Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль законодательной технологии в юридической технологии 13
1. Понятие юридической технологии 13
2. Виды юридической технологии 33
3. Общая характеристика законодательной технологии 43
Глава II. Юридическая техника и тактика в законодательной технологии 69
1. Законодательная техника и технология: проблемы соотношения 69
2. Юридическая тактика в законодательной технологии 98
2.1. Обнародование закона 109
2.2. Начало действия закона 127
2.3. Механизм внесения изменений в закон 145
2.4. Способы приостановления действия закона 161
2.5. Прекращение действия закона 163
3. Правила законодательной технологии 188
Заключение 213
Список использованной литературы 223
- Понятие юридической технологии
- Общая характеристика законодательной технологии
- Законодательная техника и технология: проблемы соотношения
- Механизм внесения изменений в закон
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в Конституции РФ прав и свобод человека в качестве высшей ценности потребовало от государства кардинального изменения правового регулирования общественных отношений. Последовавший за этим всплеск законотворческой деятельности и стремительная эволюция российского законодательства выдвинули на первый план проблему качества издаваемых законов. Успешное ее решение во многом зависит от развития и эффективного использования законодательной технологии.
В явной или латентной форме данная проблема пронизывает экономические и политические, социальные и национальные, семейные и трудовые, имущественные и управленческие, внутригосударственные и международные, частные и публичные отношения. Между тем, большинство теоретических и методологических вопросов законодательной технологии еще не исследовано наукой. Недооценка, а порой прямое ее отвержение приводят к многочисленным юридическим ошибкам. Снижается эффективность законов, затрудняется их унификация, столь необходимая для широкого информационно-правового обмена. Поэтому не случайно Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. отметил, что одним из ключевых направлений каждодневной практики органов власти должно стать «укрепление закона и развитие политической системы, повышение эффективности правосудия»1.
В условиях стремительного развития местного нормотворчества закон становится своего рода эталоном, по образу которого создаются подзаконные нормативные акты. Поэтому на сегодняшний день вопросы законодательной технологии приобрели особую актуальность и требуют целостного осмысления юридической наукой.
Степень разработанности проблемы. Законодательная технология
Российская газета. - 2005. - 26 апр.
российскими и зарубежными авторами исследована слабо.
Впервые в строго научном смысле понятие «законодательная технология» было введено в категориальный аппарат В.Н. Карташовым. Выступая на научно-методическом семинаре, прошедшем в сентябре 2000 г. в Н. Новгороде, он предложил рассматривать законодательную технологию, с одной стороны, как науку (систему знаний), а с другой - в виде компонента законотворческой практики, включающего в ее (технологию) состав соответствующие техники, тактики, стратегии, процессуальные формы, показатели эффективности и качества принимаемых законов, ресурсообеспеченность и т.д.1
В 2001 г. опубликовано учебное пособие Н.А. Власенко «Законодательная технология: теория, опыт, правила» , в котором ее характеристика сводилась, главным образом, к описанию стадий законодательного процесса и формулированию языковых, а также графических требований к оформлению текста закона. Автор предложил собственную концепцию законодательного процесса и обобщил имеющиеся к тому времени наработки в области законодательной техники.
Ряд отечественных авторов (В.М. Баранов, В.Б. Исаков, В.В. Лазарев, Г.И. Муромцев, В.М. Сырых и др.) указывали на необходимость дальнейшей обстоятельной проработки проблемы, однако каких-либо монографических или диссертационных исследований, посвященных данному феномену, до сих пор так и не появилось. Более того, отдельные ученые (В.А. Белов, А.В. Иванчин и др.) пытаются доказать бесперспективность выделения законодательной технологии, что по их мнению, может внести путаницу в традиционное представление о правотворческой технике.
Стоит отметить, что из всех элементов, входящих в состав законодательной технологии, техника законотворчества казалось бы является наиболее
1 См.: Карташов В.Н. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика
преподавания // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, со
вершенствование: Сборник статей: В 2 Т. / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2001. Т. 1.
