Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 13
1. Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как разновидность правотворческой практики 13
2. Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 33
3. Место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе подзаконных нормативных правовых актов 55
ГЛАВА 2. Практика реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 79
1. Сущность практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 79
2. Структура практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 103
3. Типы (виды, подвиды) практики реализации нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти 123
ГЛАВА 3. Применение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 140
1. Понятие и основания практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 140
2. Содержание практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 160
3. Формы практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 170
4. Эффективность реализации правоприменительных актов 185
Заключение 198
Библиография 205
- Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как разновидность правотворческой практики
- Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
- Сущность практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
- Понятие и основания практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс преобразования Российского государства находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера, повышении внимания к праву и законности, к правотворческой деятельности и результативности принимаемых нормативных актов. Проблема совершенствования практики правотворчества обостряется, когда в обществе происходит изменение большинства институциональных и нормативных образцов, меняются цели, ценности, существовавшие средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Правотворческая деятельность государства не изолирована от социальных процессов, которые, так или иначе, влияют на формирование правовых норм. В практике правотворчества должна обеспечиваться внутренняя согласованность действующих законов и иных нормативных актов, составляющих систему правовой регламентации общественных отношений.
Действие нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, поручений высших органов государственной власти настоятельно требует совершенствования нормотворческой деятельности, которая должна обеспечить и эффективность практики их реализации.
В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникают ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; «чрезмерность» нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники; «запаздывание» подзаконного нормотворчества.
Актуальность темы определяет то, что в практике реализации происходит апробирование правовых норм, включенных в систему законодательства и имеющих статус вторичного регулятивного элемента в праве. Практика реализации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти отражает жизнеспособность не только принимаемых ими нормативных актов, но и законов, в обеспечение реализации которых они приняты. Опыт реализации норм сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства, корректирует правовое регулирование.
В условиях проведения административной реформы требуется выяснение новых подходов к рационализации существующего массива нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, поиск перспектив развития ведомственного нормотворчества, а также внесение коррективов в основополагающие нормативные документы, регламентирующие правотворческую практику.
Повышение эффективности законодательства находится в прямой зависимости от комплексного исследования факторов, обусловливающих правотворчество и правореализацию. При этом выявляются как факторы, порождающие потребность правовой регламентации, так и факторы, определяющие форму и содержание нормативного акта, и, что не менее важно, факторы, обусловливающие действенность создаваемых норм. Следует отметить, что глубокого научного изучения данной проблемы в аспекте взаимосвязи ведомственного нормотворчества и реализации до сих пор не проводилось.
Степень разработанности проблемы. Проблема теоретического осмысления правотворческой и правореализующей деятельности, как взаимосвязанных правовых явлений, постоянно находится в центре внимания науки. Тема качества нормативных актов, совершенствования процесса их создания рассматривалась в работах В.М. Горшенева, Д.А. Керимова, Н.И. Козюбры, В.В. Копейчикова, А.В. Мицкевича, В.И. Никитинского, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, И.С. Самощенко. Значительный вклад в разработку проблем нормотворчества внесли С.С. Алексеев, Л.И. Антонова,
5 В.К. Бабаев, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, СВ. Поленина, В.А. Туманов, P.O. Халфина, Л.С. Явич и другие. Проблемы ведомственного нормотворчества исследовались в трудах Р.Ф. Васильева, Б.В. Дрейшева, А.В. Лобашова, А.Ф. Ноздрачева и других.
Практике реализации (применения и т. п.) уделяли большое внимание такие представители общей теории права, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Э.Б. Атаманова, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, СИ. Василенко, Н.В. Во-пленко, И.А. Галаган, Б.В. Герлох, Ф.А. Григорьев, Ю.И. Гревцов, И.Я. Дю-рягин, Л.Н. Завадская, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, В.И. Леушин, А.В. Малько, Я.С. Михаляк, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, М.Ф. Орзих, П.М. Рабинович, Ю.С. Решетов, В.Н. Синюков, Ю.Г. Ткаченко, А.Ф. Чердан-цев, А.Д. Черкасов, В.А. Юсупов, Л.С. Явич и другие.
