Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые аспекты систематизации законодательства 14
1. Предпосылки и формы систематизации нормативных правовых актов 14
2. Учет и инкорпорация законодательства как информационно- правовая деятельность 40
3. Консолидация и кодификация законодательства как правотворческая деятельность 63
Глава II. Применение современных информационных технологий при осуществлении систематизации законодательства 88
1. Использование автоматизированных информационных систем в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых актов 88
2. Информационное обеспечение правотворческой деятельности при проведении консолидации и кодификации законодательства 115
3. Применение классификатора правовых актов при систематизации законодательства 139
Заключение 162
Список использованных нормативных источников и научной литературы 168
- Предпосылки и формы систематизации нормативных правовых актов
- Учет и инкорпорация законодательства как информационно- правовая деятельность
- Использование автоматизированных информационных систем в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых актов
- Информационное обеспечение правотворческой деятельности при проведении консолидации и кодификации законодательства
Введение к работе
Глава I. Теоретико-правовые аспекты систематизации
законодательства 14
1. Предпосылки и формы систематизации нормативных
правовых актов 14
2. Учет и инкорпорация законодательства как информационно-
правовая деятельность 40
3. Консолидация и кодификация законодательства
как правотворческая деятельность 63
Предпосылки и формы систематизации нормативных правовых актов
Современная юриспруденция для исследования правовой действительности использует различные научные методы, среди которых большое значение имеет системный подход. Он позволяет рассматривать изучаемый объект как систему, функционирующую в определенной сфере и взаимодействующую с другими системами1. В соответствии с данным подходом право представляет собой целостное системное явление, состоящее из совокупности взаимосвязанных элементов. Правовая система включает в себя внутренне согласованные и взаимосвязанные юридические средства, с помощью которых государство оказывает нормативное воздействие на общественные отношения. В качестве сложившихся подсистем право вместе с государством входят в систему более высокого уровня - общество, являющееся с точки зрения системного анализа наиболее сложным объектом исследования.
Системность права характеризуется рядом признаков, обусловленных как его внутренним строением, так и взаимодействием с внешней средой. К числу таких признаков относятся: целостность, единство и структурная упорядоченность, относительная самостоятельность, устойчивость и автономность правовой системы .
Целостность системы означает, что свойства правовой системы в целом несводимы к сумме свойств составляющих ее элементов. Система образует единство, так как ее элементы находятся в объединенном, целостном состоянии, вытекающем из природы тех общественных отношений, которые могут быть урегулированы правом и с необходимостью обеспечиваются правовым регулированиям. Единство обеспечивается в результате структурной упорядоченности элементов системы, благодаря которой она представляет собой единый комплекс, обладающий иерархичностью и субординацией составных частей.
Объединение различных элементов правовой системы в структурно-упорядоченное единство предполагает наличие у нее свойства относительной самостоятельности. Система обладает способностью модифицировать составляющие ее элементы (подсистемы) и создавать новые в пределах своего единства. Структурная упорядоченность придает правовой системе относительную устойчивость, в пределах которой допускаются изменения свойств ее элементов и их связей. В то же время относительная самостоятельность системы предполагает относительную автономность ее функционирования. При этом помимо внутренних связей система имеет связи с внешней средой, воспринимая ее воздействия и реагируя на них.
Вместе вышеназванные признаки обусловливают такую характеристику правовой системы, как интегративность, благодаря которой каждый элемент системы существует и функционирует во взаимодействии с другими. Обладающая свойством интегративности правовая система комплексно воздействует на поведение участников общественных отношений, в результате чего проявляется в полном объеме ее активный регулирующий характер.
Несмотря на кажущуюся абстрактность указанных свойств правовой системы их следует учитывать на практике - в правотворческой работе в целях поддержания и развития системности российского права. Такая работа затрагивает, с одной стороны, нормативный материал, формируемый в процессе правотворчества, а с другой стороны - упорядочение системы законо-дательства . Укрепление системности является необходимым фактором повышения качества законодательства и его эффективного использования для защиты прав и интересов граждан и других субъектов права3.
Как любая система (этот термин в переводе с греческого означает "целое, составленное из частей", "соединение") право образуется из однопоряд-ковых, взаимосвязанных между собой и взаимодействующих друг с другом элементов, составляющих определенную целостность, структурно-функциональное единство. Элементом каждой системы является минимальный системный компонент, сохраняющий присущие данной системе свойства, из совокупности которых складывается единая система. В системе права таким минимальным компонентом является норма права (правило поведения общего характера).
