Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика систематизации нормативных правовых актов 10
1. Объективные предпосылки систематизации законодательства 10
2. Цели и принципы систематизации нормативных правовых актов 28
3. Современная систематизация законодательства и ее информационное обеспечение в Российской Федерации 37
4. Характеристика юридической техники в условиях компьютеризации процесса систематизации законодательства 57
Глава II. Виды и процедуры систематизации законодательства 85
1. Инкорпорация как форма систематизации понятие, виды, перспективы развития 85
2. Кодификация законодательства: значение и виды в условиях правового государства 102
3. Консолидация как особая форма систематизации законодательства 118
4. Понятие и юридическая природа свода законов 130
Заключение 148
Библиография
- Объективные предпосылки систематизации законодательства
- Современная систематизация законодательства и ее информационное обеспечение в Российской Федерации
- Инкорпорация как форма систематизации понятие, виды, перспективы развития
- Кодификация законодательства: значение и виды в условиях правового государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Активизация правотворческого процесса в последние годы, наряду с ее положительными моментами, отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого оставляет желать лучшего, так как недостаточно отработана его единая, внутренне согласованная система. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных правовых актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией РФ. До сих пор нормативно не определен круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохранивших свое действие на территории России. Нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов. Вот почему концепция правовой реформы Российской Федерации устанавливает в качестве первоочередной задачи вопросы систематизации законодательства: упорядочение и обновление его структуры, совершенствование процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения, подготовку общероссийского классификатора правовых актов, издание Свода законов РФ.
Стремительный рост количества новых нормативных правовых актов
создал опасность правовой инфляции в стране. В последнее время в системе
российского права, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей с
их разветвленной нормативной базой. Резко активизировалась
законотворческая деятельность в субъектах Федерации. Обозначился процесс
формирования двухуровневой инфраструктуры российского
законодательства - федеральный и региональный. Такой нормативно-правовой массив требует, прежде всего, инвентаризации и последующей систематизации, в результате чего должны быть выявлены и отменены нормы, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, дублирующие предписания.
В рамках систематизации законодательства не менее важной проблемой является его упорядочение путем установления иерархии нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы,
обусловленной конституционными полномочиями издавших их органов и спецификой регулируемых ими общественных отношений.
Это предполагает, во-первых, уточнение взаимосвязи федеральных законов и указов Президента Российской Федерации.
Во-вторых, четкое законодательное закрепление тех общественных отношений, которые должны регулироваться только законами.
И, наконец, в-третьих, предстоит окончательно определиться с соотношением законодательства Российской Федерации и законодательства входящих в нее субъектов.
Многие из названных проблем сегодня нельзя решить прежними подходами. Нужны новые, научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию принципов систематизированной деятельности.
Уровень научной разработанности темы.
Несмотря на то, что данная проблема рассматривалась ранее в
многочисленных публикациях, как в рамках теории права, так и отраслевых
юридических наук, в данной диссертации предпринята попытка ее
разностороннего анализа с учетом новых подходов, приемов, методов и
технологий при систематизации современного российского
законодательства.
Сказанное определило актуальность и практическую значимость темы, необходимость ее научной разработки. Автор провел системный анализ приемов и методов систематизации современного российского законодательства и выработал научно обоснованные рекомендации по построению принципов и процедур систематизации его.
Цель диссертации заключается в комплексном теоретическом исследовании принципов систематизации российского законодательства, в раскрытии ее сущности, форм, юридической природы, обобщении накопленных по этому вопросу данных науки и практики, выработке научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию принципов упорядочения российского законодательства.
Для достижения поставленной цели определены следующие основные задачи исследования:
раскрыть понятие и содержание принципов систематизации законодательства;
установить объективные предпосылки систематизации законодательства в России;
определить цели, задачи и научно обосновать принципы систематизации нормативных правовых актов;
показать роль законодательной техники в систематизации нормативных правовых актов;
дать видовую характеристику систематизации нормативных правовых актов в Российском государстве, перспективы ее развития;
обосновать необходимость ревизии действующих нормативных правовых актов;
раскрыть понятие, юридическую природу Свода законов РФ и показать его роль в совершенствовании законодательства;
определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов;
разработать и внести научно обоснованные предложения и рекомендации по упорядочению российского законодательства.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологической основой работы является диалектико-материалистическое познание объективной действительности. Помимо общенаучных, использовались и частные методы: сравнительно-правовой, функциональный, комплексный метод и системный подход.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература по общей теории права и государства, отраслевым юридическим дисциплинам, научные разработки по истории, социологии, логике и т.д.
