Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. Методологические основания исследования проблем повышения эффективности применения норм права
1. Сущность правоприменения как компонента механизма правового регулирования 13
2. Эффективность правоприменения и проблема ее оценки 31
3. Общая характеристика системы средств, обеспечивающих повышение эффективности применения норм права 47
ГЛАВА ВТОРАЯ. Юридические средства повышения эффективности правоприменения
1. Нормирование как юридическое средство повышения эффективности правоприменения 64
2. Гарантирование как юридическое средство повышения эффективности правоприменения 84
3. Технико-юридические средства обеспечения эффективного правоприменения 102
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. Неюридические средства повышения эффективности правоприменения
1. Организационные средства повышения эффективности правоприменения 117
2. Духовные средства повышения эффективности правоприменения 129
Заключение 141
Список использованной литературы 147
- Сущность правоприменения как компонента механизма правового регулирования
- Нормирование как юридическое средство повышения эффективности правоприменения
- Технико-юридические средства обеспечения эффективного правоприменения
- Организационные средства повышения эффективности правоприменения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы, связанные с осуществлением правоприменения, традиционно привлекают самое пристальное внимание ученых, что обусловливается, с одной стороны, их сложностью, с другой стороны, неизменной теоретической и практической значимостью. В современных условиях интерес к исследованию обозначенного феномена существенно повышается, поскольку специфика социальных, политических, правовых и иных факторов среды его развертывания предопределяет невозможность разрешения многих острых проблем, возникающих в правоприменительной практике, даже с учетом множественности и разнообразия посвященных им теоретических разработок.
Одной их наиболее актуальных теоретико-правовых задач в современных условиях становится поиск путей, способов и средств совершенствования правоприменения, повышения его эффективности, поскольку предпринимаемые в данном направлении на практике меры нередко оказываются мало результативными, их осуществление зачастую влечет за собой еще большее рассогласование системы правоприменения, а, в конечном счете, - существенные сбои в работе механизма правового регулирования в целом. Вполне очевидная недостаточность используемых средств и их непригодность для решения реально существующих задач не учитываются субъектами, призванными обеспечивать оптимизацию правоприменения, из неудачного опыта реформирования той или иной сферы не делается необходимых и достаточных выводов.
При этом, несмотря на довольно активную разработку в отечественной правовой науке проблем совершенствования правоприменения, единой инструментальной теории, которая бы базировалась на стройной, научно обоснованной и понятной методологии и могла бы быть положена в основу решения практических проблем повышения эффективности правоприменения, до сих пор не создано.
В условиях, когда деятельность, направленная на совершенствование применения норм права, недостаточно эффективна, а множественность и разнообразие научных разработок по соответствующей проблематике не обеспечивает создания необходимой теоретической основы ее оптимизации, существенно актуализируется необходимость выработки целостной, практически направленной концепции, дающей представление о средствах, реализация которых на практике действительно способна обеспечить совершенствование правоприменения.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Несмотря на то, что разработка проблем, связанных с повышением эффективности применения норм права, получила достаточно серьезное развитие в отечественной правовой теории, анализу их именно в инструментальном аспекте должного внимания до настоящего момента не уделялось.
Разработка отдельных теоретико-правовых проблем, в той или иной степени связанных с тематикой настоящего исследования, осуществлялась такими учеными, как С.С. Алексеев, Л.А. Алексеева, М.И. Байтин, А.В. Василенко, Л.В. Веркиенко, Н.Н. Вопленко, И.А. Галаган, Н.П. Герасимова, Н.Л. Гранат, И.Я. Дюрягин, А.Н. Илясов, Д.А. Керимов, В.В. Кожевников, О.В. Кудряшов, В.В. Лазарев, И.П. Левченко, О.Э. Лейст, Р.Х. Макуев, Е.А. Маркина, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкин, В.В. Попов, А.С. Постнов, В.А. Рудковский, В.А. Сиринько, А.А. Тенетко, Ю.А. Тихомиров, С.А. Тверитин, О.А. Чванов, СБ. Швецов, В.А. Юсупов и многими другими .
1 См., например: Алексеева Л.А. Соотношение социальной и юридической эффективности правоприменительной деятельности: На примере органов внутренних дел. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Кудряшов О.В. Социально-экономические и юридические гарантии обеспечения законности в правоприменительной деятельности. Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2007; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов (Вопросы теории) Казань: Изд-во Казанского университета, 1975; Левченко И.П. Механизм применения права (опыт системного исследования). Смоленск: Юридический институт МВД России, Смоленский гуманитарный университет, 1997; Постнов А.С. Механизм детерминации правоприменительных актов. Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2006; Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Формула права, 2008; Сиринько В.А. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти: современные проблемы эффективности и совершенствования законодательства. Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2004; Чванов О.А. Механизм правоприменения. Дисс.
