Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовой механизм нормотворчества
1. Сущность нормотворческого процесса и его технологичность .. 12 - 31
2. Управленческий характер ведомственного нормотворчества ...31 - 55
3. Система нормативных правовых актов Министерства внутренних дел России в едином информационно-правовом пространстве 55 - 74
Глава II. Современные технологии в нормотворчестве министерства внутренних дел России
1. Применение информационных технологий в нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел России 75 - 96
2. Социально-правовое моделирование и прогнозирование в сфере нормотворчества Министерства внутренних дел России 96 - 117
3. Значение юридической техники в нормотворчестве Министерства внутренних дел России 117-141
Заключение 142 - 151
Библиографический список использованной литературы 152 - 170
- Сущность нормотворческого процесса и его технологичность
- Управленческий характер ведомственного нормотворчества
- Применение информационных технологий в нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел России
- Социально-правовое моделирование и прогнозирование в сфере нормотворчества Министерства внутренних дел России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в России процессы демократизации общества и государства и связанные с этим глубокие социально-экономические преобразования, предопределили необходимость создания четкой системы правового регулирования общественных отношений. В этих условиях возникает объективная необходимость совершенствования механизма правового регулирования и поиска соответствующих форм и методов правового воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и дальнейшего развития, потребность обновления, оптимизации российского законодательства. С этой проблемой непосредственно связана и проблема совершенствования правотворческой деятельности государства. Необходимо создание современной передовой правовой системы, основанной на высоком достоинстве и неотъемлемых правах человека, гражданском праве, независимом правосудии и способной в силу этого возвыситься над властью, обуздать ее, а затем, может быть, подстроить, «подогнать» под свои требования.1
Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Динамизм нормотворческой деятельности, ее сложный характер требуют дальнейшего совершенствования организационных форм, в которых она осуществляется. В настоящее время в дальнейшем совершенствовании нуждается процессуально - правовое обеспечение процесса издания нормативных актов. К числу актуальных процессуальных проблем, в частности в науке, относят совершенствование правового регулирования процессуальных правотворческих отношений, связанных с изданием нормативных актов, обеспечением эффективности организационных технологий нормотворческого процесса и т.п.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства». Известия, 2003
4 Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется значением нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, как необходимого условия эффективной работы по защите и свобод граждан, общества и государства, охране правопорядка и борьбе с преступностью. Важность проблем, связанных с осуществлением ведомственного нормотворчества в части организационно-правовых форм подготовки и издания нормативных актов обусловлена управленческим характером данной деятельности. В контексте проводимой в стране административной реформы, необходим глубокий анализ функционирования института нормотворчества Министерства внутренних дел в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым исследование вопросов, связанных с организационно-правовым механизмом правотворческой деятельности аппарата Министерства внутренних дел. Важное значение имеет вопрос о назначении нормотворческой деятельности, определяющем ее конкретное содержание.
Насущным является на сегодняшний день вопрос технологизации и в сфере нормотворчества. Нормотворческий процесс - это «технологический» процесс. Его составляют правотворческие материальные и процессуальные правовые и организационные отношения, правообразовательные и материально-технические действия. Рассмотрение технологии нормотворчества с теоретико-правовой позиции имеет большое значение, поскольку содержание технологии, в конечном счете, обуславливает содержания и формы непосредственного осуществления технологических методов и процедур подготовки и принятия нормативных правовых актов. Кроме того, использование современных технологий в нормотворчестве, с одной стороны, является показателем уровня культуры правотворчества, а, с другой, позволяет искать пути ее дальнейшего повышения.
Особую актуальность приобретает необходимость комплексного исследования технологий нормотворческой деятельности МВД России, уполномоченного на издание ведомственных нормативных актов в соответствии с но-
5 вейшими положениями законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере.
Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость технологического обеспечения процесса нормотворчества МВД России обусловили выбор темы диссертационного исследования с целью определения понятия технологий нормо-творческой деятельности, содержания и основных видов технологий, применяемых в деятельности Министерства внутренних дел по разработке и принятию нормативных правовых актов.