Особое внимание уделялось исследованиям ученых, разрабатывающих
не только вопросы систематизации законодательства, но и правотворчества,
юридической техники и близкие к ним проблемы - С.С.Алексеев,
М.И.Байтин, В.М.Баранов, М.К.Бабаев, Н.А.Власенко, И.Ф.Казьмин,
Д.А.Керимов, А.В.Мицкевич, Л.А.Морозова, В.М.Манохин, М.Н.Николаева.
А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, Ю.Г.Просвирин, Т.Н.Рахманина,
Й-С.Самощенко, И.Н.Сенякин, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров, А.А.Ушаков, А-Ф-Черданцев, А-Ф.Шебанов и др.
Нормативной базой исследования является Конституция РФ, федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты и документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что соискателем проведено комплексное монографическое исследование принципов систематизации нормативных правовых актов современного Российского государства, проанализированы различные аспекты данной проблемы, которые недостаточно изучены отечественной правовой наукой, разработаны конкретные рекомендации, сформулированы принципы и процедуры систематизации российского законодательства.
Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
о понятии и объективных предпосылках систематизации законодательства. Большинство авторов определяют систематизацию как понятие, охватывающее всю деятельность по упорядочению законодательства, а кодификацию, инкорпорацию, консолидацию — как способы или формы ее осуществления. Но есть ученые, которые придерживаются иной точки зрения. Всю деятельность по упорядочению законодательства они именуют кодификацией. Сейчас в российском обществе в условиях существенного, качественного преобразования правовой системы, когда происходит отмена целых нормативных блоков законодательства, когда создается новая общественно-экономическая система, когда стремительно обновляются законы - систематизация законодательства является объективно необходимой реальностью;
о целях и принципах систематизации законодательства. На наш взгляд, имея дело с систематизированной правовой информацией, законодатель намного успешнее и с меньшей затратой сил и времени может выявлять несогласованность, противоречия, проблемы правового регулирования и принимать меры по их устранению. Кроме того, проведение систематизации законодательных работ — критерий, свидетельствующий об уровне развития юридической науки. Дело в том, что систематизированные работы вряд ли могут быть проведены при отсутствии определенных теоретических знаний и их носителей в правовой сфере;
- о роли законодательной техники в систематизации нормативных правовых актов. Научный уровень правотворчества, эффективность правового регулирования в значительной мере зависят от уровня законодательной техники. В условиях построения правового государства существенно повышаются требования к технике подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, к качеству их оформления. Точность и ясность правовых формулировок, их логическая связь и последовательность, использование единых приемов изложения юридических предписаний и структурных элементов нормативных правовых актов, во многом, определяют эффективность их действий. Законодательная техника — это система основанных на практике правотворчества правил и приемов подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре нормативных правовых актов;
об информационном обеспечении систематизации законодательства как элементе правовой реформы в Российской Федерации. Информационные ресурсы Российской Федерации в правовой сфере являются принципиально открытыми. Исключения составляют информационные ресурсы, отнесенные в соответствии с законодательством к категориям ограниченного доступа. В процессе реализации системы правовой информации необходимо осуществить интеграцию информационных фондов, банков и баз нормативных актов в общем информационно-правовом поле;
о видовой характеристике способов систематизации нормативных правовых актов. Проведенные исследования показали, что специалисты, имеющие юридическое образование и работающие в области систематизации, большое значение придают предметному классификатору в сочетании, естественно, с остальными видами поиска. Для специалистов, не имеющих юридического образования, но активно работающих с правовой информацией, большое значение имеет автоматический полнотекстовый поиск в сочетании с поиском по реквизитам;
- о роли и значении компьютерной систематизации в Российской
Федерации. Создание автоматизированных информационно-поисковых
систем по законодательству имеет, бесспорно, ряд положительных
преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных правовых
актов. Во-первых, самое основное состоит в том, что есть возможность
заложить в компьютерные системы неограниченный объем правовой информации. Это весь законодательный массив: законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации все виды ведомственных актов, правовых актов субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, отмененные нормативные правовые акты, проекты будущих законов, законодательство зарубежных стран и т.д.;
о понятии и юридической природе Свода законов Российской Федерации. Свод законов есть наиболее высокая форма Собрания законодательства, он не является актом правотворчества, новым источником права. Ведь в процессе формирования его разделов не вносится ничего принципиально нового. Правовые акты, включенные в Свод, первоначально были приняты и опубликованы в обычном порядке. Юридический статус Свода состоит в придании ему характера источника официального переиздания нормативных правовых актов;
об уровнях систематизации российского законодательства. При разработке общей единой системы классификации следует стремиться к тому, чтобы она учитывала региональные и местные особенности. Это можно реализовать, если, соответственно, организовать два классификатора: по органу, принявшему акт, и предметный. Общий массив нормативных правовых актов требует создания единого предметного классификатора, учитывающего как федеральные акты, так и акты субъектов РФ и местного самоуправления. В классификатор должны быть введены дополнительные рубрики, отражающие содержание самостоятельных актов субъектов РФ и местного самоуправления.