Практическими проблемами совершенствования правоприменения в рамках отраслевых юридических наук в разное время занимались и продолжают заниматься Л.А. Горбунова, Т.А. Затолокина, А.И. Козулин, М.А. Лапина, А.А. Латкин, В.В. Лобанов, Н.Е. Молодкин, Т.Г. Морщакова, И.И. Нефедова, В.А. Новицкий, Г.В. Песчанских, И.В. Пикин, А.А. Серветник, А.С. Федина, Р.К. Шамсутдинов и другие ученые'.
Объектом исследования является деятельность по обеспечению эффективного применения норм права как сложного по своей социальной и юридической природе явления, играющего специфическую роль в правовом регулировании общественных отношений.
Предметом исследования выступают содержание, функциональная направленность и особенности действия различных видов юридических и неюридических средств, способствующих повышению эффективности правоприменения, а также характер взаимосвязи таких средств между собой и с объективными факторами, опосредующими результаты применения норм права.
Основная цель исследования состоит в выявлении юридических и неюридических средств, объективно обладающих способностью обеспечивать повышение эффективности применения норм права, а также в установлении условий, при которых потенциальная способность таких средств оказывать позитивное влияние на правоприменение может быть реализована.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
... канд. юрид. наук. Саратов, 1995; Швецов СБ. Эффективность правоприменительной деятельности. Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб, 2004 и др.
1 См.: Морщакова Т.Г. Российское правосудие в контексте судебной реформы. М.: Р. Ва-лент, 2004; Новицкий В.А. Теория российского процессуального доказывания и правоприменения. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002; Песчанских Г.В. Эффективность деятельности правоприменительных органов в сфере налогообложения. Информационно-аналитические подходы обеспечения экономической безопасности. М.: Экономика, 2004; Рузанова В.Д., Серветник А.А., Хмелева Т.И.. Цыбулевская О.И. Проблемы эффективности применения гражданского законодательства. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004; Серветник А.А. Применение договорного права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007 и др.
выявить природу и раскрыть сущностные свойства правоприменения, определить его место и роль в механизме правового регулирования, обеспечив тем самым необходимые методологические предпосылки анализа проблемы повышения эффективности применения норм права;
раскрыть содержание и установить критерии оценки эффективности реализации в ходе правоприменения стоящих перед ним целей;
определить, каково содержание деятельности по повышению эффективности применения норм права с точки зрения используемого в ней инструментария;
обосновать системный характер юридических и неюридических средств повышения эффективности применения норм права;
выявить содержание различных видов юридических средств повышения эффективности правоприменения, определить, в чем специфика влияния реализации таких средств на повышение результативности применения норм права;
установить, какие неюридические инструменты, оказывающие воздействие именно на правоприменение, а не на весь механизм правового регулирования в целом, могут использоваться в качестве средств повышения эффективности применения норм права;
выявить роль неюридических средств в обеспечении повышения эффективности применения норм права, проследить характер и степень их влияния на действенность юридических средств и всей системы повышения эффективности правоприменения в целом;
установить причины, обусловливающие недостаточную результативность юридических и неюридических средств, используемых для повышения эффективности правоприменения в современной российской правовой практике;
выработать конкретные предложения по совершенствованию существующей системы средств повышения эффективности применения норм права.
Содержание методологической основы диссертации определяется целью и задачами исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели исследования автор в первую очередь опирается на положения инструментального подхода и общей теории систем. Кроме того, в диссертационном исследовании широкое применение получают такие общенаучные методы, как анализ, синтез, обобщение, сравнение, системно-структурный и функциональный методы.
Теоретическую основу исследования составили труды правоведов, посвященные анализу различных аспектов применения норм права, правоприменительной деятельности и правоприменительных отношений. В частности, в диссертации использованы труды таких ученых, как С.С. Алексеев, Л.А. Алексеева, ММ. Аносова, Л.В. Веркиенко, Н.Н. Вопленко, Н.П. Герасимова, Н.Л. Гранат, Л.А. Горбунов, А.Н. Илясов, Д.А. Керимов, В.В. Кожевников, О.В. Кудряшов, В.В. Лазарев, И.П. Левченко, Р.Х. Макуев, Е.А. Маркина, П.Е. Недбайло, В.А. Новицкий, А.С. Пиголкин, В.В. Попов, А.С. Постнов, В.А. Рудковский, В.А. Сиринько, А.А. Тенетко, Ю.А. Тихомиров, С.А. Тверитин, О.А. Чванов, СБ. Швецов, А.А. Юнусов и многих других1.