Обстоятельно исследовали данную проблему и представители отраслевых юридических наук: В.Д. Арсеньев, Я.М. Брайнин, П.Ф. Пашкевич, О.В. Иванов, К.И. Комиссаров, А.Н. Корнеев, Ю.Х. Калмыков, А.В. Наумов и другие.
Вместе с тем, несмотря на многообразие научного материала, практика реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не получила достаточного освещения в юридической литературе, комплексно не рассматривалась. Динамичные процессы общественного развития, проводимые экономическая, политическая, судебная и административная реформы ставят перед учеными-юристами ряд новых проблем, выявляют объективные потребности поиска новых способов и средств их разрешения. Таким образом, недостаточная степень разработанности темы, потребность комплексного анализа в системной связи нормотворческой и пра-вореализующей деятельности органов исполнительной власти, необходимость переосмысления многих положений позволили избрать ее в качестве диссертационного исследования.
Объект исследования - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в правовом регулировании общественных отношений.
Предмет исследования составляют сущность и роль нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе формально-юридических источников права, а также практика их реализации.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в осмыслении структуры, содержания и формы, их исполнения, соблюдения и применения.
Для достижения поставленной цели в ходе исследования были определены следующие задачи:
исследовать нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как особую разновидность правотворческой практики;
сформулировать определение понятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
дать видовую характеристику нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
определить место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе источников российского права;
выявить сущность практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
проанализировать структуру практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
рассмотреть типы практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
- исследовать понятие, содержание и формы практики применения
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
- изучить факторы, влияющие на эффективность реализации правоприменительных актов как показателя результативности правореализующей деятельности.
Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских правоведов в области теории государства и права, а также отраслевых юридических наук. В процессе работы изучен значительный объем юридической литературы, затрагивающей проблемы нормотворчества, реализации права, использовались положения и выводы теории управления, социологии, философии.
Нормативную правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, аналитические материалы, статистические данные.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе системного исследования выявлена юридическая природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определено их место в системе источников российского права, изучена практика реализации с момента создания нормы органом исполнительной власти до фактического воплощения ее в правовую действительность.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правотворчество как разновидность юридической практики является формой осуществления управленческой функции государства, деятельно-
8 стью, основанной на оценке правовых потребностей, по формированию (установлению, изменению, отмене) правовых норм уполномоченными органами. Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти характеризуется тем, что осуществляется на строго компетенционнои основе, носит исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, обеспечивает потребность в правовом регулировании определенных отношений (реализацию актов большей юридической силы и т. п.), обладает собственной структурой и элементным составом.
Повышение роли и объема законодательной регламентации общественных отношений ни в коей мере не следует рассматривать как отказ от ведомственного нормотворчества. Это не решение проблемы, а подмена ее другой. Закон, превращенный в инструкцию, остается законом только по форме, но перестает им быть по содержанию. Поэтому решение ключевой проблемы соотношения закона и подзаконного акта следует искать не в отказе от ведомственного нормотворчества как такового (оно объективно необходимо), а в последовательном обеспечении законности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, относимые к среднему уровню администрирования, играют роль вторичного регулятора общественных отношений, служат средством реализации, прежде всего, законов, носят предметно-специализированный характер с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической направленности. Повышение результативности управленческой деятельности непосредственно зависит от наличия качественно обновленной по форме и содержанию системы нормативных актов.
Практику реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти следует рассматривать как единство динамичного процесса, представляющего деятельность по индивидуализации управленческих предписаний, и статического элемента в виде правового опыта, формируемого поэтапно - от текущей к итоговой и далее к обобщенной фор-
9 ме. Эта практика предопределяется особой природой органов, принимающих данные акты, что проявляется в управленческой ее природе.
