Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исполнительная власть и ее федеральные органы в системе органов государственной власти 13
1. Исполнительная власть в свете теории разделения властей 13
2. Федеральные органы исполнительной власти в механизме российской государственности 30
Глава 2. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти как разновидность правовых актов 67
1. Классификация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: понятие, природа, содержание 67
2. Нормативные акты Правительства Российской Федерации 98
3. Нормативные акты федеральных министерств 111
4. Технико-юридические аспекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 125
Глава 3. Стадии нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти 134
1. Подготовка проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 134
2. Процедура обсуждения, согласования и принятия нормативного правового акта 145
3. Регистрация и опубликование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 152
Заключение 176
Список использованной литературы 182
- Исполнительная власть в свете теории разделения властей
- Федеральные органы исполнительной власти в механизме российской государственности
- Классификация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: понятие, природа, содержание
- Подготовка проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях проводимых в России государственно-правовых преобразований наблюдается повышенное внимание к праву, законности, правотворческой деятельности, что находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Проблема совершенствования практики правотворчества обостряется, когда в обществе происходит изменение большинства институциональных и нормативных образцов, изменяются ценности, цели, средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Правотворческая деятельность государства не изолирована от социальных процессов, которые, так или иначе, влияют на формирование правовых норм. В практике правотворчества должна обеспечиваться внутренняя согласованность действующих законов и иных нормативных актов, составляющих единую систему правового регулирования общественных отношений.
Укрепление российской правовой системы невозможно без учета теоретических положений нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Механизм правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, важную его составляющую, необходимо анализировать в контексте теории разделения властей.
Процедура принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, средства их развития и конкретизации настоятельно требует совершенствования.
В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникает ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; «чрезмерность» нормотворчества;
4 дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их
декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники.
Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. В разных органах одни и те же виды актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом влияющим на процесс правореализации. Опыт использования в ведомственном нормотворчестве различных форм (видов) актов сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства.
Актуальность темы настоящего исследования детерминирована тем, что в условиях проведения государственно-правовых преобразований требуется выяснение новых подходов к процессу подготовки и принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, поиск перспектив совершенствования процедур нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти от стадии проекта до официального опубликования.
Повышение эффективности нормотворчества федеральных органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от комплексного исследования различных факторов. При этом выявляются как факторы, порождающие потребность в правовой регламентации, так и факторы, определяющие форму и содержание нормативного акта, и, что не менее важно, факторы, обусловливающие процесс подготовки и принятия акта.
В рамках исследования представляется возможным рассмотреть широкий спектр правовых проблем во взаимосвязи и единстве их теоретического и практического уровней.
Степень разработанности проблемы. Постоянно находится в центре внимания науки проблема теоретического осмысления правового положения исполнительной власти и ее органов. Основы научного исследования заложили здесь такие ученые-правоведы как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, А.П.
5 Коренев, Б.М. Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Ю.А.
Тихомиров, Н.Ю. Хаманева.
Тема качества нормативных актов, совершенствования процесса их создания рассматривалась в работах А.И. Елистратова, Д.А. Керимова, А.В. Мицкевича, М.Н. Николаевой, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова. Значительный вклад в разработку проблем нормотворчества внесли А.И. Абрамова, С.С. Алексеев, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, Г.А. Туманов, Е.А. Юртаева.
Проблемы ведомственного нормотворчества исследовались в трудах Ю.Г. Арзамасова, Р.Ф. Васильева, А.В. Мицкевича, М.Н.Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, В.Д. Сорокина.
На формирование исходных положений настоящей работы определенное влияние оказали труды зарубежных авторов (Дж. Локк, Ш. Монтескье и др.), обосновавших разделение властей в государстве.
Признавая научную и практическую значимость исследований, затрагивающих теоретические и практические аспекты правовой природы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, диссертант полагает, что ведомственное нормотворчество как одна из важных тем правовой науки нуждается в дальнейшей разработке как с точки зрения теории права, так и в русле рассмотрения характеристик современного правотворчества с учетом анализа изменений, происходящих в свете проводимых реформ. Диссертант на основе изученного материала, не претендуя на категоричность и неоспоримость выдвинутых положений, предлагает собственное видение теоретических и сущностных аспектов российского нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, что отражается в поставленных в исследовании цели и задачах.
