Содержание к диссертации
Введение
1. Понятие правовой экспертизы нормативного правового акта 14
1.1. Экспертиза нормативного правового акта и эффективность законодательства 14
1.2. Специфические черты правовой экспертизы как вида экспертизы нормативного правового акта 59
2. Содержание правовой экспертизы нормативного правового акта 75
2.1. Правовая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства 75
2.2. Правовая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта требованиям юридической техники 97
3. Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта 127
Заключение 145
Библиография 151
- Экспертиза нормативного правового акта и эффективность законодательства
- Специфические черты правовой экспертизы как вида экспертизы нормативного правового акта
- Правовая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства
- Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Вопрос эффективности законодательства как одного из основных социальных регуляторов всегда был актуальным и дискуссионным как в отечественной, так и в зарубежной правовой доктрине. Сложность и многоаспектность данного вопроса состоит не только в поиске и реализации практического механизма повышения качества нормативных предписаний, но и в определении его методологической, концептуальной основы, «системы координат», понятной и нормотворцу, и субъекту, реализующему нормативное предписание.
В настоящее время в правовой доктрине и практике нормотворчества значительно возрос интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов, междисциплинарного исследования состояния правового регулирования, поиску оптимальных инструментов оценки качества законодательства, преодоления нормотворческих ошибок. Реформирование различных сфер общественных отношений, необходимость обеспечения единства правового пространства государства, с одной стороны, обуславливает особую роль нормотворческих решений, но, с другой стороны, требует их соответствия определенным критериям.
Названные тенденции свидетельствуют о необходимости комплексного исследования вопросов оценки законодательства, одним из ключевых аспектов которой является правовая корректность проектируемых и действующих нормативных правовых актов.
В зарубежных государствах многие десятилетия действуют правила (регламенты) подготовки и принятия нормативных правовых актов, оценки их эффективности. Действующее же законодательство Российской Федерации только предпринимает «первые шаги» в данном направлении. Но, несмотря на «положительную динамику», в настоящее время законодательно не определено понятие «нормативный правовой акт», не установлены единые
4 правила юридической техники, недостаточно полно используется потенциал экспертного анализа в нормотворческой деятельности, что отрицательно сказывается на качестве нормативных правовых актов, снижает регулятивный и охранительный потенциал норм права, приводит к возникновению трудностей в правоприменении.
В условиях российской правовой действительности вопрос разработки единой системы требований к подготовке проектов нормативных правовых актов, проведению экспертиз как на стадии подготовки нормативного правого акта, так и в отношении уже действующего акта (в том числе правовой экспертизы), установления критериев правовой корректности нормативных правовых актов, определения процедуры оценки их качества является весьма актуальным.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
В юридической науке спектр исследований, посвященных проблемам технико-юридической проработанности нормативных правовых актов, различным аспектам эффективности законодательства, требованиям к процессу подготовки проектов нормативных правовых актов, достаточно широк. Среди них необходимо отметить работы Пиголкина А. С, Рахманиной Т. Н., Исакова В. Б., Власенко Н. А., Керимова Д. А., Шугриной Е. С, Вишневского А. Ф., Дмитрука В. Н., Губаевой Т. В.1 и ряда других.
Комплексный анализ категории «эффективность законодательства» предложен в диссертационном исследовании Залепукина А. А. . В данной работе рассмотрены, главным образом, вопросы структуры законодательства Российской Федерации, преодоления противоречий между актами федерального и регионального законодательства, предложена классификация критериев эффективности нормативных правовых актов.
1 См.: Пиголкин А. С, Рахманина Т. Н. Методика подготовки проектов нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. - М., 1998; Исаков В. Б. Стадии подготовки проектов законов. Законодательная техника. - М., 2000; Власенко Н. А. Основы законодательной техники: практическое руководство. - Иркутск, 1995; Керимов Д. А. Законодательная техника. - М., 1998; Шугрина Е. С. Техника юридического письма. - М., 2000; А. Ф. Вишневский, В. Н. Дмитрук. Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта. - Минск, 2005; Т. В. Губаева. Язык и право. - М., 2003.
2 Залепукин А. А. Проблемы эффективности российского законодательства. Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
Экспертная деятельность также рассматривалась в качестве средства обеспечения эффективности нормотворческой (например, в работах Скурко Е. В. ) и правореализационной деятельности (в частности, в диссертации Разуваева А. А.4).
