Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы систематизации законодательства 11
1.1 Понятийный аппарат исследования 11
1.2 Историко-правовой аспект систематизации законодательства 36
1.3 Конституционно-правовой аспект систематизации законодательства 57
1.4 Гуманистический аспект систематизации законодательства 75
Глава II. Проблемные аспекты правового механизма систематизации законодательства 93
2.1 Системность законодательства и его систематизация 93
2.2 Федерализм и систематизация законодательства 112
2.3 Классификация и систематизация законодательства 140
2.4 Правотворческая техника и систематизация законодательства 159
Заключение 172
Библиографический список 184
- Понятийный аппарат исследования
- Историко-правовой аспект систематизации законодательства
- Системность законодательства и его систематизация
- Федерализм и систематизация законодательства
Введение к работе
Выступая своеобразным механизмом достижения общественного согласия, основанного на верховенстве Конституции и системы законодательства, правовое государство ставит достаточно сложные задачи по достижению согласованности юридических норм, регулирующих все сферы жизнедеятельности. В связи с этим проблема обеспечения системности действующих нормативных правовых актов интересы общества, и государства. Идея создания четко скорректированной системы законов, иных нормативных правовых актов как условия достижения стабильности и порядка становится повседневной задачей деятельности законодательных органов, органов исполнительной и судебной власти. Ее провозглашают своей важнейшей заботой парламентарии, политические и общественные деятели.
Следует также отметить, что, несмотря на пристальное внимание современной научной мысли к вышеуказанным проблемам, вопрос о содержании и соотношении системы законодательства и механизма его принцип правового государства впервые закреплен Конституцией 1993 г. Содержания этого принципа сохраняет свою историческую ценность, и в определениях современных российских теоретиков конституционализма он несет туже смысловую нагрузку:
• «...в организации и деятельности государства превалируют принципы права, а не мотивы политической целесообразности».1
• «Правовое государство означает связанность государства правовыми нормами, не только буквой, но и общими принципами права на основе общечеловеческих ценностей. Это взаимные права и обязанности и взаимная ответственность личности и государства»."
• «В правовом государстве гражданам гарантируется свобода, самостоятельность и собственность, обеспеченные господством права». К признакам правового государства относятся: господство права, верховенство закона, разделение властей, реальная свобода личности, взаимная ответственность гражданина и государства.3
Выступая своеобразным механизмом достижения общественного согласия, основанного на верховенстве Конституции и системы законодательства, правовое государство ставит достаточно сложные задачи по достижению согласованности юридических норм, регулирующих все сферы жизнедеятельности. В связи с этим проблема обеспечения системности действующих нормативных правовых актов интересы общества, и государства. Идея создания четко скорректированной системы законов, иных нормативных правовых актов как условия достижения стабильности и порядка становится повседневной задачей деятельности законодательных органов, органов исполнительной и судебной власти. Ее провозглашают своей важнейшей заботой парламентарии, политические и общественные деятели.
Следует также отметить, что, несмотря на пристальное внимание современной научной мысли к вышеуказанным проблемам, вопрос о содержании и соотношении системы законодательства и механизма его систематизации в Российской Федерации разработан не достаточно полно. Не использованы в полной мере и те возможности, которые появились после исчезновения официальной догматики советского периода. Советская теория права выдвинула ряд очень важных научных идей, положений, которые стали научным инструментарием исследования системности законодательства. Но одновременно на несколько десятилетий оказались в забвении научные разработки многих ученых-правоведов дореволюционного периода (К.Д. Кавелин, С.А. Умов, Д.И. Мейер, П.П. Цитович, С.А. Муромцев, Ю.С. Гамбаров, Н.Л. Дювернуа, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и др.). Оставив после себя богатый научный материал, этс поколение так и не смогло найти универсального критерия разделения всего комплекса норм на частное и публичное право как обособленных структурных подразделений права.