Объект исследования - федеральные органы исполнительной власти и их роль в правовом регулировании общественных отношений.
Предмет исследования составляют анализ сущностной характеристики места федеральных органов исполнительной власти в системе органов
государственной власти, определение правовой природы и роли нормативных актов федеральных органов исполнительной власти1 в системе источников права, а также общетеоретическая характеристика видов данных актов и стадий нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти от подготовки проекта до принятия и опубликования.
Целью диссертационного исследования является выявление юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, осмысление структуры, содержания и формы, специфики процесса их подготовки.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить
степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по
отдельным, наиболее актуальным направлениям;
выявить юридическую природу федеральных органов исполнительной власти в системе органов государственной власти;
исследовать нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как особую разновидность правотворческой практики;
сформулировать определение понятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
дать видовую характеристику нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
определить технико-юридические аспекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;
выявить специфику подготовки проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;
- провести анализ нормотворческого процесса федеральных органов
исполнительной власти от стадии подготовки проекта и принятия
нормативного акта федерального органа исполнительной власти;
1 В рамках данного исследования рассматриваются не только нормативные акты федеральных министерств, но и нормативные акты Правительства РФ.
7 - изучить порядок регистрации и опубликования нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти.
Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. При проведении настоящего исследования автором использовался разнообразный методологический арсенал правовой науки, включающий в себя общенаучные методы (метод восхождения от абстрактного к конкретному, анализ и синтез, системно-структурный подход), специальные методы (статистический, конкретно-социологический, метод моделирования) и частные методы (нормативно-правовой, сравнительно-правовой анализ).
Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов. При этом диссертант широко использовал не только исследования в области теории государства и права, но и отраслевых юридических наук, в которых рассматривалась в том или ином аспекте природа исполнительной власти или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, практика Конституционного Суда и др. судов, соответствующие аналитические материалы, статистические данные, корреспондирующие теме настоящего исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе системного исследования выявлены новые грани юридической природы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, с учетом новейших установок изучена и обобщена практика реализации процесса создания нормы органом исполнительной власти от момента подготовки проекта до официального опубликования акта.
8 Основные положения, выносимые на защиту:
1. В силу конституционного принципа разделения властей органы
исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных
правовых актов: они осуществляют исполнительную и распорядительную
деятельность, которая носит подзаконный характер. Вместе с тем
исполнительная власть самостоятельна и независима в реализации своих
полномочий. Более того, исполнительная власть самим фактом собственной
компетенции сдерживает другие ветви власти и по-своему контролирует их,
имея конституционное право разрешения споров о компетенции в
Конституционном Суде РФ.
2. В главе шестой Конституции РФ содержатся положения лишь об
одном органе исполнительной власти и совсем не представлена структура и
назначение исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. В
отличие от конституционного закрепления законодательной и судебной власти,
ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую для всей федерации систему
исполнительной власти в лице федеральных органов и соответствующих
органов субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Такое конституционное регулирование
места и роли федеральных органов исполнительной власти не может не
сказываться на сути и характере исходящих от них актов, а также и на порядке
их принятия. Более предметно на все содержательные характеристики
нормативных актов влияет компетенция федеральных органов исполнительной
власти.
3. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти
содержат все основные признаки, присущие нормативным актам вообще. Было
бы неправильно допустить по отношению к ним изъятия, которые делают,
например, при выделении так называемых «частных» или «именных» законов.
Одной из особенностей нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти является то, что они призваны в полной мере решать
вопросы, входящие в компетенцию соответствующего органа и, в отличие от
закона, не рассчитаны на материально-правовую конкретизацию.
4. В вопросе определения оптимального соотношения закона и
подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти
важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости
и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к
закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных
правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных
сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы
соотношения закона и нормативного правового акта органа исполнительной
власти не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от
другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется
необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно
сформулированное нормативное закрепление.