Помимо того, активно использовались работы, в которых разрабатываются вопросы, связанные с эффективностью правового регулирования и действия права в целом, - А.В. Аверина, Ю.Е. Аврутина, А.А. Абрамовой, В.П. Беляева, А.В. Зарицкого, С.Н. Кожевникова, Е.М. Макеевой, В.П. Малахова, СП. Нарыковой, B.C. Нерсесянца, Е.А. Пилипенко, Е.В. Сырых, Р.К. Шамсутдинова и других ученых".
' См.: Алексеева Л.А. Указ. соч.; Веркиенко Л.В. Применение права органами исполнительной власти Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Кудряшов О.В. Указ. соч.; Лазарев В.В. Указ. соч.; Левченко И.П. Указ. соч.; Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М: Формула права, 2008 и др.
См.: Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования / Науч. ред. Сорокин В.В. Барнаул: Изд-во Алтайского ун-та, 2005; Макеева Е.М. Система права Российской Федерации (вопросы теории и практики). Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Малахов В.П. Право в его универсальности, особенности и конкретности, М: Московский университет МВД России, 2005; Нарыкова СП. Системный подход к исследованию механизма правового регулирования. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Сырых
При исследовании отдельных видов средств повышения эффективности применения норм права автор опиралась также на труды, в которых вопросы, связанные с проблематикой исследования, рассматриваются в социологическом, политологическом и этическом аспектах1.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем успешно реализована разработка проблемы повышения эффективности правоприменения в сугубо инструментальном аспекте, т.е. с точки зрения тех средств, которые могут быть использованы для ее решения. При этом методологической основой всего теоретико-правового анализа стало обоснование того, что правоприменение по своим сущностным признакам не является особой формой реализации норм права, а выступает базирующейся на императивном методе формой индивидуального (казуального) правового регулирования. Признание того, что применение норм права имеет не только сугубо юридическую, но и социальную природу, предопределяет новое видение проблемы сущности и критериев его эффективности.
Автор рассматривает средства повышения эффективности правоприменения в их системной взаимосвязи, при этом в систему средств повышения эффективности правоприменения включены юридические и неюридические средства, а также средства, реализуемые государственно-властным порядком и негосударственными субъектами правовой жизни. Последовательно обоснована мысль о том, что, вследствие специфичности функционального предназначения каждого из видов средств, их системная реализация становится непременным условием успешного решения задач, связанных с совершенст-
Е.В. Общие критерии качества закона. Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001 и др.
См.: Игошин И.Н. Институциональные искажения в российском обществе. М.: Изд-во Директмедиа Паблишинг, Кнорус, 2003; Казакова Н.Д. Основы методологии социологического анализа эффективности социальных систем в категориях порядков. М: Изд-во Моск. гос. акад. приборостроения и информатики, 2000; Мейланов В. Ошибочные константы российского сознания: Почему в России не исполняются решения суда, удовлетворяющие исковые требования граждан к государству. Челябинск: Социум, 2006; Пресса и власть: возможности взаимодействия в информационном пространстве. Кострома: ОАО «Кострома», 2008; Сорокин Д.С. Реформирование системы органов исполнительной власти Российской Федерации. М.: КОГИТО-Центр, 2003 и др.
вованием применения норм права.
Установление того, что на действенность средств повышения эффективности правоприменения существенное влияние оказывают, в том числе, и объективные факторы, предопределило анализ системы таких средств в качестве части системы более общего порядка, а именно - факторов, детерминирующих правоприменение.
В диссертации последовательно разграничиваются средства, способность которых позитивно влиять на эффективность правоприменения обусловливается их воздействием на правовое регулирование в целом, и средства, воздействие которых обеспечивает совершенствование именно применения норм права как единичного элемента механизма правового регулирования.
В целом используемый подход, как представляется, позволяет преодолеть некоторую ограниченность традиционных представлений о содержании и условиях действенности средств повышения эффективности правоприменения, в том числе - активно используемых в российской правовой практике сегодня. В результате возможным становится выявление причин, обусловливающих недостаточную результативность юридических и неюридических средств, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию их системы.
