Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Характерные черты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
1. Нормативный правовой акт, его юридическая природа 10
2. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и юридические свойства 26
3. Виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 44
Глава 2. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в системе законодательства
1. Место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе законодательства 86
2. Технико-юридические особенности подготовки и оформления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 106
Глава 3. Юридическая природа и значение нормативных правовых актов МВД России
1. Особенности правовой природы нормативных правовых актов МВД России 124
2. Проблемы совершенствования подготовки и издания нормативных правовых актов МВД России 134
Заключение 149
Библиография
- Нормативный правовой акт, его юридическая природа
- Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и юридические свойства
- Место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе законодательства
- Особенности правовой природы нормативных правовых актов МВД России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Право как многогранное социальное явление выражается в различных ипостасях, в том числе оно - высокоэффективный регулятор общественных отношений. Реализация регулятивной функции права связана с наличием такого инструмента как нормативные правовые акты. Их изучение традиционно актуальное направление научных исследований, что обусловлено ролью и значением указанных актов в правовой сфере: они воплощают одно из фундаментальных качеств права и являются неотъемлемым компонентом правовой действительности.
Современный период динамичности общественного развития, усложнения характера и структуры общественных отношений знаменуется комплексом системных преобразований, направленных на модернизацию правовой системы, механизма государства, усиление роли права в жизни общества, формирование эффективных механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Реализация указанных процессов, в свою очередь, неразделимо взаимосвязана с изданием различными субъектами нормативных правовых актов, т.е. с возрастанием объема и интенсивности правотворческой деятельности и как следствие этого с обогащением массива нормативных правовых актов.
Отсюда особую значимость приобретают исследования не только общей специфики нормативных правовых актов, но и юридической природы отдельных их разновидностей, уяснение их отличительных признаков и черт.
Существенная роль в регулировании разнообразных сфер общественной жизни принадлежит нормативным правовым актам, изданным федеральными органами исполнительной власти (ведомственным актам). Последние содержат значительную часть всех действующих правовых предписаний, характеризуются наиболее широкой сферой регулирования, распространяют свое действие на различных субъектов.
Издающие эти акты органы занимают исключительное положение в механизме государства, реализуя значительную часть всех государственно-властных
полномочий, что находит объективное отражение в содержании отмеченных актов. Актуальность исследования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предопределяется комплексом различных факторов.
За последнее десятилетие существенно видоизменились сами акты: их форма, содержание регулируемых отношений и другие немаловажные характеристики.
Трансформировался правовой статус субъектов, обладающих правом издания соответствующих актов1. Формирование в экономической сфере механизмов свободного рынка предопределило модернизацию всей системы государственного управления. Сообразно этому изменился и статус федеральных органов исполнительной власти: видоизменились сами органы, их структура, содержание функций. Если ранее соответствующие органы наряду с реализацией властных функций одновременно выступали в качестве хозяйствующих субъектов, то теперь основное их предназначение - нормативное регулирование в закрепленной за ними сфере, создание равных условий для всех участников рынка.
Изменилась и социально-правовая действительность - это и реальное претворение в жизнь принципов правового государства, и признание приоритетной роли закона в регулировании наиболее значимых общественных отношений, и расширение сферы нормативно-договорного регулирования.
Несмотря на позитивные перемены, до сих пор не преодолены некоторые негативные моменты, связанные с изданием соответствующих нормативных правовых актов: нередко они противоречат действующему законодательству, изданы с превышением компетенции либо в ненадлежащей форме. Существующие проблемы являются предметом острой критики как в научных кругах, так и на государственном уровне. В частности, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 2001 г. отмечалось: «Министерства и ведомства
1 См., в частности: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №11. Ст. 945.
должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия».
Актуальность проблемы связана и с административной реформой, предусматривающей уточнение правового статуса и функций федеральных органов исполнительной власти, в рамках которой в числе разрешения иных вопросов необходимо определить возможность и пределы регулирования общественных отношений нормативными правовыми актами, издаваемыми соответствующими органами.
Эти и многие другие обстоятельства обуславливают актуальность исследования юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Степень научной разработанности. Проблема нормативных правовых актов основательно разработана в трудах А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, И.С. Самощенко, Н.В. Сильченко, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Г.Т. Чернобеля, и др.