Советские теоретики вынуждены были искать новые критерии структуризации системы права и системы законодательства. Полемика о принципах построения системы советского права была одной из самых напряженных. Советская юридическая наука обратила внимание на вопросы правопорядка, законности, системности права, были разработаны критерии обособления отраслей права (предмет и метод правового регулирования), но система права и система законодательства долгое время совпадали ПО содержанию и значению. На сегодняшний день вновь появилась возможность вернуться к обсуждению вопроса о системе права и системе законодательства в контексте построения правового государства. При исследовании этих проблемных вопросов современная наука предоставляет более совершенный исследовательский инструментарий, который віаіючает как наследие российских ученых, так и зарубежный опыт обобщения эмпирического материала. Учение о научной методологии права подробно исследовалось советской школой права и достаточно успешно развивается современными российскими правоведами.4
При исследовании механизма обеспечения системности законодательства в процессе построения правового государства, следует исходить из того, что теоретико-правовое построение некоторой идеальной модели не может являться самоцелью. В центре внимания должен находится человек, его органические права и свободы, возможность их свободно реализовать, а при необходимости — эффективно защитить, а так же правоотношения личности и общества, гражданина и власти, общества и государства как обязательные компоненты социальной действительности. В этом отношении Конституции сама является источником систематизированных принципов, правил, норм, которые должны устанавливать некоторую гармонию публичных интересов. Реализуя их каждый сам может выбрать меру возможного, желаемого и допустимого образа поведения. И в идеале — это самый точный и наиболее легитимный правовой механизм, систематизирующий принципы построения правового государства.
Но в реальной действительности существует множественность взаимосвязанных публичных интересов, которые не всегда согласуются и нарушают конституционную гармонию. Возникает потребность урегулировать отдельные вопросы нормами законодательства, их количество постоянно разрастается адекватно усложнению экономических, политических, социальных связей в общественной жизни. Свобода выбора становится относительной категорией, которую необходимо соотносить с правами и интересами других участников правоотношений. А следовательно в правовом демократическом государстве, ориентированном на удовлетворение интересов своих граждан, устанавливается дуализм и противопоставление высших ценностей: свобода личности и обязательность закона.
Эти противоречивые аспекты взаимосвязи права, закона и государственно властной деятельности по систематизации законодательства лишь отчасти приоткрыты современной юридической наукой, исследующей достаточно короткий период развития законодательства Российской Федерации в аспекте построения правового механизма, обеспечивающего системность правового регулирования на всех уровнях государственного управления. В необходимости всестороннего исследования вопросов функционирования такого механизма мы видим актуальность выбранной темы исследования.
Объектом исследования является система законодательства Российской Федерации как комплексное государственно-правовое явление, которое определенным образом отображает нынешний этап развития Российской Федерации, ее государственного строя, современное состояние юридической практики, а также научных знаний о правовых механизмах достижения системности действующего законодательства.
Предметом исследования выступают теоретические основы и практика государственно-властной деятельности, обеспечивающих в сочетании научных знаний, практических методик и нормативного обеспечения функционирование правового механизма, обеспечивающего систематизацию законодательства Российской Федерации, взаимодействие структурных элементов этого механизма, а также сущность возникающих проблем его функционирования.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является научная разработка теоретико-правовых аспектов построения и функционирования правового механизма, обеспечивающего систематизацию законодательства Российской Федерации, как своеобразной формы государственно-властной деятельности, и ее сочетание с решением задач построения в Российской Федерации демократического правового государства.
Для достижения этих целей поставлены следующие задачи:
1) проанализировать существующие в юридической науке подходы и интерпретации понятий системы законодательства, его структурного содержания и соотношения с правовыми формами систематизации;
2) проанализировать исторический аспект вопросов практической реализации механизмов систематизации законодательства в России на предмет уточнения основных задач систематизации, соответствия между задачами и формами систематизации, а так же выявления новых форм, отвечающих современным принципам и методам государственного строительства;
3) проанализировать правовые формы систематизации законодательства, заложенные в действующем законодательстве Российской Федерации, их практическое значение;
4) уточнить причинно-следственные связи между формами правотворчества (законотворчества) и принципами, служащими основой современных форм систематизации законодательства;
5) исследовать соответствие государственно-властной деятельности по систематизации законодательства Российской Федерации потребностям и интересам человека и гражданина;
6) проанализировать правовое обеспечение деятельности уполномоченных субъектов по осуществлению систематизации законодательства;
7) исследовать соответствие деятельности по систематизации законодательства в субъектах Федерации общефедеральным требованиям;
8) уточнить соотношение понятий классификация и систематизация, законодательства, а так же значение классификаторов;
9) уточнить роль и значение правотворческой (юридической) техники по отношению к систематизации законодательства.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. Вопросы системы права всегда привлекали внимание ученых в разные периоды развития общей теории права в России. Дореволюционных, ученых (К.Д. Кавелин, С.А. Умов, Д.И: Мейер, П.П. Цитович, С.А. Муромцев, Ю.С. Гамбаров, Н.Л. Дювернуа, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и др.) больше занимала проблема соотношения частного и публичного права. Соответственно системность законодательства рассматривалась как сфера исключительных интересов и полномочий власти, выражающей заботу об урегулировании основ1 публичных правоотношений.
