Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика юридической техники и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
1. Понятие юридической техники 12
2. Содержание юридической техники 38
3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и виды 66
Глава 2. Технико-юридические проблемы эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
1. Эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 105
2. Приемы и правила юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 127
3. Совершенствование правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти 146
Заключение 166
Список литературы 169
- Содержание юридической техники
- Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и виды
- Эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
- Совершенствование правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изменения, произошедшие в экономической и социально-политической жизни России в 90-е годы, значительно повысили роль правовых средств и механизмов в обществе, в т.ч. нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Однако эффективность правового регулирования зависит не только от количества и содержания правовых актов, но и от их технического совершенства. К сожалению, как показывает практика, многие правовые акты далеки от совершенства: грешат неопределенностью содержания, стилистической небрежностью, неправильным оформлением реквизитов, неверным композиционным строением и строением содержательной части акта. Поэтому задача технического совершенствования нормативных правовых актов стоит сегодня особенно остро.
Одним из важнейших условий повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является овладение системой требований, предъявляемых к процессу их подготовки и вынесения, в правоведении относящихся к юридической технике.
К сожалению, этот раздел правоведения еще не нашел достаточно глубокой разработки в отечественной науке. Большая часть имеющихся научных исследований посвящена проблемам законодательной техники.
В отечественной юридической литературе законотворчеству уделяется большое внимание. Однако следует отметить, что имеющиеся исследования в основном охватывают два направления: изучение законодательной техники и тенденций развития современного законодательства. Вместе с тем при таком подходе в стороне остаются вопросы юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: выявление и учет при разработке их многообразных интересов соци-
ально-политических общностей (классов, социальных групп, наций), исследования потребностей общества в нормативном регулировании и оценка населением принимаемых актов.
Динамизм экономических, политических, социально-культурных потребностей современного общества выдвигает все новые задачи правового опосредования соответствующих общественных отношений. Многогранность этих задач, их обусловленность общественным бытием обнаруживаются уже при простом перечеслении проблем, встающих перед правотворчеством федеральных органов исполнительной власти, а именно:
исследование различных общественно значимых факторов, детерминирующих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
выявление и тщательный учет при формировании нормативных правовых актов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
использование в процессе создания нормативного правового акта соответствующих достижений науки, техники и культуры;
проведение сравнительного анализа проектируемого нормативного правового акта не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с иными регуляторами общественной жизнедеятельности;
постановка в целесообразных и возможных случаях социальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;
- совершенствование организационных форм, процедуры создания
нормативного правового акта и т. д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть плодотворно осуществлены без творческого подхода и решения их в первую очередь в теоретическом плане, а впоследствии и в практическом путем детальной регламентации деятельности субъекта правотворчества.
Степень научной разработанности темы. В российском правоведении интерес к юридической технике возник в первой половине XIX столетия. В 1805 г. на русский язык переводится фундаментальный труд Иеремии Бентама «Рассуждения о гражданском и уголовном законоположении». В 1816 г. в Москве выходит в свет монография Л.А. Цветаева «Начертание теории законов», которую, видимо, следует признать первым оригинальным исследованием отечественных ученых в области юридической техники.
В настоящее время теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему. В работе использован научный потенциал основных понятий и категорий теории государства и права, относящихся к теме данного диссертационного исследования. В процессе исследования были использованы работы представителей теории права и государства и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Р.С. Белкина, СВ. Бошно, P.M. Валеева, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Т.Н. Ворониной, Т.В. Губаевой, Ф. Жени, С.А. Иванова, Р. Иеринга, К. Ильберта, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.И. Муромцева, М.А. Нагорной, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Е.А. Прянишникова, A.M. Рабеца, В.М. Сырых, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, СВ. Ухиной, А.Г. Хабибулина, Н.И. Ха-бибулиной, Т.Я. Хабриевой, Т.В. Худойкиной, В.И. Червонюка, А.Ф. Чер-данцева, Г.Т. Чернобеля, СГ. Чубуковой, Д.В. Чухвичева, Н.С. Шмаковой, Е.С Шугриной, Н.П. Яблокова и др.
Перечисленные авторы внесли определенную ясность в различные стороны рассматриваемой проблемы, но в целом можно констатировать недостаточную разработку в науке теории права ее целостного освещения, а также отдельных вопросов теории и практики юридической техники нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.
Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа выступает специфический вид деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленный на подготовку нормативного правового акта. Предметом диссертационного исследования является выявление степени влияния юридической техники на эффективность нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое осмысление различных представлений о понятии юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, её содержании и сущности, понятии нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, его видах, эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и влиянии юридической техники на эффективность данных актов.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
дать теоретический анализ понятия юридической техники нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, её содержания;
выявить и охарактеризовать технико-юридические средства, используемые при разработке нормативного правового акта;
сформулировать на основе анализа понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти;
рассмотреть приемы и правила юридической техники применительно к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
определить понятие эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти и факторы, на неё влияющие;
показать роль юридической техники в повышении эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти;
выработать пути совершенствования правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти посредством юридической техники и её составляющих.
Методологическая основа исследования. Решение поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания законодательной технологии. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, семантическому структурно-функциональному и другим подходам к предмету исследования. Достоверность и аргументированность полученных результатов обеспечена широким использованием теоретических источников по юриспруденции, логике, философии и другим гуманитарным наукам, а также материалов законодательной практики, статистической информации, сведений с официальных интернет-ресурсов.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе системного исследования показано влияние юридической техники на эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определены условия, влияющие на их эффективность, обобщены технико-юридические средства, приемы и правила юридической техни-
ки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Юридическая техника - это совокупность технико-юридических средств, приемов и правил их практического использования для создания правовых актов, их интерпретации, применения и систематизации.
Технико-юридические средства - это юридические приспособления необходимые при выработке текста правового акта.
Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это подзаконный, изданный в установленном порядке, специально уполномоченным органом исполнительной власти или совместно несколькими органами исполнительной власти официальный документ, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные им.
Под эффективностью нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти следует понимать возможность своевременного достижения социально обоснованного положительного результата.
5. Эффективность нормативного правового акта зависит от различного рода факторов, определение которых возможно на стадии его разработки и локализация которых впоследствии может способствовать достижению результатов, ради которых нормативный правовой акт принимается. Несовершенство правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти есть закономерный результат действия факторов различного порядка, которые можно подразделить на собственно-юридические и неюридические. Неюридические факторы эффективности нормативного правового акта органа исполнительной власти можно охарактеризовать как объективные и субъективные условия социальной среды, оказывающие
влияние на способность нормативного правового акта порождать, изменять и прекращать правовые последствия.
6. Представляется необходимым ввиду отсутствия законодательного
регулирования внести изменения в Постановление Правительства РФ от 13
августа 1997 года №1009 дополнив его новым видом нормативного право
вого акта - административным регламентом, исключить распоряжение как
вид ненормативного правового акта, сформулировать дефиниции каждого
из представленных нормативных правовых актов федеральных органов ис
полнительной власти, закрепив при этом их исчерпывающий характер, не
предоставляя этот вопрос на усмотрение федеральных органов исполни
тельной власти.
7. При разработке Федерального закона «О нормативных правовых ак
тах» в нем в обязательном порядке должны найти закрепление следующие
нормативные положения, позволяющие усовершенствовать нормотворче-
скую деятельность федеральных органов исполнительной власти:
закрепить необходимость разработки и утверждения концепции нормативного правового акта;
определить исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
дать дефиниции каждому виду нормативного правового акта;
установить обязательность проведения правового мониторинга с предоставлением по его результатам достоверных данных, позволяющих говорить о необходимости принятия данного акта;
обязать проведение комплексной экспертизы нормативного правого акта.
Теоретическая значимость. Результатом теоретического исследования явилась выработка определения юридической техники, технико-юридических средств, эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На основе анализа существующих
положений обобщены технико-юридические средства, приемы и правила их использования применительно к правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства, конституционного, административного права и других отраслевых юридических наук.
Практическая значимость работы определяется тем, что изучение юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с позиций общей теории права помогает решению ряда практических задач, в частности, повышению их эффективности и выработке ориентиров дальнейшего развития и совершенствования ведомственного нормотворчества, особенно в условиях проводимой административной реформы. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти, например, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов. Кроме того, правила юридической техники нормативных правовых актов исполнительной власти могут быть использованы при разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что представленные материалы могут быть непосредственно использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов общей теории права и государства, иных юридических дисциплин, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования и внедрение.
Материалы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории государства и права Уфимского юридического института МВД России (протокол № 15 от 25 марта 2009 г.).
Основные положения диссертации нашли отражение в семи научных публикациях автора по теме диссертационного исследования, а также в докладах на научных конференциях «Актуальные проблемы государств и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (Уфа, 2008), «Актуальные проблемы права и государства» (Уфа, 2009), «Правовые аспекты свободы личности» (Спб., 2009).
