Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Теоретические вопросы систематизации законодательства 16
1.1 Понятия и формы систематизации нормативных правовых актов 16
1.2 Учет и классификация — основные компоненты процесса систематизации нормативных правовых актов 30
ГЛАВА II Вопросы систематизации законодательства дореволюционной России 40
ГЛАВА III Основные черты систематизации законодательства советского периода 64
ГЛАВА IV Учет и систематизация российского законодательства основные подходы 99
БИБЛИОГРАФИЯ
- Понятия и формы систематизации нормативных правовых актов
- Учет и классификация — основные компоненты процесса систематизации нормативных правовых актов
- Вопросы систематизации законодательства дореволюционной России
- Основные черты систематизации законодательства советского периода
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В отечественной юридической практике систематизация всегда занимала свое достойное место. Именно систематизация является тем итогом, к которому приходит законодатель на определенном этапе правотворческой деятельности.
Систематизация законодательства, прежде всего, используется в качестве эффективного средства обеспечения субъектов права необходимой нормативной правовой информацией.1 Упорядочение нормативного правового материала играет мобилизационную роль и в правотворческом процессе. Она также способствует упрочнению действующей формы государственной власти, являясь залогом устойчивости существующего правопорядка, стабильности общественных отношений.
Инструментарий проведения работ по систематизации отечественного законодательства формировался и совершенствовался в разные исторические эпохи. Основные его составляющие, которые не потеряли своего значения и поныне, складывались в систему, начиная с упорядочения российского законодательства в XIX веке М.М. Сперанским. Несмотря на иную социальную направленность, работы по систематизации законодательства советского периода содержательно обогатили арсенал средств, реализуемых законодателем при проведении подобных правотворческих работ. Лучшими ее достижениями явились собрания действующего законодательства (СССР и союзных республик); своды законов (СССР и союзных республик) послевоенного времени, а также собрания ведомственного нормотворчества (СССР и союзных республик). Важным направлением работ по систематизации отечественного законодательства семидесятых годов XX века стало использование компьютерных средств как при ведении учета нормативных правовых актов, так и в создании их электронных собраний.
1 Сырых В.М. Теория государства и права. - М.: Юрид. дом "Юстицинформ", 2001. - С.212.
Опыт проведения работ по систематизации законодательства советского периода в значительной степени способствовал подготовке в новых исторических условиях в тех или иных формах упорядочению современного российского права.
Нынешний этап реформ, который юридически оформил смену государственного строя, экономических приоритетов, идеологии, требует глубинного пересмотра всего действующего законодательства. Приходится констатировать, что в российском праве переходного периода встречаются противоречивые правовые положения, объясняемые не только политическими и экономическими интересами различных политических сил, но и тем, что в России до настоящего времени продолжают действовать и применяются нормативные предписания, содержащиеся в актах органов государственной власти СССР. Особенно это касается актов ведомственного нормотворчества. При этом внутренних противоречий в системе российского законодательства вполне достаточно, чтобы немедленно приступить к работам по его систематизации.
С момента принятия новой Российской Конституции в 1993 году появилась потребность ревизии всего действующего нормативно-правового материала на предмет его очищения от большого количества фактически не действующих, но формально не утративших силу нормативных актов, создание новых, в которых будут консолидированы разрозненные действующие статьи и положения.
Как правило, эффективное использование приемов систематизации позволяет обнаружить и своевременно восполнить пробелы в действующем законодательстве.
Начало работ по упорядочению законодательства Российской Федерации может быть обусловлено и совпасть с пересмотром нормативных правовых актов в связи с вступлением России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). По оценкам специалистов предполагается корректировка свыше ста
законов и нескольких сотен подзаконных актов. Приведение законодательства в соответствие с нормами и правилами ВТО нужно не только и не столько в связи с присоединением нашей страны к этой организации. Это нужно для самой России для того, чтобы отечественный бизнес имел условия для развития, чтобы экономика не зависела от решений тех или иных административных органов (снятие административных барьеров, принятие блока федеральных законов по дебюрократизации экономики, упорядочению системы регистрации предприятий, единая стандартизация всех товаров и услуг).
О неизбежности проведения работ по систематизации российского законодательства как важного фактора внутригосударственной политики говорил Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию: "Нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая учесть не только новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы. Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой ...".'
В качестве одного из новых подходов к правотворчеству Председатель Совета Федерации СМ. Миронов видит в проведении работ по систематизации российского законодательства; выразив готовность Совета Федерации, но выступить застрельщиками, координаторами..." этого сложного процесса.
В современных условиях для проведения работ по систематизации законодательства необходимо еще и еще раз проанализировать его формы и
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М., 2001.
2 Итоги.-2001.- 25 дек.
виды, системы классификаций правовой материи, а также методологию компьютерной обработки нормативных правовых актов и их элементов.