Изучению специфики ведомственных нормативных актов посвящены работы Л.Ф. Апт, Н.Ф. Заяц, А.К. Кабатова, А.В. Лобашева, М.Н. Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, Н.П. Тонконога и др. Кроме того, отдельные вопросы ведомственных актов рассматривались О.Л. Богиничем, С.Н. Жевакиным, Н.Н. Захаровой, Н.С. Соколовой и др.
Нормативные правовые акты МВД России являлись предметом исследования Ю.Г. Арзамасова, Т.Н. Ворониной, В.О. Елеонского, С.А. Иванова, Н.Н. Червякова, В.В. Черникова.
Однако многочисленные работы, посвященные проблемам ведомственных актов, во многом не отвечают реалиям сегодняшнего дня, поскольку базируются на законодательстве советского периода и отражают тенденции того времени. Практически отсутствуют монографические исследования, основанные на современном законодательстве, в частности, на законодательных актах 2004 го-
6 да, которые бы отражали реальную практику в указанной сфере правового регулирования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - общетеоретическое изучение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на основе исторического опыта, современного законодательства, обобщения и систематизации теоретических конструкций, эмпирического материала и разработка научной концепции, отвечающей реалиям действительности.
В связи с этим в исследовании поставлены следующие задачи:
рассмотрение основных этапов эволюции представлений о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти;
выделение основных признаков и определение понятия «нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти»;
выявление разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти относительно различных критериев и разработка их классификации;
анализ роли и места соответствующих актов в системе законодательства;
рассмотрение специфики правовой природы нормативных правовых актов МВД России;
изучение практики подготовки нормативных правовых актов МВД России и разработка рекомендаций по ее совершенствованию.
Методология и база исследования. Методология исследования базируется на современных методах познания, на категориях, законах и принципах диалектической и формальной логики. Для целей работы были использованы общенаучные, специальные и частно-научные методы исследования (исторический, социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.).
Теоретическую основу исследования составили главным образом труды отечественных ученых-юристов по общей теории права, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права, административного права и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования.
Правовыми источниками исследования явились: Конституция РФ, ранее действовавшее и современное законодательство России, законодательство зарубежных государств.
Научная новизна исследования состоит в обращении к вопросу о юридической природе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, изучении его сквозь призму складывающейся практики и современного российского законодательства.
В работе раскрыта специфика нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, выявлены и показаны их юридические свойства, разработаны теоретические модели, отражающие особенности соотношения такого рода актов с иными нормативными правовыми актами, исследована специфика правовой природы нормативных правовых актов конкретного федерального органа исполнительной власти - Министерства внутренних дел РФ, обозначены теоретико-практические рекомендации по совершенствованию механизма их подготовки и издания.
Новизна исследования выражается в следующих положениях, выносимых на защиту.
Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - подзаконный акт, издаваемый самостоятельно, совместно (по согласованию) с другими органами (организациями) на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации либо в рамках собственной компетенции соответствующего органа, направленный преимущественно на регулирование отношений внутри системы данного органа, а в некоторых случаях, имеющий межведомственное значение.
Издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, регулирующих общественные отношения с участием физических лиц, потенциально возможно, но с двумя ограничительными условиями: такого рода акты должны издаваться при наличии прямых предписаний на этот счет; их доля в общем массиве соответствующих актов должна быть наименьшей.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти однопорядковы по своей правовой природе и лежат в одной плоскости вне зависимости от оснований издания, сферы регулирования, формы, в которую облечены. Отдельные содержательные характеристики последних могут быть различны, но все они лежат вне плоскости их юридически значимых качеств.
Множественность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти обусловлена функциональной связью таковых с актами большей юридической силы, многочисленностью соответствующих органов, широтой и динамичностью общественных отношений, включенных в предметную сферу их деятельности.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - компонент системы законодательства Российской Федерации, выполняющий в формате последней интегрирующую и консолидирующую роль. Соответствующие акты, с одной стороны, аккумулируют положения актов большей юридической силы, с другой, могут являться основой для издания нормативных правовых актов более низкого иерархического уровня правовой системы Российской Федерации.
Указанные акты воплощают в себе модель универсального института правового регулирования. Предписания подобных актов пронизывают практически все сферы общественной жизни и охватывают все отрасли законодательства. Подобным актам присущ ярко выраженный вспомогательный характер. Правовое регулирование данного вида актов осуществляется на базе актов большей юридической силы и лишь в совокупности с ними. В то же время они могут иметь автономное значение и в ряде случаев являются единственным источником, с которым связывается правовая регламентация отдельных правоотношений.