Советские ученые-правоведы, находясь под сильным влиянием идеологии в науке, тем не менее внесли существенный вклад в исследование системности права, его роли в жизни общества. Советская школа заложила основательный теоретический фундамент построения отраслевой системы государственного регулирования, в которой советские Конституции несли общую идею построения централизованного государственного механизма построения и реализации права. Вопросы построения системы советского государственного права, находили отражение в трудах целого ряда ученых (М.М. Агарков, С.С. Алексеев, М.А. Аржанов, С.Н. Братусь, А.Я. Вышинский, Д.М. Генкин, А.Г., О.С. Иоффе, В.Ф Каток, Ф.Д. Корнилов,А.И. Лепешкин, Д.А. Магеровский, Ю.П. Мазуренко, В.Ф. Мешера, И.Г. Наумов, М.А., Е.Б. Пашуканис, Рейснер, Н.И. Русинова,В.А. Рянжин, П.И. Стучка, B.C. Тадевосян, М.Д., И.Е Фарбер, Шаргородский, В.А. Щетинин, Е.А. Энгель, Ц.А. Ямпольская и многие другие).
В современной теории права вопрос о системности права и законодательства также достаточно популярен. Немалый вклад в построение иерархичной системы законодательства внесли работы таких ученых, как: А.И. Бобылёв, Ю.С. Васильев, А.Б.Венгеров, П.Б. Евграфов, Н.П. Колдаева, И.В. Котелевская, В.В. Лазарев, Р.З.Лившиц, В.Я. Любашиц, А.Л. Маковский, А.В. Малько, Г.Н. Манов, А.Ю.Мордовцев, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.К. Райхер, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, И.В. Тимошенко, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Л.С. Явич и многие другие ученые. Некоторые аспекты рассматриваемой тематики можно найти в исследованиях по отраслевым юридическим наукам, среди представителей которых следует выделить следующих: Ю.Е. Аврутин, М.В. Антокольская, Э.Н. Бондаренко, А.В. Брызгалин, И.В. Ершов, Т.М. Иванова, В.О. Лучин, Е.А. Постников, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, Е.А. Суханов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, А.Ю. Шумилов и другие.
Из защищенных диссертаций последних лет, идеи и методология, которых были использованы, необходимо выделить работы: Е.Н. Босова «Избирательное законодательство: проблемы систематизации» (Уфа, 2005 г.); В.В. Ксенофонтов «Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры» (Москва, 2003 г.); Г.П. Курдюк «Отрасль права как элемент системы права (теоретико-правовое исследование)» (Краснодар, 2004 г.); Т.В. Кухарук «Правовая система и система законодательства» (Санкт-Петербург, 1998 г.); Е.Э Черенкова «Система права и система законодательства Российской Федерации: понятие и соотношение» (Москва, 2006 г.);
Несмотря на то, что в современной юридической науке активно проявляется интерес к проблеме системы права и системы законодательства, процессам его систематизации, уровень разработанности данной темы остается практически на уровне идей конца XX века. В настоящее время появилось множество новых возможностей в изучении системы права и системы законодательства, которые в полной мере так и реализованы. Например, до настоящего времени в научных разработках не было названо новых форм систематизации законодательства, мало предложений по правовому регулированию этой деятельности, недостаточно внимания к осуществлению систематизации регионального законодательства. В теоретическом аспекте нет новых идей о тенденциях развития структурных элементов законодательства.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования широко применялись общенаучные (диалектический, логический) и частно- научные методы (историко-правовой, формально-юридический, прогностический, статистический, конкретно-социальный и т.д.) Особо отмечаем эффективность системно-структурного метода и метода сравнительно-правового анализа, которые нередко применялись в сочетании, что позволяло выйти на определенный уровень обобщения.