Правовая экспертиза как вид экспертной деятельности неоднократно являлась предметом исследования. В частности, авторская концепция экспертного процесса (в том числе в нормотворческой деятельности), признаков, функций и видов правовых экспертиз предложена в диссертации Закирова И. А.5 Преимущественно процедурные вопросы проведения правовой экспертизы проектов законов в Российской Федерации рассмотрены в работах Рогозина В. Ю. , Надеева Р. К. . Особенности правовой и лингвистической экспертиз проектов актов органов местного самоуправления проанализированы в диссертационном исследовании Васильева М. А.8
Вместе с тем, анализу содержательных аспектов осуществления правовой экспертизы в отношении всех видов нормативных правовых актов, потенциала правовой экспертизы как инструмента повышения эффективности законодательства, определению ее места в системе иных средств оценки состояния нормативного правового регулирования в юридической науке не уделено должного внимания, что во многом обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является правовая экспертиза нормативных правовых актов.
Предмет диссертационного исследования составляет анализ
3 См., например: Скурко Е. В. Принципы права: монография. - М.: Ось-89, 2008; Некоторые вопросы
интеграции экспертного знания в законодательную деятельность // Представительная власть - XXI век. -
2002. - № 2-3; Принципы права: монография. - М.: Ось-89, 2008.
4 Разуваев А. А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: вопросы
теории и практики. Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
5 Закиров И. А. Правовая экспертиза. Дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2008.
6 Рогозин В. Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук.
М.,2003.
7 Надеев Р. К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе: Учебное пособие. - М.: Изд-во
МГУ, 2005.
8 Васильев М. А. Правовая и лингвистическая экспертиза проектов актов органов местного самоуправления.
Дисс. ... канд. юрид. наук. Обнинск, 2002.
теоретических аспектов, нормативного регулирования и практики реализации правовой экспертизы как средства повышения эффективности законодательства. В работе анализируется преимущественно содержательные и частично процедурные вопросы проведения правовой экспертизы, проводимой в отношении как проектов нормативных правовых актов, так и действующих нормативных правовых актов9.
Цель диссертационного исследования - определить значение правовой экспертизы нормативных правовых актов для повышения эффективности законодательства, ее специфику (отличие от других экспертиз нормотворческих решений, место в системе иных инструментов оценки законодательства, а также проанализировать содержание правовой экспертизы нормативных правовых актов, правовые последствия ее результатов.
Задачи диссертационного исследования:
- определить содержание понятия «законодательство»;
- проанализировать и соотнести категории «качество нормативного
правового акта», «эффективность законодательства», «нормотворческая
ошибка»;
рассмотреть виды инструментов оценки эффективности законодательства, определить место правовой экспертизы в системе указанных инструментов;
- охарактеризовать виды экспертной деятельности, осуществляемой в
отношении нормативных правовых актов;
рассмотреть специфические черты правовой экспертизы (предназначение, методы осуществления, специальные субъекты, осуществляющие данный вид экспертного исследования, особый характер
9 Содержание правовой экспертизы, проводимой как в отношении проектов нормативных правовых актов, так и в отношении действующих нормативных правовых актов, не имеет принципиальных различий (вопросы, рассматриваемые экспертом в обоих случаях, в основном идентичны). В связи с этим в главах диссертационного исследования, посвященных содержанию и результатам правовой экспертизы, используется единая формулировка «правовая экспертиза нормативного правового акта».
7 экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-юристами анализа);
- рассмотреть содержание правовой экспертизы как средства преодоления
нормотворческих ошибок и повышения эффективности законодательства;
- проанализировать значение заключения экспертов-юристов;
выявить недостатки правового регулирования проведения правовой экспертизы и проанализировать возможные варианты их устранения;
внести предложения по совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов, преодоления нормотворческих ошибок, механизма осуществления правовой экспертизы.
Методы диссертационного исследования.
Методологическую основу настоящего исследования составляют
системный, аналитический, сравнительно-правовой, формально-
юридический методы исследования, методы логического и структурного анализа, синтеза, аналогии.