Новизна исследования находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Эффективность правоприменения не может быть сведена к его способности обеспечивать реализацию государственно-властных велений, закрепленных нормами позитивного права. Поскольку применение норм права имеет двойственную природу, о его эффективности можно говорить только тогда, когда обеспечивается реализация юридических и социальных целей в их оптимальном сочетании. В силу объективно существующего противоречия между социальными и юридическими целями эффективность правоприменения не может быть абсолютной;
Система повышения эффективности применения норм права в ее инструментальном аспекте выступает частью системы более общего порядка - факторов, детерминирующих применение норм права. Объективные факторы не только оказывают непосредственное воздействие на эффективность правоприменения, но и обладают способностью усиливать или, наоборот, снижать результативность целенаправленно используемых средств.
Сложный и многофакторный характер детерминации применения норм права предопределяет то, что его эффективность не может быть обеспечена лишь юридическими средствами. Позитивный эффект воздействия наступает только при условии применения юридических и неюридических средств в их единстве и взаимосвязи.
Юридические средства обеспечения эффективного применения норм права представлены триединой системой, в которую входят средства нормирования, гарантирования и обеспечения юридико-технического совершенства правоприменительной деятельности и ее результатов. Нормирование отражает практику создания специальных юридических институтов, механизмов и процедур, способствующих эффективному правоприменению. Гарантирование отражает создание и реализацию средств, обеспечивающих практическое действие (функциональность) таких институтов, механизмов и процедур. Реализация приемов, правил, методов и средств юридической техники отражает наиболее оправданную с точки зрения практической целесообразности методику и технологию правоприменения;
Усиление государственного начала в деятельности, направленной на повышение эффективности применения норм права, не является самоцелью, а расширение содержания юридических средств не связано со стремлением государства монополизировать контроль над правовой жизнью общества. В данном случае имеет место возникающая по принципу компенсации реакция на неразвитость неюридических средств и неучастие граждан и гражданского общества в обеспечении совершенствования правоприменения;
Дальнейшая, еще большая детализация нормативной правовой per-
ламентации правоприменения объективно не способна обеспечить повышение эффективности последнего;
Недостаточная результативность гарантирования как средства повышения эффективности применения норм права в современной российской правовой практике обусловливается тем, что при наличии разветвленной системы юридически закрепленных гарантий механизмы их практической реализации отсутствуют или бездействуют;
Среди неюридических факторов, обусловливающих степень эффективности правоприменения, очевидную специфику по сравнению с факторами, детерминирующими эффективность иных составляющих процесса правового регулирования, имеют лишь духовные и организационные факторы. В этой связи как об особых неюридических средствах, специально направленных на повышение эффективности правоприменения, можно говорить только о духовных и организационных средствах. Выделить социальные, экономические, политические либо иные средства, которые не были бы универсальными в том плане, что оказывали бы позитивное воздействие на эффективность правоприменения как единичное звено правового регулирования, а не на весь механизм последнего, невозможно;
На сегодняшний день действенность и юридических, и неюридических средств повышения эффективности применения норм права оказывается существенно сниженной именно вследствие особой конфигурации российского общественного сознания в единстве трех его составляющих - правовой, политической и моральной. В этой связи вне реализации духовных средств, обеспечивающих позитивные изменения в общественном сознании в целом, повышение эффективности применения норм права обеспечено быть не может.
Исследование средств повышения эффективности применения норм права имеет как теоретическую, так и практическую значимость.
Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что она позволяет преодолеть некоторую ограниченность традиционных
представлений о содержании средств повышения эффективности правоприменения и условиях их результативности. Применение в исследовании системного подхода позволяет дать характеристику не только содержанию самих средств, способных оказывать оптимизирующее воздействие на правоприменение, но и определить, насколько существующие между ними связи и взаимозависимости влияют на результативность их реализации.
Результаты, полученные в процессе исследования, могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем повышения эффективности правоприменения.
Практическое значение разработки проблематики определяется тем, что сделанные теоретические выводы могут использоваться в правотворческой и правореализационной деятельности, для решения практических задач, связанных с оптимизацией системы средств повышения эффективности применения норм права.
Материалы диссертации могут быть использованы при изучении курса теории права и государства, в подготовке лекционных и семинарских занятий, учебных пособий по проблематике, связанной с совершенствованием механизмов применения норм права.
Апробация диссертационного исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре теории права и государства Московского университета МВД России. Основные теоретические положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и нашли отражение в подготовленных автором публикациях.