В целом при исследовании конкретных вопросов автор использовал комплекс различных методов, стремясь, чтобы суждение наиболее близко соответствовало объективной реальности. Применение интегративного подхода является одним из условий методологии исследования, который также является предпосылкой достижения целей и задач исследования.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что работа представляет собой комплексное исследование теоретико-правового характера, в котором соискатель ставит задачи не столько обратить внимание на проблемы, противоречия, и иные нарушения системы законодательства — это стало общим местом многих научных публикаций. Основное внимание уделяется исследованию причин недостаточной эффективности систематизации законодательства, а так же анализу правовых элементов механизма систематизации. Новизна исследования видится также в совокупности проблемных вопросов, поднимаемых комплексно, в ряде случаях в новых аспектах (региональная и федеральная систематизация, классификация и систематизация, систематизация и техника правотворчества).
Понятийный аппарат исследования
В отечественной теории права существует в целом общепринятая точка зрения в отношении содержания понятия «систематизация законодательства». Обычно подразумевают, что «систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы».5 Другие определения вносят уточнение в содержание деятельности по систематизации:6 «Систематизация — это упорядочение нормативных актов, приведение их в определенную систему. Она необходима для обеспечения доступности законодательства, для удобства пользования им». В данном случае обозначена наиболее общая цель систематизации - прагматичные задачи приведения в упорядоченный вид, доступность правового материала, удобство пользования им. В определенном смысле чуть шире раскрывает тот же вид деятельности Л.И. Спиридонов:7 «Систематизация юридических норм - это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами. Ее результаты — своды, кодексы, сборники нормативных актов». В данном случае указан не только результат систематизации, но так же приоткрыта ее методическая основа - некоторые классификационные критерии (признаки классификации), которые должны выбираться не произвольно, а в соответствии с поставленными целями, задачами систематизации.
При внешнем совпадении приведенных и других аналогичных определений они, к сожалению, не могут снять вопросы, связанные с содержанием деятельности по систематизации. Без труда можно заметить, что авторы определений пользуются, разным категорийным аппаратом для определения объекта систематизации: «правовая система», «нормативные акты», «юридические нормы» - это безусловно разные понятия, а соответственно возможны существенные изменения в содержание, в целях, в принципах, в методах и прочих аспектах соответствующей деятельности.
Далее, в первом определении указано на постоянную форму упорядочения действующей правовой системы, однако не ясно: какова природа систематизации законодательства, чем отличается эта форма деятельности от законотворчества? Если это постоянная форма деятельности, то кто является ее субъектом? Кто определяет ее цели и задачи?
Так же можно поставить вопрос в более широком смысле об источниках законодательства, которые могут рассматриваться в качестве объектов систематизации (указы, законы, постановления и пр.), либо в качестве такового могут рассматриваться отдельные области правоотношений (отрасли и институты права) со всей совокупностью законодательных и подзаконных актов? Из научных изданий, посвященных систематизации, не ясна даже природа основополагающих принципов систематизации законодательства: либо это принципы законодательной техники, либо обособленная совокупность некоторых иных принципов?
Подобные вопросы являются предметом научных дискуссий на протяжении последних десятилетий. Поэтому считаем необходимым рассмотреть основные аспекты современного представления правовой науки о систематизации законодательства, прежде всего в целях уточнения1 категорииного аппарата, связанного с соотношением понятий «система законодательства» и «система права», а так же «система», «системность», «систематизация».
С большой степенью условности можно говорить о наличии двух противоположных научных позиций в отношении вопроса о соотношении системы права и системы законодательства, которые сформировались в России во второй половине XX века. Согласно одной точки зрения система-права — это единый, не разделенный на части массив правовых норм — «живых клеточек» правовой материи. На каждом очередном этапе развития общества массив правовых норм кристаллизуется вокруг нескольких крупных, актуальных на данный момент системообразующих факторах: системы нормотворческих органов, системы субъектов права, социально-экономических задач и прочее, образуя неразделимый массив норм права и законодательства. Эта позиция наиболее близка представителям достаточно сильно политизированной советской школы права, которая основываясь на марксистско-ленинской концепции развития общественных отношений, рассматривает право и правовые отношения производными от экономических отношений применительно к конкретной общественно-политической формации. По мнению сторонников этой концепции право развивается по схеме: производительные силы - производственные отношения (базис) - государство (надстройка, включающая так же право). То есть тип производства материальных и нематериальных благ отражает волю господствующего класса, которая и закрепляется (кристализуется) в государственно-нормативной форме. Пример построения системы права на основе учения о классовых формациях приводит С.А. Комаров: «профессор М. Рейснер предлагал подразделить право на пролетарское, крестьянское, буржуазное». Соответственно в этой теоретической концепции право отождествляется с законодательством: «отраслей права не существует, есть только отрасли законодательства».9 А поскольку регулирование всех сторон общественных отношений нормами законодательства достаточно громоздко, его система должна быть сложной.