- С. 24-31; Он же. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соот
ношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н.
Новгород, 2000. - С. 16-23.
2 См.: Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. - Иркутск, 2001.
I изученной. Тем не менее, если языковое оформление закона, аксиомы,
дефиниции, фикции, презумпции, примечания и другие явления обстоятельно изучены, то подавляющее большинство общесоциальных, технических и специально-юридических средств по-прежнему представляют для ученых terra incognita.
Объектом диссертационного исследования является законотворческая практика, предметом - сущность, место и роль законодательной технологии в ее структуре.
* Цель настоящего исследования заключается в научном осмыслении
природы законодательной технологии.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
- рассмотреть сущностные признаки и определить понятие
законодательной технологии, выявить принципы, лежащие в ее основе;
- установить содержание категории «качество закона» как основной цели
законодательной технологии;
раскрыть логическую структуру законодательной технологии, ее основные элементы;
найти четкие критерии разграничения понятий законодательной техники, тактики и стратегии;
выяснить содержание законодательной техники, дать характеристику наиболее эффективным средствам подготовки и издания законов;
* - показать соотношения между законодательным процессом и
законодательной технологией;
исследовать содержание законодательной тактики, выделить наиболее оптимальные способы законотворческой деятельности;
проанализировать типичные ошибки и иные недостатки, допускаемые
законодателем всех уровней, и на этой основе сформулировать правила
законодательной технологии;
9 - выявить основные направления развития законодательной стратегии в
6 современной России;
- сформулировать выводы и рекомендации теоретического, практически-
прикладного и дидактического характера;
- наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.
Методологическая основа диссертационного исследования. Решение
поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания законодательной технологии. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, семантическому структурно-функциональному и др. подходам к предмету исследования. Достоверность и аргументированность полученных результатов обеспечена широким использованием теоретических источников по юриспруденции, логике, философии и другим гуманитарным наукам, а также материалов законодательной практики, статистической информации, сведений с официальных интернет-ресурсов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему. В процессе исследования были использованы работы представителей теории права и государства и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Р.С. Белкина, СВ. Бошно, P.M. Валеева, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Т.В. Губаевой, Ф. Жени, Р. Иеринга, К. Ильберта, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Н.В. Макарейко, Г.И. Муромцева, М.А. Нагорной, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Е.А. Прянишникова, A.M. Рабец, В.М. Сырых, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тол етика, Т.В. Худойкиной, В.И. Червонюка, А. Ф Черданцева, Г.Т. Чернобеля, СГ. Чубуковой, Е.С Шугриной, Н.П. Яблокова и др.
С целью разрешения спорных и методологически важных вопросов были использованы труды представителей иных наук: А.Н. Аверьянова, П.В.
Алексеева, А.Д. Гетмановой, X. Ленка, М. Маркова, А.В. Панина, В.М. Розина, Л.Д. Руденко, Г.К. Селевко, А.А. Смирнова, С.А. Смирнова, B.C. Степина, Н. Стефанова, Л.Г. Титовой и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты высших органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В процессе работы исследовались материалы законодательной практики, периодической печати и других средств массовой информации. Были изучены решения высших судебных инстанций России, а также практика отдельных судов субъектов Федерации. Принят во внимание личный опыт профессиональной юридической деятельности автора.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на общетеоретическом уровне предпринята попытка комплексного монографического анализа законодательной технологии как ключевой составляющей законотворческой практики.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Определение понятия юридической технологии. Это сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическая деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами. Характеристика наиболее существенных признаков, присущих юридической технологии.
Классификация видов (подвидов) юридической технологии, которая может быть осуществлена по различным основаниям: ее результативности; природе юридической практики; уровню развития; субъекту использования; времени действия; форме нормативно-правового закрепления и др. критериям.
5. Определение понятия законодательной технологии. Это сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедурах, режимах и т.п.) законотворческая деятельность компетентного субъекта по формированию устойчивой системы законодательства с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами.