Структура и объем диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 202 страницы.
Содержание юридической техники
С учетом рассмотренных выше определений и характеристик юридической техники представляется необходимым рассмотреть содержание юридической техники, которое составляют, по нашему мнению, технико-юридические средства, приемы и правила их применения или использования.
Важной составляющей юридической техники являются средства. В юридической литературе происходит смешение понятий приемов и средств.
Средства - это орудия (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-либо деятельности1. То есть можно сказать о существовании в содержании юридической техники приспособлений, которые позволяют в итоге создать нормативный акт. Средства применяются практически в любом виде деятельности, в том числе и в юридической - это так называемые правовые средства. Но понятие правовых средств включает в себя многие аспекты, которые не следует относить к юридической технике, но которые в свою очередь могут сказаться на её результатах. В качестве таковых можно назвать уровень культуры вообще и правовой в частности, уровень правосознания в обществе, так и отдельных индивидуумов, которые принимают участие в подготовке правовых актов различного плана.
Значение средств в жизни общества определяется следующими обстоятельствами: 1) они образуют собой предметную основу, инструментальную базу любой человеческой деятельности; 2) их основной функцией является достижение поставленных субъектами целей, претворение их в конкретные результаты; 3) применяемые средства сигнализируют о степени развитости общества, уровне его инструментальных возможностей, демонстрируют значение и силу человека в преобразовании окружающего мира; 4) они играют стимулирующую роль, так как осознание субъектами реальной возможности осуществления определенных преобразований побуждает их к активности.
Средства юридической техники крайне разнообразны. Видимо, их можно подразделить на общесоциальные и технико-юридические. Отдельные авторы относят к средствам юридической техники и технические средства1. Очевидно, следует согласиться с М.К. Юковым, полагающим, что «...юридическую технику не следует смешивать с использованием в правотворчестве и правоприменительной деятельности материальных технических средств... Эти материальные средства, помогающие в правотворческой деятельности, не относятся к юридической технике»2.
К общесоциальным средствам следует отнести понятия, суждения, языки (отечественный и иностранные), выражающие их части речи, знаки, языковые единицы (слова, словосочетания, существительные, глаголы и т. п.), буквы, знаки препинания, аббревиатуры, а также цифры, нумерацию, графические объекты (рисунки, графики, диаграммы, географические карты и пр.), ноты, формулы, таблицы, перечни, оглавления, примеры, тезаурус, символы, термины, научные категории и законы, разнообразные социальные нормы (этические, эстетические, религиозные) и т. д. Данные средства формулируются и изучаются в рамках соответствующих отраслевых наук (лингвистики, филологии, математики, статистики, информатики, экономики и пр.). Немало работ, посвященных описанию особенностей так называемого «юридического стиля» языка можно встретить в отечественной юридической литературе . Ввиду значительного количества общесоциальных средств и ограниченного объема работы мы не будем их рассматривать. Технико-юридические средства (юридические конструкции, презумпции, фикции, ссылки, отсылки, оговорки, примечания и т.д.) - это юридические приспособления необходимые при выработке текста правового акта, которые условно можно подразделить на две группы: средства построения нормы права (презумпции, фикции, оговорки, юридические конструкции, дефиниции и пр.) и средства оформления текста закона (ссылки, отсылки, примечания, приложения и пр.). Такое разграничение обуславливает возможность совместного использования различных средств (например, оговорок в примечаниях или дефиниций в приложениях)1.
Наиболее распространенными технико-юридическими средствами являются: а) юридическая терминология; б) дефиниции; в) юридические конструкции; г) правовые презумпции; д) правовые фикции; е) примечания в нормативных правовых актах; ж) правовые аксиомы; з) правовые символы; и) правовые преюдиции. Юридическая терминология. Юридическая терминология является традиционным элементом юридической техники. С этим согласны практически все ученые, занимавшиеся исследованием данного вопроса. Однако, как верно заметил А.С. Пиголкин, не всякое слово, употребляемое в нормативном акте, есть термин2. Термин можно определить как слово или состоящее из нескольких слов выражение, которое обозначает строго определенное понятие, ограниченное точными пределами, твердыми рамками. Термин - это слово (или словосочетание), обозначающее специальное понятие и имеющее точную сферу смыслового использования. Основными признаками термина являются: 1) адекватность отражения содержания понятия, смысловая однозначность, 2) логическая соотнесенность его с другими родовидовыми терминами (родовидовая системность), 3) профессиональный уровень практического употребления (терминология техническая, химическая, медицинская, спортивная и т.д.)1. Юридический термин является более узким по содержанию понятием.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и виды
Более наглядно юридическую технику можно раскрыть в связи с правовыми актами, и особенно нормативными правовыми актами, которые пронизывают все виды и стороны юридической деятельности и вообще являются наиболее универсальным интегрирующим юридическим явлением.
Нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права. Исследовались их природа, признаки и свойства1. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов - их иерархичность, системность. Эти свойства изучались и в советском , и в современном российском правоведении . Разработана теория указного права, выявлена закономерность, согласно которой указы стремятся регулировать отношения и решать вопросы, не отнесенные к их компетенции, подменять не только постановления, но и законы4.
Нормативно-правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов, именуются подзаконными актами. Их отличие от законов сводится к следующим основным моментам. Во-первых, если законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, то подзаконные акты принимаются органами или должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления). Во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют и все другие общественные отношения, которые нуждаются в правовом опосредствовании, а также развивают, конкретизируют, детализируют законы. В-третьих, если законы обладают высшей юридической силой, то подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам. В-четвертых, если закон всегда создается и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, то подзаконные акты принимаются как коллегиально, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной, государственной власти. В-пятых, если законы в силу их высшего положения в законодательной системе принимаются в строго и подробно регламентированной процедуре, то подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке. Наконец, в-шестых, если законы устанавливают лишь общие правила поведения (нормы), то подзаконные акты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер1.
Последнее обстоятельство выводит на необходимость рассмотрения важной проблемы юридической техники - нормативного и ненормативного правового акта, их отличия друг от друга, назначения каждого из них. Разграничение это имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Оно позволяет со знанием дела осуществлять законотворческую (и правотворческую вообще) деятельность, в каждом конкретном случае использовать именно тот акт, который необходим для достижения соответствующей цели. Благодаря разграничению этих видов актов обеспечиваются законность и правопорядок, поскольку они определяют, какие государственные органы имеют право издавать нормативно-правовые акты, а какие - лишь ненормативные правовые акты, какова юридическая сила тех и других1.
Ключевым и определяющим признаком нормативного правового акта является его нормативность. Наиболее обобщенно правовая нормативность представляет собой одно из основополагающих свойств права, которое выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений. Нормативность правовых актов предопределяется их содержанием - наличием правовых норм2.
Именно благодаря данному признаку, по общему мнению, нормативные правовые акты следует отграничивать от иных правовых актов (актов приме-нения, актов толкования права) и документов . Другими словами, общим критерием нормативности выступает правовая норма, внешние признаки которой позволяют отличать ее от индивидуальных предписаний. Таковыми могут быть неперсонифицированность предписания, неконкретность адресата, но главным образом - неопределенность числа случаев, на которое оно рассчитано. Правовая норма есть абстрактная модель общественных отношений и поведения людей. Этим она и отличается от индивидуальных распоряжений, регулирующих отношения между точно обозначенными субъектами права. В отличие от индивидуального распоряжения, адресованного точно обозначенным лицам и действующего до момента его исполнения, правовая норма не исчерпывается однократным исполнением. Она обращена в будущее в том смысле, что рассчитана не просто на данный наличный случай (отношение), а на вид -неопределенное число установленных в общей форме случаев и отношений.
Однако немаловажно отметить, что каждый соответствующий признак и их совокупность не образуют того абсолютного критерия, который позволял бы безоговорочно определять нормативность предписания. Необходимо учитывать и внутреннюю природу нормы как регулятора общественных отношений. Лишь совокупность внешних признаков с этим критерием в основном позволяет решить вопрос о нормативности того или иного акта либо отдельного предписания.
Нормативный правовой акт наряду с правовыми нормами может содержать одновременно и ненормативные предписания. В науке рассматриваемые акты получили наименование «смешанных». Специфика их содержания, тем не менее, не позволяет рассматривать их в качестве ненормативных (индивидуальных) актов. Как справедливо отмечал И.С. Самощенко, «понятие нормативного правового акта означает только то, что в акте содержатся нормы права. Наличие в акте наряду с нормами права индивидуальных предписаний не лишает его свойств источников права и делает его лишь не чисто нормативным»1. Насыщение нормативного правового акта разнородными предписаниями не меняет его сущности, но позволяет расширить его функциональные возможности и повысить эффективность. Примером такого рода актов являются ежегодно принимаемые законы о бюджете (федеральные и региональные), сочетающие в себе нормативные и индивидуальные предписания .
Эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Предназначение нормативных правовых актов заключается в регулировании общественных отношений. На претворение правовых предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах влияют большое количество факторов. Выполнение целей правового регулирования позволяет говорить об эффективности нормативного правового акта. Прежде чем вести речь о факторах эффективности нормативных правовых актов, необходимо определиться с понятием эффективности нормативных правовых актов.
В современной отечественной юридической науке можно выделить два основных этапа в активном изучении эффективности права и законодательства.
Первый этап (конец шестидесятых - начало восьмидесятых годов) характеризовался выработкой понятия эффективности права (правовых норм), критериев, условий и методик исследования. Таким образом, ученые ставили перед собой две группы проблем. К первой группе относились проблемы, касающиеся содержания самого понятия эффективности норм и институтов, ее критериев, отграничения эффективности от других свойств действия правовой нормы. Вторая группа проблем связана с разработкой способов и приемов измерения эффективности1. Цель данных исследований заключалась в создании общей теории эффективности права, для того чтобы специалисты каждой отрасли правовой науки не оказывались перед необходимостью начинать свою работу по определению эффективности соответствующих норм с разработки вопросов, имеющих общее значение2.
Период с начала 90-х годов по настоящий момент можно рассматривать как очередной этап исследования в области эффективности права. Обращение взглядов ученых к этой проблематике не случайно и вызвано необходимостью изучения современного состояния законодательства вследствие произошедших в нем коренных изменений. Термин «эффективность» применительно к праву и законодательству в последнее время широко употребляется как в юридической литературе, так и в нормативных актах.
С.А. Жинкин полагает, что говорить, например, об эффективности нормативного акта в целом представляется некорректным, аргументируя это тем, что термин «эффективность законодательства» может пониматься лишь как эффективность законодательной формы выражения норм права. Он считает, что в таком случае речь может идти лишь о большем или меньшем эффекте норм права в результате их закрепления именно в нормативных актах, а не иных источниках. Сам же по себе нормативный акт представляет собой слишком разноплановый правовой феномен, чтобы говорить о его единой эффективности. К некоторым частям нормативного акта оценка эффективности просто неприменима, например, к дате принятия, преамбуле, не имеющей нормативного значения, и т.д. Нормативный акт может включать оперативные поручения государственным органам, должностным лицам, то есть ненормативные, индивидуальные предписания. Такие предписания, считает он, направленные определенному кругу лиц по поводу конкретной ситуации, будут вызывать эффект принципиально иной по сфере распространения1.
Действительно, нормативный правовой акт может содержать в своей структуре как нормативные, так и ненормативные элементы. Последние, безусловно, имеющие свою цель, хотя и могут вызвать определенный эффект, но, по сути, содержательно не способны его характеризовать. Интерес представляют именно нормы права, точнее их совокупность, цели которой как раз и представляют собой цели нормативного правового акта.
Следовательно, подвергаться оценке с точки зрения эффективности должна именно совокупность таких норм, поскольку практически невозможно проследить результативность действия отдельной нормы в конкретном нормативно-правовом акте.
Некоторые авторы трактовали эффективность правовых норм как их «действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении»1. Например, О.Э. Лейст под эффективностью права подразумевает его осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью (хотя бы беспробельными связями материально-правовых и процессуальных норм), соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных органов2.
В последние годы проблема эффективности привлекает внимание и зарубежных авторов: X. Булла, В. Коплина, Э. Бленк-Кнокке, В. Бочарта, Р. Фишера и др. В их исследованиях затрагиваются как общеметодологические проблемы эффективности, так и конкретно-социологические, социально-психологические, аксиологические методы и подходы к изучению эффективности норм права.
Так, например, X. Булла считает, что для определения эффективности нормы следует установить, имеется ли соответствие между действием субъекта и предписываемым нормой права поведением.
Совершенствование правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти
Сегодня в условиях «разбалансированности» российского законодательства становится очевидным, что качество, эффективность нормативных правовых актов находятся в тесной, неразрывной связи с использованием, применением современных методологических правил и требований юридической техники.
