Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экспертиза как объект теоретико-правового исследования
1. Понятие и общая характеристика института экспертизы 14
2. Юридическая природа и виды правовой экспертизы 38
3. Нормативно-правовое регулирование экспертной деятельности в Российской Федерации 60
4. Принципы экспертной деятельности 83
Глава 2. Правовая экспертиза и юридическая практика: соотношение и взаимосвязь
1. Экспертиза проектов нормативно-правовых актов как фактор повышения их качества и законности 109
2. Общественная экспертиза как форма участия граждан в принятии государственно-правовых решений 148
3. Роль правовой экспертизы в процессе правоприменения: проблемы установления истины и справедливости судебных решений 174
Библиографический список 209
- Понятие и общая характеристика института экспертизы
- Юридическая природа и виды правовой экспертизы
- Экспертиза проектов нормативно-правовых актов как фактор повышения их качества и законности
- Общественная экспертиза как форма участия граждан в принятии государственно-правовых решений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Усложнение социально-экономических отношений в обществе, совершенствование методов и средств их исследования, процессы интеграции и дифференциации научного знания различных сфер человеческой деятельности обусловили для государственных органов, общественных организаций и граждан необходимость обращения к институту экспертизы.
Решаемые посредством экспертизы вопросы весьма разнообразны, поскольку их постановка определяется потребностями практической деятельности субъектов правореализационного процесса. Так, экспертизы качества и безопасности товаров, а также экспертизы по фактам нарушения прав потребителей обеспечивают государственную и общественную защиту прав и интересов потребителей на приобретение товаров надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, на получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В области строительства проводятся технико-экономические экспертизы для оценки проектно-изыскательских и строительных работ; в торговле - товароведческие экспертизы для определения качества и сортности товаров, причин их порчи и т.п.; врачебно-трудовые экспертные комиссии устанавливают степень утраты трудоспособности, группу инвалидности в связи с назначением пенсии.
Существуют и многие другие виды экспертиз: патентные, историко-культурные, религиоведческие, этнологические, медико-социальные, экспертизы применяются в правотворческой деятельности, в страховании и т.д. И это, не говоря о судебных экспертизах, которые широко используются на практике не только в раскрытии и предупреждении преступлений, в доказывании по уголовным делам, но и в гражданском, арбитражном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, можно констатировать, что сегодня экспертиза как инструмент поддержки управленческих, правовых и иных решений нашла широкое применение во многих сферах человеческой деятельности.
Однако эта тенденция имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Отсутствие общей концепции института экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области привели к тому, что накоплен значительный правовой материал при отсутствии единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности. Нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач и принципов, искажением сущности экспертизы как процессуально правового института, смешением его функций с контрольными, исследовательскими, управленческими процедурами.
Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Поэтому эффективность экспертизы может быть достигнута лишь при наличии критериев и принципов, которые позволят регламентировать этот вид деятельности, обеспечить ее нормативно-правовую базу, придать ей необходимый юридический статус. Этому может способствовать рассмотрение экспертизы как правового института в аспекте общей теории права.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени институт экспертизы в юридической литературе рассматривался преимущественно применительно к задачам судебного процесса в рамках теории уголовного и гражданского процесса как инструмент по оказанию содействия судьям, следователям, прокурорам и т.д. в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу.
Сегодня судебные экспертизы отличаются наибольшей научной разработанностью, существует даже наука о судебной экспертизе - судебная
5 экспертология, основоположниками которой являются А.И. Винберг и Н.Т. Малаховская1.
Однако как объект теоретико-правового исследования институт экспертизы уже давно вышел за рамки судопроизводства. Экспертизы широко используются во многих отраслях российского права, где их значение и роль ни чуть не меньше, чем в уголовном и гражданском судопроизводстве.
В последнее время появился целый ряд монографических работ, посвященных проблемам использования экспертизы в правотворческом процессе , а также проблемам экологической экспертизы и др.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования является экспертиза как институт системы российского права.
Предметом исследования являются характерные черты и признаки института экспертизы, ее юридическая природа, проблемы нормативно-правового регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации, а также ее место и роль в современном правореализационном процессе.