Использование данных методов позволило проанализировать значение правовой экспертизы как инструмента преодоления дефектов нормотворчества, повышения эффективности законодательства.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Диссертационное исследование опирается на теоретические работы, посвященные различным аспектам эффективности законодательства, проблемам технико-юридической проработанности нормативных правовых актов, содержанию перспективного и ретроспективного экспертного правового анализа, представленные в виде монографий, статей следующих авторов: Алексеев С. С, Апт Л. Ф., Баранов В. М., Вишневский А. Ф., Власенко Н. А., Градовский А. Д., Губаева Т. В., Дмитрук В. Н., Ильин А. В., Исаков В. Б., Калинина Н. А., Кашанина Т. В., Керимов Д. А., Коркунов Н. М., Краснов Ю. К., Колесов Ю. И., Кудрявцев В. Н., Лазарев В. В., Лапаева
B. В., А. Б. Лисюткин, Марченко М. Н., Надеев Р. К., Нашиц А., Пиголкин А.
C, Полениена С. В., Радько Т. Н., Ралдугин Н. В., Рахманина Т. Н.,
8 Самощенко И. С, Скурко Е. В., Сырых В. М., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я., Шувалов И. И., Шугрина Е. С. и ряд других.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили законодательство Российской Федерации (федеральное и региональное), судебные акты Конституционного Суда России, Верховного Суда России, экспертные заключения специалистов Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также личный опыт работы автора в Государственно-правовом департаменте Правительства Вологодской области.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексный анализ теоретических подходов и позиций, выработанных практикой правоприменения и нормотворчества, по вопросам определения категории «эффективность законодательства», критериев правовой корректности нормативного правового акта, содержательных аспектов перспективной и ретроспективной правовой экспертизы как инструмента повышения эффективности нормотворческих решений; охарактеризованы дефекты законодательства и способы их преодоления; выявлены недостатки правового регулирования различных аспектов осуществления правовой экспертизы и предложены варианты их устранения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. Отсутствие четкого доктринального подхода к определению термина «законодательство» влечет и неоднозначное его толкование нормотворцем. При характеристике законодательства как инструмента социального регулирования необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав как законы, так и подзаконные нормативные правовые акты, действующие в государстве.
2. В юридической литературе разработаны различные критерии
эффективности законодательства. Представляется возможным определить
понятие «эффективность законодательства» как совокупность признаков,
характеризующих «формальное» совершенство входящих в его систему
нормативных правовых актов, и свойств, способствующих наиболее
оптимальному регулированию общественных отношений в соответствии с
поставленными нормотворцем целями.
Оценка эффективности законодательства, в связи с этим, предполагает комплексный анализ его формально-юридических и содержательных аспектов.
3. Один из критериев эффективности нормативного правового акта как
основного элемента законодательства - его правовая корректность.
Обеспечение соответствия данному критерию позволяет избежать
несогласованности федерального и регионального законодательства, и, как
следствие, обеспечить единство правового пространства России.
Полноценным инструментом обеспечения правовой корректности, преодоления нормотворческих ошибок является правовая экспертиза (как перспективная, так и ретроспективная).
Правовая экспертиза, являясь видом экспертизы нормативного правового акта, обладает следующими специфическими чертами:
1) особый предмет исследования - допустимость и правомерность
принятия потенциального нормативного правового акта с учетом
действующей системы источников (форм) права;
2) определенный набор методов исследования (формально-юридический,
системный, логический, сравнительно-правовой);
наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение;
особый характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-юристами анализа.
6. Для более полноценной реализации потенциала правовой экспертизы
необходимым является закрепление своего рода «исходных начал»,
«критериев соответствия», которыми мог бы руководствоваться эксперт,
проводящий правовую экспертизу.
Представляется возможным выделить исходный перечень общих вопросов, которые необходимо рассмотреть в процессе проведения правовой экспертизы:анализ предмета правового регулирования; анализ соблюдения принципа разграничения предметов ведения и компетенции; исследование нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции; рассмотрение нормативного правового акта с позиции единства и согласованности законодательства в целом; анализ соблюдения формальных внешних реквизитов и внутренней структуры нормативного правового акта, требований юридической техники.
Перечень исследуемых экспертом вопросов не установлен нормативно. Он является результатом проведенного (в процессе написания данной работы) анализа разработок правовой доктрины, а также практики нормотворчества
7. Учет мнения экспертов-юристов позволяет избежать нормотворческих
ошибок, повысить юридическую корректность принимаемых нормативных
правовых актов, следовательно, и их качество как регуляторов общественных
отношений. Нормативного закрепления единых правил составления
заключения по результатам правовой экспертизы, как и осуществления
экспертного исследования, в Российской Федерации нет. На наш взгляд,
экспертное заключение, составляемое по результатам правовой экспертизы,
должно состоять из вступительной, основной и заключительной частей.