Структура диссертации подчинена логике исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Сущность правоприменения как компонента механизма правового регулирования
Ключевым вопросом, который в первую очередь необходимо решить для того, чтобы придать определенность исходным теоретико-методологическим основаниям анализа средств повышения эффективности применения норм права, представляется вопрос" о сущности правоприменения как компонента механизма правового регулирования. Его постановка обусловливается тем, что, несмотря на длительную историю разработки соответствующей тематики в отечественной юридической науке, единого мнения относительно того, что собой представляет применение права и какового его место в механизме правового регулирования, не выработано.
Изучением проблемы правоприменения отечественные авторы начали заниматься еще в начале XX века: различные ее аспекты нашли отражение в трудах таких видных ученых, как Л.Е. Владимиров, А.Ф. Кони, В.А. Случев-ский, И.Я. Фойшщкий, Г.Ф. Шершеневич и др. Вместе с тем, начало систематической разработки вопросов, связанных с сущностью правоприменения и его местом в механизме правового регулирования, относят к середине XX века, когда после защиты Э.Б. Атамановой в 1951 г. кандидатской диссертации на тему «Применение норм советского социалистического права» на страницах журнала «Советское государство и право» развернулась широкая дискуссия по целому ряду ключевых для понимания правоприменения проблем1.
Результатом дискуссии явилось признание правоприменения одним из способов реализации правовых норм. При этом был сделан вывод о том, что теория нрава и законодательство обычно связывают термин «применение норм права» с тем способом осуществления юридических норм, «который характеризуется властными действиями компетентных государственных органов по отношению к другим государственным органам, общественным организациям и гражданам»1. Были уточнены существенные черты правоприменения, отличающие его от исполнения, использования правовых норм, определены в общем виде причины, его обусловливающие, установлено.его содержание, а также очерчен круг правоприменяющих субъектов.
Несмотря на -то, что научная дискуссия на страницах журнала» «Советское государство и право» сыграла положительную роль в осмыслениисущности применения права, окончание спорам вокруг последнего так и не было положено. Это было обусловлено тем, что выработанная концепция не позволила разрешить многие принципиальные вопросы, поставленные перед наукой объективно существующей правоприменительной практикой.
В ходе дальнейшей разработки проблематики большинство ученых сошлось в том, что правоприменение выступает особой-формой реализации ;; права, в рамках которой фактическое воплощение в жизнь правовых предписаний обеспечивается посредством осуществляемой компетентными субъектами государственно-властной деятельности, направленной на уточнение правового положения субъектов и обеспечивающей контроль над возникновением прав и обязанностей.
Так, в частности, С.С. Алексеев указывал, что «применение права... представляет собой властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел и в результате которой в ткань системы включаются индивидуальные предписания»1.
А.В. Мицкевич и Л.Л. Недавний отмечали, что «под применением норм права следует понимать совершаемые компетентными органами (или по уполномочию государства органами общественной организации) акты индивидуального значения правоуправлепческого или правоохранительного характера»".
И.ГІ. Левченко предложил следующее определение: «применение права - это влас і пая организующая деятельность компетентных органов государства, посредством которой содержащиеся в нормативно-правовых актах общие правила поведения и деятельности социальных субъектов переводятся в плоскость их индивидуально-конкретного действия»3.
Точка зрения, согласно которой правоприменение предстает именно как особая форма реализации права, остается наиболее распространенной и на сегодняшний день. Ее придерживаются, в частности, О.В. Литвишко, И.И., Нефедова, В.А. Си ринько, Ю.В . Сорокина, С.А. Тверитин, И.Л. Чулюкин и многие другие исследователи4.
Следует отмстить, что учеными, предлагающими рассматривать пра вопримепсние в качестве особой формы реализации права, как правило, не приводятся какие-либо аргументы в обоснование собственного мнения. Данный факі сам по себе свидетельствует о том, что в основе подобного понимания сущности применения норм права лежит не фактический анализ его места и роли в механизме правового регулирования, а сложившаяся в отечественной юридической науке традиция. Иными словами, то обстоятельство, что применение норм права является формой правореализации, принимается за априори известное в силу того, что подобная трактовка широко распространена.
Представляется очевидным, что в науке такого рода рассуждения не-допустимы и могу г привести к неверному пониманию сущности изучаемого явления, а, следовательно, вопрос о том, действительно ли правоприменение является особой формой правореализации, нуждается в отдельном рассмотрении. Актуальность решения сформулированной исследовательской задачи существенно повышается вследствие того, что в отечественной правовой литературе можно обнаружить и принципиально иное представление о сущности правоприменения.