5. Правообразующей единицей в сфере непосредственного регулирования
отношений в области государственного управления, в сфере формирования и
развития всего массива ведомственных актов выступают акты Правительства
Российской Федерации.
Для правительственных актов свойственно: а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта; г) общеобязательность действия на всей территории Российской Федерации; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих положения и иные общенормативные документы.
6. Особое место нормативных актов федеральных министерств в системе
нормативных актов обусловлено как положением данного органа
исполнительной власти в механизме государства, так и характером
выполняемых им функций и задач. Акты министерств призваны осуществлять
более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делают другие
10 нормативные правовые акты. Отличительными чертами актов федеральных министерств можно назвать: широкий диапазон действия, конкретность и детальность регулирования общественных отношений, наибольшая степень динамичности и подвижности. Министерские нормативные акты могут содержать не только конкретизирующие нормы, но и первичные предписания преимущественно процессуального характера.
7. Нормативно установлен исчерпывающий перечень видов нормативных
правовых актов федеральных министерств. Противоречит принципу
законности практика отдельных министерств, издающих нормативные
правовые документы в виде писем, телеграмм, резолюций, наставлений и др.
Целесообразно отказаться от практики изложения рекомендательных норм в
приказах федеральных министерств и избрать для этого иную, отличную от
приказов форму, так как это противоречит правилам общей теории права.
В интересах повышения юридической культуры в сфере ведомственного правотворчества следовало бы отказаться от множественности видов актов, издаваемых федеральными министерствами. Поставленной цели можно добиться с помощью установления четкого, исчерпывающего перечня видов актов, издаваемых такими органами, а также выработки критериев соотношения между ними.
В порядке преодоления отдельных негативных тенденций необходимо принятие унифицированных требований к наименованию акта и предмету правового регулирования, закрепление персональной ответственности за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.
8. Принятие нормативного акта федерального органа исполнительной
власти - это один из нескольких возможных путей достижения целей
правительственной политики. Необходимы доказательства, что без издания
нормативного правового акта задачу решить невозможно. Именно на это
должно быть направлено обсуждение, согласование и процедура принятия акта.
Разумеется, при обосновании должной необходимости нормативного акта возникают задачи выявления и устранения всех недоработок, возникших как при подготовке проекта, так по форме и содержанию. Необходимым условием на данной стадии нормотворческого процесса являются компетентные консультации специалистов.
9. Правила подготовки нормативных правовых актов должны закрепить возможность федеральных министерств обжаловать решение Минюста РФ об отказе в регистрации акта в Правительство РФ. Это не позволит Минюсту «возвышаться» над другими федеральными министерствами при принятии решений о судьбе нормативного правового акта.
Акт, признанный Минюстом РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом самим федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. Однако только некоторые органы исполнительной власти самостоятельно определили источники официального опубликования издаваемых ими актов, не нуждающихся в государственной регистрации. Представляется, что данный вопрос должен быть урегулирован в общем порядке.
Представляется необходимым устранить коллизии, возникающие в связи с неоднозначностью определения сроков вступления в силу, источников официального опубликования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что анализ особенностей нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в современных условиях позволяет по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Уточнение сущности нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и процесса его создания дает возможность прогнозирования его эффективности. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства, конституционного, административного права и других отраслевых юридических наук.
12 Практическая значимость работы определяется тем, что комплексное
изучение нормативных актов федеральных органов исполнительной власти с
позиций общей теории права помогает решению ряда практических задач
повышения их эффективности (в частности оптимизации правотворческого
процесса в целом) и выработке ориентиров дальнейшего развития и
совершенствования ведомственного нормотворчества, особенно в условиях
проводимой административной реформы. Сформулированные в диссертации
положения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной
власти, в частности, при подготовке и принятии ими нормативных правовых
актов.