Учитывая многогранность проблемы, автор не стремился к рассмотрению всех аспектов выбранной іемьі, поэтому работа посвящена исследованию наиболее актуальных, базовых теоретико-правовых вопросов.
Цель и задачи исследования. Вопрос об институте правовой экспертизы как средстве повышения эффективности процесса правореализации не столько вопрос обособления в особое подразделение данного явления правовой действительности, сколько его особого видения в строго определенном ракурсе ее функционального предназначения, ее роли как инструмента оптимального решения социальных задач.
1 См : Винберг А И , Малаховская Н.Т. Судебная экспертология Общетеоретические и методологические
проблемы судебных экспертиз Учебное пособие / Отв ред В А Викторов Волі оград, 1979
2 См, например Калинина И А Лингвистическая экспертиза законопроектов опыт, проблемы и
перспективы. М , 1997, Ралдуїин И В Правовая экспертиза проектов федеральных законов М , 2001, Васильев
М А Правовая и лингвистическая экспертиза проектов актов местного самоуправления Обнинск, 2002,
Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе Учебное пособие. М , 2005 и др
3 См, например Зколоіическая экспертиза / Под ред ВМ Питутько М, 2005, Дьяконов KB
"Эколошческое проектирование и экспертиза /KB Дьяконов, А В Допчева М, 2005, Гутников В А
Зколоіическая экспертиза/ В А Гутников, В H Седых М , 2005 и др
Целью данного диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ института экспертизы, определение его места и роли в системе российского права и в современной юридической практике, а также выработка необходимых научно-практических положений и рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в области экспертизы.
В соответствии с указанной целью автором были поставлены следующие задачи:
изучить и обобщить накопленный отраслевыми науками и юридической практикой материал, касающийся темы диссертационного исследования;
дать общую характеристику институту экспертизы:
а) проанализировать различные подходы к определению понятия
«экспертиза»;
б) разобраться с соотношением понятий «специалист» и «эксперт»;
в) раскрыть сущность таких понятий, как: предмет экспертизы, объекты
экспертизы, задачи и методы экспертного исследования;
г) выявить основные признаки, характеризующие экспертизу как особую
форму использования специальных знаний в различных сферах человеческой
деятельности;
д) сформулировать общее определение «экспертизы»;
- выявить юридическую природу института правовой экспертизы:
а) провести отраслевой анализ действующего законодательства Российской
Федерации регламентирующего экспертную деятельность;
б) дать общую характеристику правовой экспертизе как институту права
и правовому средству;
в) определить общеправовое значение института правовой экспертизы;
г) осуществить классификацию видов правовой экспертизы;
рассмотреть проблемы нормативно-правового регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации, а также выработать
7 необходимые научно-практические рекомендации по дальнейшему его совершенствованию;
сформулировать общие принципы экспертной деятельности и гарантии их реализации;
исследовать роль экспертизы нормативно-правовых актов как средства повышения их качества и законности в правотворческом процессе;
выявить сущность общественной экспертизы как института гражданского общества и формы участия граждан в принятии государственно-правовых решений;
рассмотреть значение правовой экспертизы в процессе правоприменения (на примере судебной экспертизы).
Методологическую основу исследования составили как общенаучные (диалектико-материалистический, исторический, логический), так и частнонаучные методы познания правовой действительности: системный, формально-юридический, структурно-функциональный, статистический и конкретно-социологический. В работе широко использовался сравнительный анализ отраслевого законодательства: конституционного, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, уголовно-процессуального, гражданского, семейного, финансового, экологического и других отраслей права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составила специальная юридическая литература, посвященная проблемам нормативно-правового регулирования экспертной деятельности в различных отраслях российского права, вопросам организации и проведения экспертизы, использования ее результатов в современной правоприменительной и правотворческой деятельности. Кроме того, автором использовались научные разработки в области общей теории судебной экспертизы (судебной экспертологии) и литература по теории государства и права — в той мере, в которой она способствовала разрешению поставленных задач.
