Введение к работе
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием и внедрением системы правового мониторинга в деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
На протяжении нескольких лет в России идет процесс становления и институализации нового вида юридической деятельности – правового мониторинга как обязательной функции органов государственной власти. За это время удалось достичь определенных результатов как в сфере развития его концептуальных и методологических основ, так и в части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. Данный процесс стимулирует развитие в юридической науке нового направления, которое призвано обеспечивать практику необходимыми знаниями и рекомендациями по организации и проведению правового мониторинга. Однако нельзя сказать, что работа по созданию системы правового мониторинга, его концептуальной и методологической основ завершена. Напротив, достигнутые результаты открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях – коррекции отдельных, уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В настоящее время практика внедрения правового мониторинга в деятельность федеральных и региональных органов власти в значительной степени опережает развитие теории и концептуально-методологическую разработку механизма его проведения. Так, рядом субъектов Российской Федерации (г. Москва, Вологодская область, Липецкая область, Московская область, Нижегородская область, Самарская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) уже приняты меры по осуществлению правового мониторинга на постоянной основе в процессе нормотворчества и правоприменения, закреплены нормативные основы его проведения. Однако данная деятельность регионов разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, вследствие чего существенно затрудняется обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем правоприменения, выработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования на общероссийском уровне.
Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 года № Пр-1568 (ред. от 13 апреля 2010) положил начало формированию и внедрению единой системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации (в контексте настоящей работы используется понятие «правовой мониторинг», концептуально приближенное к термину «мониторинг правоприменения»). В целях его реализации Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» утверждено Положение о мониторинге правоприменения, а Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» утверждена методика его проведения.
Однако основная проблема активного использования механизма правового мониторинга на практике для определения эффективности нормативно-правового регулирования и правоприменения состоит в отсутствии проработанных и выверенных критериев, показателей и методики оценки последней.
Такой существенный элемент правового мониторинга, как оценка эффективности нормативных правовых актов (правовых норм), является наиболее проблемным и мало разработанным. При этом на данной стадии указанного процесса формулируются ответы на основной вопрос, стоящий перед субъектом мониторинга: насколько действующая нормативная основа позволяет достичь заложенной цели правового регулирования определенного круга общественных отношений. При отсутствии механизма определения эффективности действия нормативных предписаний, применимых критериев и показателей оценки деятельность по проведению правового мониторинга становится безрезультатной.
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами:
– важностью закрепления нормативно-правовой основы правового мониторинга в Российской Федерации как функции органов государственной власти федерального и регионального уровней;
– новизной для российской практики данного аналитико-оценочного инструмента, отсутствием достаточного опыта взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в осуществлении указанной деятельности;
– необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового мониторинга;
– отсутствием научно обоснованной единообразной методики проведения, системы критериев и показателей оценки эффективности правовых норм в ходе правового мониторинга;
– необходимостью создания механизма обратной связи общества и законодателя, повышения качества и эффективности правового регулирования общественных отношений и обеспечения правоприменения, соответствующего «духу закона».
Состояние научной разработанности темы. Несмотря на актуальность вопроса определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга, его частичную проработанность в литературе советского периода, ответ на него не найден российской юридической наукой вплоть до настоящего времени.
В научной литературе попытки теоретического осмысления отдельных аспектов проблемы оценки эффективности правовых норм нашли отражение в работах С.С. Алексеева, В.В. Глазырина, Г.А. Злобина, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, В.П. Кудрявцева, Ф.Т. Кузнецова, В.В. Лапаевой, М.П. Лебедева, В.И. Никитинского, Е.А. Павлодского, А.С. Пашкова, П.Е. Подымова, И.С. Самощенко, С.А. Свиридова, О.В. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Д.М. Чечота, И.В. Шмарова, Л.С. Явича и др.
Высказанные в них соображения представляют значительный научный интерес. Однако, учитывая то обстоятельство, что предметом изучения в работах указанных авторов выступали отдельные аспекты данной проблемы, а также принимая во внимание возникновение концептуально нового явления в правовой действительности, комплексное исследование определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) как самостоятельной стадии правового мониторинга является новой задачей для современной юридической науки.
Вопросы концепции и методики проведения правового мониторинга («мониторинга законодательства и правоприменительной практики», «мониторинга нормативных правовых актов», «мониторинга закона») разрабатываются в настоящее время рядом ученых и практиков, среди которых следует отметить Ю.Г. Арзамасова, И.Л. Бачило, С.В. Бошно, Г.Э. Бурбулиса, М.Е. Глазкову, Д.Б. Горохова, Т.Д. Зражевскую, В.В. Лапаеву, С.М. Миронова, Я.Е. Наконечного, Ю.А. Тихомирова, Н.Н. Толмачеву, Н.Н. Черногора и др.
Идеи названных ученых вызывают интерес, нередко выступая предметом научной дискуссии в современной юридической литературе. Однако даже фундаментальные научные исследования по данной проблематике, рассматривающие вопросы концепции, организации и проведения правового мониторинга, уделяют недостаточное внимание разработке методов, критериев и показателей определения эффективности правовых норм в ходе осуществления данной деятельности. В результате остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.