Универсальная модель соотношения с актами большей юридической силы может быть представлена в виде линейных схем, выраженных формулами: «основной - зависимый»; «общий - специальный».
8. Нормативным правовым актам отдельных федеральных органов исполнительной власти присуща собственная специфика, производная от общей специфики ведомственных актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования, теоретические положения и выводы, а также научно-практические рекомендации могут быть использованы: а) в процессе текущего нормотворчества; б) при разработки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также локальных актов; в) в процессе правоприменительной деятельности; г) в учебном процессе при изучении курса теории государства и права и отраслевых юридических дисциплин; д) в научных целях.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и результаты диссертации отражены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, проводившихся в Московском университете МВД России в 2002-2004 гг.
Структура и объем исследования обусловлены спецификой и характером темы исследования. Исследование состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Нормативный правовой акт, его юридическая природа
Сущность и назначение права как явления социальной действительности находит свое отражение в различных правовых категориях - неотъемлемых составляющих юридической науки. Соответствующие категории многообразны по содержанию, характеру и значению. При этом важнейшими среди них считаются общие категории теории права. Последние выражают самую суть права, его ключевые особенности и первостепенные свойства и в совокупности образуют краеугольный камень соответствующей отрасли знаний.
Система общих категорий теории права представлена и такой категорией как нормативный правовой акт, который является не только достоянием юридической науки и практики, но и имеет существенное значение в контексте исследования вопросов юридической природы отдельных разновидностей такого рода актов, в том числе и изданных федеральными органами исполнительной власти, что соответственно и предопределяет необходимость обращения к ней.
Настоящий феномен может рассматриваться сквозь призму различных составляющих, однако в настоящем исследовании речь пойдет о двух основополагающих в теоретическом отношении вопросах: а) о признаках нормативного правового акта как формы отражения его специфики; б) о различных подходах к его пониманию.
Нормативный правовой акт характеризует система присущих ему признаков, каждый из которых в отдельности, а также в совокупности с другими, выражает качественные особенности акта вне зависимости от его видовых отличий.
Нормативный правовой акт отличается прежде всего формой выражения. Он представляет собой письменный документ, изданный полномочным субъектом в установленном процедурном порядке. В содержательно-качественном отношении указанный признак воплощает в себе следующее: нормативный правовой акт приобретает свойства регулятора общественных отношений лишь в связи с документальным оформлением его содержания; форма выражения нормативного правового акта всегда строго конкретна и материализована вовне в виде документа; издание подобных актов каким-либо иным способом (устным) лишено практического смысла; нормативные правовые акты как документы отличаются особой структурой и формализованным содержанием. Обязательной их характеристикой является наличие строго установленных реквизитов: указание на наименование органа, издавшего (принявшего) акт, дата принятия (издания), вид (форма) акта, подпись полномочных должностных лиц и другие содержательные характеристики.
Иногда нормативный правовой акт определяют как «официальный» письменный документ. Включение в определение нормативного правового акта термина «официальный» представляется излишним. Издание нормативного правового акта правотворческим органом государства (иным полномочным субъектом) в пределах его компетенции предопределяет его официальный характер.
Следующий признак нормативного правового акта - государственно-властный характер. Здесь можно выделить три момента: во-первых, властность рассматриваемых актов предполагает, что государство в лице отдельных органов, традиционно именуемых правотворческими, осуществляет монопольную деятельность по изданию нормативных правовых актов. Правотворческие органы при этом выступают от имени и в интересах государства и общества; во-вторых, нормативные правовые акты имеют императивный характер и обязательны к исполнению для всех, кому адресованы. Реализация содержа щихся в них предписаний обеспечивается в необходимых случаях мерами государственного принуждения; в-третьих, содержанием указанного признака охватывается и односторонность нормативного правового акта - он применяется на условиях и в порядке, определенных в самом акте. Иными словами, его содержание, пространственные и временные пределы действия не зависят от воли и желания отдельных лиц - участников правоотношений, которые в свою очередь возникают в результате действия соответствующего акта.
Специфика нормативного правового акта отражается также в его волевом характере. Соответствующий признак может быть представлен тремя основными составляющими. Нормативный правовой акт в зависимости от того, каким субъектом издан, может выражать: а) государственную волю при издании органом государственной власти; б) волю населения, если издан в порядке референдума; в) волю иного уполномоченного субъекта в случае издания им нормативного правового акта в пределах предоставленных полномочий.