Законодательная технология реализуется на основе юридических принципов, т.е. - фундаментальных идей (идеалов) и исходных нормативно-руководящих начал (общеобязательных требований), обеспечивающих высокое качество и эффективность подготовки, принятия и обнародования законов. К числу основных принципов следует отнести принципы законности, демократизма, научности, объективности, гласности, профессионализма, плановости, экономичности, стабильности, непрерывности совершенствования, целесообразности, оперативности.
Законодательная технология является неотъемлемым элементом законотворческой практики, представляя собой полиструктурное образование, включающее генетическую, функциональную, логическую, временную, пространственную, стохастическую и иные структуры. В качестве элементов содержания законодательной технологии следует рассматривать ее объекты, субъектов и участников, действия и операции, технику и тактику, стратегию и соответствующие юридические результаты.
6. Под объектом законодательной технологии предлагается понимать об
щественные отношения, связанные с подготовкой, оформлением, принятием,
обнародованием и совершенствованием законов. Ее предметом являются тек
сты законопроектов либо принятых законов, на которые непосредственно на
правлены действия и операции законодателя. Субъекты законодательной тех
нологии - это государственные органы и должностные лица, наделенные соот
ветствующей компетенцией на выполнение деятельности, связанной с приняти
ем, изменением и прекращением действия законов. Участниками являются от-
дельные лица, их объединения и организации, которые так или иначе содействуют законодательным органам при разработке, оформлении, принятии и т.п. закона.
Законодательная техника - это совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, с помощью которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов.
Законодательная тактика представляет умение и мастерство субъектов законотворчества оптимально планировать и организовывать свою деятельность, грамотно управлять участниками законодательного процесса, рационально с помощью соответствующих способов и методов использовать необходимые средства для создания эффективных и качественных законов.
Законодательная стратегия, являясь существенным элементом законодательной технологии, включает в себя перспективное планирование и прогнозирование, концептуальные и долгосрочные проблемы развития законотворческой практики, связанные с достижением главных, относительно конечных задач и целей.
Законодательная технология является более широким понятием, чем законодательный процесс. Кроме компонентов законодательного процесса (разработка закона, его принятие, обнародование), ее составляют следующие «механизмы»: а) начала действия закона; б) внесения изменений в закон; в) приостановления действия закона; г) прекращения действия закона. При характеристике обнародования закона предлагается придать статус официального опубликованию актов в сети Интернет на официальных сайтах органов законодательной власти.
Раскрываются четыре главных способа внесения изменений в законы: а) его замена; б) прекращение действия структурной единицы; в) дополнение новой структурной единицей; г) изложение части закона в новой редакции.
Приостановление действия закона представляет самостоятельный компонент законодательной технологии, в то время как продление его действия pea-
лизуется посредством одного из способов внесения изменений. Исследуются основные способы прекращения действия закона: а) утрата его силы; б) отмена; в) признание закона неконституционным; г) признание закона недействительным; д) прекращение действия временного закона; е) объявление нормативного правового акта не действующим.
Анализ законодательных ошибок и др. недостатков послужил основанием для разработки правил законодательной технологии.
Грамотное использование данных правил, соответствующих принципов, средств, способов, планов, прогнозов и т.п. является залогом высокого качества закона, под которым мы понимаем совокупность необходимых свойств, присущих ему как эффективному регулятору общественных отношений, содержащему нормативно-правовые предписания, позволяющие достичь оптимальных позитивных результатов в различных сферах жизнедеятельности общества.
Теоретическое, практическое и дидактическое значение исследования определяется его актуальностью, новизной, научно обоснованными и аргументированными выводами и положениями.
В теоретическом плане основные положения работы позволяют получить цельное представление о законодательной технологии, являющейся самостоятельным элементом содержания законотворческой деятельности и имеющей сложный структурный состав. Данная работа позволяет привлечь дополнительное внимание к проблемам законотворчества, иначе взглянуть на сложившуюся и устоявшуюся практику, рассмотреть ее с новых методологических позиций. Она развивает и дополняет не только соответствующие разделы теории права и государства, но и отраслевые дисциплины, посвященные вопросам формирования системы современного российского законодательства, позволяет привлечь внимание к наиболее важным и перспективным направлениям научных исследований, станет полезной ученым различных специальностей (юристам, социологам, психологам и т.д.) при написании диссертаций, монографий и других научных работ.