В юридической литературе высказаны различные подходы к осуществлению систематизации законодательства, среди которых предлагается как создание Свода законов Российской Федерации, так и проведение систематизации органами исполнительной власти России без придания ее результатам официального характера. Очевидно подходить к решению этой проблемы нужно с учетом федерального устройства нашего государства, свойств правовой материи, подлежащей упорядочению, а также того огромного теоретического и практического опыта, который имеет наш законодатель по этому вопросу.
Объектом исследования являются различные формы систематизации отечественного законодательства. Наряду с традиционными, такими как инкорпорация и кодификация, более детальному анализу подвергается первоначальная стадия любой систематизации - учет законодательства. Его природа и основные черты рассматриваются в непреложной связи с процессами компьютеризации правовой материи.
Предметом настоящего диссертационного исследования является система способов и приемов, с помощью которых осуществляются работы по систематизации норм правовых актов. Определяющим моментом этих работ, без которых не может обходиться упорядочение законодательства, служит его классификация.
Целью диссертационного исследования является раскрытие природы многоаспектного явления упорядочения отечественного законодательства во всех его отличительных чертах для успешного осуществления работ по систематизации российского законодательства на новом историческом этапе развития.
Указанная цель конкретизируется в ряде следующих задач:
дать определение и указать формы проведения упорядочения нормативных правовых актов в контексте современного широкого понимания систематизации как категории социального мира;
проанализировать основные компоненты процесса систематизации нормативных актов в разные исторические эпохи на примере отечественного законодательства: дореволюционный период, советский и Российской Федерации;
определить место и роль соответствующих форм систематизации в предстоящем упорядочении нормативного правового материала на основе Конституции Российской Федерации;
исследовать возможности компьютеризации при проведении работ по систематизации российского законодательства;
обосновать и сформулировать общие выводы и предложения по выбору соответствующей формы проведения работ по систематизации российского законодательства.
Методологические и теоретические основы диссертационного
исследования. Для решения поставленных задач в диссертационном
исследовании применялся широкий круг общенаучных методов познания.
Основу исследования составил системно-структурный и системно-
функциональный анализ, позволивший раскрыть природу систематизации
российского законодательства, сформулировать ее понятие, выявить
отличительные черты упорядочения правового материала в разные
исторические формации. Широко использовался также информационный
подход к праву, давший возможность проанализировать различные
компьютерные системы по законодательству в части наполнения их
информационной базы, использования предметно-тематических
классификаторов.
Общие положения теории права о системе законодательства, научные работы по систематизации законодательства дореволюционной России,
советских ученых-правоведов, современные труды отечественных и
зарубежных ученых о различных видах классификаций правовой материи, а
также исследования в области правовой информатики послужили
теоретическими источниками диссертационного исследования. В частности, в
процессе работы над диссертацией были использованы труды С.С.Алексеева,
Л.Ф.Апт, С.Н.Братуся, С.Л.Зивса, В.А.Копылова, В.В.Лазарева,
А.В.Мицкевича, С.С. Москвина, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной,
Т.Н.Рахманиной, И.С.Самощенко, М.М.Сперанского, В.М.Сырых,
Ю.А.Тихомирова и других.
В работе было проанализировано законодательство СССР, РСФСР, Российской Федерации и ее отдельных субъектов, акты судебных и прокурорских органов, целый ряд предметно-тематических классификаторов (рубрикаторов), схем различных собраний законодательства СССР, РСФСР, а также материалы технических и рабочих проектов компьютерных систем по правовой информации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой одну из первых попыток проведения теоретико-правового исследования всех имеющихся форм систематизации отечественного нормативного правового материала, а также с позиций компьютеризации предлагает способы и приемы предстоящего упорядочения законодательства Российской Федерации и ее субъектов на базе Конституции Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту. В контексте современного широкого понимания систематизация представляет собой приведение различных элементов в систему. На наш взгляд, из этого следует исходить при рассмотрении процесса упорядочения нормативного правового материала. Этому взгляду на систематизацию законодательства не во всем соответствует традиционное более узкое её понимание, подразделяющееся на две основные формы: инкорпорацию и кодификацию нормативных правовых актов. Обе эти
формы широко применялись в отечественной юриспруденции и достаточно полно отображены в юридической литературе.
В работе исследуются работы по инкорпорации, имеющие локальный характер. Под инкорпорацией локального характера понимают объединение предписаний основного нормативного правового акта с положениями последующих официальных изменений. Именно этот вид инкорпорационных работ получил в настоящее время большое распространение в информационно-правовом обслуживании.
Качественным элементом современного правотворчества, и в частности законотворчества, является внесение большого количества изменений и дополнений в нормативные правовые акты. Это обстоятельство создает сложности в процессе правоприменения. В юридической литературе в сфере информатики подобный вид инкорпорационного текста получил название "текущей редакции"1. Как правило, подобные редакции составляются с использованием средств вычислительной техники на неофициальной основе. Информационный подход к праву позволил провести классификацию правовых документов и проанализировать один из видов правовой информации.