Многими исследователями возможность признания правоприменения самостоятельной формой реализации права отрицается , при этом приводятся достаточно серьезные аргументы, свидетельствующие о недопустимости рас-смотрения правоприменения в одном ряду с использованием, исполнением и соблюдением правовых норм.
Нормирование как юридическое средство повышения эффективности правоприменения
Очевидным является тот факт, что сама по себе нормативная правовая регламентация вопросов организации и осуществления применения норм права не является самоцелью, что она непосредственно направлена на обеспечение высокой эффективности названной формы индивидуального регулирования. В этой связи нормирование следует рассматривать в качестве значимого средства, при помощи которого может быть обеспечено повышение эффективности правоприменения.
В отечественной правовой науке традиционно признается наличие взаимосвязи между содержанием и качеством законодательства, опосредующего применение норм права, и эффективностью последнего1. Как следствие, многие вопросы, связанные с нормативным правовым регулированием различных аспектов правоприменения, оказываются достаточно подробно изученными. Вместе с тем, существующие разработки не дают исчерпывающей характеристики нормированию именно как юридическому средству повышения эффективности правоприменения и не учитывают того, что данное средство приводит к тому или иному результату не само по себе, а в системе с другими факторами, детерминирующими применение норм права. Принимая во внимание изложенные обстоятельства, можно утверждать, что изучение специфики нормирования правоприменения в рамках настоящего исследования является важной задачей, решение которой позволит получить новые теоретически и практически значимые результаты.
Рассматривая нормирование в качестве важного юридического средства повышения эффективности правоприменения, полагаем необходимым, прежде всего, определить, какими именно нормами оно осуществляется, поскольку по данному вопросу единого мнения в отечественной правовой науке не выработано.
Отдельные авторы относят к нормам, регулирующим правоприменение, как опосредующие его процессуальные нормы, так и применяемые нормы материального права1. Другие исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой нормирование правоприменения осуществляется исключительно посредством комплекса процессуальных норм2.
Однако, представляется, что ни одно из приведенных мнений не может быть принято. С одной стороны, весьма затруднительно говорить о применяемых нормах как о регуляторах правоприменения. Регулирование представляет собой процесс управления, посредством которого обеспечивается требуемое состояние управляемой системы; применяемые же нормы не управляют правоприменением, не организуют его. Они в принципе не могут осуществлять подобную функцию, потому что имеют совершенно иную направленность регулятивного воздействия - конкретные материально-правовые отношения, для участников которых они устанавливают права и обязанности. С другой стороны, сложно признать, что нормирование правоприменения осуществляется только посредством процессуальных норм, поскольку его упорядочение, организация достигаются, в том числе и за счет действия ряда других норм, носящих вспомогательный характер.
Как справедливо отмечает в своем диссертационном исследовании Л.Н. Борисова, «существующее деление всех норм права на материальные и процессуальные и понимание процессуальных норм не соответствует совре менному уровню теоретической и практической модели развития действующего права»1. И действительно, существует, по крайней мере, несколько групп норм, которые по их предмету и характеру регулирования достаточно сложно однозначно отнести к материальным или процессуальным. Так, например, нормы, определяющие компетенцию различных субъектов в области правоприменения, с одной стороны, не регулируют непосредственно порядок взаимодействия участников правоприменительных отношений и в этой-связи не могут быть признаны процессуальными, но, с другой стороны, одновременно выполняют служебную роль, являются средством организации применения норм права, а следовательно, не являются материальными. Как следствие, одни ученые относят указанные нормы к материальным, другие - к процессуальным2.
Аналогичная ситуация возникает с нормами, регулирующими вопросы организации и деятельности правоприменительных органов.
Таким образом, действительно имеются нормы, не являющиеся процессуальными, поскольку они не устанавливают порядок правоприменения, не содержат в себе правил поведения субъектов рамках правоприменительного производства, но, тем не менее, выступающие средствами упорядочения правоприменения как государственно-властной формы индивидуального правового регулирования, а, следовательно — способные выступать одновременно и средствами повышения его эффективности. В этой связи приходится признать, что нормы, регулирующие применение норм права, по своему содержанию гораздо разнообразнее, нежели процессуальные нормы.
Для обозначения всей совокупности норм, регулирующих правоприменение, полагаем использовать предложенный Л.Н. Борисовой термин «служебные нормы» . При этом процессуальные нормы предполагаем рассматривать как одну из разновидностей служебных норм.