Сам процесс издания подобных актов - выражение волеизъявления полномочных на то органов и должностных лиц.
Немаловажно, что предписания нормативных правовых актов адресованы свободной воле участников регулируемых правом общественных отношений.
Отмеченными обстоятельствами обуславливается волевой характер указанных актов и необходимость отражение данного признака в общем понятии представляется вполне оправданным и логичным. В этой связи заслуживает одобрения проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»1 в статье 2 которого определено, что нормативный правовой акт - это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права.
В юридической науке общепризнан и такой признак нормативного правового акта как правотворческое его значение1. Сущность указанного признака заключается в том, что нормативный правовой акт есть результат правотворческой деятельности компетентных государственных органов. Каждый правотворческий орган имеет право на издание актов строго определенного вида и по конкретным вопросам, относящимся к его компетенции. Настоящий признак традиционно рассматривается в рамках отечественной правовой науки. В законодательстве ряда государств он получил нормативное закрепление. Так, федеральное законодательство Германии под нормативным актом понимает конкретный объект правотворчества, содержащий потенциальные правовые предписания, документ, разработкой которого занимается нормотворческий орган2.
Ключевым и определяющим признаком нормативного правового акта является его нормативность. Наиболее обобщенно правовая нормативность представляет собой одно из основополагающих свойств права, которое выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений. Нормативность правовых актов предопределяется их содержанием - наличием правовых норм.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и юридические свойства
Исполнительная власть в Российской Федерации как самостоятельная ветвь власти играет значительную роль в жизни общества и государства, от нее зависит, насколько эффективно будут исполняться нормы законов, реализовываться конституционные права и свободы граждан.
По данным некоторых исследований, 85 % государственной власти в России принадлежит исполнительной ветви власти, а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим государственным органам в совокупности - порядка 15%. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными1. Данная оценка слишком абсолютизирована, но в принципе суть в ней выражена достаточно верно.
Первоначальные упоминания о соответствующей ветви государственной власти связываются с именем французского просветителя Монтескье (1689-1755), который указывал, что «в каждом государстве существуют три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть судебная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступников и разрешает столкновение частных лиц»1.
Современная юридическая наука представлена различными подходами к пониманию феномена исполнительной власти.
Так, В.В. Лазарев определяет исполнительную власть как вторичную подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти2.
И.Л. Бачило исполнительную власть определяет как ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера3.
В юридической литературе высказывалась возможность и необходимость рассмотрения исполнительной власти в широком и узком смыслах. Так, по мнению К.С. Вельского, исполнительная власть в широком смысле представляет систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условия для нормального функционирования общества. В узком смысле исполнительная власть - это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица.
Указанные и многие другие концепции объединяет одно: в том или ином виде они включают следующие признаки, характеризующие исполнительную власть: самостоятельность и независимость исполнительной власти. Как и любая другая ветвь государственной власти, исполнительная власть самостоятельна и независима. Это - одна из основополагающих идей, без которой немыслима концепция разделения властей. Самостоятельность и независимость в пределах вопросов, составляющих компетенцию исполнительной власти, - один из ключевых признаков и средство обеспечения и повышения ее эффективности; подзаконность. Организация и деятельность органов, реализующих исполнительную власть, основаны в первую очередь на законах. Последние определяют общую компетенцию органов исполнительной власти, их отдельные полномочия в конкретных сферах, иные вопросы функционирования. Соответствующие органы главным образом призваны исполнять нормы законов. В свою очередь, как справедливо было замечено, предметный характер и многообразие деятельности исполнительной власти не исчерпываются лишь исполнением законов1. Например, органы исполнительной власти обладают правотворческими полномочиями, результатом реализации которых является выработка новых нормативных установлений, дополняющих существующую систему регламентации общественных отношений; универсальный и организующий характер. Существо данного признака заключается, во-первых, в непрерывном характере функционирования исполнительной власти. В сравнении с этим органы законодательной власти, условно говоря, действуют периодически во время сессий, а судебные - при наличии конкретных юридических споров. Во-вторых, смысл и назначение исполнительной власти состоит в обеспечении стабильного функционирования общества. В этих целях органы исполнительной власти реализуют комплекс широких полномочий, направленных на формирование устойчивого социального развития и создание оптимальных условий для поддержания и продолжения жизни индивидов. При этом соответствующие органы, в отличие от иных, рассматриваемую деятельность осуществляют непосредственно, повседневно решая практические задачи и реализуя функции государственного управления; структурированность и множественность органов. Исполнительная власть в лице соответствующих органов является системой со сложной структурой. Каждый орган имеет свою структуру, как правило, представленную центральным аппаратом, структурными и территориальными подразделениями, реализующими функции данного органа в пределах предметной области, входящей в их ведение. С точки зрения своей модели, орган исполнительной власти представляет собой как бы орган в органе. В отличие от представительных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль с подчинением нижестоящих органов вышестоящим; порядок формирования и организации органов. Формирование органов исполнительной власти осуществляется преимущественно на основе принципа назначения. В организации деятельности этих органов доминирует единоначалие; коллегиальность имеет ограниченное распространение.