Во вступительной части излагаются общие положения о соответствии нормативного правового акта действующему законодательству; в основной части - замечания и предложения об устранении выявленных нормотворческих ошибок. В заключительной части экспертного заключения должен быть вывод о возможности или невозможности действия (принятия)
11 нормативного правового акта.
Учет замечаний экспертов о наличии или отсутствии юридических дефектов в рассматриваемом нормотворческом решении также представляется обязательным. При этом эксперт-юрист не подменяет собой нормотворца, но высказывает компетентное мнение о правовом качестве «продукта» его деятельности.
8. Требования к порядку проведения правовой экспертизы нормативного правового акта нуждаются в нормативном определении и закреплении. Необходимым представляется принятие на федеральном уровне нормативного правового акта, устанавливающего:
статус правовой экспертизы;
перечень субъектов, полномочных осуществлять правовую экспертизу;
вопросы, подлежащие рассмотрению экспертом-юристом;
степень обязательности учета экспертного заключения нормотворцем.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития теории нормотворчества и практики всесторонней оценки законодательства, устранения нормотворческих ошибок, совершенствования института правовой экспертизы.
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования отражены в научных публикациях.
Отдельные положения выносились на научно-практические конференции: Научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы права и государства» (Вологда, 2004); Всероссийскую научную конференцию студентов и аспирантов «Молодые исследователи - региону» (Вологда, 2004); на Международную межвузовскую конференцию аспирантов и студентов «Традиции и новации в системе современного российского права» (Москва, 2004, 2005, 2006, 2009); на Международные школы-практикумы молодых ученых-юристов - «Закон: стабильность и динамика» (2006) и «Эффективность законодательства и современные юридические технологии»
12 (2008), проведенные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; на Международный научно-практический «круглый стол» - «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 2008).
Ряд материалов диссертационного исследования использовался при преподавании основного курса «Теория государства и права» в Филиале ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия» в г. Вологде (2006 год).
Структура работы.
Настоящая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных библиографических, нормативных источников, материалов юридической практики.
Во введении обоснована актуальность темы; определены предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и научная основа, теоретическая и практическая значимость его результатов; сформулированы положения, выносимые на защиту; раскрыта структура работы.
Первая глава «Понятие правовой экспертизы нормативного правового акта» состоит из двух параграфов и посвящена раскрытию понятия «законодательство», признаков нормативного правового акта как основного элемента законодательства, основных подходов к определению критериев эффективности законодательства, анализу инструментов оценки эффективности законодательства, места экспертной деятельности в арсенале средств указанной оценки.
В данной главе также определены понятие и виды экспертиз нормативного правового акта, раскрыты понятие, предназначение и специфические черты правовой экспертизы, рассмотрены отдельные вопросы процедуры проведения правовой экспертизы.
Диссертант делает вывод о необходимости развития интеграции экспертного знания в практику нормотворчества. В отношении уже
13 действующих нормативных правовых актов экспертиза выступает в роли своего рода контроля, что также можно рассматривать в качестве средства повышения качества нормативных предписаний и их корректировки с учетом изменения социальных реалий.
Вторая глава «Содержание правовой экспертизы нормативного правового акта» состоит из двух параграфов и посвящена характеристике основных вопросов, которые необходимо рассмотреть в процессе проведения правовой экспертизы. Содержание правовой экспертизы составляет оценка правового (формально-юридического) аспекта качества потенциального или действующего нормативного правового акта, что предполагает его исследование в общем контексте действующего законодательства, норм международно-правового характера, а также внутренней согласованности и непротиворечивости норм, содержащихся в рассматриваемом акте.
В данной главе сформулированы критерии правовой корректности
нормативного правового акта, выявлены недостатки правового
регулирования правил проведения правовой экспертизы. Особое внимание уделено вопросам юридической техники.
Диссертант отмечает, что в Российской Федерации в настоящее время не существует нормативного закрепления единых правил проведения правовой экспертизы.
В третьей главе «Заключение как результат правовой экспертизы» определены сведения, которые должны быть отражены в экспертном заключении; проанализированы виды нормотворческих ошибок, которые могут быть выявлены в результате проведения правовой экспертизы и должны быть отражены в экспертном заключении, выявлена неопределенность в статусе экспертного исследования в Российской Федерации.
Заключение содержит краткое изложение научных результатов, полученных автором, а также сформулированные на их основе выводы и предложения.