Механизм оценки эффективности нормативно-правового регулирования на практике остается актуальной проблемой, требующей научно-обоснованного решения. Кроме того, большинство исследований не отличается фундаментальностью. Авторы, принимая за основу ту или иную дефиницию либо методологию, в последующих рассуждениях ее не придерживаются, достаточно вольно обращаясь со строгими юридическими категориями, что делает авторские рассуждения крайне непоследовательными, логически невыдержанными.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, недостаточность теоретической разработанности проблемы оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в ходе правового мониторинга определили необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и функционированием правового мониторинга в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти.
Предметом исследования являются средства, приемы и методы определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в ходе проведения правового мониторинга.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная разработка теоретических и методологических основ определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) как самостоятельной стадии правового мониторинга.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам в сфере осуществления правового мониторинга;
2) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат концепции правового мониторинга;
3) проанализировать федеральное и региональное законодательство на предмет определения степени нормативной обеспеченности деятельности по проведению правового мониторинга;
4) разработать концептуальные основы правового мониторинга как аналитико-оценочной деятельности, направленной на выявление степени эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений;
5) обобщить, проанализировать и систематизировать существующие подходы к проблеме оценки эффективности действия правовых норм;
6) изучить зарубежный опыт определения эффективности законодательства и анализа регулирующего воздействия;
7) с помощью системного метода определить место и содержание стадии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в механизме правового мониторинга;
8) разработать методику определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщий диалектический метод познания и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы исследования).
Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды правоведов, посвященные разработке общетеоретических проблем определения эффективности правовых норм: А.Б. Венгерова, В.В. Глазырина, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лапаевой, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и др.
Кроме того, значительную часть теоретической основы исследования составили труды упомянутых ранее правоведов, посвященные разработке концептуальных основ и проблем проведения правового мониторинга.
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование литературы по философии, теории права, социологии права, теории управления.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, акты зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является одним из первых монографических научных исследований, посвященных комплексному изучению проблем определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе проведения правового мониторинга, в результате которого:
– уточнены ключевые вопросы концептуальной основы правового мониторинга, впервые выделен его самостоятельный объект – нормы Конституции Российской Федерации;
– определены направления институализации правового мониторинга в Российской Федерации;
– разработана теоретическая модель технологического цикла правового мониторинга, определена система его стадий, впервые в числе последних выделена стадия юридического прогнозирования;
– систематизированы методологические предпосылки определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм);
– разработаны методика и критерии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Предложенная в работе методика оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга отличается от существующих наработок систематизацией критериев и показателей оценки, разработкой круга факторов, влияющих на эффективность реализации правовых норм, проработанностью вопроса определения цели правовой нормы, комплексным выбором методов определения эффективности.
Данная методика является общетеоретической и закладывает основу для разработки отраслевых методик определения эффективности нормативных правовых актов в процессе проведения правового мониторинга.
Научная новизна раскрывается в положениях, вынесенных на защиту:
1. Под правовым мониторингом следует понимать методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.
2. Правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии. Рассмотрение данного явления под этим углом зрения позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях данного рода, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и организационные, управленческие блоки, его составляющие, институциональное, функциональное и инструментальное в его природе и содержании.
3. Теоретическая модель технологического цикла правового мониторинга включает в себя следующие стадии: 1) подготовительная, 2) сбор информации, 3) мониторинговая экспертиза нормативных правовых актов, 4) оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм), 5) прогнозирование потребности в правовом регулировании, 6) заключительная.
4. Под эффективностью нормативных правовых актов следует понимать результирующую характеристику действия содержащихся в них правовых норм, свидетельствующую о степени достижения в процессе реализации нормативных предписаний целей правового регулирования круга общественных отношений и запланированных результатов с учетом затраченных на это ресурсов.
5. Оценка эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) представляет собой самостоятельную стадию технологического цикла правового мониторинга. Данная стадия имеет статическую и динамическую составляющие. Первая включает в себя технико-юридические средства (критерии, показатели), с помощью которых оценивается эффективность нормативных правовых актов (правовых норм). Вторая выражается в деятельности субъектов правового мониторинга, осуществляющих соответствующие оценочные операции.
6. Стадия оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) включает в себя:
– определение целей анализируемых правовых норм;
– применение методов сбора и обработки информации о действии правовых норм;
– установление соотношения фактического и запланированного результата действия правовых норм, а также заложенных в них целей правового регулирования;
– содержательное истолкование результатов проведенной оценки.
7. Методическое обеспечение оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга должно базироваться на использовании как общих критериев, так и специальных показателей, отражающих параметры реализации нормативных предписаний.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия нормативных правовых актов выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых они (акты), в конечном итоге, были направлены. Наиболее эффективными могут быть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени обеспечивают реализацию социальных интересов в сфере своего действия.
Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации решена научная задача, состоящая в систематизации методологической основы и разработке методики определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
– в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование нормативной основы проведения правового мониторинга;
– при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам определения эффективности правовых норм в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;
– при подготовке методических рекомендаций по проведению правового мониторинга органами государственной власти на федеральном и региональном уровне;
– в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебного курса «Теория государства и права», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре «Теория и история государства и права» Международного юридического института, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях, включая статьи в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах, а также в учебном процессе Астраханского филиала Международного юридического института при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Международное частное право», «Право социального обеспечения», «Защита прав потребителей».
Выводы и предложения диссертанта нашли практическое применение в деятельности органов местного самоуправления города Астрахани при проведении мониторинга отдельных нормативных актов.
Структура и объем работы определены целью, задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения.