Исполнительная власть, как и любая другая ветвь государственной власти, представлена соответствующими органами. Специфика такого рода органов может быть рассмотрена сквозь призму двух составляющих: как вида органов государственной власти и как субъектов именно исполнительной власти.
Например, по утверждению И.Л. Бачило, орган исполнительной власти представляет самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения1.
Некоторые ученые под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимают политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в таких целях полномочиями исполнительно-распорядительного характера.
Существует и другая трактовка, предусматривающая, что орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует (функционирует) только в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени Российского государства; осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией, имеет структуру, применяет присущие ему формы и методы действия2.
По нашему мнению, характеристика органов исполнительной власти как органов государственной власти и как субъектов исполнительной власти в принципе - две стороны одной медали. Отсюда необходимо интегрировать две указанные составляющие в соответствующей дефиниции.
Орган исполнительной власти можно определить как орган государственной власти и элемент механизма исполнительной власти, реализующий государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера в целях обеспечения необходимой жизнедеятельности общества путем непосредственного, повседневного и практического решения задач и функций государства в установленной сфере.
Место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе законодательства
Современное российское законодательство - сложноорганизованное образование, обладающее системными свойствами и разноплоскостной структурой, представленной тремя составляющими: иерархической, отраслевой и федеративной. Правовая система Российской Федерации включает в себя различные виды нормативных правовых актов, которые в зависимости от их свойств и качеств занимают строго определенное место в иерархической системе. В юридической науке сложилось следующее представление об уровнях иерархической структуры федерального законодательства: 1. Конституция РФ. 2. Федеральные конституционные законы. 3. Федеральные законы. 4. Нормативные указы Президента РФ. 5. Нормативные постановления Правительства РФ. 6. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Указанные акты ранжируются в зависимости от юридической силы, которая, в свою очередь, производна от правового положения субъекта, принявшего соответствующий акт, либо от нормативного закрепления зависимости между определенными видами актов.
Аксиоматический характер имеет положение о том, что по своей юридической силе нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают место в иерархической системе после законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это обусловлено:
во-первых, закреплением в действующем законодательстве принципа верховенства закона, выражением которого является необходимость не противоречия ему всех иных нормативных правовых актов;
во-вторых, спецификой конституционно-правового статуса Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, что находит свое выражение в признании более высокой юридической силы издаваемых им актов по отношению к другим нормативным правовым актам, в том числе изданным рассматриваемыми органами. Кроме этого, Президент РФ по отдельным вопросам, закрепленной за ним компетенции, руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти;
в-третьих, подчиненным положением органов исполнительной власти и по отношению к Правительству РФ, которое руководит работой и контролирует их деятельность, что также предопределяет необходимость соответствия данного вида актов актам Правительства РФ.
Сопоставление по юридической силе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с иными актами дает представление об их месте в сложившейся системе лишь с формальных позиций и иллюстрирует, на наш взгляд, формальный аспект соотношения с иными нормативными правовыми актами. Рассмотрение занимаемой ими позиции не может ограничиваться простой констатацией их положения в системе исходя только из их юридической силы. Не менее важно, на наш взгляд, выяснить системные связи с различными видами актов, иными словами, соотношение с содержательной стороной.
Исходной посылкой здесь является известная формула, согласно которой подобные акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также в рамках собственной компетенции рассматриваемых органов.
Указанная модель определяет необходимость соответствия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти актам, на основе и во исполнение которых они изданы. Отсюда, на наш взгляд, соотношение между этими актами можно охарактеризовать как «основные - зависимые». Фактическая зависимость нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти от основного акта выражается в следующем:
а) такого рода акт должен соответствовать основному акту, поскольку он издан на основе и во исполнение его; б) отмена основного акта предопределяет прекращение действия зависимого акта; в) возможные коллизии между основным и зависимым актом разрешаются на основе признания главенствующего положения за основным актом.