Степень разработанности проблемы. Анализу различных проблем, связанных с осуществлением правотворческого процесса в юридической литературе уделялось и уделяется достаточно внимания. Глубоко исследуются вопросы организационно-правовых форм подготовки и издания нормативных
актов, формирования содержащейся в них государственной воли и другие.
Вопросы правотворчества и ведомственного нормотворчества в той или
иной мере затрагивались многими учеными. Проблемы теории и практики правотворчества исследовались в трудах ученых А.С. Алексеева, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, В.М. Горшенева, Б.В. Дрейшева, И.Л. Дюрягина, В.В. Игнатенко, В.Н. Карташова, А.А. Кененова, Д.В. Керимова, Д.А. Ковачева, А.В. Мицкевич, Г.И. Муромцева, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Ю.М. Тихомирова и др.
Отдельным аспектам правотворческой деятельности уделяли внимание Апт Л.Ф., Артамонов Г.Г., Ахметов В.А., Бачило И.Л., Власенко А.Н., Воеводин Л.Д., Волчинская Е.К., Гаврилов О.А., Губаева Т.В., Иванец Г.И., Кузнецов СВ., Орлов Е.И., Сальников В.П., Тиковицкая И.Д., Хургин В.И., Черненко А.К., Чунакова И.Б.
Специфика ведомственного нормотворчества и в частности МВД России исследована в работах Арзамасова Ю.Г., Баранова П.П., Дмитриевцева К.Н., Елеонского В.О., Костенникова М.В., Москальковой Т.Н., Червякова Н.Н., Черникова В.В. и др.
Однако анализ научной литературы показал, что в юридической науке нет единого мнения относительно вопроса о ведомственном нормотворчестве. При всем богатстве научного материала, касающегося вопросов нормотворчества, степень разработанности технологических аспектов рассматриваемого института явно недостаточна. При этом следует отметить, что при изучении ведомственного нормотворчества в системе Министерства внутренних дел большинство авторов анализировали работу преимущественно в плане определения стадий нормотворческого процесса, правил юридической техники, оставив без должного внимания проблемы использования современных технологий в нормотворческом процессе.
Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе нормотворчества.
Предметом исследования являются правовые, организационные, информационные и технико-юридические аспекты нормотворческой деятельности МВД России.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование технологий, применяемых в нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел на основе объективного анализа современного состояния правотворческого процесса в Российской Федерации в целом и практики ведомственного нормотворчества в частности, а также разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по повышению эффективности использования современных технологий в указанной сфере.
Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
определить сущность и содержание нормотворчества;
обосновать тезис о технологичности нормотворчества;
исследовать современные технологии нормотворческой деятельности органов государственной власти и управления;
выявить специфику ведомственного нормотворчества Министерства внутренних дел Российской Федерации, обосновав управленческий характер этой деятельности;
провести системный анализ нормативных правовых актов, издаваемых МВД России в контексте единого информационно-правового пространства;
показать место и роль современных информационных технологий в нормотворчестве МВД России;
определить значение социально-правового моделирования и прогнозирования в решении задач нормотворчества и повышении эффективности правового регулирования общественных отношений;
установить роль прогнозирования в оценке эффективности проекта нормативного правового акта и определении последствий введения нормативного правового акта в действие;
исследовать технико-правовые аспекты процесса создания нормативных правовых актов;
разработать предложения по развитию и совершенствованию технологий нормотворческой деятельности МВД России.
Методология исследования. Методологической основой исследования является обусловленная характером философского мировоззрения совокупность определенных теоретических принципов и подходов. При проведении своего диссертационного исследования автор основывается на принципах объективности, системности, всесторонности научного анализа и диалектико-метериалистического подхода. Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения общенаучных и специальных методов.
Особенности предмета исследования обусловили применение специальных, частно-научных методов: функционального анализа, формально-юридического, сравнительно-правового, технико-юридического и конкретно-социологического и других научных методов познания правовых явлений и процессов.