11 В практическом плане сформулированные выводы и предложения будут
способствовать повышению качества и эффективности правового регулирования общественных отношений, устранению значительного числа коллизий, пробелов, противоречий и других недостатков в системе права. Материалы работы позволят грамотней распоряжаться имеющимися ресурсами, послужат укреплению принципа законности во всех сферах жизнедеятельности общества. Сформулированные в диссертации положения целесообразно использовать в практической деятельности органов власти и управления, судебных и правоохранительных органов, общественных организаций и хозяйствующих субъектов.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что представленные материалы могут быть непосредственно использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов общей теории права и государства, иных юридических дисциплин, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
в девяти научных публикациях автора;
в сообщениях и докладах на Всероссийской научной конференции, посвященной 200-летию Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (г. Ярославль, 30-31 октября 2003 г.); Всероссийской научной конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13-14 мая 2004 г.); ежегодных научных конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (г. Ярославль, 2004-2006 гг.);
выводы и предложения диссертанта внедрены в учебный процесс Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова и других вузов России, правотворческую практику компетентных органов власти;
материалы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях
»
кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие юридической технологии
Современная ситуация в области разработки проблем юридической технологии свидетельствует о ее формирующемся характере. Подтверждением этому является, с одной стороны, отчетливая тенденция роста научного интереса к вопросам юридической техники1, приданию проблеме нового видения, с другой — все более учащающимся употреблением в научной литературе таких понятий как «юридическая тактика», «юридическая стратегия» и, конечно же, «юридическая технология». Все это свидетельствует о незавершенности процесса формирования понятия юридической технологии, в частности, отсутствием четкой системы категорий для обозначения юридической техники, тактики, стратегии их «пересекающимся» характером. Думается, условием дальнейшей плодотворной разработки проблемы является приведение всего разнообразия подходов к некоему «общему знаменателю», прежде всего на понятийном уровне.
Для решения поставленной задачи обратимся к существующим определениям понятия «технология». Энциклопедический словарь определяет технологию как «совокупность методов обработки, изготовления, изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции»2. Несколько иначе определяет технологию толковый словарь русского языка, а именно, как «совокупность производственных операций, методов и процессов в определенной отрасли производства, приемов, применяемых в каком-либо деле, мастерстве и т.п.» . В современном философском словаре под технологией понимается: 1) техника; 2) описание последовательности трудовых операций, необходимых для превращения предмета труда в продукт, и сам процесс, соответствующий описанной методике; 3) сфера деятельности человека вместе с совокупностью знаний, обеспечивающих ее; 4) общая характеристика деятельности, типичной для того или иного социума; 5) особый тип мироотношения, присущий индустриальной и постиндустриальной эпохам1.
При этом в философском аспекте выделяется узкое значение термина «технология», которое совпадает с общепризнанным энциклопедическим его пониманием, и широкое значение данного термина. В «широком смысле под технологией понимается общая характеристика совокупности трудовых действий, типичных для того или иного социума, подчиненных некоторым вполне конкретным социальным ориентирам»2.
Нужно отметить, что сам по себе термин «технология» появился относительно недавно. В книге 1817 г. говорится, что «древние такой науки совсем не знали и в новейшие уже времена эти познания французами и немцами представлены в виде науки»3. Технология же определялась как наука, показывающая способы, которыми разнообразные произведения природы обрабатываются, приготавливаются и делаются товарами, и основательно объясняющие явления, при таком обрабатывании усматриваемые4. Интересно отметить, что основное содержание понятия «технология» мало изменилось со времени своего возникновения.