Кроме того, содержательная сторона соотношения между актами, с точки зрения характера регулирования, одновременно может быть представлена в виде линейной схемы: общий - специальный. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти преимущественно посвящены регулированию специальных вопросов, в отличие от актов, на основе которых они изданы. Последние по своей сути являются базовыми, определяющими исходную правовую регламентацию отдельных общественных отношений. Однако фактически степень зависимости может варьироваться исходя из конкретной формулы, лежащей в основе соответствующего акта. Типичные вариации здесь могут быть следующими:
1. Нормативный правовой акт издан в соответствии с отдельным актом (актами). В этом случае регулирование осуществляется с учетом требований акта, в соответствии с которым издан нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти. При этом учет требований может быть выражен либо в виде компиляции отдельных правовых установлений, либо путем отсылки к ним. Определяющим в соотношении между указанными актами является зависимость на уровне отдельных положений. Иллюстрирующим фактом здесь может служить постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг «Об утверждении Положения о порядке предоставления в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг электронных документов» (зарегистрировано Минюстом России 27 ноября 2002 г.; регистра-ционный № 3963) . Как следует из преамбулы данного акта он издан в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»4. Рассматриваемый акт посвящен вопросу, имеющему самостоятельное значение, но в тоже время составляющие его содержание общественные отношения частично выступают предметом регулирования приведенных выше федеральных законов. В части использования электронной цифровой подписи отношения урегулированы с учетом положений Федерального закона «Об электронной цифровой подписи». Что касается Федерального закона «О рынке ценных бумаг», то он имеет скорее косвенное отношение к рассматриваемому предмету, поскольку частично определяет общий статус Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. В остальном весь комплекс отношений, возникающих в связи предоставлением электронных документов в рассматриваемый орган, урегулирован в изданном им акте в независимости от положений иных нормативных правовых актов. То есть имеет место быть частичная детерминация на уровне отдельных нормативных положений.
2. Акт издан в соответствии с отдельной конкретной нормой. Как показывает реально складывающиеся практика, здесь возможны две принципиальные ситуации: а) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти направлен на логическое продолжение материальной стороны регулирования, т.е. функциональное предназначение акта сводится к регламентации существа общественных отношений, развитию положений соответствующего акта путем конкретизации составляющих его содержание норм и предписаний.
Конкретизация есть неотъемлемый элемент механизма обеспечения действия нормативных правовых актов, занимающих более высокое место в иерархической системе законодательства. При конкретизации конкретизируемый правовой акт определяет форму соответствующих общественных отношений, а их содержание устанавливается в конкретизирующем акте.
В практике издания конкретизирующих актов можно выделить две разновидности конкретизации: обычную и комплексную. При обычной конкретизации нормативные положения, составляющие содержание конкретизирующего акта, определены исключительно органом, выступающим субъектом конкретизации. Особенность комплексной конкретизации заключается в том, что конкретизирующие положения представляют объединение нормативных установлений органа - субъекта конкретизации и нормативных предписаний иных актов, имеющих отношение к регулируемому вопросу. Иными словами, развитие соответствующих положений конкретизируемого акта базируется на нормах и предписаниях различных нормативных правовых актов. В качестве средства конкретизации выступает воспроизведение отдельных положений нормативных правовых актов, занимающих различное положение в иерархической структуре.
Закономерна постановка вопроса о соответствии конкретизирующего акта конкретизируемому. Положения конкретизирующего акта не должны выходить за рамки конкретизируемого акта. Критерий соответствия - содержание конкретизирующей нормы предопределяется содержанием конкретизируемой, логически выводится из последней. Следует учесть, что нормативный правовой акт представляет синтез двух частей - «дух» и «буква». Более сложно установить соответствие конкретизирующего акта духу конкретизируемого.
Особенности правовой природы нормативных правовых актов МВД России
Изложенные характеристики нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти являются типичными для нормативных актов всех органов. Вместе с тем акты каждого соответствующего органа обладают спецификой, свойственной только ему, хотя и производной от общих признаков отмеченных актов. Рассмотрим сквозь призму указанного положения отличительные особенности нормативных правовых актов МВД России.
В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927] МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.
