Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика лоббирования в правовой системе общества 16
1. Сущность лоббирования в юридической практике 16
2. Место и роль лоббирования в правовой системе общества 34
3. Типы, виды и подвиды лоббирования в гражданском обществе 44
4. Нормативно-правовая база лоббирования в правовых системах России и зарубежных стран 55
Глава II. Понятие и основные элементы технологии лоббирования в правотворческой практике 80
1. Технология лоббирования в правотворческой практике: понятие и логическая структура 80
2. Субъекты и объекты в технологии лоббирования правотворческих решений 87
3. Техника, тактика и стратегия лоббирования в правотворческой практике 113
4. Формы лоббирования в правотворческой практике 138
5. Ресурсообеспеченность технологии лоббирования правотворческих актов 146
6. Показатели, характеризующие эффективность и качество лоббирования правотворческих действий и решений 151
7. Контроль и надзор за законностью лоббирования в правотворческой практике 157
Заключение 167
Библиография 172
- Типы, виды и подвиды лоббирования в гражданском обществе
- Нормативно-правовая база лоббирования в правовых системах России и зарубежных стран
- Субъекты и объекты в технологии лоббирования правотворческих решений
- Показатели, характеризующие эффективность и качество лоббирования правотворческих действий и решений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы одной из важнейших целей государственной политики в России является активизация участия населения в управлении делами государства1. Повышение уровня образования, осознание обществом ценностей демократической организации власти, развитие информационных технологий и средств коммуникации - все это приводит к стремлению граждан понимать цели и мотивы принимаемых властью решений, оценивать их с точки зрения справедливости, претендовать на то, чтобы их мнение в процессе разработки, утверждения и принятия таких решений было учтено.
Реализация гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства неизменно приводит к созданию самых разнообразных форм их взаимодействия с органами власти. Не всегда традиционно сложившиеся институты демократии (функционирование представительных органов власти, выборность должностей и др.) способны отразить все многообразие существующих в обществе мнений, взглядов и представлений. В таких условиях лоббистская деятельность является одним из действенных и эффективных механизмов, с помощью которого граждане, их коллективы и организации отстаивают свою позицию перед органами власти. Отсутствие законодательных основ и принципов регулирования этой деятельности порождают скрытость от широкой общественности всего спектра влияний, оказываемых на властные учреждения в процессе принятия (отмены, изменения и т. п.) ими решений даже по таким социально значимым вопросам, как расходование бюджетных средств, фискальная политика, здравоохранение, образование, наука, культура, экология и т. д.
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. СМ. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М., 2009. - С. 43; Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С. М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса.- М., 2010. -С. 61.
С первых лет перестройки и вплоть до сегодняшнего дня вопросу лоббирования в России уделялось много внимания со стороны ученых и практиков. Однако большая часть работ имела ярко выраженный политологический и публицистический характер. Юристами, к сожалению, до сих пор даже не разработан понятийный аппарат теории лоббизма в правовой сфере. Фрагментарно рассматриваются вопросы установления места и роли субъектов и объектов лоббирования, средств и способов, целей и результатов в этом процессе. Нет четких дефиниций понятия лоббизма в правовой системе. Не выявлены его связи с коррупцией, несмотря на то, что введение правового регулирования механизма лоббирования должно существенно снизить уровень коррумпированности в различных сферах жизнедеятельности общества .
Нерешенность множества теоретических и практически-прикладных вопросов, необходимость совершенствования понятийного аппарата науки, изучение условий правового регулирования и технологии лоббирования прежде всего в правотворчестве определили актуальность и новизну настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретическое представление о лоббистской деятельности как форме реализации прав людей, их коллективов и организаций и участие в управлении делами государства и общества основывается на множестве исследований, проведенных не только в рамках юриспруденции, но и других наук (политологии, социологии, психологии, философии, экономики и др.).