В частности, теоретическую основу исследования составили труды таких российских ученых, как: С. С. Алексеев, Т. В. Аверьянова, Л. Е. Ароцкер, М. И. Байтин, В. М. Баранов, Р. С. Белкин, А. И. Винберг, Н. В. Витрук, Л. Е. Владимиров, Г. А. Воробьев, В. М. Галкин, Л. Д. Гаухман, Н. А. Громов, А. Г. Давтян, Ю. М. Жуков, А. М. Зинин, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, В. Я. Колдин, В. Н. Кудрявцев, Т. А. Лилуашвили, Н. П. Майлис, Н. Т. Малаховская, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Ю. К. Орлов, А. Я. Палиашвили, И. Л. Петрухин, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. А. Притузова, Н. В. Ралдугин, Р. Д. Рахунов, Е. Р. Российская, В. М. Савицкий, Т. В. Сахнова, М. Я. Сегай, Е. В. Селина, И. Н. Сенякин, М. С. Строгович, В. М. Сырых, П. Ф. Тельнов, Ю. А. Тихомиров, В. А. Толстик, М. К. Треушников, М. А. Чельцов, Н. В. Чельцова, А. Р. Шляхов, И. Я. Фойницкий, А. А. Эйсман, Н. П. Яблоков, П. С. Яни и других.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные нормативно-правовые акты, законы субъектов РФ, акты Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, а также международно-правовые документы.
Научная новизна работы обусловлена поставленными целями и задачами исследования и заключается в том, что настоящая диссертация представляет собой одну из первых работ монографического плана, выполненную в рамках общей теории государства и права, посвященную проблеме исследования экспертизы как средства повышения эффективности процесса правореализации.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие новизну диссертационного исследования:
1. Обосновываются характерные признаки экспертизы, к которым автор относит:
а) экспертиза - это одна из форм использования специальных знаний;
б) их использование представляет собой исследование;
в) экспертное исследование проводится компетентным, сведущим лицом
- экспертом, т.е. лицом, владеющим специальными знаниями в различных
отраслях науки, искусства, ремесла или техники;
г) экспертиза имеет процессуальную природу, так как проводится по
поручению заинтересованных лиц;
д) целью экспертного исследования является получение необходимой
информации об обстоятельствах, существенных для принятия правильного и
обоснованного решения лицом (лицами), назначившим экспертизу;
е) проведенное экспертом исследование оформляется особым документом
- экспертным заключением.
Таким образом, под экспертизой следует понимать основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования.
2. Главным признаком юридической природы правовой экспертизы является ее нормативно-правовое регулирование. На основе отраслевого анализа законодательства, автор делает следующий вывод: правовая экспертиза является межотраслевым институтом права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особый вид общественных отношений -деятельность по назначению, организации и производству экспертизы (экспертную деятельность).
Кроме того, правовая экспертиза характеризуется следующими чертами:
- экспертиза как институт права существует только в сфере правового
регулирования при решении конфликтных правовых и управленческих
ситуаций;
- целью правовой экспертизы является выяснение (установление)
юридически значимых фактов и обстоятельств;
правовая экспертиза имеет процессуально-правовую природу;
экспертное заключение служит основанием (или одним из оснований) принятия конкретного решения в сфере юридической деятельности.
Предлагается следующая классификация видов правовой экспертизы: 1) по отраслевой принадлежности (экспертизы, назначаемые в конституционном праве, в гражданском, в административном, в земельном праве, в трудовом праве, в уголовно-процессуальном праве и др.); 2) по связи с судопроизводством (судебные экспертизы и экспертизы, не связанные с судопроизводством); 3) в зависимости от поставленных перед экспертом задач (фактологические, диагностические, оценочные, прогностические, классификационные и др.); 4) по числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные); 5) по объему исследования (основные и дополнительные); по последовательности проведения (первичные и повторные); 6) по численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные).
Отмечая проблемы нормативно-правового регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации, автор обосновывает необходимость принятия специального закона «Об основах экспертной деятельности в Российской Федерации». Прежде всего в законодательном закреплении нуждаются правовые основы (определение понятий «эксперт», «экспертиза», «экспертная деятельность», «объект экспертизы», «задачи экспертной деятельности» и т.д.), принципы экспертной деятельности, а также условия и основания прекращения деятельности эксперта (экспертной организации) и ряд других вопросов.
Принятие данного закона будет способствовать совершенствованию не только экспертной деятельности, но и правоприменительной (правотворческой) деятельности в целом.