Прообразом текущих редакций послужили контрольные экземпляры текстов актов на бумажных носителях, которые составляют элементы учета нормативного правового материала. Технология составления текущих редакций заключается в том, что в текст основного акта вносятся нормативные правовые положения из актов, которые их изменяют и дополняют, а также удаляются отдельные нормативные предписания, статьи, пункты и другие единицы нормативного материала (например, заголовки разделов, статей, пунктов), которые утратили силу, исключены или отменены. Выполнение подобной задачи требует особой четкости с указанием отметок о таких изменениях. Система отметок очень сложна и требует от составителя текущих редакций
В отличие от издания "новой редакции", "следующей редакции" самим законодателем на основании соответствующего нормативного предписания во вновь принимаемом нормативном акте.
профессионализма, опыта и определенных знаний принципов как системы права, так и в области законодательной техники.
Информационный подход к праву в целом, рассмотрение законодательства как одного из основных видов правовой информации позволили выработать научные и практические рекомендации по подготовке текущих редакций. Эти рекомендации основаны на правилах юридической (законодательной) техники, приемы которой обычно содержатся в правилах, инструкциях, методиках по разработке различного рода нормативных правовых актов.
Составление текущих редакций законодательных актов преследует в первую очередь потребительские цели - облегчить правоприменителю (пользователю, гражданину) понимание того круга нормативных правовых предписаний, которые изложены в нескольких актах, но имеют одинаковое содержание и представляют собой по сути дела проведение работ по инкорпорации в строго ограниченных пределах.
Чем квалифицированнее составлен основополагающий акт и акты, вносящие в его предписания изменения и дополнения (имеются в виду формы выражения и изложения нормативных правовых предписаний), тем в меньшей степени будет проявляться субъективный "момент" составителя. В связи с нечеткостью структурного состава основополагающих и изменяющих актов, регулирующих одни и те же общественные отношения, основным структурным элементом текущей редакции, на наш взгляд, следует выбрать нормативное правовое предписание. Под ним в теории и практике правотворчества, как и в информатике, понимают соответствующий текст статей, пунктов или других грамматически и логически завершенных частей нормативных актов.
В тоже время инкорпорированные тексты текущих редакций являются основой для официального переиздания законов и других нормативных правовых актов с последующими изменениями и дополнениями и подготовки систематических собраний законов, законодательных актов (сводов).
Широкое распространение текущих редакций текстов актов, осуществляемых государственными организациями, а также представленных в компьютерных системах правовой информации, позволяет утверждать, что инкорпорация локального характера - это постоянная деятельность государственных и иных органов, юридических и физических лиц, основная задача которой - поддержание действующего законодательства в состоянии, обеспечивающем его понимание и доступность в применении. Отличительным моментом инкорпорации следует признать то, что какие-либо существенные изменения в нормативные правовые акты не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется.
Проведенный в работе анализ различий между инкорпорацией и кодификацией дает возможность считать их самостоятельными отличными друг от друга формами систематизации законодательства. Однако, как свидетельствует отечественная практика подобных работ, их приемы тесно связаны друг с другом. Она же предпочитала не употреблять термин "инкорпорация" как в советское время, так и в российской юриспруденции. В актах, посвященных упорядочению нормативного материала, говорилось обычно о его систематизации и кодификации.
Систематизация нормативных правовых актов может иметь и иные формы (многое зависит от задач, которые ставит законодатель). Инкорпорация и кодификация представляют собой основные виды систематизации. Система средств и способов, а также форма упорядочения законодательства представляют собой "идеологию" систематизации.
Одной из форм систематизации нормативного правового материала можно назвать упорядочение ведомственного нормотворчества, проводившееся в середине семидесятых (1975-1977) годах. Наряду с инкорпоративными работами по ведомственным нормативным актам, изданиям различных ведомственных сборников, собраний, результатом такой инвентаризации стало издание перечней актов, утративших силу. В перечнях содержались записи
реквизитов ведомственных актов, которые в результате систематизации отменялись и более не подлежали применению.
В юридической литературе подчеркивается, что каждая из не основных форм имеет свое самостоятельное значение для правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должна сама по себе давать результаты по упорядочению нормативно-правового материала в требуемой степени. Форма проведения систематизации выбирается законодателем соответственно реальным политическим и экономическим условиям. Так проводить её в полном объеме, как известно, можно и нужно только в условиях стабилизации правотворческой деятельности. Все известные в России и Советском Союзе работы по систематизации - создание сводов, собраний действующего законодательства, кодексов, основ, а также упорядочение ведомственного нормотворчества проводились в относительно спокойные периоды.