Содержание практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представляет собой совокупность основных частей, элементов и взаимосвязей между ними, которые имеют определенное строение, расположение, обеспечивающее их единство, целостность, взаимную зависимость, сохранение объективно необходимых свойств, функций в процессе претворения в жизнь правовых предписаний при воздействии разнообразных факторов реальной действительности. К элементам содержания относятся ее объекты, субъекты и другие участники, действующие в рамках правоотношений, которые в силу своей нормативной заданности, персонифицированности в каждой социально-правовой ситуации определяют индивидуализированные полномочия и обязанности, конкретную направленность юридических действий субъектов и участников практики.
Типология практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти возможна по различным критериям: способам воздействия норм права на поведение людей (их коллективов и организаций), характеру связей и отраслевой принадлежности, субъектам, специфике их действий и операций, степени осознания интересов участниками.
Правоприменительная практика реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, как разновидность практики реализации, характеризуется наличием субъекта, наделенного властными полномочиями, что определяется компетенцией того или иного органа, и особенностью обстоятельств, когда для возникновения (развития, прекращения, охраны) правовых отношений необходимо принять персонально-определенное, индивидуально-конкретное, властное (обязательное) решение на основе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Стадиями правоприменительной практики являются: а) определение подведомственности с учетом компетенции органа; б) принятие к рассмотре-
10 нию конкретных обстоятельств, включая осознание необходимости принятия решения, определения целей; в) рассмотрение дела (включает предварительную подготовку и непосредственное разбирательство, сопоставление фактических обстоятельств с юридическими, т.е. с нормативной основой, и соотношение применяемых актов с актами более высокого уровня); г) принятие (формирование) решения (включает квалификацию, формулирование индивидуальных конкретных предписаний, оформление правоприменительного акта, если предусмотрено, то согласование, утверждение); д) доведение решения до сведения участника; е) обеспечение реализации решения (исполнение или контроль за исполнением в случае необходимости). При этом сопоставление фактических и юридических оснований осуществляется на нескольких стадиях процесса, включая стадию вынесения решения.
9. Реализация правоприменительного акта является частью правоприменительного процесса, характеризующей действенность правовой нормы федерального органа исполнительной власти. Являясь показателем эффективности и качества нормативного предписания, она одновременно выступает как источник выявления путей развития и совершенствования ведомственного нормотворчества.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что анализ особенностей нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти как вида юридической практики позволяет по-новому взглянуть на природу этих правовых явлений, учесть их взаимосвязи и взаимовлияние. Уточнение сущности нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и содержания правореализующей практики дает возможность прогнозировать их эффективность. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают многие разделы теории права и государства, конституционного, муниципального, административного права и других отраслевых юридических наук.
Практическая значимость заключается в том, что сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в деятельности органов
исполнительной власти, в частности, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов и в правореализующей (правоприменительной и т. п.) практике.
Дидактическое значение проведенной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебных и методических пособий, проведении занятий по курсам общей теории права и государства, отраслевым, прикладным юридическим наукам, при написании студентами рефератов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования нашли отражение:
в 7 публикациях автора;
в докладах на ежегодных научных конференциях аспирантов и молодых ученых Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (2000-2004 гг.), на научно-практической конференции «Система экономических отношений всемирного хозяйства на рубеже XXI века: тенденции развития» (Ярославль, 1998 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика развития малого предпринимательства в России и пути его совершенствования» (Екатеринбург, 1999 г.); Международной научно-практической конференции «Проблемы развития предприятий, экономика, организация, менеджмент» (Самара, 2001 г.); 2-й Всероссийской научно-практической конференции международного Союза юристов и Союза юристов России «Актуальные проблемы российского права на рубеже XX-XXI веков» (Пенза, 2003 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Антикризисная экономическая политика в России» (Пятигорск, 2004 г.);
Основные результаты научных исследований автора апробированы в учебный процесс юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, Международного университета бизнеса и новых технологий, Ярославского филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, а также в практическую деятельность отдельных органов исполнительной власти.
Материалы диссертации неоднократно обсуждались и были одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.