Научно-практическое значение диссертации.
Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен в органической связи с практикой правоприменения. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процесса правотворчества, правоприменения, укреплению законности и правопорядка.
Материалы диссертационного исследования о принципах систематизации российского законодательства могут быть использованы при
преподавания соответствующего раздела курса теории права и государства, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, в кружковой работе юридических вузов, в законотворческой деятельности федеральных и региональных органов, в деле правового воспитания населения. Рекомендации по компьютерной систематизации могут быть использованы руководителями судов, прокуратуры, налоговой полиции, органов внутренних дел и других лиц, работающих с правовой информацией.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации опубликованы и использованы автором в практической деятельности Аппаратов Государственной Думы и Управления делами Президента РФ, на кафедре «Государственного строительства и права» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Объективные предпосылки систематизации законодательства
Юридической науке и практике давно известны такие правовые понятия, как систематизация, кодификация, инкорпорация и консолидация законодательства. Среди ученых, к сожалению, нет единства взглядов на их понимание.
Большинство авторов определяют систематизацию как понятие, охватывающее всю деятельность по упорядочению законодательства; а кодификацию, инкорпорацию, консолидацию — как способы или формы её осуществления1. Но есть ученые, которые придерживаются иной точки зрения. Всю деятельность по упорядочению законодательства они именуют кодификацией, используя это понятие в двух вариантах: в узком и в широком. Так, А.Н.Иодковский под кодификацией в узком смысле понимает такую систематическую обработку действующего законодательства, при которой та или иная значительная его область приводится к внутреннему единству, причем, в процессе обработки действующие нормативные акты данной отрасли права перерабатываются, дополняются, приводятся в соответствие с общественными потребностями. Кодификация же в широком смысле, по его мнению, преследует цель лишь технически упорядочить существующее законодательство, свести действующие законы в определенную систему и сделать их более легко охватываемым материалом, не внося при этом никаких изменений в существо самих законов .
Упорядочение законодательства, как известно, проводится в различных формах: как в форме создания новых сводных актов, охватывающих значительную область права, призванных внести новое в регулирование отношений по существу и заменить прежнее законодательство, так и в форме, не связанной с созданием таких актов, когда задача заключается лишь в том, чтобы учесть и собрать воедино законодательные материалы внести официальные изменения в их тексты, выявить и устранить статьи и пункты, фактически утратившие значение.
Более обоснованным, на наш взгляд, является мнение Самощенко И.С., Братуся С.Н. о том, что понятие кодификации соответствует только одной из этих форм — созданию новых сводных актов - и не пригодно для обозначения всей деятельности по упорядочению законодательства. Напротив, понятие систематизации охватывает всю эту деятельность, в каких бы формах она ни протекала1.
Поэтому систематизация законодательства есть упорядочение нормативных актов в целях удобства пользования ими на практике, создание внутренне единой системы законодательства, ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Она проводится в тех отраслях и подотраслях, которые обозначились как самостоятельные элементы системы права. Систематизация законодательства представляет собой целенаправленную деятельность по приведению в единую систему действующих нормативно-правовых актов на основе знаний о системе права и потребности сделать эти предписания более доступными для всех граждан.
Вопросы упорядочения законодательства всегда находились в центре внимания любого государства.