Среди отечественных исследователей вопросу изучения лоббизма посвятили свои работы А.С. Автономов, М.Г. Анохин, СТ. Баранов, С.Д. Бе-кишева, А.Б. Белоусов, Е.В. Бердникова, А.Д. Берлин, MB. Бятец, А.Б. Василенко, Г.Э. Григор, В.В. Гриб, А.В. Жирнов, И.Б. Жуган, М.Н. Зайцева, Н.Г. Зяблкж, В.В. Исаков, К.В. Киселев, Я.В. Коженко, В.А. Лепехин,
1 См., например: Национальный план противодействия коррупции // Российская газета. -2008. - 5 августа; Национальная стратегия противодействия коррупции // Российская газета. -2010. - 15 апреля.
А.П. Любимов, А.В. Малько, Н.Н. Меньшенина, АЛО. Мордовцев, Д.А. Ненашев, А.А. Нещадин, В.Г. Павлов, И.В. Петренко, В.В. Разуваев, А.В. Сала-матин, Л.М. Селезнева, СП. Сиротенко, В.В. Субочев, О.Э. Сухарева, Н.Э. Тавадова, Г.Н. Татаринова, П.А. Толстых, О.В. Яценко и др.
Существенный вклад в изучение данной проблемы внесли зарубежные авторы: К. вон Бейме, Д. Берри, М. Гиббсон, К. Джакоб, А. Джордан, М. Дэ-вис, Л. Зиттер, Д. Зорак, Д. Коэн, И. Лейн, Г. Мёрфи, А. Ноунс, Д. Ричардсон, В. Ричан, К. Ронит, С. Роча, С. Томас, М. Хьюз, Р. Ван Шенделен, В. Шней-дер и др.
По отдельным вопросам, связанным с исследованием разнообразных практик лоббирования, был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата политических наук (Е.В. Зверев, СВ. Зотов, Е.А. Куценко, А.В. Лихой, СВ. Муращенков, М.В. Пантелеева, А.В. Славянский, В.В. Стоя-кин, П.А. Толстых, А.А. Романова, СВ. Черногорцева и др.), кандидата социологических наук (С.А. Алексеев, А.Е. Волохов и др.), кандидата экономических наук (А.В. Савватеев, З.Л. Бештоева, А.С Тонис, О.Е. Качмашев и др.), кандидата юридических наук (Я.В. Коженко, А.Л. Кучеров, А.В. Сит-никова, Т.З. Тенов, И.В. Чебыкин и др.), доктора юридических наук (А.П. Любимов).
Следует признать, что большая часть из трудов указанных выше и иных авторов посвящены изучению какого-либо одного из видов лоббирования (например, осуществляемого в Государственной Думе Федерального Собрания, Конгрессе США и т. п.), анализу исторических предпосылок развития данного явления либо опыту его законодательного регулирования в отдельных зарубежных странах. Ни одна из этих работ не является комплексным общетеоретическим исследованием, выполненным в рамках современной юридической технологии. Именно данный подход определяет актуальность и новизну нашей диссертации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе участия людей, их групп, коллективов
и организаций в управлении делами государства и общества через разнообразные типы лоббирования в юридической практике.
Предмет диссертационного исследования составила технология лоббирования в правотворчестве, занимающего особое место в правовой системе общества.
Цель исследования заключается в глубоком, всестороннем и комплексном научном осмыслении юридической природы лоббистской деятельности, технологии ее осуществления в правотворческой практике.
Необходимость достижения указанной цели предопределила постановку и решение следующих задач:
исследовать сущность и признаки лоббирования в правовой сфере;
показать его роль в юридической практике;
сформулировать определения понятий «лоббистская деятельность», «технология лоббирования», «субъект лоббирования», «тактика лоббирования» и др.;
установить место лоббирования в правовой системе общества;
выделить основные типы, виды и подвиды лоббирования в юридической практике;
изучить нормативно-правовую базу лоббирования в России и зарубежных странах;
выявить особенности технологии лоббирования в правотворческой практике;
раскрыть логическую структуру технологии лоббирования в правотворчестве;
рассмотреть основные элементы технологии лоббирования в правотворческой практике;
сформулировать выводы, рекомендации и предложения теоретического, практически-прикладного и дидактического характера;
наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.