Структура диссертации определена с учетом характера и специфики избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как разновидность правотворческой практики
Система права объективно отражает требования общественной жизни, условия и возможности его реализации, при этом она не только закрепляет соответствующие интересам общества общественные отношения, но и содействует их дальнейшему развитию. Нормы права выполняют прогностическую функцию, становятся программой действия. Но если законодатель опережает ход событий или не учитывает, что определенным видам общественных отношений должны соответствовать и специфические для каждого из них методы правового регулирования, то, несмотря на призывы к соблюдению норм и меры принуждения к этому, законодательство не достигает желаемой цели, оно фактически перестает применяться, бездействует. То же самое последствие наступает и тогда, когда изменившиеся условия переросли официально действующие правовые нормы. Но даже в случае если нормы права правильно отражают тенденции и требования развивающихся отношений, нельзя забывать о субъективном факторе - о тех, кто применяет и исполняет эти нормы. Регулируя поведение субъектов, они воздействуют на волю индивидов, групп, должностных лиц, органов власти, призванных обеспечить реализацию правовых норм. Упрочению законности, совершенствованию норм, методов и способов правового регулирования отношений, которые нуждаются в таком регулировании, как отмечал С.Н. Братусь, говоря о правотворческом процессе, необходим тесный контакт между практикой и юридической наукой1.
В словаре русского языка СИ. Ожегова под практикой понимается деятельность людей, в ходе которой они, воздействуя на материальный мир и общество, преобразуют их; деятельность по применению чего-нибудь; опыт1, то есть в самом отвлеченном, абстрактном понимании понятие «практика» охватывает как деятельность по созданию регуляторов отношений в обществе, так и деятельность, включающую реализацию, использование, применение регуляторов, накопление опыта в результате этого, который, в свою очередь, корректирует, предопределяет процесс (деятельность) по созданию регуляторов. А так как в обществе существуют (функционируют) разнообразные отношения, то и практика обладает определенным разнообразием: экономическая, юридическая, социальная и т. д.
В общей теории права учению о юридической практике (ее понятию, видам, функциям и др.) отведено значительное место, однако не по всем позициям достигнуто единство взглядов. В науке устоявшимся является вывод том, что юридическая практика есть деятельность субъектов права в процессе формирования и реализации его норм, заключающаяся в издании нормативных актов и совершении различных индивидуальных правовых актов2.
Однако относительно содержания правовой (юридической) практики мнения расходятся. Так, В.И. Леушин выделяет три основные формы: правотворчество; применение права; юридическая деятельность участников правоотношений3. По мнению К.М. Гарапшина, юридическая практика должна делиться на правотворческую, правореализационную и правовоспитательную4.
В свою очередь, В.П. Реутов выделяет в практике только два компонента: практика правотворчества (правосозидательная) и практика реализации правовых норм (правоприменительная), считая, что названные компоненты поглощают все остальные формы1.
Таким образом, все авторы единодушны в том, что частью юридической практики является нормотворческая деятельность. Пределы правового регулирования устанавливаются и изменяются в процессе правотворческой практики, которой предшествует определение отношений, урегулированных правом, отношений, нуждающихся в урегулировании, в правовом опосредовании. Какой бы акцент не придавался понятию правотворчества (нормотворчества) в юридической литературе: рассматривалось ли оно как создание права «в самом прямом значении этого слова», как деятельность по установлению действующего права2, или же рассматривалось как соответствующая «организационно оформленная деятельность государства» - в любом случае это понятие позволяло охватить реальное участие в процессе установления юридических норм субъектов с различными функциями, как строго формализованными, так и осуществляемыми в режиме относительно (частично) формализованном. Этому не возникало препятствий и тогда, когда правотворчество в силу специфики его отдельной разновидности определялось как форма исполнительно-распорядительной деятельности, предназначенной однозначно выражать управленческое решение4. В той части, в которой правоведение обращалось к понятию нормотворчества, юридическая доктрина с большей или меньшей последовательностью всегда рассматривала нормотворчество (правотворчество) как деятельность, отнюдь не замкнутую в пространстве юридической регламентации, а деятельность, объективные и субъективные истоки которой находятся за пределами «официального» законотворчества. Действительной проблемой как в теоретическом, так и в практическом плане, по мнению А.А. Белкина, является другое: волевое наполнение законотворчества в свете реальной законотворческой практики1.