Согласно второй точке зрения система права и система законодательства соотносятся как форма и содержание, то есть это взаимосвязанные, взаимозависимые явления, обладающие различной природой. Система права объективна настолько же насколько объективны закономерности развития общественных отношений, а система законодательства — объективно-субъективна, поскольку отражает интуитивно-волевое начало человека-творца субъекта нормотворчества. Государство (законодатель) в этом случае «не рассматривается в качестве источника права, наоборот, оно само представляется повсеместно связанным или, по крайней мере, значительно ограниченным в своих действиях правом. Оно представляется в качестве института, который не столько устанавливает, сколько формулирует или выводит право благодаря законотворческой деятельности из объективно существующей экономической, социально политической и иной действительности».10 Согласно этой позиции право не может отождествляться с законом, закон является одним из источников права, а несправедливый закон воспринимается как явление не правовое. Эти идеи были сформулированы в процессе развития советской школы права: «В сущности, система права и система законодательства выражают один и тот же феномен - право, но с разных сторон - внутренней и внешней, отсюда их взаимообусловленности и общее социальное назначение».
Историко-правовой аспект систематизации законодательства
Вопросы, связанные с процессами и механизмами систематизации, законодательства, не являются вопросами новейшей истории. Наоборот, национальная система законодательства имеет глубокие исторические корни, несколько этапов реформирования и определенные традиции по формированию правоотношений, основанных на оригинальной системе законодательства. В; задачи нашего исследования входит исследование исторической ретроспективы организационно-правовых вопросов систематизации, а с учетом историко-правовой взаимосвязи процессов системообразования: и систематизации законодательства, считаем необходимым рассмотреть эти; процессы на протяжении формирования: отечественной системы,законодательства.
Первая из, известных попыток систематизации действующих норм; и. актов управления в России была.предпринята еще в ХІ-ХІГ вв., в первом; сборнике древнерусского права, составленном, на древнеславянском языке и получившем название РусскаятПравда. Это древнейшее из дошедших до нас собраний славянского обычного права, которое отличается определенной- . системностью содержания. Русская Правда: сохранилась в. большом? количестве (свыше 110) списков XIII-XVIH вв. Специалисты затрудняются; дать точную датировку для периода составления этого памятника , отечественной культуры. Древнейшим из сохранившихся является Синодальный (от Синодальной: библиотеки, где этот список хранился);, датируемый около 1282 г.; Троицкий список (из Троице-Сергиева), близкий: по тексту к Синодальному, относится ко второй половине XVI века. Все списки распадаются на- три варианта основных редакций: Краткую, Пространную и Сокращенную. Уровень закрепления норм обычая; юридическая техника и системность изложения очевидно были достаточно близки, уровню развития общественных отношений и правоприменительной! деятельности для большинства; земель,, входивших в состав княжеств, распадающейся- Киевской Руси. Следует отметить, что наряду с Русской Правдой важными источниками законодательства в средневековой Руси были княжеские уставы и сборники церковных установлений. Но влияние Русской Правды было настолько велико, что в том или ином виде она вошла . в:, состав или послужила одним из источников позднейших судных грамот:
Псковской судной грамоты, Двинской уставной грамоты, Судебника Казимира 1468 г., Судебников 1497 и 1550 гг., даже некоторых статей Соборного Уложения 1649 г.