Право обладает системностью, поскольку представляет собой не простую совокупность юридических норм, а их систему, основанную на взаимосвязи составляющих ее элементов. Только находящиеся в системе, во взаимосвязи между собой правовые нормы проявляют свои регулирующие свойства. Системность предполагает единство, согласованность и непротиворечивость правовых норм. Чем лучше согласованы правила поведения, тем более эффективным становится правовое регулирование, создается стабильный правопорядок, отвечающий интересам всех слоев общества.
Системность является объективным качеством права, так как формирование правовой системы происходит в соответствии с закономерностями регулируемой социальной сферы. Системность права обусловлена также определенной логической структурой правовой нормы, которая включает диспозицию, гипотезу и санкцию, где диспозиция представляет собой правило поведения, определяющее права и обязанности субъектов, гипотеза описывает пределы или условия действия правовой нормы, а санкция является результатом нарушения или соблюдения субъектом права правила поведения, указанного в диспозиции. Каждое правило поведения неразрывно связано с условиями его реализации и способами охраны от нарушений.
Учет и инкорпорация законодательства как информационно- правовая деятельность
Систематизация законодательства относится как к правотворческой, так и к информационно-правовой деятельности. Правотворческий характер систематизации проявляется в ее направленности на упорядочение и совершенствование законодательства, принятии консолидированных и кодифицированных актов, объединяющих ранее изданные акты по одному и тому же предмету правового регулирования. Учет и инкорпорация нормативных правовых актов не изменяют содержания правовых норм, предусматривают только внешнюю обработку нормативного материала без какой-либо корректировки правового регулирования общественных отношений и рассматриваются, поэтому, как направления информационно-правовой деятельности.
В современных условиях систематизация законодательства осуществляется во взаимосвязи с правовой информатизацией. Основополагающее значение в этой сфере имеет норма статьи 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Развитие России как демократического правового государства невозможно без обеспечения свободного доступа граждан к правовой и любой другой социально значимой информации. Систематизация законодательства делает его более обозримым и доступным для самого широкого круга субъектов права, дает им возможность оперативно ориентироваться в огромном и постоянно изменяющемся массиве нормативных правовых актов. Задачами систематизации, относящимися к сфере правовой информатизации, являются: учет и рубрицирование правовых актов, поддержание их в контрольном состоянии, выдача справок по законодательству.
Обычно для ведения учета и инкорпорации отбираются нормативные правовые акты, хотя возможно взятие на учет и других источников права (например, договоров нормативного содержания). В юридической литературе приводятся научные и официальные определения нормативного правового акта как объекта систематизации. Типично научным определением является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений . Одно из официальных определений содержится в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года №781-11 "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"2: "нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение". Министерство юстиции Российской Федерации рекомендовало федеральным органам исполнительной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное Постановление .
Учет нормативных правовых актов осуществляется многими государственными органами и иными организациями для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо для информационно-правового обслуживания других заинтересованных лиц. Без четко налаженного, полного и своевременного учета невозможна работа ни одного государственного органа или должностного лица. Учет законодательства применяется для квалифицированной подготовки проектов законов, составления перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, под готовки заключений по проектам нормативных актов, осуществления спра-вочно-информационной работы (выдачи справок по законодательству, составления тематических обзоров)1. Надлежащий учет особенно важен для обеспечения деятельности судебных и прокурорских органов, он также содействует работе научных и учебных учреждений по правовому обучению и воспитанию граждан.
Задачи по учету нормативных правовых актов вытекают из направлений деятельности тех государственных органов, учреждений, общественных и иных организаций, в которых организованы специализированные структурные подразделения, осуществляющие учет и систематизацию законодательства, а также справочно-информационное обслуживание по действую-щему законодательству . Эти подразделения (отделы, службы) выполняют свою работу на основе сформированных фондов и картотек правовых актов, которые в настоящее время повсеместно заменяются правовыми компьютерными базами данных.
Использование автоматизированных информационных систем в работе по учету и инкорпорации нормативных правовых актов
Государственная политика Российской Федерации в сфере правовой информатизации, основы которой заложены в Концепции правовой информатизации1 и президентской программе "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации" , осуществляется в настоящее время путем внедрения и использования современных информационно-коммуникационных технологий в целях максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, учреждений и граждан. В результате реализации этой политики в различных областях юридической деятельности созданы и эксплуатируются автоматизированные информационные системы, применение которых выводит на качественно новый уровень информационное обеспечение правотворчества и правоприменения .
Информационная система, согласно статье 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года №149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"4 (далее - Закон об информации), определяется как совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. Информационные системы предназначены для реализации процессов поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления и распространения информации. Важнейшими характеристиками таких систем считаются: а) объем хранимой информации; б) полнота и достоверность информации; в) доступность документов и оперативность их получения; г) программно-технологические возможности систем.