Одним из элементов правового регулирования общественных отношений являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, представляющие собой особый блок в нормативной базе государства. Для более глубокого постижения сущности этого явления нужно прежде всего уяснить природу, содержание процесса формирования нормативных правовых актов органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность.
Русский правовед И.А. Ильин определял, что любая юридическая категория имеет право на существование и научный анализ. «Но каждая из них должна отыскать себе соответствующий ее сущности методологический ряд предварительно пройти через процесс аналитического разложения и по возможности получить дифференцированное название»2. Таким образом, исследование нормотворчества федеральных органов исполнительной власти целесообразно начать с уточнения понятия.
Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Результатом нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти являются акты - документы, содержащие нормативные предписания. Будучи актами нормативного характера, они являются непосредственными носителями и источником юридических норм наряду и во исполнение иных нормативных актов. В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов нормативные акты федеральных органов исполнительной власти имеют большой удельный вес и значение. В условиях современной экономической действительности, которая характеризуется все возрастающей сложностью с учетом того, что расширение масштабов и форм деятельности субъектов способно привести в некоторых сферах к непредсказуемым результатам, трудно представить механизм правового регулирования, лишенный такого компонента, как акты федеральных органов исполнительной власти. Используемое в юридической литературе понятие «ведомственные нормативные акты» часто отождествляют с актами органов государственного управления, органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, регулирования и надзора, которые всегда занимались правотворчеством1. В являются общими для всех источников права. При этом отмечаются несколько меньшая, в сравнении с иными нормативными актами (законами, актами Президента, Правительства), распространенность по сфере регулирования (отраслевая, межотраслевая) и выражение воли государства опосредованным путем1.
Комплексное исследование природы ведомственных нормативных актов было предпринято А.В. Лобашовым, который, отмечая значимость, но недостаточность указанных свойств применительно к ведомственному нормативному акту, характеризует их как количественные характеристики. Указывая на разнообразную распространенность ведомственных нормативных актов не только как актов внутриведомственного, отраслевого характера, но более как актов межведомственных, актов общего пользования, издаваемых многими центральными органами государственного управления, А.В. Лоба-шов отмечает, что круг субъектов, на которые они распространяются, зачастую является более широким, чем круг субъектов, на которые распространяются акты, находящиеся в иерархии нормативных актов на более высоком уровне. Юридическая сила ведомственных нормативных актов как внутренне присущее им свойство также зачастую не поддается фактическому сопоставлению, и единственным средством его выявления является установление органа, принявшего данную норму2.
Особенности любой разновидности источников права следует искать в сфере сущностных качественных различий с точки зрения выявления того, насколько значителен пласт общественных отношений, ими регламентированный. Поэтому, продолжая рассматривать ранее возникшую идею о том, что процесс правового воздействия можно рассматривать как частный случай воздействия управленческого, А.В. Лобашов обращает внимание на то, что подлинно управленческой природой обладают лишь акты, отражающие сугубо исполнительные функции соответствующего органа государственного управления в противовес с актами органов, выражающих суверенитет народа. Таким образом, рассматривается природа актов министерств и ведомств в противопоставление актам, издаваемым органами, обладающими элементами властной компетенции. При этом к органам, обладающим властной компетенцией, А.В. Лобашов относит и высший орган исполнительной власти, который, в отличие от министерств, функции которых действовавшей в тот момент Конституцией были определены как отраслевое и межотраслевое управление, осуществляет исполнение суверенной воли, государственной власти. Разграничивая акты конституционных органов, обладающих властными полномочиями и содержащих нормы первоначальные как имеющие основополагающее значение, то есть устанавливающие права, обязанности, ответственность субъектов, режим объектов и их прав, от актов производных, границы обязательности которых определены законом, ведомственные нормативные акты характеризуются как акты сугубо управленческие, то есть акты центральных органов государственного управления как правоисполни-тельные или правообеспечительные по своей природе, призванные способствовать проведению в жизнь актов вышестоящих органов1, дополняя далее это понятие как средство организации оптимального функционирования возглавляемых ими систем и упорядочения деятельности в соответствующих областях общественных отношений2.