По содержанию не всегда совпадающих редакций Русской Правды можно сделать вывод, что предметом систематизации являлись более ранние разрозненные источники судопроизводства, княжеские грамоты, практика договорных обязательств, обычаи найма, наследования и пр. Систематизация этого разрозненного материала происходила в период распада Киевской Руси на отдельные княжества, укрепления власти Владимиро-Суздальских князей. Соответственно целями систематизации можно считать не только фиксацию и упорядочение норм обычного права, но так же поддержку великокняжеской власти посредством закона: «Самая идея законодательной обязанности, свыше возложенной на государя, мысль о возможности и даже необходимости регулировать общественную жизнь волею власти была принесена к нам вместе с христианством, внушалась с церковной стороны».54
Согласно принятой в настоящее время терминологии Русая Правда, представляет пример официальной кодификации действующего законодательства. Этот пример показывает достаточно высокий уровень комплексного обобщения: примерно. четыре столетия, практической значимости кодекса - это исключительный случай актуальности кодифицированного акта. По мнению Ключевского О.В. «Русскую Правду можно признать довольно верным, но не цельным отражением юридического порядка её времени. Она не вводила нового права взамен действовавшего; но в ней воспроизведены не все части действовавшего права, а части воспроизведённые пополнены и развиты, обработаны и изложены так, отчётливо, как, может быть, не сумел бы сделать этого тогдашний княжеский судья. Русская Правда - хорошее, но разбитое зеркало русского права XI- -XII вв.»55
В XV-XVI веках идет процесс централизации власти московских князей, обеспечиваемой административными, финансовыми, военными, церковными и судебными реформами. Основными источниками публичного права в тот период являлись великокняжеское (царское) законодательство (грамоты и указы), приговоры Боярской Думы, постановления Земских Соборов и распоряжения приказов, которые носили характер отраслевого государственного управления. Количество актов нормативного характера1 стремительно возрастало, этому способствовала достаточно развитая система приказного делопроизводства и развитие книгопечатания. Одновременно получает распространение письменное закрепление (взамен обычного устного) частноправовых отношений: жалованные грамоты, договоры, купчие, закладные, завещания и прочие юридически значимые документы, для работы с которыми требовались обобщение и систематизация правоприменительной практики.
В этих условиях систематизация действующего общерусского законодательства была не только условием распространения власти московского царя; функционирования государственного аппарата, но прежде всего объективной потребностью развития общественных отношений. Появляется целый ряд новых форм кодифицированного законодательства: Судебники, Соборные Уложения, а так же формы инкорпорации документов: Уставные (приказные) книги и грамоты, в которых объединялись однородные акты отраслевых приказов на основе традиции ведения дел, обычно безсистемно. В тот же период зарождается в системе приказного делопроизводства и такая форма систематизации как учет нормативных актов - описи и азбуки.
Кодификация законодательства, например, Судебники московского князя 1497 г. и 1550 г. имели значение для расширения сферы судебной власти, осуществляемой системой государственных органов (Боярская Дума, приказные избы, судебный приказ, земский приказ) и лиц, наделенных юрисдикционными полномочиями (путные бояре, наместники, волостели, воеводы). С XVI в. они осуществляли рассмотрение гражданско-сословных и уголовных дел от имени московского царя, а Судебник был своеобразной княжеской инструкцией по организации единого судебного процесса. Особую роль в судопроизводстве имело церковное, право и духовные суды, к-их юрисдикции относились церковные и светские дела священнослужителей, а рассмотрение дел основывалось так же на кодифицированных актах — Стоглав (1551 г.) и Соборное Уложение (1649 г.).
Системность законодательства и его систематизация
В настоящее время в российской правовой системе происходит сложный процесс перехода от количества нормативного материала, который должен был в достаточно ограниченные сроки вытеснить и заменить законодательство Российской Советской Социалистической Республики (РСФСР), к приведению этой масштабной совокупности в качественный системный вид. Задача осложняется тем обстоятельством, что наряду со сложившимся отраслевым законодательством в настоящее время, в новых условиях социально-экономических отношений происходит становления ряда новых отраслей права и законодательства. При этом новые отрасли имеют, как правило, комплексный характер регулирования правоотношений (право социального обеспечения, информационное право, кредитное право и другие), затрагивающий предметы смежных отраслей и отдельных правовых институтов. Признание этих новообразований обусловлено социальной значимостью соответствующих сфер регулирования для социального правового государства, для удовлетворения актуальных интересов общества и личности. Одновременно в этих сферах общественных правоотношений достаточно ярко выражена организующая роль государственных, муниципальных органов в части реализации и защиты правоотношений.