Применение названных методов позволило провести исследование полно, всесторонне и объективно.
Источниковедческая база. Источниковедческую основу составили научные труды отечественных ученых по исследуемым в диссертации проблемам, а также федеральное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, материалы научно-практических конференций, материалы периодической печати, относящиеся к тематике исследования.
Кроме того, использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самим выбором недостаточно разработанной в научном плане проблемы и обусловлена его основной задачей - выработать теоретически обоснованные предложения и рекомендации по повышению эффективности использования современных технологий в нормотворческой деятельности МВД России.
В диссертации впервые проведен комплексный анализ технологий нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, проанализированы теоретические и прикладные проблемы развития и совершенствования ведомственного нормотворчества в системе министерства внутренних дел.
В процессе исследования были подвергнуты всестороннему анализу, прежде всего, не получившие соответствующего освещения в юридической литературе актуальные проблемы нормотворчества Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В работе содержится анализ федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность МВД России в указанной сфере. При этом полученные в результате исследования теоретические обобщения конкретизируются в конкретных предложения и рекомендациях.
9 Основные положения, выносимые на защиту:
нормотворчество Министерства внутренних дел Российской Федерации представляет собой правовую форму исполнительно-распорядительной деятельности и имеет четко выраженный управленческий характер. Его назначение состоит в создании правовой основы управления - правовых норм, призванных регулировать общественные отношения;
нормотворческая деятельность МВД России может быть рассмотрена как особый технологический процесс, обладающий присущей только ему спецификой и включающий множество технологических способов, приемов, процедур различной направленности;
- технологию нормотворчества в целом можно определить как совокуп
ность юридических и неюридических правил, средств, приемов организаци
онного, информационного, технико-юридического, социологического, поли
тического и иного характера, обеспечивающих процедуру разработки и при
нятия нормативного правового акта. Данное определение применимо и в от
ношении технологии нормотворческой деятельности Министерства внутрен
них дел Российской Федерации;
в сфере ведомственного нормотворчества МВД России все еще не на должном уровне, во многом стихийно происходит сближение и взаимопроникновение правовой и информационных систем;
формами использования компьютерных технологий в нормотворче-ском процессе на сегодняшний день являются: создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству, компьютерное моделирование объема юридических понятий, автоматизированный анализ нормативных правовых текстов, а также систематизация и хранение нормативных актов;
- нормативные правовые акты в системе МВД России образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную систему нормативных правовых актов. Необходимыми условиями эффективности действия права и формирования единого правового пространства являются согла-
сованность принимаемых МВД России нормативных правовых актов с системой действующего законодательства и устранение всех возможных противоречий между новым и уже действующим законодательством;
- важнейшим фактором повышения технико-юридического уровня нормативных правовых актов является проведение их экспертизы.
Основными путями совершенствования технологий нормотворческого
процесса являются:
принятие закона о правилах и технологиях разработки нормативных правовых актов, где должен быть предусмотрен порядок создания электронной копии нормативного акта, что позволило бы обеспечить его оперативное распространение;
необходимо последовательно проводить курс на интеграцию компьютерных сетевых технологий и правотворческого процесса, что, в свою очередь, создаст условия для реализации принципа частичной автоматизации последнего;
каждый государственный орган должен иметь свой портал в Интернете, на котором в обязательном порядке должны быть представлены тексты всех принятых им нормативных правовых актов;
в целях получения в ходе проведения частичного автоматизированного анализа правовых текстов информации об имеющихся коллизиях правовых норм необходимо также разработать методику совместного использования приемов герменевтики и компьютерных технологий.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что решение исследуемой в рамках диссертации проблемы использования в нормотворчестве современных технологий развивает и дополняет теорию правотворчества как одной из форм деятельности государства, и, призвано выявить пути совершенствования нормотворческой деятельности в целях повышения эффективности действия нормативных правовых актов, в том числе и в системе МВД России. Их анализ обусловлен и тем, что ведомственными актами управления оформляется основная масса норм российского законодательства. Научно-теоретическая и методологическая
разработка данной проблемы отвечает современным реалиям и позволяет решать конкретные вопросы, связанные с осуществлением нормотворческои деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Полученные результаты и выводы, разработанные соискателем рекомендации и предложения, будут способствовать дальнейшему совершенствованию нормотворческои деятельности в целом и ведомственного нормотворчества МВД России в частности.