Однако Конституция 1993 года устранила разделение функций на исполнительные и управленческие. Введение единого понятия «исполнительная власть» привело к постепенному изъятию из нормотворческои практики терминов «управление», «государственное управление». Этому способствовало стремление государства уйти от глобального государственного воздействия на различные сферы жизни, развитие экономики, имевшей место в условиях преобладания государственной собственности. Законодатель отказался от административно-правового понимания термина «управление», наполнив его гражданско-правовым смыслом, используя его применительно к собственности. В результате все органы государственного управления разного уровня стали именоваться органами исполнительной власти, что, как отмечает И.А. Полянский, с одной стороны, «привело к «девальвации» статуса данной ветви власти, а с другой - такая механическая замена в законодательной терминологии нарушила преемственность в наименовании государственных органов и осложнила деятельность государственного аппарата»1. С данным утверждением нельзя согласиться, поскольку существовавшая ранее детальная регламентация во всех сферах общественных отношений не способствовала ни развитию общественных отношений, ни обеспечению действительно стройной и логичной системы правового регулирования в той мере, в которой этого требовало поступательное развитие общества.
В литературе выделяют три структурных уровня государственного управления: высший - институциональный, на нем определяются политика и главные задачи ее осуществления; средний - административный - сфера функционального управления (администрирования), на котором направление деятельности раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты, сферы деятельности; третий - сфера непосредственного удовлетворения социальных потребностей в услугах государства, превращаемых в конкретные результаты.
Сущность практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Преобразования, осуществляемые в России, требуют осмысления и перестройки процессов реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Право существует для того, чтобы его нормы претворялись в жизнь, реализовывались. В зависимости от содержания правовых норм, от отношения к ним со стороны государственных органов, должностных лиц, граждан и их объединений, право способно создать либо демократический правопорядок, основанный на гарантированности прав и свобод граждан, либо тоталитарный строй, при котором регламентируются все общественные отношения, либо может быть создан режим беззакония, при котором нормы права имеют декларативный характер, а общественные отношения регулируются произвольно со стороны представителей власти.
В связи с этим в рамках юридической науки необходимо взвешенно оценить возможности реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в условиях качественного обновления российского общества, выявить факторы эффективности их реализации, а также условия, которые мешают успешному осуществлению процесса правового регулирования.
Вопросам реализации права в разное время посвящали свои исследования многие ученые-юристы: Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Э.Б. Атамано-ва, А.В. Василенко, И.А. Галаган, В.М. Горшенев, Ф.А. Григорьев, Б.В. Дрейшев, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, Я.С. Михаляк, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, А.В. Осипов, М.Ф. Орзих, А.С. Пиголкин, П.М. Рабинович, Ю.С. Решетов, И.С. Самощенко, В.Н. Синюков, Ю.Г. Ткаченко, А.Ф. Черданцев, А.Д. Черкасов, В.А. Юсупов, Л.С. Явич и другие; представители отраслевых юридических наук: В.Д. Арсеньев, Я.М. Брайнин, П.Ф. Пашкевич, О.В. Иванов, К.И. Комиссаров, А.Н. Корнеев, Ю.Х. Калмыков, А.В. Наумов и другие.
Процесс воплощения права в жизнь в юридической литературе обозначается широким спектром понятий: «правовое воздействие», «действие права», «правовое регулирование», «реализация права», «осуществление права». В них разными учеными вкладывается различный смысл. Поэтому представляется необходимым разграничить, отделить эти категории друг от друга путем уточнения их сущности и содержания.
Правовое воздействие - это самое широкое проявление влияния права на поведение человека. Оно начинается с момента издания нормативных актов, содержащих в себе норму права1.