В качестве одного из перспективных направлений решения этой
проблемы на нынешнем этапе можно рассматривать систематизацию
понятийного материала, используемого в актах законодательства Российской
Федерации. В настоящее время это направление представляется наиболее
актуальным и реально осуществимым в связи с введением в законодательные
акты большого количества новых понятий и их определений. В девяностые
годы в отечественном праве стало традицией помещать в законы специальные
статьи, содержащие разъяснение понятий (терминов), используемых в данном
конкретном акте. Такая практика представляет собой заимствование приема
законодательной техники стран "общего права". /""
В какой-то мере это обстоятельство можно объяснить тем, что законодательство России нынешнего переходного периода представляют нормативные акты с постоянно и многократно изменяющимися нормами. Применение их в достаточной мере сложно. Вот тут-то и возрастает роль дефиниций, которые, как показывает практика, имеют наибольшую
стабильность в отечественном законодательстве для регулирования общественных отношений.1 Систематизация понятий, дефиниций в ранее изданных актах и текущего нормотворчества необходима также для продолжения правовой реформы в субъектах Российской Федерации и местном самоуправлении.
Предварительным этапом в систематизации понятийного материала, как правильно отмечается в юридической литературе, следует считать создание словарей дефиниций из актов Российского законодательства (законов Российской Федерации, РСФСР), постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (Совета Министров - Правительства Российской Федерации).
Подобные словари уже сформированы из цитатного материала законодательства Российской Федерации как в компьютерном варианте, так и в печатном виде.
На основе анализа соответствующих дефиниций, сосредоточенных в подобных словарях, легче проводить работы по упорядочению терминологии в законодательных и подзаконных актах, используя только те определения, которые установлены законодателем преимущественно в актах более позднего периода, проводя пересмотр терминологии на основании анализа всех действующих, а в отдельных случаях и утративших силу актов в соответствующей сфере правового регулирования.
Материал, включенный в упоминавшиеся словари, должен, как нам представляется, послужить базой юридической терминологии для различных правотворческих органов и органов местного самоуправления. Проекты нормативных правовых актов, в том числе актов, вносящих изменения в ранее принятые, должны подготавливаться с учетом содержащихся в законодательстве Российской Федерации понятий и определений. Таким
См.: Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве // Законодательная техника/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000. - С.89.
естественным путем и будет проходить систематизация понятий, которая, как указывалось выше, является составляющей общего процесса систематизации законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования. В
диссертации содержатся положения, представляющие собой методический материал по проведению упорядочения как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации в различных формах в органах государственной власти. Предложения по составлению текущих редакций могут использоваться в информационно-справочных системах по правовой информации. Представленный материал может бы использован в учебном процессе, в частности в лекциях по соответствующим разделам общей теории государства и права, при чтении спецкурсов по систематизации законодательства, по учету нормативных правовых актов, созданию компьютерных систем и их информационных баз, при проведении научных семинаров и конференций, а также в деятельности правотворческих органов и органов местного самоуправления по систематизации издаваемых ими актов.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения диссертации получили освещение в опубликованных статьях. Положения и выводы диссертационного исследования по вопросам локальной инкорпорации применены в работе компьютерной поисковой системы по правовой информации, эксплуатирующейся в Государственном Совете Республики Татарстан, в коммерческих системах "Консультант Плюс", "Гарант", "Кодекс". Вопросы систематизации правовых понятий и их определений получили освещение на научно-практических конференциях, в частности, "Законодательство субъектов Российской Федерации (теория и практика)" (Саранск, Мордовский Государственный университет имени Н.П. Огарева).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения и четырех глав, включающих семнадцать параграфов,
*
*
#
заключительных положений, перечня систем классификации и списка литературы.
Понятия и формы систематизации нормативных правовых актов
В контексте современного широкого понимания систематизация представляет собой приведение различных элементов в систему. На наш взгляд, из этого следует исходить при рассмотрении процесса упорядочения нормативного правового материала. Этому взгляду на систематизацию законодательства не во всем соответствует традиционное более узкое её понимание, подразделяющееся на две основные формы: инкорпорацию и кодификацию нормативных правовых актов. Обе эти формы широко применялись в отечественной юриспруденции и достаточно полно отображены в юридической литературе .
Под инкорпорацией обычно понимают такую форму систематизации, когда нормативные правовые акты объединяются полностью или частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, предметном). Однако нормативное содержание актов при этом не меняется.
Приемы, обеспечивающие проведение инкорпорации, чрезвычайно многообразны, инкорпорация не сводится к простому воспроизведению ранее принятых актов. В частности, возможно изменение формы изложения отдельных нормативных актов. При составлении собраний по решению органа, призванного осуществлять инкорпорацию, вносятся частичные изменения и в содержание актов, меняется редакция структурных единиц нормативного материала, заменяются наименования органов, со временем переименованных, о которых говорится в текстах.
Под инкорпорацией локального характера понимают объединение предписаний основного нормативного правового акта с положениями последующих официальных изменений. Именно этот вид инкорпорационных работ получил в настоящее время большое распространение в информационно-правовом обслуживании.
Качественным элементом современного правотворчества, и в частности законотворчества, является внесение большого количества изменений и дополнений в нормативные правовые акты .
Это обстоятельство создает сложности в процессе правоприменения. В юридической литературе в сфере информатики подобный вид инкорпорационного текста получил название "текущей редакции" . Как правило, подобные редакции составляются с использованием средств вычислительной техники на неофициальной основе . Информационный подход к праву позволил провести классификацию правовых документов и проанализировать один из видов правовой информации.