Результаты данного исследования могут представлять интерес для дальнейших теоретических исследований, для практических работников, осуществляющих свою деятельность в правотворческой сфере, а также для преподавателей вузов юридического профиля в процессе преподавания учебных курсов по теории государства и права, теории государственного управления, конституционного права, на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей тематике.
Апробация результатов исследования.
Диссертация прошла обсуждение на кафедре теории государства и права Московского университета Министерства внутренних дел России, где основные положения и выводы диссертационного исследования были одобрены и рекомендованы к защите.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Орловского юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации.
Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Сущность нормотворческого процесса и его технологичность
Укрепление правовой основы государственной, политической и общественной жизни на этапе построения правового государства объективно обусловлено необходимостью максимального и эффективного использования правовых рычагов в управлении общественными процессами. Обеспечение ритмичной и стабильной работы всего государственного механизма, совершенствование экономических отношений, надлежащая реализация широких прав и свобод, предоставленных гражданам российской государственной системой, немыслимы без определенного уровня регулирования и порядка, являющихся непременным условием существования любого социального организма. Весьма действенным способом достижения этого уровня и является правотворчество государственных органов.
Понятие «правотворчество» или «нормотворчество» в научной и учебной литературе трактуется неоднозначно. Хотя необходимо отметить, что понятия «нормотворчество» и «правотворчество» зачастую используются как синонимы.1 Но традиционно в научной литературе «нормотворчеством» обозначается деятельность министерств и ведомств по созданию, изменению и отмене ведомственных нормативных актов. Следовательно, будет оправданным вначале рассмотреть основные характеристики правотворчества. Говоря о правотворческой деятельности государства, следует обратить внимание на то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. Закономерно было бы рассматривать право- творчество как часть процесса правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая посредством использования специальных технологий.
До настоящего времени не сложилось устоявшейся точки зрения на содержание понятия правотворческой деятельности, хотя большинство специалистов (ученых и практиков) признают обоснованным и неоспоримым реальное существование деятельности, получившей название «правотворческая деятельность».
Рассматривая правотворчество как социальное и юридическое явление, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, направление и характер регулирования. Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему. Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность факторов, которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности, ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными рамками, придают ей научный характер. «Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам» - считает А. Нашиц.
Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Правотворчество можно рассматривать, как составную часть механизма правового регулирования или вид правового регулирования. Важной отраслью государственной деятельности называл правотворчество В.Х. Чхиквадзе.1 Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р. Лукич определяет «правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами» 2.
В этом случае правотворчество толкуется как юридически деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» 3.
Правотворчество можно определить и как организационную деятельность государства по возведению в закон государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замены и отмены устаревших. С.С. Алексеев в отношении понятия «правотворчество» писал: «Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон».1 Но как верно заметил Ю.Г. Арзамасов понятие «правотворчество» значительно шире деятельности по разработке и принятию законов, поскольку включает в себя разные способы создания правовых норм. Это принятие нормативных правовых актов путем референдума, государственными органами или должностными лицами. Это процесс принятия актов, выраженных как в форме законов, так и форме подзаконных нормативных правовых актов Президента, Правительства, министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации и т.д.2
К.Н. Дмитриевцев определяет правотворчество как деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц, заключающаяся в создании (институировании, санкционировании) правовых норм, отражающих существующие тенденции развития личности, общества и государства, деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и частного в интересах всех социальных объектов; деятельность, направленная на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу.