Так, Е.П.Липшиц в работе, посвященной развитию правовой науки в Византии в первой половине VII века, перечислив основные своды законов, принятые в тот период, отметив, что наряду с официальным законодательством имелось много частных законов и справочников, констатирует, что «весь этот разнообразный и богатый материал, бесспорно, свидетельствует об интенсивном развитии византийской правовой науки»1.
О зарождении тех или иных отраслей законодательства, их развитии, становлении правовой науки в целом мы узнаем по результатам законодательной деятельности в соответствующий период. Вклад ученых-юристов в эту область знаний по достоинству оценивался их современниками. Так, в новелле Феодосия П от 15 февраля 438 года указывалось, что профессоров права узнавали по «бледности лиц после ночного изучения римского права», то есть после прочтения «огромного количества ученых трактатов, разнообразия мнений о действительности тех или иных видов исков, трудностей юридических казусов и необъятной груды императорских постановлений, которые встают как непроницаемая стена тумана перед всеми попытками человеческой мысли овладеть ими»2.
До сих пор для ученых остается загадкой процедура подготовки Дигестов юристами Юстиниана во главе с Трибонианом, осуществившими в короткий срок грандиозные по масштабу кодификационные работы. Как отмечает И.П. Медведев, выполнение огромного объема работ, в (извлечения сделаны из тысячи пятисот двадцати пяти книг и обработаны более 2700 печатных листов) в столь сжатый срок (530-533 г.г.) кажется невероятным. Если считать, что в работе в равной мере участвовали все 17 поименованных в предисловии к Дигестам членов комиссии, то по подсчетам одного из специалистов выходит, что им приходилось все дни без отдыха работать по 25 часов в сутки .
Сведение всех действующих законов в определенную систему традиционно для России имеет глубокие исторические корни. Впервые систематизировать законодательство попытались ещё в XI - XII в.в. в сборнике русского законодательства «Русская правда». Соборное Уложение (1649 г.), принятое Земским Собором, есть первый памятник систематизированного русского права. Но наиболее совершенным, систематизированным собранием законодательства в России стал Свод законов Российской империи, подготовленный видным государственным деятелем М. М. Сперанским и вышедший в 1832 году. Попытка издания Свода Законов в России предпринималась и в 20-х годах прошлого столетия, но не увенчалась успехом. В этот период велись активные работы по систематизации законодательства в форме кодификации.
Но уже в те далекие годы ученых и практиков беспокоили вопросы всестороннего, научно обоснованного упорядочения действующих нормативных актов, число которых было несравненно меньше, чем сейчас. Проблема усложнялась, становилась исключительно значимой и актуальной. Объем правовой материи год от года стремительно нарастал, появилось множество бессвязных, вразнобой работающих нормативных предписаний и законодательных положений. Возникли определенные трудности в их практическом использовании. Началась интенсивная работа по упорядочению законодательства, в результате чего были созданы различные систематизированные сборники, основы, кодексы и так далее. Универсальность систематизации со временем проявилась в том, что она стала содействовать быстрому и качественному поиску нужных правовых предписаний, способствовать выявлению различных неувязок, противоречий и иных дефектов нормативно-правовой базы. Систематизация превратилась в уникальное средство повышения эффективности правового регулирования путем совершенствования формы, стала обеспечивать надлежащее применение юридических норм и способствовать выявлению пробелов в праве1.
Современная систематизация законодательства и ее информационное обеспечение в Российской Федерации
Коренные преобразования в нашем обществе характеризуются сложными и противоречивыми процессами. Такое положение во многом объясняется экономическим и финансовым кризисом в стране, разгулом коррупции и преступности, социальным напряжением в обществе. Реформы, проводимые в Российской Федерации, требуют интенсивного законотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие перемены.
Основным ориентиром правового реформирования в стране следует считать Конституцию Российской Федерации и принятый на ее основе Указ Президента РФ № 673 от 6 июля 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в РФ» . В нем сформулированы конкретные поручения государственным органам и исследовательским организациям по обеспечению системности, плановости и скоординированности проведения правовых преобразований.