Так, И. Бентам высказывался относительно совершенствования законодательства в пользу его упрощения и демократизации. В работе «Основные начала уголовного кодекса» он подчеркивает «...не следует заботиться о слишком математической пропорциональности и делать законы слишком мелочными, сложными и темными. Есть более высокое достоинство закона -краткость и простота»1.
Проблемы юридической техники и предложения по их решению стары как мир. Здесь я хочу привести семь принципов, которые сформулировал Монтескье в 1748 году применительно к данным проблемам, пусть даже он говорил о них применительно к закону:
a) стиль закона должен быть простым и точным: вычурные и риторические предложения являются лишь отвлекающим балластом;
b) понятия должны быть максимально абсолютными, а не относительными, чтобы давать как можно меньше возможности для различных индивидуальных толкований;
c) законы должны ограничиваться реальным и актуальным и избегать метафорического и гипотетического;
d) законы не должны быть чересчур субтильными, поскольку они рассчитываются на людей среднего интеллектуального уровня: они не должны представлять собой упражнения по логике, а должны соответствовать обычному ходу мыслей среднего гражданина;
e) законы не должны нагружать основное многочисленными исключениями, ограничениями и изменениями;
f) законы не должны быть аргументативными: приводить точные обоснования законов опасно, поскольку они лишь дают повод к противоречиям;
g) прежде всего законы должны быть хорошо продуманными и практически нужными, и они не должны противоречить основополагающим чувствам разумности и справедливости и природе вещей, поскольку слабые, ненужные и несправедливые законы служат плохую службу всей законодательной системе и посягают на авторитет всего государства .
На первый взгляд, может показаться, что главным в нормативном правовом акте является его содержание. Однако на самом деле это далеко не так. В нормативном правовом акте в равной мере значимы как его содержание, так и его форма. Недооценка важности внешнего оформления правовых предписаний неизбежно ведет на практике к громоздкости, неконкретности, декларативности, противоречивости и неясности текстов нормативных правовых актов. Поэтому, наверно, не случайно в юридической литературе в последнее время довольно настойчиво проводится мысль о необходимости изменения отношения к оформлению нормативных правовых актов2. Более того, предпринимаются попытки закрепить правила оформления правотворческих решений в законодательстве.
На федеральном уровне, к сожалению, пока нет законодательного акта, в котором закреплялись бы технико-юридические средства, приемы и правила юридической техники. Имеются только авторские проекты Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в которых формулируются только правила . Однако отдельные регионы России, опережая федеральный центр, уже приняли акты такого рода. Правда, следует признать, что внимание в них правотворческой технике уделяется явно недостаточное (как, впрочем, и в проектах соответствующего федерального закона).
Среди действующих законов субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах детальнее всего требования к оформлению нормативных правовых актов излагаются, пожалуй, в Законе Иркутской области «О за-конах и иных областных нормативных правовых актах» . Статья 24 этого закона («Основные правила законодательной техники») содержит в себе правила оформления областных законов. Касаются эти правила главным образом языка областных законов и их структуры. Причем, нужно заметить, что излагаются они в довольно абстрактной форме, а поэтому требуется их конкретизация. Тем не менее, их наличие в законе и в таком виде оказывает определенное влияние на техническое состояние издаваемых в Иркутской области законодательных актов.
Устранение противоречий и пробелов в законодательстве достигается, как правило, путем упорядочения законодательства. Одним из направлений этой деятельности можно считать систематизацию понятийного материала, используемого в законах и иных нормативных правовых актах. В настоящее время эта задача особенно актуальна в связи с работой по формированию Свода законов Российской Федерации, продолжением правовой реформы в субъектах Российской Федерации и местном самоуправлении.
Многолетняя правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти позволила выявить следующие негативные тенденции:
1) акты принимаются в формах, не разрешенных (наставления, указания) и прямо запрещенных (письма и телеграммы) вышестоящими органами;
2) официальные наименования дополняются оценочными категориями (методические, примерные, временные и др.);
3) имеются заблуждения относительно формы и содержания (например, разъяснение используется как самостоятельная форма);
4) локальным правоприменительным актам (например, приказ, распоряжение) придается нормативный характер1.
Сложности построения системы подзаконных актов связаны с тем, что органы исполнительной власти нередко путают наименования актов и характеристики их содержания. Сегодня Правительство РФ в виде исключения предоставляет отдельным органам исполнительной власти право давать разъяснения, например, Минюсту России2. Разъяснение - это не самостоятельный вид акта, это этап толкования правовых норм. Термин «разъяснение» характеризует не форму документа, а его содержание.