5. К числу основополагающих принципов экспертной деятельности
относятся: принцип законности; принцип соблюдения прав и свобод человека,
гражданина и юридического лица; принцип компетентности; принцип независимости; принцип научности; принцип объективности и принцип ответственности.
Каждый из указанных принципов представляет собой самостоятельное правовое положение, определяющее одну или несколько сторон экспертной деятельности.
По той роли, которую экспертиза призвана играть в подготовке и принятии законов, ее следует отнести к важнейшему технологическому этапу законотворческого процесса. Экспертиза законопроектов позволяет обеспечить их должное качество, так как способствует созданию научно обоснованной системы принимаемых законов, их согласованности, помогает выявить возможные негативные социальные, экономические, юридические, экологические и другие последствия, которые может вызвать реализация этих актов.
Экспертиза законопроектов должна носить комплексный характер, т.е. включать в себя помимо экспертных оценок технико-юридического характера (правовая экспертиза) и специализированные экспертизы: экономическую, криминологическую, финансовую и др.
Общественная экспертиза является важным элементом социального контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Это инструмент обеспечения прозрачности, ответственности и качества правотворческой деятельности.
Общественная экспертиза является «общественной» только по форме, но по содержанию это должна быть профессиональная экспертиза.
9. Использование судебных экспертиз в современной
правоприменительной практике - один из эффективных способов проверки
имеющихся и получения новых доказательств по уголовному, гражданскому и
арбитражному делу, по делам об административных правонарушениях.
10. Правовая природа обязательности назначения судебной экспертизы
заключается не в особом требовании допустимости доказательств, не в ограни
чении установления некоторых обстоятельств дела определенными средствами
доказывания, а в настойчивом напоминании того, что данные обстоятельства в
подавляющем большинстве случаев без экспертизы установить нельзя.
11. Доказывается, что абсолютизация правила о недопустимости
постановки перед судебным экспертом «юридических вопросов» устарела и
требует своего законодательного разрешения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проблема правовых средств, их своевременного и качественного совершенствования в правотворческом и правореализационном процессах становится все более актуальной, научно и практически значимой. Без ее должного разрешения будет невозможно оптимизировать механизм правового регулирования, настроить российскую правовую систему на социально плодотворную работу .
Решение многочисленных проблем юридической практики путем обобщения данных отраслевых юридических наук и применения различных методов научного познания приближает теорию государства и права как науку к осуществлению своей конечной цели - служить государственно-правовой практике, способствовать активному и творческому использованию государственно-правовых институтов.
Разработка проблем правовой экспертизы, как средства повышения эффективности процесса правореализации, в рамках общей теории государства и права обеспечит:
правильное и единообразное понимание экспертизы как средства оптимизации правовых и управленческих решений, повышения их объективности и обоснованности;
создание научных основ унификации существующего и вновь создаваемого законодательства, региональных и ведомственных нормативных
1 См . Малько А В. Правовые средства вопросы теории и практики //Журнал российского права 1998 № 8 С 66
13 актов, регулирующих отношения в сфере организации, производства и использования экспертизы во всех областях хозяйственной, управленческой и правовой деятельности;
- формирование основ правового статуса всех участников экспертной
деятельности, что является необходимым условием гарантии их прав и
законных интересов;
- создание оптимальных условий и повышение качества экспертной
деятельности, укрепление авторитета экспертной работы;
в итоге, это позволит повысить эффективность самого правореализационного процесса, в рамках которого используется тот или иной вид экспертизы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», на заседаниях которой было проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные теоретические положения и выводы, сделанные в исследовании, изложены автором в опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, и библиографии.