Для того чтобы наиболее полно выявить все направления нормирования, обеспечивающие повышение эффективности применения норм права, полагаем необходимым, прежде всего, определить предмет регулирования служебных норм. И здесь следует отметить, что упорядочение правоприменения как индивидуального правового регулирования обеспечивается в основном за счет регламентации: - порядка образования и деятельности правоприменительных органов; - компетенции конкретных органов и должностных лиц в сфере правоприменения; - правовых ситуаций, требующих применения норм права (оснований правоприменения); - пределов правоприменительной деятельности; - процедуры, порядка правоприменения; - правового режима установления фактических обстоятельств дела (доказывания). Каждая из названных составляющих предмета нормативной правовой регламентации предполагает возникновение соответствующего направления нормирования. Нормирование по каждому из направлений, в свою очередь, составляет специфическую сторону нормативного воздействия и вследствие этого на практике приобретает вполне очевидную содержательную специфику. При этом, поскольку субъектом нормирования выступает государство, средствами нормирования в рамках любого из направлений выступают исключительно нормы позитивного права. Таким образом, нормирование фактически предстает той подсистемой повышения эффективности применения норм права, организация которой носит сугубо государственно-властный характер: если иные факторы и оказывают какое-либо влияние на ее формирование и развитие, то только лишь опосредованно - через формирование государственно-властной воли.
Технико-юридические средства обеспечения эффективного правоприменения
Технико-юридические средства являются наименее изученным видом юридических средств повышения эффективности применения норм права. Указанное обстоятельство обусловливается тем, что до недавнего времени проблемам правоприменительной техники в отечественной правовой науке практически не уделялось внимания, юридическая техника в основном отождествлялась с одним из ее разделов - правотворческой техникой и рассматривалась в основном в связи с анализом проблем совершенствования нормо-творческой деятельности.
На сегодняшний день правоприменительная техника признается самостоятельным видом юридической техники1, однако при этом ее роль как средства обеспечения эффективного применения норм права во многом остается неопределенной. Указанное обстоятельство в значительной степени обусловливается тем, что в юридической науке вообще отсутствует единое представление о назначении юридической техники, о том, какие цели она преследует.
Б.В. Чигидин в качестве цели юридической техники называет точную, недвусмысленную и адекватную фиксацию результатов волеизъявления государства в акте-документе1. И.В. Ермаков подчеркивает, что цель юридической техники состоит «в доказательстве необходимости ... существования устанавливаемого порядка как основы социальной легитимации нормы»2. Т.В. Кашанина отмечает, что юридическая техника «способствует наиболее целесообразному преобразованию информации в правовой акт» и «позволяет эффективно проводить юридическую работу» .
Нам видится, что отсутствие единого представления о целях юридической техники обусловлено тем, что она сама по себе представляет чрезвычайно сложный феномен, обеспечивающий решение множества самостоятельных задач - обеспечения совершенства формы и структуры правового документа, точности передачи правовой информации, простоты, ясности и доступности официальных предписаний и т.д. Вместе с тем, если говорить о цели юридической техники в предельно общем виде, то таковой, на наш взгляд, следует признать рационализацию методики и технологии юридической деятельности. При этом, поскольку результаты юридической деятельности всегда строго формализованы, речь, в первую очередь, идет именно о рационализации методики и технологии создания и оформления соответствующих юридических документов.
Если рассматривать непосредственно правоприменительную технику, то можно с уверенностью утверждать, что ее способность обеспечивать повышение эффективности правоприменения обусловлено ее функциональным предназначением оптимизировать методику и технологию правоприменительной деятельности и в первую очередь - методику и технологию создания и оформления правоприменительных актов как формальных фиксаторов хода и результатов такой деятельности. Этот вывод подтверждается и содержанием правил, средств, приемов правоприменительной техники, и особенностями практической реализации таковых, и характером изменений, которые влечет за собой для правоприменения и его результатов применение соответствующего технико-юридического инструментария. Использование выработанных практикой средств, приемов, методов и правил юридической техники при условии адекватного их содержания обеспечивает наиболее понятное и доступное формулирование индивидуальных предписаний, точность, логичность и последовательность их изложения, строгость формы, в которой они находят свое выражение и т.д. Как представляется, перечисленные моменты приобретают весьма существенное значение для обеспечения эффективности правоприменения.