Экспертиза нормативного правового акта и эффективность законодательства
В современном мире категория «законодательство» проявляет различные грани своей сущности. Посредством законодательного решения устанавливаются правила поведения участников общественных отношений, и санкция за нарушение установленного порядка, механизм защиты нарушенного права, и способы разрешения конфликтной социальной ситуации. «Причем, такое решение ... должно быть твердым, строго определенным, гарантированным и одновременно - окончательным, единственным в данном обществе, имеющим надлежащее нормативное основание. И в этой связи - с предельной общественной значимостью свидетельствующее о правомерном или неправомерном поведении (о том, «кто» и на «что» имеет или не имеет право и какие юридические, обязательные последствия - и для данных лиц, и для всех окружающих - в этой связи должны наступить)»10. Законодательство отражает и ценности, доминирующие в обществе, и приоритеты государственного регулирования. И именно оно «является активным элементом в общественном организме, воздействующим на его правильное функционирование и развитие»1 и, как следствие, все чаще рассматривается как один из важнейших инструментов управления обществом.
Нормативная регуляция является компонентом жизни любого общества. Причем, социальные нормы, рассчитанные на должное и возможное поведение, исходят из признания ценностей и критериев оценки поступков людей. Либо они усваиваются и переводятся в цели и мотивы поведения, либо соблюдается лишь внешняя оболочка нормативных требований, либо нормы реально нарушаются.
В связи с этим предназначение законодательного регулирования состоит не только в том, чтобы учесть положительную практику общественных отношений, обеспечить её воспроизводство и развитие, но и в том, чтобы «спроектировать» наиболее оптимальную модель социального поведения. При этом «требуется каким-то образом соединить твердость юридического регулирования и изменчивую, метущуюся, трепетную жизнь. И тем самым обеспечить постоянство, гарантированность принимаемых правовых решений и непрерывно меняющиеся, порой бурно и стремительно, обстоятельства нашего бытия» . Как справедливо отметил В. В. Залесский, «юриспруденция стремится к предсказуемости и получению задуманного результата...Сама возможность осуществления управления предполагает существование различных вариантов, при необходимости включая элемент случайности - чтобы управлять, надо иметь выбор из неопределенности. Принятие любого решения в правовой сфере, области правоотношений обуславливается выбором, который делается на базе оценки разнообразных факторов. То же самое можно сказать о нормотворческой деятельности, каким бы нормотворческим органом она не осуществлялась» .
В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. С точки зрения Д. В. Чухвичева, законодательство можно определить как систему взаимосвязанных, взаимодействующих и взаимоопределяющих всех нормативно-правовых актов, действующих в государстве15. Ю. В. Егорова, напротив, рассматривает категорию «законодательство» расширительно, включая в него не только все нормативные правовые акты, действующие в государстве, но и иные источники (формы) права16.
В юридической литературе высказывалось мнение, согласно которому законодательство представляет собой только совокупность законов17.
В. К. Бабаев считает, что законодательство — это совокупность нормативных правовых актов, изданных исключительно высшими органами государственной власти (то есть как законы, так и подзаконные акты, но принятые лишь высшими государственными органами) . Аналогичной точки зрения придерживается и Т. В. Кашанина, приводя в обоснование следующие аргументы:
узкое понимание законодательства (то есть только как совокупность законов) противоречит сложившейся юридической практике, когда почти любой закон после его принятия «обрастает» нормативными правовыми актами меньшей юридической силы, обеспечивающих его детализацию и реализацию; включение в это понятие всех нормативных актов, издаваемых в государстве, создает опасность нивелировки подзаконных федеральных актов по сравнению с региональными; существуют большие проблемы с доступностью всех региональных актов и с получением о них информации, что ставит под вопрос получение полной информации о российском законодательстве.
В условиях российской правовой действительности согласиться с данной точкой зрения в части исключения из системы законодательства нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов России, не представляется возможным. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, определив нормотворческую компетенцию субъектов России и установив требование единства правового пространства, тем самым обозначила значимость региональных нормативных правовых актов и их «причастность» к единой системе законодательства.
Отсутствие четкого доктринального подхода к определению термина «законодательство» влечет и неоднозначное его толкование нормотворцем. В нормативных правовых актах по-разному определяется, из каких видов правовых актов состоит законодательство в той или иной сфере правового регулирования. В одних случаях к законодательству относят Конституцию и законы; в других - законы и иные нормативные правовые акты.
Полагаем, что для целей настоящего исследования, при характеристике законодательства как инструмента социального регулирования, необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав как законы (включая Основной закон государства), так и подзаконные нормативные правовые акты, действующие в государстве.