Управленческий характер ведомственного нормотворчества
Эффективное решение задач правоохранительной деятельности требует постоянного совершенствования процессов управления обществом на основе правотворческого процесса. Это требование нашло свое отражение в нормативных актах МВД России, где, в частности, отмечена необходимость совершенствования планирования, организационной структуры и методов управления, процедуры принятия решений. В общей теории государства и права и в науке государственного права под исполнительно-распорядительной деятельностью органов государственного управления принято понимать организацию практического осуществления функций государства. При анализе исполнительно-распорядительной деятельности, отмечал А. С. Пиголкин1, нас интересует организация правоохранительной деятельности, а не сама правоохранительная деятельность подразделений органов внутренних дел. Именно поэтому можно поставить знак равенства между понятиями «исполнительно-распорядительная деятельность», «организующая деятельность», «управленческая деятельность» государственных органов. Следовательно, функции государства практически реализуются посредством организации осуществления того или иного управляемого социального процесса (в котором эти функции находят свое проявление), обеспечиваемой исполнительно-распорядительными органами.
Под термином «управление» чаще всего понимают «воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей».1 Процессы управления характерны для регулирования деятельности всех государственных органов. Для управленческой деятельности характерны определенные формы2, однако «однозначная классификация форм управленческой деятельности затруднительна ввиду их большого разнообразия».3
Государственное управление в системе органов Министерства внутренних дел Российской Федерации реализуется в различных формах. Вместе с тем формы исполнительно-распорядительной деятельности тесно связаны между собой. На практике трудно выделить ту или иную форму в «чистом» виде, так как правотворческая деятельность не может осуществляться без проведения организационной работы и осуществления материально-технических действий (совещания по согласованию проектов нормативных актов, подготовка информации для издания акта и т. п.).
Каждая из форм имеет свое назначение, играет определенную роль в процессе управления и в то же время опосредует лишь часть содержания исполнительно-распорядительной деятельности как целого.
Изучение трудов ведущих российских теоретиков дает основание сделать вывод о том, что исполнительная власть всегда осуществляется посредством разнообразных конкретных действий - форм государственно-управленческой деятельности.
В целом формы управленческой деятельности можно классифицировать следующим образом: издание правовых актов управления; совершение действий юридического характера; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических операций. По содержанию административно-правовые формы подразделяются на правотворческую и правоприменительную деятельность. Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел.
Одним из видов правотворческого процесса является ведомственное нормотворчество. В научной литературе достаточно давно утвердилось мнение, согласно которому ведомственное нормотворчество может быть рассмотрено как часть государственного управления. Оно выступает одной из форм исполнительно-распорядительной деятельности, которая призвана pea-лизовывать цели и задачи государственного управления. Как и другие формы, оно призвано реализовать цели и задачи государственного управления, которые определяют содержание исполнительно-распорядительной деятельности. Но в рамках данной правовой формы это содержание приобретает определенную специфику, обусловленную особенностями издания нормативных актов органами государственного управления. Правотворческий процесс, как считают ученые, это определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий.1 Правотворчество - это начальное этап в механизме правового регулирования, в форме строго регламентированной деятельности государственных органов и должностных лиц. В работе механизма правового регулирования ведомственное нормотворчество выступает в качестве вспомогательного вида юридической деятельности должностных лиц, направленного на детализацию и организационное обеспечение норм, исходящих от высших органов государственной власти.
Тем не менее, следует отметить, что ведомственное нормотворчество, то есть нормотворческая деятельность министерств и ведомств или, как ее назвал законодатель, - нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти играет особую роль в работе всего механизма правового регулирования. Осуществляется данный вид юридической деятельности как на компетенционной, так и на делегированной основе и направлен он, прежде всего, на разработку и утверждение ведомственных норм, регулирующих как внутриминистерские, так и внешние общественные отношения.
Однако анализ юридической литературы показал, что в юридической науке нет единого мнения относительно вопроса о ведомственном нормотворчестве. Отдельные авторы предлагают лишить министерства и ведомства всех правотворческих функций. В этом аспекте Б.П. Курашвили пишет, что «закон должен быть конкретным и иметь прямое действие».3 Другие авторы пытаются ограничить ведомственное нормотворчество рамками закона. Сегодня приоритетными направлением государственной политики является совершенствование нормотворческой деятельности. Данная деятельность осуществляется по двум направлениям: повышение качества законов; повышение качества подзаконных актов.