Своеобразие нормативных правовых актов МВД России обуславливается в первую очередь особенностями сферы деятельности данного органа. С момента образования Министерство внутренних дел выполняло широкий спектр функций. В дореволюционной России, помимо осуществления традиционных «полицейских» функций, в ведении МВД находились также самые различные вопросы: руководство отдельными отраслями промышленности, торговли и строительства; организация и управление делами здравоохранения и ветеринарии; организация управления делами почт и телеграфов; статистический учет; заведование делами цензуры и печати; управление по делам о воинской повинности; дела записи актов гражданского состояния; другие специальные вопросы.
Некоторые из указанных функций были впервые учреждены в качестве государственных и их осуществление было возложено на Министерство внутренних дел. Так, Высочайше утвержденным мнением Государственного совета от 4 марта 1858 г. «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел»1 к компетенции данного органа отошел сбор статистических сведений как отдельная отрасль государственного управления.
Многофункциональность Министерства внутренних дел выражалась в характере издаваемых им нормативных правовых актов.
Так, некоторые вопросы, связанные с осуществлением торговой деятельности, регламентировались Нормальным уставом потребительских обществ, с приложением указаний для их учредителей, утвержденных министром внутренних дел 13 мая 1897 г2.
Во исполнение функций МВД по принятию мер к предупреждению и прекращению повальных и заразных болезней домашних животных, устройства ветеринарных лечебниц был издан Нормальный устав для ветеринарных лечебниц и инструкции по применению нормального устава для ветеринарных лечебниц, утвержденные товарищем министра внутренних дел 5 мая 1904 г3.
В рамках компетенции по вопросам цензуры устанавливался Алфавитный список произведений печати, запрещенных министром внутренних дел к обращению в публичных библиотеках и общественных читальнях на основании примечания к ст. 175 Устава о цензуре и печати.
В ведении МВД находилось также разрешение отдельных вопросов о предоставлении иностранцам права пребывания на территории России. Регулированию соответствующего вопроса было посвящено, в частности, Новое положение о видах на жительство, с дополнительными правилами, утвержденными министром внутренних дел 12 декабря 1894 г.
С упразднением Министерства внутренних дел и образованием постановлением ВЦИК от 22 мая 1922 г. № 33 Народного комиссариата внутренних дел на него был возложен широкий диапазон государственных функций, о чем свидетельствуют такие акты как:
Инструкция по применению постановления ВЦИК об административной высылке, утвержденная постановлением НКВД от 3 января 1923 г1; Инструкция о принятии иностранцев в Российское гражданство2;
Правовой основой контроля за метрической системой являлась инструкция по надзору за соблюдением правил о весах .
Исторически Министерство внутренних дел всегда выполняло значительную часть государственных функций, осуществляло предельно широкую и многоплановую деятельность. Поэтому и нормативные правовые акты, издаваемые Министерством, отличались разнообразием регулируемых вопросов.
В настоящее время Министерство внутренних дел РФ является одним из ключевых элементов в системе федеральных органов исполнительной власти. Предметной сферу деятельности МВД России составляют вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и обеспечение общественной безопасности. Это наиболее объемная и сложная по содержанию область общественных отношений, в рамках которой можно выделить конкретные направления. В соответствии с Положением о МВД России таковыми являются: определение основных направлений деятельности ОВД по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью, анализ состояния правопорядка и преступности в стране, разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной ситуации, внесение предложений в органы государственной власти по укреплению законности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производство дознания и предварительного следствия по делам, отнесенным к компетенции ОВД, обеспечение реализации мер по предупреждению, выявлению и раскрытию преступлений, осуществление розыска лиц, совершивших преступления, скрывшихся от следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификация неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества и др.
Специфика предметной сферы деятельности МВД России обуславливает особенности нормативных правовых актов, издаваемых данным органом:
Во-первых, это наиболее объемная и сложная по содержанию область общественных отношений, что предопределяет предельно широкую сферу регулирования, множественность и устойчивую динамику роста в количественном отношении рассматриваемых актов в общей системе актов федеральных органов исполнительной власти. Всю совокупность нормативных правовых актов МВД РФ можно подразделить на четыре составляющие:
1. Нормативные правовые акты, вытекающие из функции МВД по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Данная группа включает широкий круг актов, предметом регулирования которых являются разнообразные вопросы. Примером может служить приказ МВД России от 13 марта 2003 г. №158 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях».