Понятие и общая характеристика института экспертизы
В процессе правотворческой, правоприменительной, управленческой, хозяйственной или иной деятельности часто возникает необходимость в производстве исследований с использованием специальных знаний для обоснования принимаемых решений. Традиционно в литературе под термином «специальные знания» понимают знания, которыми профессионально владеет лишь небольшой круг специалистов, поскольку они не относятся к общеизвестным и общедоступным. Специальные знания (в широком понимании) - это знания, выходящие за рамки общеобразовательной подготовки и простого житейского опыта, приобретаемые в процессе профессиональной деятельности в той или иной области науки, искусства, ремесел, основанные на теоретических, базовых положениях соответствующих областей знаний и подкрепленные полученными в ходе специального обучения или первичной деятельности навыками . Одной из высокоэффективных форм использования научных, технических и иных специальных знаний является экспертиза. Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus (французкого expertise), что означает «знающий по опыту», «опытный», «испытанный», «изведанный» и в общем словоупотреблении понимается как «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.». Однако это понятие экспертизы является несколько неточным, ибо под него подпадает любое научное или техническое исследование: анализ, проба, испытание, всякое оценочное суждение, сделанное специалистом в любой ситуации и любой форме. Такое понимание экспертизы приводит к тому, что в последние годы и настоящее время термин «эксперт» широко употребляется вместо слова «специалист» применительно к тем случаям, когда экспертиза не проводится, а специалистам поручается разработка, подготовка проекта решения или его согласование, доработка, представление окончательного текста документа на рассмотрение органа или должностного лица, от которого исходило соответствующее поручение. Однако применительно к таким случаям употребление слова «эксперт», думается, следует считать не вполне обоснованным и правильным, поскольку происходит смещение смысловых понятий. Чем же эксперт отличается от специалиста? Специалист - это «работник в области какой-нибудь специальности»1. Специальность (от лат. specialis - особый, особенный, species - род, вид) комплекс приобретенных путем специальной подготовки и опыта работы знаний, умений и навыков, необходимых для определенного вида деятельности в рамках той или иной профессии (инженер-строитель, врач-терапевт, слесарь-наладчик и др.). Специальность работника - один из видов профессионального разделения труда. Если функция по определенной специальности охватывают всю сферу трудовой деятельности работника, она соответствует понятию «профессия» (шофер, юрист, учитель и др.).2 Например, специалистами являются врач-терапевт, учитель русскою языка и литературы, авто-слесарь которые получили образование по специальности врача-терапевта, филолога и автомеханика соответственно. Эти люди работают по своей специальности, и естественно, что в процессе работы они решают определенные вопросы в рамках полученных ими специальных знаний - делает ли это их экспертами? Очевидно, что нет. Эксперт - это специалист в области науки, техники..., приглашаемый для исследования каких-либо вопросов, решение которых требует специальных знаний1. В словаре СИ. Ожегова слово «эксперт» толкуется как специалист, дающий заключение при рассмотрении какого-нибудь вопроса. Ни первое, ни второе определение не дают, на наш взгляд, исчерпывающего понятия слова «эксперт», но их анализ позволяет выявить признаки, характеризующие лицо как эксперта. Отличием эксперта от специалиста служит то, что - это приглашаемый специалист (т.е. независимый, объективный), который проводит исследование, а по результатам своей деятельности составляет особый акт -заключение. Общим же является то, что и специалист, и эксперт в своей работе оперируют специальными познаниями, но делают они это в различных формах. Специалист дает профессиональные пояснения по специальным вопросам. Отличительный признак специалиста - он не проводит исследования для установления нового факта; его задача - оказать консультационную или техническую помощь. И, напротив, главная отличительная функция эксперта заключается в проведении им специального исследования. Эксперт не объясняет уже имеющийся факт, а добывает новый и дает ему профессиональную оценку, которая и составляет содержание экспертного заключения. Отличие экспертизы от других форм использования специальных знаний заключается также в характере устанавливаемых фактов. При экспертизе результаты исследований, как правило, не являются очевидными и требуют научного объяснения лицом, производящим экспертизу. Например, тот факт, что отпечаток, обнаруженный на месте происшествия, оставлен подозреваемым П., установлен экспертом путем оценки выявленных совпадающих признаков папиллярных узоров. Иную природу имеют факты, устанавливаемые специалистом при осмотре места происшествия. Они чаще всего являются непосредственным результатом применения научно-технических средств и не нуждаются в толковании и специальной оценке. Так, факт выявления отпечатков пальцев не требует от специалиста, каких-либо объяснений. Поэтому характерной особенностью экспертизы является получение фактических данных на основе научного истолкования, интерпретации результатов исследования.