Основателем технологии как отдельной дисциплины является немецкий ученый Иоганн Бекман5, выпустивший в 1777 г. книгу с вычурным названием «Введение в технологию или к познанию ремесел, фабрик и мануфактур, преимущественно тех, которые находятся в ближайшей связи с сельским хозяйством, полицией, камералистикой (с включением очерков по теории искусств)», которая, по большому счету, явилась фундаментом для последующего развития всей философии техники.
Уже в середине XIX века возникает потребность установить меру взаимоотношений человека и техники. Ответом философской науки на поставленную проблему стало выделение «философии техники». «Философия техники - одно из важных направлений современной философской науки, призванное исследовать наиболее общие закономерности развития техники, технологии, инженерной и технической деятельности, проектирования, технических наук, а также их место в человеческой культуре вообще и современном обществе в частности, отношения человека и техники, техники и природы, этические, эстетические, глобальные и другие проблемы современной техники и технологии»1. Наиболее активно технику и технологию как философские понятия разрабатывали Э. Каппа, М. Хайдеггер, К. Ясперс, Н. Бердяев, X. Йонас, Л. Мэмфорд, Ж. Эллюль.
Термин, предложенный Иоганном Берманом, оказался настолько удачным, что не только нашел отражение в практике своего времени, но и в настоящее время является неотъемлемым признаком прогрессивного общества. С развитием фабричного производства и усилением процессов научно-технической революции понятие «технология» из научного переходит в разряд общеупотреби-мых. Это, прежде всего, связано с необходимостью быстрого и крупномасштабного тиражирования новых видов деятельности. Начиная с конца 19 века и по настоящий день, технология из производственной сферы и технических наук внедряется в сферу гуманитарных наук. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, юридических, а также многих других общественных технологий.
«Само понятие «технология», применительно к власти возникает совсем недавно, во второй половине XX века, - пишет Л.Г. Титова, - однако явления, ко-торые оно обозначает, изучали гораздо раньше» . Представляется довольно естественным, что, внедряясь в отдельные, узкие сферы человеческой деятельно 16 сти, технология приобретает «индивидуальность», наполняется особым содержанием, специфичным для каждого вида деятельности. К слову, в политологии существует понятие «технологии власти», то есть «совокупность средств и методов, употребляемых властным субъектом в процессе воздействия на объект с целью изменения его поведения в направлении, необходимом субъекту»1. Кроме того, выделяются нормативные технологии, или способы властного действия, осуществляемые в рамках норм, действующих в данном обществе; и деви-антные технологии - способы деятельности власти, противоречащие закону или нормам общественной морали2.
Общая характеристика законодательной технологии
Динамичное развитие правовой сферы общества и государства приводит к резкому увеличению объема нормативно-правового массива. С законами и основанными на них правовыми актами соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации. Поэтому многое зависит от качества законов. К сожалению, юридический уровень законов невысок, и одной из причин этого является недооценка возможностей, а порой и простое незнание законодательной технологии. В результате в процессе законотворчества и правоприменения возникает множество юридических коллизий, которые могли быть заблаговременно предотвращены. Причиной такого положения дел является недостаточный уровень владения приемами законодательной технологии со стороны депутатов, экспертов, прочих государственных и негосударственных служащих. Кроме того, законодательная технология требует нового осмысления с теоретико-методологической точки зрения.
Законодательная технология является разновидностью юридической технологии, поэтому ей присущи основные признаки, характерные для любой юридической технологии, о которых мы говорили в первом параграфе настоящей главы. Законодательная технология является также составной частью правотворческой практики, что предопределяет наличие у нее соответствующих признаков1.
В юридической литературе дается несколько определений понятия «законодательная технология».
В.И. Червонюк и И.В. Гойман-Калинский, отдавая приоритет социальной составляющей правотворческой практики, определяют законодательную технологию как «методы применения технико-юридических, политических, информационных, психолого-идеологических и иных средств, приемов, обеспечивающих подготовку и принятие необходимого определенным социальным группам или всему обществу закона, а также используемые в этих целях законодательные процедуры»1.
Т.В. Худойкина полагает, что «технологию закона можно определить как совокупность и процедуру применения правил законодательной техники в законотворческом процессе»2.