Прообразом текущих редакций послужили контрольные экземпляры текстов актов на бумажных носителях, которые составляют элементы учета нормативного правового материала.4 Технология составления текущих редакций заключается в том, что в текст основного акта вносятся нормативные правовые положения из актов, изменяющие и дополняющие их, а также удаляются отдельные нормативные предписания, статьи, пункты и другие единицы нормативного материала (например, заголовки разделов, статей, пунктов), которые утратили силу, исключены или отменены. Выполнение подобной задачи требует особой четкости с указанием отметок о таких изменениях. Система отметок очень сложна и требует от составителя текущих редакций профессионализма, опыта и определенных знаний принципов как системы права, так и в области законодательной техники.
Информационный подход к праву в целом, рассмотрение законодательства как одного из основных видов правовой информации позволили выработать научные и практические рекомендации по подготовке текущих редакций. Эти рекомендации основаны на правилах юридической (законодательной) техники, приемы которой обычно содержатся в правилах, инструкциях, методиках по разработке различного рода нормативных правовых актов.
В юридической литературе, на наш взгляд, справедливо отмечается, что отсутствие единой методики составления текущих редакций приводит часто к тому, что в инкорпорированных текстах, имеющихся в различных информационно-правовых компьютерных системах, существует разнобой в представлении общеобязательных норм.1
Исходя из практики информационно-правового обслуживания, представляется возможным дать некоторые рекомендации. Так отметка об изменении текста нормативного правового акта должна содержать указание на форму изменяющего акта, дату его принятия, номер и источник официального опубликования. Некоторые же составители ограничиваются тем, что проставляют отметки об актах изменяющих и дополняющих основные нормативные правовые акты сразу же после заголовка акта, да и то не полностью. Подобная работа не является достаточно информативной, так как в этом случае пользователь должен самостоятельно определять каким конкретно актом внесены изменения в интересующую его структурную единицу нормативного правового акта. Целесообразно обратить внимание на тот факт, что практика официального опубликования, на которую в основном ориентируются составители текущих редакций, выработала отличительные правила представления подобных отметок, но они, в основном, касаются кодифицированных актов. В актах же текущего правотворчества, например, в законах Российской Федерации 1991 г., образовавших налоговый пакет, отметки желательно проставлять после каждого предписания даже в том случае, когда статья закона дополнялась одновременно двумя частями, так как в последующем законодатель дополнял статью новой частью (пунктом), который располагался между ранее дополненными частями (пунктами). При отсутствии отметок к каждой части трудно было судить, к какому предписанию относится первоначальная отметка.
Распространенной ошибкой при подготовке текущих редакций является включение записей самого изменяющего акта, например, "исключить статью 5". В подобных случаях в тексте текущей редакции просто не приводится текст соответствующего положения, а делается запись: "статья 5 исключена Федеральным законом от 5 августа 1994 г." № ... ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, №..., ст... .
Составление текущих редакций законодательных актов преследует в первую очередь потребительские цели - облегчить правоприменителю (пользователю, гражданину) понимание того круга нормативных правовых предписаний, которые изложены в нескольких актах, но имеют одинаковое содержание и представляют собой по сути дела проведение работ по инкорпорации в строго ограниченных пределах.
Учет и классификация — основные компоненты процесса систематизации нормативных правовых актов
Первоначальным этапом систематизации законодательства является определение объема нормативного правового материала, подлежащего пересмотру (инвентаризации). Провести такой анализ можно только при наличии квалифицированного учета нормативного правового материала. Под учетом законодательства, как нам представляется, следует понимать упорядоченную и постоянно пополняемую систему сведений о нормативных правовых актах, то есть сведения об их принятии, изменении, дополнении, распространения действия, отмене (утрате силы), опубликовании, вступлении в действие и иные сведения. До сих пор в юридической литературе учет нормативных правовых актов рассматривается как предварительная предпосылка инкорпорации и кодификации.1
Обычно учет нормативных правовых актов ведется на бумажных носителях в фондах нормативных актов либо с помощью компьютерных баз данных правовой информации. Ведение учета в компьютерном режиме в форме баз данных правовой информации позволяет по-новому определить это понятие. Становится вполне очевидным, что учет представляет собой самостоятельную форму систематизации законодательства наряду с инкорпорацией и кодификацией. Компьютеризация права, законодательства сводится прежде всего к систематизации не актов, как при ручной обработке, а их отдельных элементов (структурных единиц): предписаний, заголовков, терминов, приложений, перечней и тому подобного; введение в существующую систему актов и их предписаний новых элементов с одновременным исключением тех, которые утратили силу.