Данный процесс непосредственно вязан с систематизацией законодательства - возникновение нормативных комплексов по регулированию правоотношений в определенной сфере, и данный процесс не является принципиально новым для российской правовой системы. На предыдущем этапе развития рыночных отношений в его структуре обособились в качестве самостоятельных отраслей предпринимательское право, налоговое право, финансовое право и некоторые другие отрасли. Это так же объяснялось повышенной социальной значимостью данных сфер общественных отношений. Как правило становление отраслей законодательства идет сложным путем, пример из 70-х годов жилищного законодательства мы рассматривали в 1.2. В связи с этим интерес представляет основание современной институализации и обособления в системе законодательства новой отрасли,, регулирующей определенную сферу правоотношений. Согласно общепризнанной точке зрения отраслям законодательства должен соответствовать предмет и метод регулирования которые однако не является ведущим признаком для так называемых комплексных отраслей. Поэтому возникает неопределенность правового механизма институализации подобных нормативных комплексов, а в более широком смысле:— механизмаобеспечения:системности законодательства.
Рассмотрим этот, вопрос на примере современной отрасли «социальное обеспечение». Утверждается, что «главным видом общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения;, являются» пенсионные отношения».156 Само утверждение юридически; не. корректно: во- первых, круг регулируемых отраслью отношений гораздо шире;, (материнство;, опека, безработные и прочее);: во-вторых, среди видов социальных правоотношений нет более или менее «главных», можно говорить о пенсионных выплатах как главных по.объему средств: В-третьих,, даже пенсионные; правовые отношения нельзя? выделить в: качестве; обособленных, поскольку они производны от трудового, законодательства; (трудовой- договор, включающий условие; страхования); от административного- законодательства (государственная- регистрация: страхователя), от гражданского законодательства- . (образование; некоммерческих фондов), от налогового законодательства (обязательность отчислений в страховые фонды), от конституционного законодательства-, (утверждение бюджета Пенсионного фонда Правительством Российскою Федерации). Об этом прямо указано в федеральном законе от 15 декабря;200 Г г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и в федеральном законе от 16 июля; 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования».158 В этой межотраслевой путанице вопрос о собственном методе права социального обеспечения;вообще не обсуждается. Тем не менее, при отсутствии достаточно убедительного теоретического обоснования содержания данной области правоотношений, «социальное обеспечение и социальное страхование» было выделено в обособленный комплекс законодательства на основании указа от 15 марта 2000 г. Президента Российской Федерации.159 Конечно это решение предварительно обсуждалось, анализировалось, согласовывалось, но факт очевиден - как и в случае с жилищным законодательством их институализация стала единоличной прерогативой главы государства. Но акт государственной воли не снял противоречий пенсионного законодательства: неопределенность его системы, несогласованность норм, регулирующих управление фондом, порядок выплат и размеры пенсий. Недостатки законодательства стали одной из причин снижения объемов Пенсионного фонда, рассмотрения Правительством Российской Федерации в начале 2007 г. вопроса о пенсионной реформе и обоснованной критики действующей системы пенсионного обеспечения.
Любая отрасль права возникает как совокупность общепринятых принципов, требований, правил, которые законодатель институализирует в правовых актах. Поэтому отрасль права как доктринальную идею необходимо отличать от ее юридической формы — совокупности норм законодательства. Отрасль законодательства связана с проявлением некоторого количества законов и иных нормативных актов, посвященных определенному кругу вопросов. Для того, чтобы сделать вывод о возникновении новой отрасли законодательства, необходимо учитывать и то, что указанные нормативные акты должны обладать определенной спецификой, не позволяющей включить их в состав уже существующих отраслей. В противном случае можно говорить скорее о формировании нового правового института или подотрасли в рамках одной из уже существующих отраслей законодательства, нежели о формировании новой отрасли. Помимо особого объекта регулирования и определения специфики правового регулирования, указанная совокупность нормативных актов должна обладать системными характеристиками, такими, как иерархическая соподчиненность, единство, т.е. возникновение в системе законодательства относительно обособленной системы нормативных актов, посвященных регулированию определенного круга вопросов общего и специального характера. Далее происходит дифференциация норм, выделение норм-принципов, придание данным нормам особого юридического значения и особой юридической силы. Постепенное выделяется общая часть (регулирование общих вопросов) и особенная часть (особенности регулирования отдельных правоотношений). И уже в системном состоянии отрасль законодательства изучается соответствующей отраслевой юридической наукой.