Необходимость правовой реформы в стране является объективным процессом, который обусловлен целым рядом социальных, политических, экономических и правовых предпосылок. Среди них можно выделить следующие: создание основ демократической правовой государственности, соответствующих ей учреждений и институтов публичной власти; возникновение и функционирование многопартийной политической системы; становление рыночной экономики, которая выразилась в приватизации основной части производственного фонда России, появлении разветвленной системы коммерческих банков, развитии отношений частной собственности в аграрном секторе. Все это создало потребность в нормативной базе, соответствующей задачам намеченных преобразований.
В качестве основных элементов концепции правовой реформы выделяются вопросы правового обеспечения важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества.
Речь идет как о регулировании общественных и политических отношений посредством права, так и преобразовании самого права.
Право должно рассматриваться как основа функционирования государственной власти. Роль права в жизни общества — обеспечить создание таких политико-государственных институтов, которые предусматривают разрешение многих конфликтов при помощи правовых механизмов и одновременно - реализацию прав и свобод, потребностей и интересов личности, социальных групп, общества в целом.
Реформированию подлежат фундаментальные направления российской государственности, приоритетные задачи которой решаются путем перехода к демократическим формам правления, проведения мероприятий по повышению эффективности работы государственного аппарата на основе сбалансированного разделения властей. В этой связи первоочередным является принятие федеральных законов об институтах власти, процедура преодоления их внутренних противоречий, разрешения споров и т.д.
Конституцией РФ определен порядок формирования законодательной и исполнительной власти, закреплен правовой статус Правительства Российской Федерации.
Внесены существенные изменения в систему судебной власти, которая состоит из Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Следующим направлением реформирования является сфера укрепления основ федерализма в Российской Федерации, проведения работы по заключению двусторонних договоров и иных соглашений о разграничении предметов ведения между субъектами федерации и федеральным центром, разрешения споров между ними. Распад СССР предопределил нарастание сложнейших противоречий между центром и субъектами федерации. Подписание Федеративного договора стало отправной точкой юридического оформления отношений центра и регионов. С принятием федеративного договора в регионах развернулась борьба за льготы и привилегии, особенно в сфере экономических отношений, которая и породила серьезный дисбаланс, асимметрию формирования правовых отношений в условиях становления и развития российского федерализма.
Речь чаще всего идет о спорах с центром по поводу бюджета, выделения дополнительных ресурсов, освобождения от федеральных налогов и прочих экономических благах. Борьба за привилегии привела к попытке образования таких региональных объединений, как, например, Уральская Республика, Дальневосточная Республика, «Большая Волга» и т. д. Подобные образования претендуют на особое внимание со стороны центра ввиду их более мощного экономического потенциала по сравнению с отдельными автономиями. Только на государственном уровне можно поставить надежный правовой заслон этим разрушительным тенденциям. Правовая реформа на региональном уровне нуждается в утверждении общих принципов процедуры разграничения власти между центром и регионами, законодательном согласовании и уточнении интересов всех субъектов Российской Федерации.
В настоящее время между субъектами федерации и Правительством России стали готовиться индивидуальные договоры о взаимном сотрудничестве. Юридическую силу эти договоры имеют, но они не имеют законодательной основы. Ссылаясь на эти документы, субъекты федерации договариваются с центром, требуя льгот и преимуществ, дополнительных прав и привилегий, пользуются ими при фактическом отсутствии правовой базы. Дальнейшее развитие федеративных отношений стало выходить за рамки конституционного регулирования.
Инкорпорация как форма систематизации понятие, виды, перспективы развития
В современных условиях систематизация российского законодательства осуществляется при помощи огромного технического арсенала приёмов и средств, но её формы остаются в основном неизменными - инкорпорация, кодификация, консолидация и комплексно-смешанная систематизация (Свод законов РФ).
Инкорпорация представляет собой вид систематизации нормативных актов, не носящий правотворческого характера и состоящий в объединение их по определенному основанию в единые сборники. Приёмы и принципы обобщения могут носить различный характер: хронологический, алфавитный, системно-предметный и т.д.
Отечественная наука по-разному подходила к природе инкорпорации. Так, по мнению П.И.Люблинского, между инкорпорацией и кодификацией нет четкого различия; кодификация есть лишь усовершенствованный вид инкорпорации и отличается только по методу1. Большинство же авторов различают эти два понятия и справедливо считают, что инкорпорация есть процесс обработки законодательного материала, учет и объединение действующих нормативных актов в определенном порядке2. Здесь они четко обозначают существенный признак инкорпорации - неизменность содержания правовых актов отмечая, что инкорпорацией называется такая обработка законов и иных актов, содержащих нормы права, при которой их содержание не меняется, но весь правовой материал объединяется и располагается в определенном систематическом порядке3.