Следует иметь в виду, что, например, при инкорпорации тексты нормативных правовых актов и извлечения из них приводятся в собрании или сборнике по определенной тематической схеме, в хронологическом или алфавитно-предметном порядке. Точно также в компьютерном банке данных по законодательству различные структурные единицы нормативных правовых актов могут быть представлены, в зависимости от проектных решений автоматизированных информационно-поисковых систем, в любом требуемом пользователю порядке. Следует полагать, что такого понимания учета придерживается и С. Корабельников - советник Главного государственного правового управления Президента Российской Федерации, когда он говорит о завершении формирования хронологического собрания всех действующих нормативных правовых актов (Российской Федерации, РСФСР и СССР) Главным государственным правовым управлением Президента Российской Федерации совместно с Научно-техническим центром правовой информации "Система" . Так как упомянутое хронологической собрание представляет собой компьютерную систему правовой информации об актах законодательства СССР, РСФСР и Российской Федерации, которая осуществляет информационное обслуживание актов по хронологическому признаку.
Рассматриваемое нами понимание учета нормативных правовых актов как одной из основных форм систематизации законодательства фигурировало и ранее в ряде актов Верховного Суда СССР и Генерального Прокурора СССР, в которых деятельность судебных и прокурорских органов по текущему учету действующего законодательства определялась понятием систематизации законодательства.2 Близким к нашему определению учета нормативных правовых актов можно считать понимание этой категории, данное в учебнике "Теория государства и права": "Как разновидность систематизации, учет законодательства и иных нормативных актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет"3, которое содержит нюанс, вызывающий возражение, а именно: создание поисковой системы - это средство, с помощью которого происходит реализация задач учета законодательства, но оно не является моментом его содержания.
Учет нормативных правовых актов явление многоаспектное, и он рассматривается нами как одна из основных форм систематизации законодательства. Исходя из такого его понимания, возможно проведение анализа учета и в информационном аспекте с целью совершенствования информационно-правового обслуживания потребителей правовой информации. Информационно-правовые потребности современного цивилизованного общества привели к широкому использованию правовых компьютерных баз данных, а вместе с тем и к правовому регулированию понятия учета.
Учет нормативных правовых актов включает в себя их сбор, регистрацию, создание и поддержание в контрольном состоянии соответствующих фондов и осуществление справочно-информационного обслуживания о таких актах1. Без учета нормативных правовых актов невозможна деятельность ни одного государственного органа власти и должностного лица, граждан, он необходим как в правоприменительной практике, так и в нормотворческой деятельности. Его необходимость связана с квалифицированной подготовкой и изданием законодательных актов палатами Федерального Собрания Российской Федерации, актов исполнительной власти, в том числе ведомственных, актов субъектов Российской Федерации, равно для работ по систематизации законодательства.
Задачи по учету нормативных правовых актов вытекают из функций тех государственных или хозяйственных органов, учреждений, общественных организаций, при которых сформированы подразделения по учету законодательства. Это, так называемые, службы систематизации или кодификации.
Вопросы систематизации законодательства дореволюционной России
Отечественный опыт решения вопросов учета, систематизации законодательства и проводимой при этом классификации нормативного правового материала довольно значителен. Он тщательно изучен советскими историками и теоретиками права, более того он воплощен был в различных работах по систематизации законодательства. Представители каждой новой эпохи брали из этого опыта только те приемы и методы, которые качественно были близки предмету их деятельности. Оценки предыдущего опыта ими делались подчас с классовых, партийных позиций, не учитывая всего объема трудов и мыслей предшественников. Новое время дает новые возможности анализа, не упуская того положительного, что смогла отметить и подготовить для нас советская социалистическая эпоха.
История работ по систематизации законодательства дореволюционной России очень своеобразна. Самым значительным ее достижением считают подготовленные в 30-х годах XIX века на основе уникальной юридической техники Полное собрание законов и Свод законов Российской Империи. Однако для того чтобы перейти к вопросам рассмотрения названных памятников русской юриспруденции, необходимо обратиться к актам, которые составили их основу, а также им предшествовали.
Законодательство России, как совокупность действующих нормативных правовых актов (норм), не представляло сразу сложившейся системы. Издание актов происходило постепенно. Появление их вызывалось потребностями жизни, которые росли, осознавались законодателем, издавались им в разное время. Попытки соединить, систематизировать нормы отдельных отраслей права имели место и ранее в русской истории. Таково издание первого письменного сборника законов - "Русская Правда", древнейшая редакция которого связана с именем Ярослава Мудрого. "Русская Правда" содержит в себе законы о родовой мести, о наказаниях за убийство, увечья, побои, разбои, кражу, поджог, порчу чужого имущества, о займах и процентах, о порядке наследования и т.д. Независимо от "Русской Правды", в древней Руси действовали сборники законов, большей частью относящиеся к церковному (каноническому) праву, заимствованному из Греции (Номоканоны и Кормчая книга). Из прежних сборников законов известны также: Псковская и Новгородская судные грамоты, Судебник Ивана III, составленный дьяком Гусевым в 1497 году, и Судебник Ивана IV, изданный в 1550 году. Судебники Ивана III и Ивана IV принято считать первыми официальными законодательными сборниками, имевшими установленную законом государственную силу. Исследователи этих памятников отмечают присущий им определенный уровень техники систематизации, где простая совокупность статей, в которых заменена на их расположение по предмету1. По существу приемы и способы, использованные в этих памятниках по систематизации нормативного правового материала, уже представляли собой составную часть большого и емкого понятия "законодательная техника".