Одним из важнейших качеств законодательства является систелтостъ, то есть такая связь правовых норм, при которой одни нормы определяют условия существования других правовых норм, нарушение которых, в свою очередь, должно повлечь применение норм, определяющих соответствующие меры принуждения. В юридической теории и практике термины «система права» и «система законодательства» используются как нетождественные. Система права и система законодательства не совпадают, прежде всего, по кругу источников, в которых они выражены: система законодательства воплощена в законах, иных нормативных правовых актах; система права находит воплощение не только в позитивном праве, но и в обычном праве, неписаных принципах права и аксиомах, международно-правовых актах, договорах нормативного содержания, судебных прецедентах и даже правосознании.
Специфические черты правовой экспертизы как вида экспертизы нормативного правового акта
Правовая экспертиза предполагает оценку нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции, связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соблюдения правил юридической техники, соответствия современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.
Основным предназначением правовой экспертизы является исследование возможности принятия нормативного правового акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Вопрос о возможности принятия нормативного правового акта важен как одно из условий обеспечения правового характера государства. В нем можно выделить два аспекта: допустимость вмешательства в ту или иную область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия1 .
Другая, не менее важная, цель проведения правовой экспертизы -выявление в ходе правового анализа нормотворческих ошибок. Правовой доктриной выработаны различные подходы к определению данного понятия.
Так, А. Б. Лисюткин рассматривает нормотворческую ошибку как разновидность правовой ошибки (обусловленный неправильным и непреднамеренным деянием негативный результат, препятствующий реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов и требующий юридического разбирательства. Правовая ошибка (в том числе и нормотворческая), полагает А. Б. Лисюткин, отражает противоречивость и неполноту процессов взаимодействия социально-экономических и правовых факторов, а также имеющиеся в обществе противоречия между правом и окружающей реальностью .
И. А. Лапина предлагает в качестве родового понятия для нормативных правовых актов, содержащих нормотворческие ошибки использовать категорию «дефектные акты», которая включает в себя как незаконные акты, так и акты, принятые с нарушением правил юридической техники .
Профессор В. М. Баранов определяет возможность возникновения нормотворческих ошибок на стадии проектирования правовых норм как рискоемкость нормотворческой деятельности.
Вместе с тем, правоприменительная практика (а особенно - судебная) использует для определения нормативных правовых актов, содержащих нормотворческие ошибки, такие категории, как: .«недействительный нормативный правовой акт» и «недействующий нормативный правовой акт». В настоящее время данные понятия имеют различное содержание. Правовыми последствиями признания судом нормативного правового акта недействующим является прекращение его регулятивного воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного правового акта. Но автоматического исключения указанного акта из системы права не происходит. Для этого требуется его отмена компетентным органом или должностным лицом, его принявшим. Признание же судом161 нормативного правового акта недействительным означает, что данный акт не порождает правовых последствий со дня его издания, то есть исключается из системы права. Принятия дополнительного акта и признании его утратившим силу не требуется.
Профессор В. М. Сырых в качестве разновидности нормотворческой ошибки выделяет ошибку законотворческую, которой «может быть признано лишь такое отступление от требований законодательной техники, логики или грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании его содержания, препятствует его реализации в конкретных отношениях».
Нормотворческий дефект в каждом случае связан с противоречием, несоответствием «буквы закона» его «духу», сущности, предназначению. Поэтому невозможно выявить ошибку законотворца без фундаментальных знаний о сущности правовых предписаний.
Интересна в связи с этим позиция к возникновению нормотворческих ошибок представителей герменевтического подхода к исследованию права. С позиции указанного подхода, процесс интерпретации правовой нормы является творческим, соавторским, и, по сути, правоприменитель, выступая со-законодателем, создает новую норму, осуществляя акт подведения конкретного случая под общую норму. Это утверждение корректирует широко распространенную ориентацию ученых-юристов, согласно которой оптимальным вариантом для функционирования правовой системы является создание «беспробельных», «всеохватных» законов с ликвидацией или минимизацией судейского правотворчества.