В литературе упоминаются такие способы воздействия права на общественные отношения, как информационный (мотивационный, импульсивный), ценностно-ориентационный (воспитательный, педагогический), соци-альный, собственно-юридический (правовое регулирование) . Информационный способ имеет место тогда, когда юридическая норма в той или иной форме сообщает своим адресатам информацию о том, что требует от них право. Информационный аспект свойственен любому нормативному акту. Юридические нормы извещают субъектов о том, на что они имеют право, о том, что им запрещено, об ответственности за нарушение требований и о поощрении в случае достижения определенных результатов. Ценностно-ориентационный способ воздействия дает оценку различным вариантам поведения, направляя деятельность субъектов в определенное русло, ставя преграды в другом. Социальный способ воздействия предполагает определение значимости социальных, общественных интересов.
Информационное, воспитательное, социальное воздействия не являются собственно-юридическими. Такое воздействие характерно не только для права, но и для любой другой нормативной системы, действующей в обществе. «В рамках собственно-правового воздействия или правового регулирования выделяют способы правового воздействия, которыми являются: дозволение, предписание и запрет. Им соответствуют три способа реализации права: использование, исполнение и соблюдение. Ничего иного праву не дано»1. Таким образом, в механизме воздействия права присутствует широкий спектр нормативных и ненормативных явлений. Здесь вполне возможны случаи, когда норма права действует, оказывает влияние на сознание человека, но фактически не реализуется.
В теоретическом плане следует также отличать реализацию права от близкой, но все же не совпадающей категории, а именно от действия права. В узком, собственном смысле понятия «действие права» юридическая наука обобщает все способы влияния юридических норм на поведение людей, а через них на общественную жизнь.
Под действием права в широком смысле понимают само социальное бытие права, его воздействие на волю людей, их сознание, куда включается и реальность его существования, и его идеологическое, воспитательное значение, а также его практическое воплощение в человеческом поведении.
По мнению С.С. Алексеева, действие юридических норм и есть реализация права, которая представляет собой «претворение нормы права в жизнь, при котором они воплощаются в поведении субъектов»2.
С данным утверждением, по нашему мнению, нельзя согласиться, так как действие права означает обязательность правовых норм, действительность их требований. Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц является проявлением действия права в собственном смысле. Норма права может действовать в указанных пределах, но оставаться до определенного момента нереализованной. Таким образом, в процессе действия права, последнее не всегда воплощается в реальном поведении субъектов. В то время как реализация права - практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей.
Д.А. Керимов, на наш взгляд, верно замечает, что действие права - более широкое понятие, чем реализация правовых норм. Реализация права есть проявление, олицетворение действия права. Она, будучи завершающим его этапом, представляет собой главную, решающую часть действия права. Реализация права - это более высокая ступень действия права1, что представляется нам верным.
Иногда реализация права обозначается термином «осуществление пра-ва» . Думается, что такая терминологическая замена понятий вполне допустима.
Представляется необходимым уточнить, какое место занимает реализация права в механизме правового регулирования. В литературе совершенно обоснованно проводится мысль об органической связи реализации норм права с правовым регулированием.
Понятие и основания практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
В юридической науке категория «применение права» всегда вызывала определенный интерес, при этом термин «применение» наполнялся различным содержанием. Вопросам применения права еще в прошлом веке уделяли внимание видные русские юристы, такие как А.Ф. Кони, В.А. Случевский и другие. Например, в книге «Общая теория права» А.А. Рождественский трактовал «применение» как конкретное подчинение закону того или иного жизненного случая1. Не меньше внимания уделяется данному вопросу в настоящее время.
Применение права понимается неоднозначно, и, соответственно, существуют различные определения. В основе неоднозначности толкования данной категории различные подходы авторов, придерживающихся той или иной точки зрения. П.Е. Недбайло, например, исходя из характера действий субъектов применительно к реализации права выделяет в качестве применения правовых норм действия государственных органов, а исполнение и соблюдение правовых норм, по его мнению, - юридические действия граждан по исполнению своих обязанностей, осуществление субъективных прав или реализация правоспособности граждан . В.М. Степанов правоприменение отождествляет с реализацией права3. Понимается применение права и как специальная властная деятельность по обеспечению реализации правовых норм4. Применение характеризуется также как властная организация самого общественного порядка, отношений участвующих в социальной жизни субъектов1.