В отечественной юридической литературе анализ понятия "законодательная техника" в основном включает в себя "приемы", "способы" и "правила", которые необходимы при разработке проектов законов и других нормативных правовых актов. Непосредственно же о специфических приемах и способах, необходимых при упорядочении актов законодательства, говорилось куда меньше. О недооценке теоретического значения этой проблемы свидетельствует то обстоятельство, что ни в одной русской энциклопедии досоветского периода нет определения понятия законодательной техники2. Не лишним считаем отметить, что во введении к публикации Судебника 1497 года высказано мнение, что он явился первым в Европе крупным кодифицированным актом и, возможно, побудил к созданию в Германии "Каролины", так как о нем в Западной Европе сообщил посол германского императора Сигизмунд Герберштейн1
Говоря о систематизированных сборниках законов, действовавших в древней Руси, необходимо упомянуть такой важный источник, как Литовский статут, действовавший в Западной Руси, входившей в состав Литовского княжества. В русских областях Подольской, Волынской, Киевской, Северской, Смоленской и других устанавливались сословные права и отношения, которые существовали в Польше, так как на Городельском сейме 1413 г. было подтверждено соединение Литвы с Польшей. Позже король Казимир в 1447 г. распространил эти права и на православную знать. Литовско-русские землевладельцы уравнивались с польскими в правах владения вотчинами и жалованными имениями, освобождались от налогов и повинностей за исключением маловажных, имевших не столько финансовое, сколько символическое значение, как знак подданства. На протяжении XV века были приняты различные установления в отношении крестьянства, положившие начало их закрепощению в Литовском княжестве.
Постепенно в XVI веке литовско-русское дворянство было уравнено в правах с польской шляхтой, что нашло отражение в Литовском статуте, законодательном своде Литовского княжества. Первоначально он был принят при Сигизмунде І в форме Статута 1529 года. В последующем первый свод неоднократно пересматривали и дополняли, соединяя его с польским законодательством, вследствие чего он имел сильное влияние польского права, наложенного "на древнерусские обычаи", сохранившиеся в Литовской Руси от времен "Русской правды". В окончательной редакции Литовский статут был издан на русском языке при Сигизмунде III в 1588 году2, в котором более высокая законодательная техника выразилась прежде всего в разделении его на статьи и наличии преамбулы. Статьи обозначались арабскими цифрами без каких-либо других слов или знаков. Но при этом в нем нет заголовков статей. Это труднообъяснимый факт, учитывая отмеченное во введении стремление составителей Судебника расположить статьи по их содержанию .
Наиболее полным из сборников русских законов является Соборное Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года, составленное по поручению царя боярами: князьями Одоевским, Прозоровским и Волынским и дьяками Григорьевым и Леонтьевым и утвержденное на Земском соборе, созванном из выборных людей от разных сословий, под председательством князя Юрия Долгорукова. Уложение делится на 25 глав и 967 статей, в котором помещенные законы взяты были из правил, преподанных святыми отцами, законов греческих царей, русских князей и царей, а также из боярских указов. При издании Уложения отмечалось, "чтобы Московского Государства всяких чинов людям от большого до менынаго чину суд и расправа были во всех чинах равны..." Соборное Уложение содержало в себе законы государственного права, финансового, гражданского и уголовного права, а также судопроизводства и судоустройства.
Основные черты систематизации законодательства советского периода
Новая историческая эпоха, наступившая в России после Октября 1917 года, потребовала создания нового законодательства, закреплявшего завоевания победившего пролетариата. Масса предписаний текущего нормотворчества, принятые в годы гражданской войны, отдельные акты Российской Империи, продолжавшие действовать в отдельных областях права, акты, отражающие переход к новой экономической политике, а также изданная в 1918 году Конституция РСФСР требовали приведения действующего права в единую систему, способную быть важным политическим инструментом перехода к мирному хозяйственному строительству государства диктатуры пролетариата.
В целом кодексы отражали и закрепляли систему производственных и иных отношений сложного переходного периода от капитализма к государству социалистического типа - диктатуре пролетариата, а потому судьба кодексов сложилась неодинаково. Земельный кодекс РСФСР через 10 лет фактически утратил силу, т.к. был в основном рассчитан на регулирование земельных отношений с правом собственности на землю. В период проведения сплошной коллективизации в конце 20-х начале 30-х годов его нормы хоть и не были формально отменены, но применению не подлежали. В этой связи хотелось бы отметить, что сама коллективизация проводилась на основании партийных решений, а специального нормативного правового акта не издавалось.