В.М. Сырых устанавливает следующую взаимосвязь между техникой и технологией: «Законотворческая техника представляет собой юридическую науку, призванную разрабатывать закономерности рациональной деятельности по проектированию законов. Содержание данной дисциплины составляет технология (приемы, правила, процедуры) подготовки качественно совершенных как по форме, так и содержанию законов»3.
На наш взгляд, вряд ли можно согласиться с изложенной позицией. Когда мы говорим о технологии (необязательно законодательной), мы всегда представляем те средства, ту технику, которая позволит реализовать запланированные процессы. Мы не можем рассуждать о технологии без привязки ее к конкретным инструментам. В то же время, мы легко можем привести множество промеров техники, не участвующей в технологическом процессе. Техника имеет законченный вид уже в силу факта своего бытия. Техника может существовать без технологии, но технология немыслима без техники. Следовательно, технология не может быть составляющей техники, ибо форма не может существовать без содержания.
Технология является своего рода логическим, эволюционным, современным развитием техники, которая послужила основой развития производства. Можно сказать, что технология «выросла» из техники. В этой связи очень точно подметил В.М. Артемов: «законодательная техника призвана стать в современных условиях особой специальной технологией производства и функционирования юридических норм, которая бы обеспечила режим диалога между обществом и государственными институтами»1.
Н.А. Власенко не безосновательно полагает, что «законотворческая технология - ... является разновидностью нормотворческого правового производства и представляет собой деятельность компетентных государственных органов по разработке и принятию законов»2.
Нужно отметить, что Н.А. Власенко несколько сужает понятие законодательной технологии, поскольку ограничивается лишь «деятельностью компетентных государственных органов по разработке и принятию законов». Между тем, нельзя отрицать, что существует возможность участия граждан или организаций в нормотворческой деятельности (например, формулирование идеи, концепции, а иногда и готового текста законопроекта в результате народной правотворческой инициативы; принятие законов на референдуме и пр.). Следует отметить, что право законодательной инициативы не следует смешивать с правом на обращение в парламент РФ, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом3.
В.Н. Карташов, последовательно проводя свою точку зрения, убежден, что законодательную, как и любую юридическую технологию следует понимать в двух смыслах. Во-первых, как «основанный на определенных принципах, планах и прогнозах процесс подготовки, оформления и обнародования законов, в ходе которого используются необходимые средства, приемы, способы и методы законотворческой деятельности. Во-вторых, - по мнению автора, - под законодательной технологией (от греч. techne - искусство, мастерство, умение + logos - учение) понимается наука, система знаний о принципах, средствах и способах наиболее эффективной и планомерной законотворческой практики»1.
Нетрудно заметить, что в большей части представленных определений особо выделяется определенная направленность законодательной технологии: социальная, процессуальная, научная и т.д. Само по себе это является хорошей тенденцией, поскольку позволяет глубже понять исследуемую категорию. Однако, отдавая приоритет отдельным характеристикам, многие авторы игнорируют родовые признаки законодательной технологии, которые присущи любой юридической технологии, т.е. отождествляют технику, тактику и стратегию.
Законодательная техника и технология: проблемы соотношения
Давая общую характеристику законодательной технологии, мы вплотную подошли к вопросу соотношения данного понятия с понятием законодательной техники, прочно закрепившимся в современной юридической литературе.
В науке дается несколько определений законодательной техники. Так, Р. Иеринг в своей книге «Юридическая техника» писал, что в субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном - механизм права1.
А. Нашиц говорит о законодательной технике в широком смысле (то есть о законодательной политике и науке законотворчества) и в узком смысле (то есть о технических средствах, приемах построения правовых норм) .
В.К. Бабаев определяет законодательную технику как «совокупность средств, правил и приемов разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативно-правовых актов»3.