Существует и такое мнение, согласно которому применение права лишь предпосылка, юридический факт по отношению к использованию, исполнению и соблюдению правовых установлений. При этом отмечается, что применение права - форма организации определенного поведения, а не форма реализации права.
С.С. Алексеев утверждает, что применение права больше тяготеет к способам воздействия, чем к способам реализации, так как в литературе применение права определяется как деятельность особых органов, являющаяся лишь ступенью осуществления правовой нормы, и не может рассматриваться как полное претворение ее в жизнь, поскольку в дальнейшем потребуется реализация установленных прав и обязанностей в фактическом поведении субъектов . Подобной точки зрения придерживаются Л.С. Явич, Н.Г. Александров, Ю.Г. Ткаченко3.
Рассуждая в этом же ключе, В.М. Горшенев подчеркивает, что в применении права есть не только воздействующие средства - в известной мере оно обладает и реализующими качествами. Однако результата реализации права в применении нет, применение только способствует реализации определенных норм права, которые нуждаются в организующей деятельности уполномоченных субъектов4. Таким образом, им отрицается самостоятельность правоприменения в реализации норм права.
С подобной точкой зрения, на наш взгляд, вряд ли можно согласиться. Во-первых, ряд норм вообще не может реализоваться без актов применения права, например, получение сертификата. Во-вторых, применение права составляет основу деятельности многих органов государственной власти, например, агентств, служб, их территориальных органов. В-третьих, именно правоприменение вызвало появление процессуальных норм, определяющих порядок действий уполномоченных органов, например, порядок проведения камеральных проверок по социальному страхованию.
В юридической литературе обращает на себя внимание то, что не всякую властную деятельность можно считать правоприменением. В одних случаях индивидуально-правовое регулирование производится на основе и в соответствии только с нормами права, определяющими компетенцию данного органа или должностного лица. В подобной ситуации индивидуально-правовое регулирование «на основе закона и в соответствии с ним» означает, что при этом реализуется компетенционная норма: индивидуально-правовое предписание принимается компетентным органом или должностным лицом в осуществлении своих полномочий.
Однако, как отмечается в литературе, оно не является специфическим средством применения какой-либо другой правовой нормы, для реализации которой надо было бы властно подтвердить определенный юридический факт, конкретизировать субъективные права .
Считать такую деятельность правоприменительной можно лишь при условии, если свести ее только к осуществлению соответствующим органом или должностным лицом своих полномочий.
Однако когда компетентные органы и должностные лица, осуществляя свои полномочия, устанавливают юридический факт, конкретизируют права и обязанности применительно к определенной правовой норме, подлежащей реализации, правовое регулирование «на основе и согласно закону» приобретает более емкий смысл, поскольку в нем подразумеваются:
- норма права, определяющая компетенцию самого государственного органа (должностного лица), с которой он сообразует свои собственные действия;
- норма права, очерчивающая общие рамки решения возникающего юридического вопроса;
- субъект применения права не является адресатом той нормы, в реализации которой он содействует третьим лицам.
Именно подобная деятельность компетентного органа является собственно правоприменительной. Она осуществляется в рамках специфического правоприменительного отношения, которое нехарактерно для других разновидностей индивидуально-правового регулирования. Это - вертикальное «властеотношение», в содержании которого выделяют юридический пласт, включающий полномочия компетентного органа или должностного лица на разрешение возникшего вопроса, и фактический пласт, включающий правомерное поведение по осуществлению этих полномочий.
А.С. Пиголкин высказывает мнение, что правоприменительной деятельностью нужно считать властную деятельность компетентных органов или должностных лиц, которая возникает по инициативе последних1. Такая точка зрения сводит правоприменение к реализации компетенционных норм либо санкций правовых норм. Реализация прав и свобод граждан с помощью государственных органов по их собственной инициативе не подпадает здесь под понятие правоприменения. На наш взгляд, подобная точка зрения свидетельствует о слишком узком понимании правоприменительной деятельности.