Этот путь был убедительно обоснован еще советской правовой наукой. Единственной основой «учреждения» общепризнанных отраслевых наук (гражданское право, административное право и другие) было научное обоснование (доктрина), т.е. согласованное авторитетное мнение правовой науки, которое могло даже идти в разрез с официальным мнением власти (по административному праву в 70-е годы). А произвольное учреждение отрасли законодательства может порождать безсистемность всего законодательства.
Федерализм и систематизация законодательства
В современной России, на новом этапе развития страны, основанномна демократизации всех сторон общественной жизни, преобразовании хозяйственных отношений, пришло время подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, основы деятельности органов государственной власти и управления, средства свободной реализации интересов, личности, обеспечения защиты подлинной демократии, конституционализма" и гуманистических ценностей: Законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением1 подлинного народовластия, нравственных устоев1 общества; выработанных тысячелетиями нравственных ценностей, признанных международным сообществом. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества. Ныне, к сожалению, все еще существует недооценка законодательства, в первую очередь со стороны тех чиновников, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право «руководить» невзирая на закон. Такая недооценка свойственна сознанию отдельных людей еще и потому, что предшествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, резкого расхождения между жизнью и официальным ее освещением в средствах информации, между действующим законом и своеволием бюрократа, между нормативным предписанием и так называемом «телефонным правом». В современной России пока еще не сложилось должного почтения к закону, на этот недостаток указывают даже руководители Генеральной Прокуратуры Российской Федерации: «Да, сегодня отношение к закону у нас подобно отношению к статуе Фемиды. Люди с почтением смотрят на нее, проходя мимо, порой даже снимают шляпы, но тут же забывают о ее существовании». Подобное отношение будет возможно изменить, если нормативное предписание станет действенным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды. Его роль в современных условиях последовательно повышается, объективно усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Для современной России является жизненно важным повышения роли и авторитета законодательства, то есть построение такой системы, которая отвечает потребностям и интересам общества и исключает внутреннюю несогласованность отдельных актов. Объективная тенденция возрастания роли нормативно-правового регулирования правоотношений между гражданином, общественными объединениями с одной стороны и властью с другой, обусловлены целями построения демократического правового государства. Демократии нет и не может быть вне системы законов и подзаконных актов, регулирующих важнейшие стороны общественной жизни. Вне и независимо от права невозможна жизнь общества, хозяйственные отношения, организация-власти. Звягинцев А. Закон и духовность. // Аргументы и факты, 2007, №8. Возрастание роли системы законодательства, как объективной тенденции его развития, обусловливается прежде всего процессом развития государственных органов управления федерального центра и в регионах. Закон . и его неуклонное соблюдение служат основой дисциплины, ответственности государственных органов, соблюдения прав граждан со стороны государственных служащих. В правовом государстве без системы 1 нормативного регулирования не должен решаться ни один государственно важный вопрос в системе органов управления. Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного регулирования в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво. Но в настоящее время у государственной власти есть понимание того, что невозможно сразу же создать новую систему законодательства и привить обществу демократические традиции в установленные сроки. Так же нет необходимости в том, чтобьъныне отбросить и забытывсю предшествующую-законодательную практику, включая и многовековой опыт создания? и действия правовой системы России. Установление новой системы законодательства связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических традиций, идей и принципов. Преемственность — непременное качество правовой системы России. Очевидно, что такая преемственность должна носить аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от не оправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан. Еще ода характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит основой для эффективного развития хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из основных путей его реформирования, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Если раньше, в период господства командно-административных методов руководства экономикой с помощью закона, установленных в юридических документах плановых показателей право прямо определяло направления экономического развития страны, деятельность и результаты всех государственных хозяйственных подразделений, то ныне роль законодательства иная. Оно призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и защиты конкуренции. Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных отношений очень ярко видно на динамике законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам принято несравненно больше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений федеральных органов. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. В том числе были приняты системообразующие, кодифицированные законы.187 Это объяснимо в том числе и потому, что в данных сферах правоотношений было необходимо упорядочить значительный объем нормативных предписаний, создать новые правовые институты. Аналогичная картина и в региональных нормативных массивах, где приоритет опять же отдается, регулированию хозяйственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30 процентов всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита — 21 процент, что в целом составляет половину нормативного массива субъектов Российской Федерации.