Представляя собой самостоятельный вид юридической техники, правоприменительная техника тесно связана с иными ее разделами: «Рассматривая ... виды юридической техники, важно понимать, ч го между ними нет непреодолимой, абсолютной границы. Большинство юридико-технических требований носит общий характер. В частности, языковые нормы являются общими практически для всех сфер юридической деятельности. Многие требования, предъявляемые к составлению и оформлению нормативных правовых актов, в той мере, в какой они не обусловлены признаком нормативности, распространяются и на оформление индивидуальных правовых документов»1. Вместе с тем, правоприменительная техника имеет некоторые содержательные особенности, которые обусловлены «ее поднормативностью, влиянием специфических правил делопроизводства и документоведения, а также использованием большего числа языковых средств, чем это принято в юридической технике правотворчества. Множественность средств, кроме всего прочего, обусловлена значительно большим числом субъектов, вырабатывающих индивидуальные акты, и ограниченными временными рамками правоприменения, в частности в отличие от сроков создания нормативных актов»2.
Организационные средства повышения эффективности правоприменения
Несмотря на общепризнанность влияния организационного фактора на правоприменение, в контексте исследования средств повышения эффективности последнего специально рассматривать его не принято. Вместе с тем, поскольку организационная деятельность неизменно сопровождает применение норм права и нередко даже предшествует ему, выступая первым и необходимым его этапом, об организационных средствах следует говорить как о неотъемлемом элементе системы повышения эффективности правоприменения.
На сегодняшний день организационные нормы рассматриваются в основном как специфический вид процессуальных норм1. Если в качестве исходного момента в исследовании организационных средств допустить, что указанное суждение является по сути своей верным, то это закономерно приведет к пониманию организационных средств повышения эффективности применения норм права как особого вида юридических средств. Однако, с подобной трактовкой нельзя согласиться.
Во-первых, если рассматривать проблему предельно широко, то окажется, что организационные нормы не являются обязательной принадлежностью системы права, фактически их можно обнаружить в рамках системы любых социальных норм (весьма показательны в этом плане политические, корпоративные, религиозные нормы). Высказанное суждение в полной мере справедливо и тогда, когда речь идет о применении норм права.
Поскольку организационные нормы, таким образом, оказывается в принципе невозможно выделить в качестве самостоятельного вида (подвида) правовых норм, постольку не имеет смысла ставить вопрос об организационных средствах повышения эффективности правоприменения именно как вопрос об особых юридических средствах.
Во-вторых, несмотря па то, что, по большому счету, любые юридические нормы, регламентирующие применение норм права, в той или иной степени направлены на его упорядочение, и в этой связи о них можно говорить как об особых организационных средствах повышения эффективности применения норм права, по своей природе и функциональному назначению они не являются именно специфическими организационными средствами. Они участвуют в организации правоприменения за счет того, что оказываются включенными в механизм нормирования, гарантирования или обеспечения технико-юридического совершенства правоприменительной деятельности, но не имеют, в отличие от собственно организационных средств, такого специфического функционального предназначения как формирование особой системы структур и институтов, придающей правоприменению упорядоченность.
То обстоятельство, что: а) среди всех средств, в той или иной степени участвующих в упорядочении правоприменения, можно выделить такие, которые непосредственно направлены па то, чтобы создать систему формальных структур и институтов, выступающих организационной основой применения права, и при этом б) сам факт наличия такой системы и степень ее совершенства в значительной степени влияют на эффективность реализации иных средств повышения эффективности применения норм права, - как раз и обусловливает необходимость специального анализа в рамках настоящего исследования организационных средств.
Принимая во внимание изложенное, в рамках настоящего исследования полагаем целесообразным поставить вопрос об организационных средствах повышения эффективности применения норм права не как вопрос о любых средства, за счет которых обеспечивается повышение уровня,упорядоченности правоприменения, а как вопрос об особых неюридических средствах, отличающихся от иных и юридических, и неюридических средств, входящих в исследуемую нами систему, своей направленностью на создание и совершенствование формальных структур и институтов, выступающих организационной основой применения права, а также на обеспечение необходимой степени согласованности таких структур и институтов.
Специально полагаем необходимым подчеркнуть, что выделение организационных средств в качестве особой подсистемы, в их отличие от юридических средств, ни в коей степени не означает умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли юридических средств в повы-шении эффективности правоприменения, обусловлено исключительно исследовательскими целями.
Несмотря на единое функциональное назначение, организационные средства не являются однородными по своему содержанию, механизмам реализации и роли в детерминации применения норм права. В этой связи вопрос об организационных средствах повышения эффективности, правоприменения представляется целесообразным решать на основе их классификации.
Организационные средства используются компетентными субъектами как для организации своей собственной деятельности, так и для организации деятельности других субъектов . В этой связи в рамках настоящего исследования следует разграничить организационные средства, которые реализуются самими участниками правоприменительных отношений, и средства, реализуемые внешними субъектами.