Нормотворчество МВД России осуществляется в целях установления норм, призванных обеспечить организацию практической реализации норм закона. Поэтому он занимает как бы «промежуточное» положение между законодательным процессом и правоприменительной деятельностью. Т.Н. Москалькова1 следующим образом характеризует нормотворческий процесс в системе МВД России. Министерство внутренних дел Российской Федерации в соответствии с возложенной на него функцией обобщения законодательства по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, и выработки на этой основе предложений по совершенствованию нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск проводит значительный объем нормотворческой работы, в т.ч. связанной и с разработкой соответствующих проектов федеральных законов. Эта работа осуществляется как по поручениям Президента РФ, Правительства РФ, так и по собственной инициативе.
Таким образом, Министерство внутренних дел, являясь составной частью государственного механизма, может осуществлять свою деятельность только в рамках компетенции, установленной в законодательстве.2 Нормо-творческая деятельность Министерства внутренних дел, по словам М.В. Кос-тенникова, может служить одним из средств выражения административной политики государства, поскольку с ее помощью можно определить содержание и формы государственного управления не только в сфере обеспечения правопорядка, но и в значительной степени политический (государственный) режим.3
Применение информационных технологий в нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел России
Современный этап развития цивилизации связан в первую очередь с информатизацией всех сфер социальной жизни. В последние два десятилетия во всем мире, включая Россию, набирает все большую силу глобальный процесс информатизации всей системы общественных отношений. В связи с чем даже появился новый термин «информационное общество», который достаточно широко употребляется в современной науке. Информатизация - это всесторонний социально-экономический и технологический процесс производства и внедрения в деятельность общественных и государственных структур новейших информационных технологий, компьютерных систем и сетей, создания информационных центров, экспертных и консультационных систем. Этот процесс реализуется на основе широкого использования современных ЭВМ и других компьютерных технологий.1 Для него характерны развитие сетевых структур коммуникаций на основе новейших технологий, переход от кибернетики и электроники к компьютеризации и информатизации. Создаются технологические средства во всем их разнообразии и быстрой сменой технических характеристик, изменяются представления об информации, преобразуются в зависимости от целей ее формы, равно как и виды наличного и соз-даваемого информационного ресурса. Важным средством законодательной (правотворческой) практики являются компьютеры и другие технические средства. Использоваться они могут по-разному, различными способами. Так, компьютеры применяются и для подготовки проектов нормативных актов, и при корректировке текста, и при голосовании, и как накопитель и хранитель правотворческой информации и законодательного опыта.1
Наша страна наряду с другими странами приняла Федеральную целевую программу «Электронная Россия», направленную на использование информационных технологий, в первую очередь в области экономики, образования, управления, что существенно дополнит существующие локальные (отрасле-вые) программы и согласует их. Это свидетельствует об активном использования организационно-правовых механизмов в освоении возможностей информатики как единства информационных ресурсов, технологий и коммуникаций, связанных одной сетью. Определяя значение информационных технологий, Е.Л. Вартанова считает, что в концепции «информационного общества» информационно-коммуникационные технологии выполняют, прежде всего, социальную и гуманитарную роль. Концепция «электронного общества» концентрируется на важности использования этих технологий в бизнесе, управленческих структурах.3
В Российской Федерации информатизация в правовой сфере поднята до уровня государственной политики. Государственная политика информатизации правовой сферы России - это целенаправленный комплекс проводимых государством (при участии негосударственных структур) мер по внедрению в деятельность органов власти и управления, всех юридических органов и отдельных должностных лиц новейших информационных технологий, компьютерных систем и сетей, по созданию автоматизированных рабочих мест, экспертных и консультативных систем.