Указанные характеристики относятся, в первую очередь, к автоматизированным информационным системам (далее - АИС), элементами которых являются компьютеры и вычислительные сети, программные продукты, базы данных и другие современные информационно-коммуникационные технологии. В зависимости от области применения различают АИС в промышленности, на транспорте, в правовой сфере, в медицине, в образовании и т.д.2
Применяемые в области права АИС в научной и учебной литературе называют также правовыми информационными системами либо автоматизированными системами правовой информации (АСПИ). Они могут обрабатывать документированную и иную правовую информацию. Документированной является информация, зафиксированная на материальном носителе путем документирования и имеющая реквизиты, позволяющие определить такую информацию (статья 2 Закона об информации). Иная правовая информация -фактографическая, представляет собой сведения о конкретных фактах, лицах или явлениях, которые собираются и обрабатываются в данной АИС.
Документированная правовая информация подразделяется на официальную и неофициальную. Официальную правовую информацию, согласно статье 5 Федерального закона от 29 декабря 1994 года №77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" (с последующими изменениями и дополнениями)3, составляют сведения о документах, принятых органами законодательной, исполнительной и судебной власти и носящих обязательный, рекомендательный или информационный характер. Такая информация в правовых информационных системах классифицируется по источникам права. Неофициальную правовую информацию в АИС образуют различные сведения о праве и связанных с ним явлениях, которые представлены в неофициальной юридической литературе (научных монографиях, учебниках, статьях, обзорах, докладах, справочниках и т.д.), а также содержатся в материалах, полученных от предприятий, учреждений, общественных организаций, граждан и из других источников1.
Исходя из опыта практического применения АИС, существует их классификация по характеру и степени сложности вычислительной, аналитической и логической обработки используемой информации, в соответствии с которой АИС подразделяются на следующие виды : 1) автоматизированные системы обработки данных; 2) автоматизированные информационно-поисковые системы; 3) автоматизированные информационно-справочные системы; 4) автоматизированные информационно-логические системы; 5) автоматизированные рабочие места; 6) автоматизированные системы управления; 7) автоматизированные системы информационного обеспечения; 8) экспертные системы и системы поддержки принятия решений.
При осуществлении систематизации нормативных правовых актов необходимым инструментом юриста становятся, прежде всего, информационно-поисковые, информационно-справочные и экспертные правовые системы, а также автоматизированные рабочие места. Применение современных информационных технологий для целей систематизации обусловлено большим объемом массива федерального и регионального законодательства и требованиями его оперативной обработки.
Информационное обеспечение правотворческой деятельности при проведении консолидации и кодификации законодательства
В процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов важное значение имеет получение различных видов необходимой для осуществления этой деятельности информации. Среди них на первом месте находится правовая информация, особенность которой состоит в том, что она является официальной и документированной.
В объеме правовой информации, используемой в правотворческой деятельности, можно выделить четыре уровня представления . Прежде всего, это международно-правовой уровень - информация, содержащаяся в международных договорах, соглашениях, конвенциях, актах международных организаций. Обязательность учета в правотворческой деятельности международно-правовых актов обусловлена положением части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Второй уровень представления правовой информации - федеральный. К источникам информации данного уровня относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. В информационный массив федерального уровня также входят документы органов судебной власти.
Следующий уровень представления правовой информации - региональный. Согласно части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации республики в составе Федерации имеют свои конституции и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - свои уставы и законодательство. Информация данного уровня содержится в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Наконец, последний уровень представления - информация из актов местного самоуправления (уставов муниципальных образований, решений местных референдумов, собраний и сходов граждан, иных муниципальных правовых актов).
В настоящее время в нормативных актах, регламентирующих процесс правотворчества, урегулированы и вопросы его информационного обеспечения. Так, в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации определены виды документированной информации, используемой в законотворческой деятельности: планы и программы законопроектных работ, концепции законопроектов, предложения по развитию и совершенствованию законодательства, информация из альтернативных законопроектов и др.
В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации1 (статья 105) указаны документы, которые должны быть представлены субъектом права законодательной инициативы при внесении законопроекта: а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет зако нодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законо проекта (в концепции законопроекта определяются предмет и цели будущего законодательного акта, его структура и основные положения, обосновывают ся конкретные правовые решения, описывается механизм действия закона, указываются предполагаемые последствия его применения, меры ответст венности в случае нарушения норм закона); б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих при знанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законо- проекта, реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, то есть при внесении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета).
В Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации1 (статья 103) установлен перечень документов, направляемых в Совет Федерации вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом: постановление Государственной Думы о принятии федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, документы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу. Вместе с федеральным законом, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в Совет Федерации направляется также информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по данному федеральному закону.