Дидактическое значение проведенной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебных и методических пособий, проведения занятий по курсам общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, при написании студентами рефератов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждены и одобрены на заседании отдела теории законотворчества и систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные положения диссертации нашли отражение в 6 научных публикациях автора по теме диссертационного исследования, а также в докладах на научных конференциях Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва, 2001-2005 гг.).
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
Исполнительная власть в свете теории разделения властей
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, не подчиняются друг другу, но при этом должны находиться во взаимосвязи и взаимодействии. Ни одна из ветвей государственной власти не может существовать обособленно от другой, и в случае разногласий между ними вся система государственной власти не может надлежащим образом осуществлять свои функции согласно своему предназначению.
Принцип разделения властей является необходимым условием развития государства как правового, конституционного государства, важнейшим его признаком.
Принцип разделения властей, в том виде, как он воспринимается ныне применительно к государственному режиму, появилась более трехсот лет назад. Основателями его считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Джон Локк (1632—1704) и французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье (1689-1755).
Вот как его сформулировал в 1748 году Монтескье: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того, чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.
Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.
Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя» .
Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей были изложены в главном его труде "Два трактата о государственном правлении" (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественно-политические воззрения - в романе "Персидские письма"; историческом очерке "Размышления о причинах величия и падения римлян" и основном его произведении - "О духе законов" (1748).
Подобно другим научным идеям и концепциям, теория разделения властей возникла не на пустом месте. Она была подготовлена всем предшествующим социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.
Рассуждая на эту тему, известный государственный деятель России, автор плана либеральных преобразований в стране М.М. Сперанский (1772-1839) писал, что "царства земные имеют свои эпохи величия и упадка, и в каждой эпохе образ правления должен быть соразмерен той степени государственного образования, на коем стоит государство". Каждый раз, подчеркивал автор, "когда образ правления отстает или предваряет сею степень", он "испровергается большим или меньшим потрясением".
Теория разделения властей возникает и начинает "материализовываться" лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни и политических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных или граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.
Будучи сторонником теории естественного права, общественного договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец, идеологом социального компромисса и защитником идей либерализма, Дж. Локк не без оснований рассматривал разрабатываемый им принцип или теорию разделения властей как один из способов достижения сложившихся в его миропонимании целей и решения ряда социально-политических задач.
Дж. Локк считал, что только такой, а не какой бы то ни было иной институт, как государство - носитель публичной (политической) власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться "главной и великой цели" -сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество.
Федеральные органы исполнительной власти в механизме российской государственности
В данном параграфе рассматривается специфика федеральных органов исполнительной власти в механизме государственно-правового регулирования2, определяется место и роль федеральных органов исполнительной власти как органов государства и как субъектов правотворческой деятельности.
Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления3.
Правовыми основами организации этой системы являются Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации. Конституция определяет порядок формирования, состав и основные полномочия Правительства РФ и его Председателя. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует компетенцию Правительства, регулирует организационные вопросы его деятельности, взаимоотношения с иными ветвями государственной власти, определяет полномочия федеральных министров как членов Правительства.
По нашему мнению, данный закон не дает определения системы органов исполнительной власти. Этот вопрос по смыслу ст. 112 Конституции Российской Федерации отнесен к ведению Президента РФ, поскольку данная статья указывает, что Председатель Правительства представляет Президенту РФ «предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».
В этой связи хотелось бы отметить, что в Постановлении по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, принятом 27 января 1999 года, Конституционный Суд дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов...Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру»1. Данное постановление явилось следствием запроса депутатов Государственной Думы РФ, которые связывали толкование понятия "система федеральных органов исполнительной власти" с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Конституционный Суд РФ разъяснил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89 Конституции РФ), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114 Конституции РФ). Таким образом, это не означает невозможности урегулирования данного вопроса иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти (устанавливать перечень федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти), порядка их организации и деятельности.
Система федеральных органов исполнительной власти состоит из Правительства РФ, образуемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации и являющегося высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, перечень которых на основе Конституции РФ определяется на сегодняшний день Президентом РФ.