На сегодняшний день сложилось твёрдое мнение, что инкорпорация представляет самостоятельную форму систематизации законодательства, с присущими ей особенностями. В зависимости от состояния и характера законодательного материала, инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части законодательства, либо является необходимым этапом для последующей кодификации соответствующей части законодательства1.
Основной признак инкорпорации, как уже отмечалось, - сохранение неизменного содержания нормативного материала, что заметно отличает её от кодификации и консолидации.
В процессе действия нормативно-правовой акт нередко претерпевает определенные изменения, и инкорпорация должна учитывать это. Так, во многие акты после их принятия вносятся изменения, дополнения, отдельные статьи и пункты признаются утратившими силу и т.п. Поэтому нельзя включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений и дополнений. Чтобы установить норму, которая необходима для применения, нужно учитывать всю совокупность происшедших изменений, удалить из текста утратившие силу отдельные статьи, пункты, абзацы или, наоборот, включить дополнительно внесенные данные с указанием реквизитов актов; из текстов исключить ненормативные предписания, временные нормы (у которых истек срок действия); в целях экономии бумаги исключаются сведения о лицах, подписавших соответствующий акт.
Такая деятельность не выходит за рамки внешней обработки актов, она не связана с созданием новых норм и, в конечном счете, направлена на упорядочение законодательного материала. Даже в том случае, когда для устранения противоречий требуется подготовка изменений редакции отдельных актов, статей и пунктов, это тоже будет инкорпорацией, так как никаких изменений в регулировании общественных отношений не происходит.
Еще одна особенность: инкорпорация не имеет правотворческой природы. Осуществлять эту деятельность могут государственные органы, научные учреждения и общественные организации, отдельные граждане. Отсюда различают: инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную. Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими их. По своей природе акт официальной инкорпорации - это способ опубликования и переопубликования действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник нормативных актов. Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации весьма своеобразны. Они обусловлены, во-первых, пределами правотворческих возможностей указанного органа и границами подведомственной ему территории, во-вторых, юридической силой актов, включенных в сборник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что решение всех вопросов, затронутых в инкорпоративных документах, должно входить в компетенцию соответствующего органа, а его акты должны обладать равной или большей юридической силой по сравнению с теми, которые помещены в сборник. Только при соблюдении этих условий инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями жизни1.
Если же инкорпоратор не в состоянии осуществлять такие задачи, то он вправе обратиться с предложениями на этот счет в соответствующие правотворческие органы. Значит, потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различными, но два основных вида необходимо отметить: хронологический и предметный.
Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в ходе их официального опубликования. Её примером могут служить «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации» и т.д.
Нормативные акты в этих изданиях размещаются в хронологическом порядке с годовой нумерацией выпусков и статей. Специальной унифицированной формой официальной хронологической инкорпорации являются хронологические собрания. Речь идет не о текущей, а о последующей инкорпорации, к которой можно отнести хронологические Собрания законов, Постановления Правительства и т.п. В юридической литературе справедливо отмечается, что хронологическая инкорпорация - низший уровень систематизации. Действительно, хронологические собрания не совсем удобны для пользования, не оказывают достаточно эффективного воздействия на состояние законодательства, часто громоздки по своим результатам. Для большинства хронологических собраний характерно помещение в них только тех актов, которые были опубликованы ранее в официальных изданиях. Но если учесть, что не все нормативные акты федеративных и республиканских органов у нас публиковались ранее, то совершенно очевидна неполнота большинства хронологических собраний1.
Кодификация законодательства: значение и виды в условиях правового государства
Она представляет собой такую форму упорядочения нормативно-правовых актов, которая состоит из создания правотворческим путём единого, логически и юридически цельного, внутренне согласованного нормативного акта. К этим актам относятся Основы законодательства, Кодексы, Уставы, Положения и др.
Как и иные формы систематизации, кодификация упорядочивает действующее законодательство, освобождает его от фактически утративших силу и недействующих правовых норм. Основной ее признак - внутренняя переработка нормативного материала, располагаемого по отраслям и правовым институтам, создание нового правового акта. Его появление «приводит правовые нормы, содержащиеся в актах, принятых в разное время органами и обладающих вследствие этого различной юридической силой, к единой юридической силе (как правило - силе закона), которая сообщается новому акту органом, его утвердившим»1.