Г.И. Муромцев, используя цивилизационный подход, рассматривает технику в условиях сложившегося общества, а также в условиях переходного периода. В первом случае техника определятся как «средство обеспечения (технического) качества правотворческих актов, а также поддержания права как системы в «рабочем состоянии»4. В переходном обществе, по мнению автора, «техника, прежде всего правотворческая - есть также средство преобразования самого права, изменения его типологической природы, а порой (как в России) также его системы и структуры»1. В последнем случае, по мнению автора, речь должна идти о технологии.
Рассматривая законотворчество как единство познания, деятельности и результатов, Д.А. Керимов объясняет роль законодательной техники, которая призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования законодательных актов, их конструирования, а также упорядочения и систематизации законодательного материала2.
Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что законодательная техника традиционно рассматривается как «система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, з исчерпывающий охват регулируемых вопросов» .
Н.А. Власенко пишет, что «приемы, методика и правила изложения правовых текстов получили название юридической техники. Ее важнейшая часть — законодательная (законопроектная), образующая систему приемов, методик и правил работы с текстами проектов законов»4.
А.В. Иванчин полагает, что «законодательная техника представляет собой систему средств, приемов и правил, используемых для наиболее точного и последовательного выражения воли законодателя в нормативных актах»5.
В итоге практически все отечественные (С.С. Алексеев, В.М. Сырых, А.С. Пиголкин и др.) и зарубежные (И. Мрехеру, В. Штейнер, В. Пешка и др.) авторы под законодательной техникой обычно понимают в различных сочетаниях совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, правил и методик подготовки и изложения законов. Эта же точка зрения представлена в большинстве современных юридических энциклопедий1.
В результате в содержание законодательной техники необоснованно включается законодательная тактика, имеющая самостоятельное правовое значение, а в некоторых случая происходит прямая подмена указанных понятий.
Подобное представление о законодательной технике, на наш взгляд, является недопустимым, поскольку без четкого уяснения природы данной юридической категории трудно решать научные и практические вопросы, связанные с рациональной организацией и дальнейшим совершенствованием законотворчества, реализацией правовых актов, их юридической интерпретацией и систематизацией.
Между тем, как упоминалось ранее, традиционное понимание техники, представленное в энциклопедических словарях, имеет несколько иное значение. Например, Большая советская энциклопедия определяет технику как «совокупность средств человеческой деятельности, создаваемых для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей обще-ства» . Аналогичное определение дается в Краткой российской энциклопедии .
Следует отметить, что в толковых словарях, наряду с указанным значением, встречается представление техники в виде «совокупности профессиональных приемов, используемых в каком-либо деле, мастерстве, искусстве»4.
В философском понимании, основанном на трудах Г. Спенсера, М. Хайдег-гера, Г. Зиммеля, Э. Шпрангера, К. Ясперса, техника представляется как система средств, которые могут применяться для достижения целей и намерений, благодаря тому, что систематически запланированный путь сэкономит усилия или вообще окажется единственным для достижения поставленной цели1. Эта система средств нейтральна по отношению к цели и может употребляться в качестве экономящего усилия посредника-переключателя, что в онтологическом плане можно представить в виде специфической формы управляемой передачи энергии2.
Таким образом, видимо, следует согласиться с мнением В.М. Баранова, который отмечает, что «термин «юридическая техника» неточен, глубоко противоречив и применяется лишь в силу правовой традиции»3. «Все то, что в правовой науке и практике принято обозначать понятием «юридическая техника», -продолжает автор, - правильнее называть «юридическая технология»4.
На наш взгляд, под законодательной техникой следует понимать совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, с помощью которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов. Следовательно, основываясь на ранее данном определении законодательной технологии и представленном определении законодательной техники, можно прийти к выводу, что последняя является ничем иным, как инструментом законодательной деятельности, т.е. лишь одной из составляющих законодательной технологии.
Механизм внесения изменений в закон
Внесение изменений является объективным развитием закона. Умелое использование данного механизма позволяет оперативно и с наименьшими затратами управлять системой законодательства. Объективность внесения изменений обусловлена неотвратимым изменением общественных отношений и необходимостью гармонизации законодательства, что подразумевает, в том числе, устранение параллельного правового регулирования несколькими законодательными актами. Понимание процесса внесения изменений позволяет определить место нормативных актов о внесении изменений в системе законодательства, а также ответить на ряд принципиальных вопросов, что, в свою очередь, позволит сформулировать конкретные правила законодательной технологии.