Классификация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: понятие, природа, содержание
Исследуя проблематику нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, необходимо четко определить что же такое нормативный акт. Нормативные акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права. Достаточно подробно исследовались их природа, признаки и свойства1. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов - их иерархичность, системность. Эти свойства изучались и в советском2, и в современном российском правоведении3.
Определения нормативного правового акта за последнее время практически не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства. Этот официальный документ "устанавливает, изменяет или отменяет нормы права: Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности"1.
Нормативный правовой акт устанавливает нормы права, вводит их в действие, изменяет или отменяет правила общего характера2.
Пленум Верховного Суда РФ 25 мая 2000 г. сформулировал определение нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»3.
Хотелось бы обратить внимание, что в данном определении не учтен такой важный источник правовых норм, как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток подобного определения состоит в том, что понятие "правовые нормы" дается через "правило поведения", тогда как в науке эта точка зрения давно подвергнута обоснованной критике. Действительно, большая часть правовых норм представляет собой правила поведения, то есть описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния, но наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Также, на наш взгляд, правовой акт следует признавать нормативным, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо или косвенно.
Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов А.С. Пиголкин заметил: "Перечни актов, признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений"
Официально акты, изменяющие или отменяющие старые нормы, признаются нормативными и публикуются в официальных изданиях -"Собрании законодательства Российской Федерации", Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. В статье 7 утвержденных в 1997 г. постановлением Правительства РФ "Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти..." говорится: "Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта"2.
11 ноября 1996 г. Государственной Думой в первом чтении были приняты сразу два документа с разными названиями и определениями: проект ФЗ "О нормативных правовых актах в Российской Федерации"3 и Постановление "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"4. Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".
Подготовка проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Создание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является одним из важных направлений их деятельности. Говоря о нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти, следует отметить, что в юридической деятельности указанных органов существуют и конкретные особенности нормотворческого процесса. К сожалению, этому направлению в науке не всегда уделяется должное внимание. Анализ современных трудов показал, что существующие работы чаще раскрывают структуру и содержание нормотворческого процесса в каком-либо одном министерстве. В связи с этим для выявления общих особенностей нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, опирающейся на законодательные предписания, необходимо подробно проанализировать данный тип деятельности, а именно, его этапы. В работе органов исполнительной власти данная деятельность играет первостепенную роль, так как издание нормативных актов - одна из правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности. Это правомерно позволяло многим ученым выделять процесс по принятию нормативных управленческих актов в самостоятельный институт .
Нормативные акты, задачей которых является решение управленческих вопросов, принимаются в результате длительной и сложной подготовительной деятельности, которая носит характер юридической процедуры и устанавливает порядок, сроки подготовки, согласования, обсуждения и принятия акта.
Существенным недостатком организации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на сегодняшний день является отсутствие четкой законодательной базы. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» не содержит четкой регламентации процесса нормотворчества Правительства РФ. В настоящее время эта деятельность регулируется Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»1, от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» , Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации № 1009 от 13 августа 1997 г3., а также разъяснениями о применении настоящих правил, утвержденными приказом Минюста РФ № 217 от 14 июля 1999 г4, постановлениями Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»5, от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства РФ и положении об Аппарате Правительства РФ6, от 23 мая 2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда»7, от 2 августа 2001 г. № 576 «Основные требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов»
Важным шагом в области совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти стало закрепление некоторыми федеральными министерствами в своих регламентах порядка подготовки и принятия нормативных актов при осуществлении своих полномочий в установленной сфере деятельности1.
Нормотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти начинается со стадии нормотворческои инициативы. Отметим, что в законодательстве отсутствует определение понятия нормотворческои инициативы федеральных органов исполнительной власти, в отличие от законодательного процесса. Как показывает практика, с нормотворческои инициативой выступают структурные подразделения и сотрудники федеральных органов исполнительной власти. Нормотворческая инициатива выражается в инициативных проектах нормативных актов, различных концепциях, предложениях о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта, обладающего большей юридической силой, либо «своей волей» примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самая сложная и трудная стадия щзрмотворчества - подготовка проекта нормативного акта.