Юридическая природа и виды правовой экспертизы
Вопрос о юридической природе правовой экспертизы является ключевым при формировании концепции экспертизы как средства повышения эффективности процесса правореализации. Что же из себя представляет данное правовое явление? Попытаемся ответить на этот вопрос. В юридической литературе и законодательстве по разному подходят к определению «правовой экспертизы», но наиболее часто под ней понимают экспертизу нормативно-правовых актов или экспертизу на соответствие определенной деятельности нормам права. Нами термин «правовая экспертиза» будет использоваться в широком, общеправовом смысле, куда включаются все виды экспертиз используемых в рамках юридической практики и урегулированных нормами права, т.е. экспертиза как институт права. Но, исследование экспертизы исключительно в таком ракурсе, значительно бы обеднило область познания данного правового явления и не позволило бы уяснить его подлинного содержания, той роли, которую играет этот институт в различных сферах правовой деятельности. Поэтому, наряду с нормативным, мы будем использовать инструментальный подход, т.е. рассматривать правовую экспертизу и как соответствующее правовое средство, обеспечивающее результативное разрешение юридически значимых задач, достижения юридически значимых целей. Итак, отличием «правовых» экспертиз, от других ее видов, в первую очередь заключается в том, что они используются в рамках юридической (правовой) деятельности. В первом параграфе работы мы уже говорили о том, что экспертиза всегда носит прикладной характер, т.е. она проводится только тогда, когда это необходимо лицам ее назначающим. Прикладной характер «правовой» экспертизы, можно показать на примере соотношения следующих понятий: правовая деятельность, экспертная деятельность и экспертиза. Соотношение этих категорий можно представить в виде трех подсистем: экспертная деятельность всех субъектов, участвующих в назначении, производстве и использовании экспертизы, является подсистемой правовой деятельности, а экспертиза как деятельность самого эксперта по решению поставленных перед ним задач, является подсистемой экспертной деятельности. Функциональная взаимосвязь этих систем состоит в том, что заключения экспертов, получаемые и оцениваемые в специальной процедуре экспертной деятельности, представляют особый вид информации, используемой для принятия правовых решений. При этом основанием назначения «правовой» экспертизы является не только наличие потребности в научных, технических или других специальных знаниях, необходимых для установления тех или иных обстоятельств, что является фактическим основанием назначения любой экспертизы, но и специальное - юридическое основание. Коим являются правовые нормы, предусматривающие возможность, условия и порядок назначения экспертиз в рамках той или иной юридической (правовой) деятельности. Исторический опыт использования экспертизы в правовой и управленческой деятельности, связанной с принятием ответственных решений, свидетельствует о необходимости детальной и строгой регламентации процедуры экспертизы. В сказанном легко убедиться на примерах процессуальной регламентации экспертизы в уголовном, гражданском, арбитражном процессах и других отраслях права. Именно нормативно-правовое регулирование данного института является главным признаком юридической природы правовой экспертизы. В соответствии с п. 3. ч. 2. ст. 74 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в качестве доказательств допускаются заключение и показания эксперта, ст. 57 закрепляет статус эксперта в уголовном процессе, а глава 27 УПК РФ полностью посвящена вопросам назначения и проведения судебной экспертизы. Гражданско-процессуальное законодательство также признает заключение эксперта в качестве доказательства по делу. В ч. 1. ст.79 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации указывается, что при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу. Проведение экспертизы может быть поручено судебно-экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам. В ст. 80-87 ГПК РФ закреплены требования к содержанию определения суда о назначении экспертизы, права и обязанности эксперта, порядок проведения экспертизы, обстоятельства при которых назначается комплексная, комиссионная, дополнительная и повторная экспертизы, а также требования к форме и содержанию заключения эксперта. Аналогичные положения об экспертизе закреплены в Арбитражно-процессуальном кодексе Российской Федерации. Эксперт также является субъектом и административного процесса. Статья 25.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет требования, предъявляемые к экспертам, а также их права и обязанности. Основания, порядок назначения и требования к форме и содержанию экспертного заключения закреплены в ст. 26.4 КоАП РФ. В соответствии с данной статьей, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Экспертизы, применяемые в данных отраслях российского права, относятся к особому виду правовых экспертиз - это так называемые судебные экспертизы. Но как уже говорилось, институт правовой экспертизы не ограничивается рамки судебного процесса и широко используется практически во всех отраслях российского права, что также нашло свое отражение в нормативно-правовых актах. Так, в рамках конституционного права, экспертизы применяются в законодательном процессе, а также деятельности Конституционного суда РФ. В соответствии с ч.2 статьи 27 Регламента Государственной Думы Российской Федерации - при подготовке законопроекта комитет, комиссия Государственной Думы вправе привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов. Основными видами экспертиз используемых в законотворческой деятельности являются правовая и лингвистическая экспертизы. Однако законодатели обращаются и к другим видам экспертиз: криминологической, экономической, экологической, исторической и др.