Необходимо понять, что социальная действительность не представляет собой нечто, которое можно с помощью норм запрограммировать для достижения определенных целей. Закон не в силах предусмотреть бесконечное число возможных ситуаций, предвидеть все многообразие случаев своего применения, так как существует нечто не поддающееся рациональному мышлению и объяснению - человеческая свобода. Закон несовершенен не потому, что он несовершенен сам по себе, а потому, что общественные отношения по сравнению с тем порядком, который подразумевается законами, являются противоречивыми, непредсказуемыми и, следовательно, не допускают простого применения закона. Поэтому знания о праве, правовое мышление постоянно пополняется за счет единичных случаев. Ведь судья не только применяет закон, но и, в случае разрешения сложного, нестандартного дела, сам своим решением вносит вклад в развитие права, осуществляя тем самым «неявное правотворчество».
Правовая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства
Особое внимание в ходе осуществления правовой экспертизы уделяется анализу предмета правового регулирования, начиная с оценки выбора названия потенциального или уже действующего нормативного правового акта и его соответствия содержанию данного акта. Общепринято, что в названии уже должен просматриваться предмет регулирования, то есть какой-либо вид общественных отношений. Вопрос о названии нормативного правового акта не должен сводиться лишь к его краткости. Это обязательный реквизит, который является первоначальной единицей смысла нормативного правового акта, верным поисковым элементом документа, исходящего от государства. Оно определяет сферу действия нормативного правового акта, служит важным средством введения в конкретную область или отрасль права, облегчает учет и систематизацию законодательства" .
Предназначение данного, первоначального, правового анализа, таким образом, состоит в том, чтобы выяснить, допустимо ли вмешательство в конкретную сферу общественных отношений посредством правового регулирования; насколько точно и корректно определены пределы указанного вмешательства. Перед экспертом на данной стадии стоит задача предотвращения или преодоления возможных ошибок в определении предмета правового регулирования: включение в его состав общественных отношений, не требующих регламентации или уже урегулированных, использование правовых конструкций, не позволяющих четко установить сферу отношений, подпадающих под действие потенциального или действующего нормативного правового акта.
Необходимым также является соизмерение природы общественных отношений, составляющих предмет регулирования (сфера частных интересов или публичного порядка, или отношения, включающие обе этих составляющих), и используемого для этих целей метода (дозволение, запрет, предписание). Как справедливо отметил В. Ф. Яковлев, законодатель не может по своему усмотрению избирать любой метод регулирования. Он лишь ищет и затем избирает наиболее адекватный для данных общественных отношений и для конкретной социальной обстановки способ воздействия на эти отношения .
На данном этапе экспертного анализа следует также рассмотреть вопрос о пределах правового регулирования с тем, чтобы, с одной стороны, избежать избыточности нормативного правового регулирования, и с другой, - не допустить пробелов в правовом регулировании. В этой связи следует согласиться с позицией А. С. Карцова, согласно которой преувеличение возможностей права и недооценка других действующих в социуме регуляторов, связанных с внеюридическими нормативными системами, оборачивается в том числе завышенными ожиданиями от заимствования правовых институтов и норм, которые атрибутируются в качестве совершенных, прогрессивных, передовых, эффективных.
На данной стадии экспертного исследования необходимо также установить востребованность нормативного правового акта (потенциального нормативного правового акта). В правовой доктрине в качестве инструмента оценки востребованности предлагается анализ имеющейся практики реализации либо уже действующего нормативного правового акта либо (если экспертизе подвергается проект) практики реализации действующего в данной сфере законодательства . Имеется в виду, прежде всего, правоприменительная и правоинтерпретационная практика. Действительно, использование данного инструмента обязательный, но не единственный критерий оценки. Другим, не менее актуальным аспектом анализа востребованности нормативного правового акта, на наш взгляд, должно стать рассмотрение характера регулируемых (или планируемых к регулированию) данным актом общественных отношений, соотношение с иными возможными регуляторами в данной сфере. II. Анализ соблюдения принципа разграничения предметов ведения и компетенции. Данное правило соединяет в себе два отдельных принципа правового регулирования, которые, как правило, закрепляются в Конституции государства, конкретизируются в законодательстве: разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти (особенно актуально в условиях федеративного государства, где, как правило, присутствуют три уровня публичной власти -федеральный, региональный, муниципальный); разграничение компетенции между различными органами власти — законодательными, исполнительными, судебными, иными органами (не относящимися к конкретной ветви власти), а также иными элементами механизма государства .