Как показала практика применения Гражданского кодекса и Кодекса законов о труде 1922 года, предусмотренные ими институты и отдельные нормы просуществовали значительно дольше1. Гражданский кодекс действовал до 60-х, а КЗОТ - до 70-х годдов, а именно, до разработки и принятия таких кодифицированных актов как Основы гражданского и Основ трудового законодательства Союза ССР и союзных республик, ознаменовавших собой, т.е. новый этап кодификации отраслей советского права.
Ранее рассматривались различные классификации нормативных правовых актов (предписаний) по таким основаниям, как дата издания, по органу, принявшему акт; формам (видам) и т.д., применяемые, как правило, при составлении инкорпорационных изданий. Основу же систематизации нормативного материала в процессе кодификации составляют предмет и метод правового регулирования. А потому анализ классификации их норм в основном возможен с точки зрения структуры собранного в них предметного материала.
Следует, на наш взгляд, обратить внимание на классификацию уголовно-правового материала, которая в иных кодексах последующих периодов, не встречается. Это деление норм на общереспубликанские (для всей Федерации) и специальные (бытовые преступления), действие последних распространялось только на перечисленные автономные образования, входившие в то время в состав РСФСР1.
Классификация гражданско-правового материала показала, что Общая часть страдала существенными недостатками как по содержанию приводимых норм, так и по структуре. Особенно неудачно была разработана глава о сделках, которая включала в себя нормы о представительстве (ст.ст.38-40), а с другой - не предусматривала необходимых положений о последствиях недействительности сделок и они перенесены были неоправданно в главу, посвященную обязательствам из договоров .
Однако кодексы 1960-70 годов РСФСР и других союзных республик шли путем исторической преемственности, наследуя систему кодексов первой кодификации советского законодательства, воспроизводя структуру и те нормы, которые надежно обслуживали советский социалистической строй.
Новые кодексы постсоветской эпохи тоже не в малой степени переняли предметную классификацию норм предыдущего времени. Особенно это относится к Уголовному кодексу Российской Федерации. В этот ряд трудно поставить Часть первую и Часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодификационные работы, связанные с его принятием, требуют отдельного детального рассмотрения. Что касается Земельного кодекса Российской Федерации, то он также, как и кодекс 1922 года, длительное время был также заложником политических интересов.
Систематическое собрание действующих законов СССР.
В первые годы после образования СССР определились и важнейшие формы систематизации действующего общесоюзного законодательства. В основу этих форм были положены богатая практика законодательных органов РСФСР, а также издание большого числа кодифицированных законодательных актов.
Одной из таких важнейших форм стала инкорпорация союзного законодательства и издание в 1926 - 1927 годах "Систематического собрания действующих законов Союза Советских Социалистических республик". Потребность в этом издании обусловливалась ростом количества нормативных предписаний, в том числе дополняющих, изменяющих, отменяющих прежние акты (нормы), взаимосвязью многих общесоюзных актов с распространенными актами РСФСР, принятыми до образования СССР, что делало законодательный материал запутанным, куски которого были разбросаны в самых разнообразных актах текущего правотворчества. Систематическое Собрание должно было явиться как бы сводкой действующего к тому времени издания его томов общесоюзного законодательства.
Какого-либо специального акта об издании этого Собрания, порядке его составления и последующего утверждения не было. Соответственно этому не было и не могло быть какого-либо нормативного правового акта, являющегося основой проводимой в Собрании классификации.
Составители Собрания ставили перед собой задачи по совершенствованию содержания или формы изложения действующих нормативных актов (норм), за исключением исправления ошибок и анахронизмов, но с обязательным указанием об этом в примечаниях. Формирование и издание систематического собрания должно было рассматриваться как часть подготовительных работ к разрешению сложных задач систематизации общесоюзного законодательства, и ставило своей целью привлечь к вопросам систематизации законодательства общественное мнение страны, дать сводку, позволяющую "легко охватить наличный материал, а также заметить части этого материала, нуждающегося в обработке". В целом издание Собрания преследовало как цели облегчить применение законодательства, так и оказать помощь последующему правотворчеству, а также созданию новых кодифицированных актов. Эти цели имели общее значение для всех последующих систематических собраний законодательства, издаваемых в СССР1.
Указанным целям соответствовала и выработанная составителями классификация правовых норм собранного материала, предусматривающая таким образом распределение законодательного материала, когда все части собрания были бы логично связаны между собой, а каждое из них представляло расположенные в стройной системе и логической последовательности нормативные правовые акты или извлечения, регулирующие определенную область, сферу общественных отношений. Выработанная предметная классификация Собрания имела форму плана (схемы) расположения его частей.
Собрание подготавливалось Комиссией законодательных предположений при СНК СССР, а после ее ликвидации в 1926 г. - Постоянной комиссией по систематизации и кодификации законодательства СССР при Управлении делами СНК СССР. Тираж его был достаточно большим для того времени -восемь тысяч экземпляров.
Разработка плана Систематического собрания в соответствии с принципом, ставшим основополагающим для всей последующей предметной инкорпорации законодательства советского периода: строить план (производить классификацию), отправляясь от правового материала, исходя из его содержания, а не подгонять материал под абстрактно-логическую схему.