На сегодняшний день в стране действуют более 400 тысяч оригинальных обновляемых баз данных. Государственная политика информатизации правовой сферы общества1 имеет своей конечной целью создание в России общенациональной системы правовой информации. Эта система будет представлять собой автоматизированную информационную систему. Она призвана охватить территорию всей России, все регионы и поднять на боле высокий уровень эффективность деятельности органов государственной власти, правоохранительных органов, органов местного самоуправления. Важной практической задачей государственной политики информатизации является форми-рование единого информационно-правового пространства России. Разработка и внедрение специальных информационных технологий для нормотворчества - это необходимый компонент формирования единого информационно-правового пространства.
Одним из наиболее важных направлений в формировании демократического правового государства является оперативное и полное обеспечение актуальной правовой информацией правотворческих и правоприменительных органов. В середине XX века во всех развитых странах начался стремительный рост объема правовой информации. Это было вызвано усложнением задач социального управления и регулирования. Число нормативных правовых актов перевалило за сотни тысяч, что приводит к накоплению значительных объемов правовой информации, но при этом правовая информация не доходит в полном объеме до тех, кому она адресована. И как следствие снижается эффективность их действия.
Информационные технологии играют важную роль в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, являются необходимым условием повышения ее качества. С их помощью готовятся практически все документы. Использование банка данных правовой информации на базе современных компьютерных технологий в системе Министерства внутренних дел призвано привести к положительному результату. Поскольку в процессе разработки проектов нормативных правовых актов, осуществления правовой экспертизы ведомственных нормативных актов специалистам Министерства внутренних дел приходится анализировать большое количество действующих нормативных правовых актов, зачастую различной отраслевой направленности, то оперативность поиска необходимых документов, возможность оперирования полными текстами и их извлечениями в необходимом режиме в значительной мере повышает качество выполнения данной работы. Использование баз данных правовой информации важно и при разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства, разработке проектов международных договоров.
Технология разработки нормативного акта - это некая процедура (регламент), устанавливающая последовательность работы, обязанности участников процесса, требования к результату на каждом этапе, методическое обеспечение всех процедур и специальные технологии, поддерживающие каждый этап (процедуру) работы над проектом.1 Информационные технологии представляют собой одну из разновидностей специальных технологий, призванных обеспечить, в конечном счете, эффективность всего нормотвор-ческого процесса.
Под информатизацией правотворчества понимается внедрение в эту сферу государственной деятельности новейших информационных технологий и экспертных консультативных систем, создание крупных информационных центров. Ее перспективные направления - применение интеллектуальных систем и технологий на базе идей искусственного интеллекта как главного на-правления информатики и вычислительной техники. Термин «информатизация» получил законодательное закрепление в Законе об информации, информатизации и защите информации.1 Информатизация - это «организованный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов» (ст.2).
О проблемах развития правовой информатизации с использованием компьютерных технологий в нашей стране речь шла еще в 1970-е годы. Однако широкого доступа к электронной правовой информации не было. И лишь в начале 1990-х годов положение начало изменяться - сложилась система правовой информатизации. Г.Т. Артамонов"в начале 90-х годов писал: «...Если рассматривать процесс информатизации как процесс внедрения информационных технологий во всех общественных и, прежде всего, в государственных структурах, следует обратить внимание на то, что для становления нового Российского государства закон о внедрении информационной составляющей во все государственные структуры так же необходим, как и законы о частной собственности, о защите прав граждан, о налогах и о местном самоуправлении».2
Социально-правовое моделирование и прогнозирование в сфере нормотворчества Министерства внутренних дел России
Закономерно рассматривать правотворчество как часть процесса право-образования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Проблема совершенствования нормотворчества становится наиболее острой в период общественной трансформации, когда объективно происходит разрушение большинства институциональных и нормативных образцов, меняются це 97 ли, ценности, допустимые средства реализации социальных потребностей, в обществе устанавливаются новые правила правового взаимодействия.1
Ведя речь о ведомственном нормотворчестве В.О. Елеонский определял, что ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное нормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которые ведомство вступает вовне в лице своих органов.2
В настоящее время действует около 2 тыс. нормативных актов МВД России, которые регулируют разнообразные вопросы организации и деятельности как министерства внутренних дел в целом, так и отдельных его служб и подразделений.3 Указанные нормативные правовые акты направлены не только на регулирование внутриведомственных отношений в системе Министерства внутренних дел России. Министерство внутренних дел вправе издавать, в установленных законодательством случаях, нормативные правовые акты, имеющие и внешнюю направленность. Объектом регулирование последних выступают отношения, субъектами которых являются другие государственные органы, негосударственные организации и физические лица. Например, нормативные акты МВД России по вопросам охраны общественного порядка, организации и безопасности дорожного движения1, функционирования паспортно-визовой2, миграционной службы3 и др.