Принятие согласованных нормотворческих решений и, как следствие, обеспечение единого правового поля государства возможно лишь при соблюдении указанных принципов. Проведение правовой экспертизы в данном случае направлено на уяснение «компетенционной принадлежности» (в широком смысле, включающем оба принципа) сферы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В юридической литературе разработаны различные классификации способов разграничения полномочий в федеративных государствах. Один из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Другой способ заключается в том, что по вопросам совместного ведения законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, когда по данному вопросу не принят федеральный закон207. Согласно иной классификации, возможны такие варианты определения «сфер принятия решений», как: 1. Однозвенный способ, в рамках которого разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной компетенции федерации. 2. Совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции. Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. 3. Двухзвенный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется путем установления компетенции федерации и ее субъектов. 4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством установления компетенции федерации, ее субъектов и совместной компетенции.
Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта
Заключение представляет собой официальный документ, содержащий результат проведенного экспертом исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и ответы на поставленные перед экспертом вопросы331. Правовая экспертиза считается проведенной, если исследование текста нормативного правового акта проведено полностью и выявлены все его недостатки либо если исследование показало, что замечаний нет, и соответствующие результаты официально зафиксированы в заключении. В заключении по результатам правовой экспертизы должна быть четко выражена аргументированная позиция по отношению к общей концепции нормативного правового акта, своевременности его принятия, «встроенное» нормативного правового акта в общую систему законодательства ". По мнению А. П. Любимова, содержание правовой нормы должно оцениваться исходя из целей, которые предполагается достичь посредством подготавливаемого закона; содержания норм актов большей юридической силы; принципов соответствующей отрасли права; способов правового регулирования, которые могут обеспечить эффективное действие проектируемых норм . В юридической литературе высказывается мнение, что экспертное заключение по результатам правовой экспертизы должно состоять из вступительной, основной и заключительной частей. Во вступительной части излагаются общие положения о соответствии нормативного правового акта действующему законодательству; в основной части - замечания и предложения по тексту акта. В заключительной части экспертного заключения должен быть вывод о возможности или невозможности принятия проекта нормативного правового акта или действия уже существующего нормативного правового акта. Такая точка зрения, на наш взгляд представляется логичной и обоснованной. В соответствии с этапами правовой экспертизы, экспертное заключение должно содержать ответы, в том числе на следующие вопросы: - существует ли потребность в правовом регулировании рассматриваемого вида общественных отношений? - насколько полно по отношению к исходной проблеме определен предмет правового регулирования, насколько анализируемые правовые нормы необходимы и достаточны для достижения целей нормативного правового акта? - насколько конкретно и однозначно определены права и обязанности субъектов регулируемых отношений? - предусмотрены ли ресурсы для реализации данного нормативного правового акта? - определены ли способы разрешения конфликтных ситуаций? - есть ли отсылки к потенциальному или уже действующему нормативному правовому акту в Конституции, других законах? - соответствуют ли нормы потенциального или уже действующего нормативного правового акта нормам актов более высокой юридической силы? - порождает ли введение или действие нормативного правового акта коллизии в системе законодательства? Необходимо ли в связи с этим изменение действующего законодательства? - какова роль существующего правового регулирования в разрешении или усугублении проблемной ситуации? - для нормативных правовых актов, вводящих особенности регулирования определенных отношений для отдельных субъектов -насколько правомерно и целесообразно выведение данных субъектов из-под действия существующего общего правила? - нет ли в потенциальном или действующем нормативном правовом акте положений ненормативного характера, дублирования существующих норм?335 Кроме того, в случае выявления нормотворческих ошибок, таковые должны быть отражены в экспертном заключении. Правовой доктриной и практикой нормотворчества выявлены следующие возможные дефекты нормативных правовых актов. Из анализа наиболее характерных ошибок законодателя В.М. Сырых выделил следующее: 1. Ошибки в проектировании механизма правового регулирования. 2. Пробелы. 3. Избыточная нормативность. 4. Нарушение стиля. 5. Коллизии между отдельными законами. 6. Фактографические ошибки . Профессором Ю. А. Тихомировым предложена несколько иная классификация нормотворческих ошибок: а) неверное установление предмета правового регулирования; б) неправильный выбор вида правового акта; в) необоснованное определение объема и методов правового регулирования; г) ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта; д) противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; е) нарушение системных связей между актами разной юридической силы; ж) неправильное оформление текста акта; з) запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов337. Разработчики Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России среди наиболее деструктивных нормотворческих ошибок выделяют таки, как: - несоответствие федерального законодательства потребностям развития российского общества; - неопределенность, противоречивость и пробельность конституционно-правовых норм о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов; - нарушение приоритетов в правовом регулировании;