В законодательной технологии понятие «внесение изменений» имеет объемное содержание. Согласно пункту 49 Методических рекомендаций, изменением считается:
1) замена слов, цифр;
2) исключение слов, цифр, предложений;
3) исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
4) новая редакция структурной единицы законодательного акта;
5) дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;
6) дополнение структурными единицами законодательного акта;
7) приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;
8) продление действия законодательного акта или его структурных единиц.
В целом приведенное понимание содержания понятия «внесение изменений» представляется нам верным, но требующим некоторых уточнений. В частности, нужно отметить, что внесение изменений в форме замены не ограничивается только заменой слов и цифр. Замене, а равно дополнению и исключению могут подлежать отдельные символы, буквы, предложения и иные лексические единицы, а также нестандартные нормативно-правовые предписания, т.е. все то, что в обобщенном виде можно условно назвать символьной единицей. Откровенно неясным представляется критерий, по которому законодатель относит те или иные действия, совершаемые над законом, именно к изменениям. Например, исключение предложения, по его логике, является внесением изменений, а замена одного предложения на другое - нет.
По нашему мнению, исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта не исчерпывает содержания понятия «внесение изменений». В данном случае более обоснованным является употребление термина «прекращение действия», который включает в себя не только отмену структурной единицы нормативного акта, что характерно для актов, не вступивших в силу, но также утрату силы структурной единицей и ее исключение, что характерно для действующих нормативных актов. Поскольку данный способ внесения изменений непосредственным образом связан с механизмом прекращения действия структурной единицы нормативного акта, мы считаем более уместным провести его описание при характеристике указанного механизма.
Не совсем ясным и, на наш взгляд, недостаточно обоснованным представляется отнесение к изменениям операции по приостановлению действия законодательного акта. Если предыдущие действия были направлены на изменение текста законодательного акта, то приостановление действия изменяет его статус. Следовательно, если изменение статуса законодательного акта признается законодателем как внесение изменений, то в первую очередь к изменениям должны быть отнесены документы о введении в действие и прекращении действия законодательного акта, поскольку они в гораздо более категоричной степени изменяют статус документа. Но в действительности такое представление выглядит абсурдным. Очевидно, что и введение закона в действие, и приостановление его действия, и прекращение действия закона влекут изменения. Однако указанные действия изменяют не закон, а законодательное поле (систему действующего законодательства), формируемое законом, а, следовательно, должны рассматриваться как самостоятельные механизмы законодательной технологии.
Отдельного рассмотрения требует вопрос о таком явлении, как продление действия закона, и его месте в законодательной технологии. Как правило, механизмы приостановления действия и продления действия рассматриваются в литературе как взаимосвязанные1. На таком представлении зиждется практика однотипного оформления актов о приостановлении и продлении действия. В реальности же эта взаимосвязь является весьма поверхностной. Первое отличие рассматриваемых явлений заключается в том, что приостановление действия допустимо в отношении любых законов, в то время как продление действия применимо лишь в отношении временных законов, в которых точно определен срок прекращения их действия.
Сложившаяся в настоящий момент практика продления действия заключается в принятии специфического вспомогательного закона, содержащего только одну норму - норму о продлении действия основного закона1. Существование подобного самостоятельного вида законов не обеспечивает должной связи с основным законом, т.е. закон о продлении действия органически не связан с текстом основного закона, «не вплетен» в него. Более того, возникает коллизионная ситуация, при которой, с одной стороны, сохраняет свою силу норма основного закона о сроке его действия, с другой - существует физически отдельный закон, устанавливающий новый срок действия. В итоге создается известное неудобство в использовании закона, связанное с отсутствием у правоприменителя уверенности в наличии юридической силы основного закона, возрастает вероятность возникновения правоприменительной ошибки.