Говоря о нормотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования. Следует отметить и то, что особенностью нормотворческого процесса является то, что он «в значительной степени ощущает на себе влияние всей палитры социальных процессов, поскольку решение различных проблем в социуме ... на современном этапе строительства российской государственности без правового регулирования либо невозможно, либо не достигает поставленных целей».4 По мнению Д.А. Керимова, воздействие внешних факторов на процесс нормотворчества выражается в том, что «внешняя среда изменяет, трансформирует и совершенствует законотворчество и его результаты».5 И это, в конечном счете, находит свое отражение в предписаниях, содержащихся в нормативных правовых актах.
Социальные процессы протекают в соответствии с объективными законами развития общества, а это, в свою очередь требует от субъекта принятия нормотворческого решения хорошего знания и умелого использования объективных закономерностей, учета реальных возможностей, фактического состояния общественных отношений.1
Одна из задач данного исследования заключается в необходимости дать базовые представления о современных социальных технологиях, прежде всего, в правотворческой сфере, способствующих в конечном итоге, удовлетворению потребностей современного общества в оптимизации механизмов управления и поиску рациональных путей для решения социальных задач, в определении возможности применения социологических методов.2 В науке социальные технологии определяются как система процедур, методов, приемов регулирования социальных процессов и явлений, направленных на формирование конкретного поведения или деятельности в конкретных ситуациях общественной жизни. В этом смысле технологический подход являет собой область конструирования различных средств для решения социальных проблем. Технологическое познание связано с анализом конкретных повседневных ситуаций для определения средств достижения социальных результатов.
Социальные технологии весьма разнообразны, их классификация достаточно сложна, что обусловлено многообразием протекающих в обществе процессов. Уникальность социальных явлений обусловлена тем, что технологии настраиваются на решение конкретных проблем в конкретных ситуациях. При этом особенности использования той или иной технологии зависит от специфики социальной среды, в которіой и будет реализована та или иная технология. В зависимости от критериев, положенных в основу научной классификации, различают следующие виды социальных технологий:
- по уровню социальной деятельности - глобальные, национальные, региональные, на уровне местного самоуправления, социальных организаций и отдельных подразделений;
- по характеру воздействия - формирующие технологии (направленные на формирование определенных социальных процессов); стимулирующие (направленные на поддержание социальных процессов); сдерживающие (задающие границы определенным процессам, ограничивающие их протекание и распространение); деструктивные (т.е. разрушающие, направленные на устранение негативных социальных процессов).
Кроме того, выделяют технологии подготовки решений (социальная диагностика) и технологии их реализации.
Накопленный в мире опыт свидетельствует, что использование социальных технологий помогает не только своевременно разрешать различные социальные конфликты, снимать социальное напряжение, предотвращать социальные катастрофы, но и своевременно принимать и реализовывать оптимальные управленческие решения и т. д. Однако до настоящего времени особенностью российского управления в целом является недооценка социальных технологий. И это, несмотря на то, что весь процесс принятия управленческого решения (а издание ведомственного нормативного правового акта в системе МВД и является таковым) на основе достоверной, оперативной информации позволяет добиваться эффективного правового регулирования тех или иных отношения без потерь, которые могли бы быть спровоцированы принятием ошибочных решений.