В результате такого процесса происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми крупными актами сводного характера неодновременно решается проблема расчистки законодательства от устаревших малоэффективных актов. К примеру, принятая I часть Налогового кодекса РФ объединила полностью или частично сотни ранее принятых актов.
Кодификация - наиболее совершенный вид правотворческой деятельности. Это объясняется тем, что она всегда направлена на совершенствование нормативного регулирования принципиально важных общественных отношений. Кодификация затрагивает наиболее существенные аспекты государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации 103 это всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, решение каких-то важных, узловых проблем (будь то закрепление важнейших демократических институтов, принципов функционирования политической системы или регламентирование иных социально значимых вопросов государственной и общественной жизни). Отсюда вытекает и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований1.
Роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности, когда крупные кодификационные законы ведут за собой определенную группу функционально связанных между собой нормативно-правовых актов отрасли, подотрасли или крупного института законодательства. Одновременно происходит формирование в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, появившихся при помощи кодификационных и группирующихся вокруг них консолидированных актов. Такие образования создают законодательству устойчивое положение, обеспечивая более четкое построение его системы.
«Кодификация, - писал П.И.Люблинский, - представляет собой вид законодательства, оплодотворенный юридической наукой, создающий новое право и потому составляющий порою отправную точку нового развития в соответственной области права» . Кодифицирование законодательства состоит в глубоком пересмотре всего предшествующего законодательного материала, в пересмотре источников действующего позитивного материала в целом или отдельной отрасли законодательства. Нередко эта обработка доходит до того, что происходит изменение всей правовой системы, приспособление старого законодательства к новым историческим условиям.
Отечественная правовая наука неоднозначно определяла природу кодификации как особой формы систематизации законодательства. На страницах юридической литературы возникали часто дискуссии о том, что является объектом кодификации, какова юридическая природа, форма и особенности кодификационных актов.
В принципе общий вопрос о понятии кодификации различными авторами решался однозначно, но между ними имелись разногласия по некоторым деталям. Так, Л.И.Дембо, отождествляя понятие кодификации с понятием законодательной техники, писал, что проблема кодификации представляет собой учение о законодательной системе, о ее структуре, о нормах и методах ее построения, которое теснейшим образом связано с проблемой внутреннего и внешнего единства всего законодательства как определенной законченной системы1.
Другие авторы сводили кодификацию к инкорпорации. Так, А.Ф.Шебанов утверждал, что «...особой, более высокой и сложной формой инкорпорации можно считать такую форму систематизации нормативных материалов, когда при составлении сборников действующего законодательства по тематическим разделам соответствующие органы государственной власти, по предложению органов, проводящих инкорпорацию, идут на то, чтобы признать ряд актов, а в некоторых случаях и заменить действующий акт или несколько актов по одному и тому же вопросу вследствие их устарелости, противоречивости, разрозненности новым нормативным актам»2. Солидарен с этой позицией и С.Бродович, определяя тождественный характер кодификации и инкорпорации3.
Вот почему, весьма важно чётко определить, какие правовые акты считать кодифицированными, а какие нет. Некоторые авторы не совсем обоснованно относят к числу таковых многие текущие законы (о собственности, о приватизации и т.д.). Спору нет, подобные акты важны и имеют принципиальное значение в регламентации общественных отношений, но этого мало, чтобы их причислять к разряду кодификационных. Кодификация, как верно замечает Т.Н.Рахманина, - важнейший систематизирующий фактор всей системы права, способствующий более организованному развитию права на основе единых задач, общих правовых понятий и категорий1.
Указанные юридические свойства присущи далеко не всем законам. Кодификационные акты представляют собой такие унифицированные акты, которые по своему объёму, структуре и содержанию охватывают цельный, многослойный пласт определенной правовой отрасли. Кроме того, нужно учитывать и возможность проведения кодификационных работ, то есть должна наблюдаться предрасположенность материала к кодификационной обработке.
Несмотря на различие мнений, на сегодняшний день сложилось единое понимание кодификации - как деятельности соответствующих государственных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию действующего законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создания нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы.