Экспертиза проектов нормативно-правовых актов как фактор повышения их качества и законности
В последнее время законодательство в Российской Федерации, как известно, развивается довольно интенсивно, что позволяет ряду ученых говорить о том, что «Россия переживает своеобразный правотворческий бум».
Рост числа законов и подзаконных нормативно-правовых актов в современных условиях - явление вполне естественное. В стране создается новая правовая система, призванная обеспечить развитие и укрепление рыночных отношений, решение задач построения демократического федеративного правового социального государства. Однако в условиях увеличения общего массива источников права обостряется проблема качества правовых актов, юридической культуры их подготовки и принятия, соотношения актов между собой, их реализации.
Нередкие ссылки на низкое качество, наличие пробельности и констатация малой эффективности российского законодательства - факт общеизвестный. Рассмотрению конкретных примеров дефектов такого рода и поиску причин, их порождающих, уделяется большое внимание не только в специальной юридической литературе, но и в статьях, выступлениях, посвященных деятельности, прежде всего, федеральных и региональных законодательных органов . Об этом же говорят периодически проводимые опросы населения, свидетельствующие о крайне низкой оценке гражданами деятельности нашего парламента - Федерального Собрания и прежде всего Государственной Думы.
Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, Президент РФ В. В. Путин в своем ежегодном Послании к Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. указал на то, что: «...сегодня нам приходится принимать много законов - для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу».
Очевидно, что законодательство должно совершенствоваться, и особенно в период глубоких социально-экономических преобразований, однако для любой правовой системы стабильность - важнейшее условие ее эффективности. Развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива, хотя в последние годы в условиях «бума» законотворчества сформировался именно такой тип правопонимания. Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все - и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители - одержимы идеей подготовки и принятия законов. Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства.
Однако само по себе увеличение числа тех или иных актов еще не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированное общественных отношений и укреплении законности. Эффективность норм права это их результативность, т.е. способность достигать поставленных целей, позитивно влиять на общественные отношения, на поведение субъектов правового регулирования.
Как справедливо отмечает в одной из своих работ М. И. Байтин: «Качество цивилизованного законотворчества должно определяться тем, насколько точно законодатели воспринимают и отражают характер, уровень и сущность общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию, насколько правильно, с учетом требований законодательной техники выражены во вне (сформулированы) принимаемые нормы права, насколько гармонично они вписываются в действующую систему права и, наконец, насколько принятые нормы права способствуют прогрессивному развитию общества, государства и личности».
Сегодняшнее же законодательство нестабильно, содержит много противоречий и пробелов. Организованное не самым лучшим образом планирование федеральных нормотворческих работ приводит к тому, что федеральные правовые акты часто издаются и отменяются бессистемно, казуистично и поспешно, а в субъектах Федерации органы исполнительной и законодательной власти сталкиваются при этом с проблемами при планировании и издании своих нормативных актов. Кроме того, многие издаваемые федеральные нормативные правовые акты не содержат механизмов реализации: устанавливают безадресные правовые предписания, закрепляют то очень большое, то малое количество ссылок, описывают подробно поведение субъектов права. Наделяя органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями по нормативно-правовому регулированию определенных отношений, федеральные нормативные акты зачастую не устанавливают сроков, в течение которых должен быть подготовлен и издан нормативно правовой акт органа исполнительной власти субъекта Федерации. Как следствие органами исполнительной власти субъектов Федерации игнорируются поручения федерального законодателя, что приводит к нарушению законности, целостности и органичности федерального и регионального правового пространства.
Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государства. Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Очевидно, что законодательство должно быть доступным, действующим и развивающимся, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития.
Нестабильность законодательства также порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться .
Общественная экспертиза как форма участия граждан в принятии государственно-правовых решений
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), традиционно считается основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан. Данное право является даже не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим демократическим принципом взаимоотношений между государством и его гражданами. Право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами, это с одной стороны - реализация принципа народовластия (ст. 3 Конституции РФ), а с другой стороны - раскрывается в целом ряде конкретных форм осуществления гражданами упомянутого права: - права избирать и быть избранными; - право на участие в референдуме; - право участвовать лично в работе любой из ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной1. Однако участие граждан в управлении государственными делами может иметь и иные формы: обсуждение опубликованных законопроектов или предложений, высказанных в письмах избирателей, сделанных на страницах периодической печати либо в ходе выступлений по телевидению и в других средствах массовой информации; управленческое консультирование; публичные мероприятия граждан (собрания, митинги) и др. Такая деятельность граждан является важнейшим фактором демократического развития любого общества и государства. Вместе с тем, в последние годы в нашей стране обострились дискуссии по поводу отыскания новых форм взаимодействия власти и общества. Одной из таких форм стала общественная экспертиза готовящихся и уже принятых государственно-правовых решений. Причем приоритетным направлением является экспертиза именно проектов решений, так как крайне важно работать на опережение, предупреждая появление актов, ведущих к возникновению конфликтных ситуаций в обществе. Словосочетание «общественная экспертиза» стало особенно модным после Гражданского Форума 2001 года. На последующих конференциях в Нижнем Новгороде, Тольятти, Санкт-Петербурге идея общественной экспертизы решений государственной власти (прежде всего законов) постепенно развивалась. Расцветало «экспертное сообщество» в Москве, а затем и в регионах. Однако о необходимости привлечения широкого круга общественности к принятию наиболее важных государственно-правовых решений и создания механизма общественной экспертизы стали говорить давно - в том числе и на государственном уровне. Так, еще в 1998 году в своем Послании Федеральному Собранию бывший Президент РФ Б.Н. Ельцин подчеркивал: «Мы должны активно использовать потенциал общественных организаций для практической защиты прав граждан...Особое внимание должно быть уделено законодательно оформленному институту общественной экспертизы. Каждое социально значимое решение органа государственной власти или органа местного самоуправления необходимо пропускать через механизмы общественного согласования. Полноценное взаимодействие власти с институтами гражданского общества невозможно без информационной открытости». Что ж, с данным высказыванием трудно не согласиться. Современные управленческие методы предполагают как информационную открытость государственных органов1, так и активное вовлечение граждан и представителей общественных организаций в процесс принятия и реализации решений. Нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать народ к принятию решений. Как результат, реализация указанного положения Послания Президента РФ началась именно в сфере защиты прав человека. В 1999 году в соответствии со ст. 41 ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» для оказания консультативной помощи в информационно-аналитическом обеспечении деятельности Уполномоченного был создан Экспертный совет. К работе в Экспертном совете были привлечены видные ученые, известные правозащитники, представители научных и научно-исследовательских учреждений, высших учебных учреждений, которые обладали необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина . Статус Экспертного совета, компетенция, организационные и финансовые вопросы его деятельности определены Положением об Экспертном совете при Уполномоченном по правам человека. В соответствии с данным Положением, одной из основных задач Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека является проведение комплексной экспертизы проектов законов, а также оценка эффективности законодательных актов РФ, федеральных целевых программ и федеральных концепций по обеспечению прав человека и основных свобод. Все члены Экспертного совета были объединены в 23 секции: конституционного и административного права; гражданского и жилищного законодательства; трудового законодательства; уголовного и уголовно-процессуального права; уголовно-исполнительного права; по делам военнослужащих, ветеранов военной службы и инвалидов войн; по делам беженцев и вынужденных переселенцев; по защите социально-экономических прав и свобод граждан; по защите прав детей и др. В соответствии с Положением, формами деятельности Экспертного совета являются: коллективные заседания экспертного совета по актуальным проблемам; деятельность сопредседателей (по согласованию с председателем); деятельность президиума (для решения оперативных текущих вопросов); деятельность секций (заседания, участие в конференциях, «круглых столах», «горячих телефонных линиях» и т.д.); деятельность отдельных экспертов (подготовка материалов для обращений Уполномоченного, для ежегодных докладов Уполномоченного и т.д.).