Методологическая основа диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем универсальных, общенаучных и частнонаучных приемов, средств и способов познания лоббистской деятельности. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, лингвистическому, философскому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, деятельностному, структурному, функциональному, юридическому и другим подходам и направлениям научного поиска. Достоверность и аргументированность полученных результатов обеспечены широким использованием теоретических и эмпирических источников по юриспруденции, логике, философии и другим гуманитарным наукам.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили концепции, положения и выводы, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых. При подготовке и написании работы были использованы труды российских авторов по общей теории права и государства и иным юридическим наукам: Н.Н. Алексеева, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.В. Барановой, СВ. Бахвалова, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Р.Б. Головкина, М.Л. Давыдовой, А.П. Дудина, О.С. Иоффе, Н.И. Кареева, В.Н. Карташова, В.Ю. Картухина, Т.В. Кашаниной, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, А.Р. Лаврентьева, Д.Н. Лызлова, Н.А. Матузова, А.В. Ме-лехина, А.Н. Миронова, Т.Н. Москальковой, А.В. Полякова, В.П. Реутова, В.М. Сырых, Ф.В. Тарановского, В.А. Толстика, Т.Я. Хабриевой, О.И. Цыбу-левской, А.К. Черненко, В.В. Черникова, Б.Н. Чичерина, М.Д. Шаргородского и ряда других.
Существенное влияние на подготовку работы оказали юридические, философские, социологические, экономические, политологические и иные исследования зарубежных авторов, на которых мы уже указывали в начале автореферата.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные
законы, проекты федеральных законов, международные акты, законы и подзаконные правовые акты, регулирующие процессы лоббирования в правовых системах иностранных государств, другие материалы правотворческой технологии. В ходе исследования были широко использованы опубликованные и неопубликованные данные, касающиеся практики толкования и реализации нормативных правовых актов, затрагивающих лоббистскую деятельность в России и других странах, материалы периодических изданий, данные социологических исследований, официальных отчетов, докладов и т. д.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертантом использован принципиально новый подход к изучению лоббирования в правотворческой практике, а именно: впервые на общетеоретическом уровне проведено комплексное исследование данного явления в рамках современной юридической технологии. Глубоко и обстоятельно раскрыты такие ее элементы, как субъекты и объекты (предметы), техника, тактика и стратегия, формы и проблема ресурсообеспеченности лоббирования, виды контроля и надзора за законностью действий (бездействия) всех участников правотворчества, систематизирован и приведен в соответствие с указанными понятиями общетеоретический аппарат юридической науки.
Сформулированы авторские определения понятий «лоббистская деятельность», «технология лоббирования в правотворческой практике» и др. Уточнены место и роль лоббирования в правовой системе общества.
Диссертация основана на новейших разработках ученых. В ней использованы последние изменения в отечественном и зарубежном законодательстве, а также материалы лоббирования в различных типах, видах и подвидах правотворчества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Под лоббированием в юридической практике необходимо понимать деятельность людей, их коллективов и организаций, нацеленную на принятие (изменение, отмену и т. п.) юридических решений должностными
лицами органов власти, удовлетворяющих их (лобби) собственные и/или чужие интересы и потребности.
-
Технология лоббирования и соответствующая юридическая практика могут быть правомерными либо в отдельных своих элементах (частях и т. п.) противоправными. Поэтому требуется не только четкое правовое регулирование процесса лоббирования в любой сфере общества, но и жесткий надзор и контроль за законностью и справедливостью действий (бездействия) всех субъектов и участников данного процесса.
-
Лоббирование - один из факторов, оказывающих серьезное влияние на все типы юридической практики. Велика его роль не только в правотворчестве, но и в реализации, интерпретации и систематизации права. В свою очередь, деятельность лобби является особой социально-исторической практикой и обладает такими важными ее чертами, как объективно-реальное, целенаправленное, предметное, социально-преобразующее и тому подобное изменение всех сфер жизнедеятельности, предполагает соответствующие формы коммуникации, сотрудничества, обмена информацией и т. д.
Место и роль лоббирования в правовой системе любого общества во многом обусловлены культурными, экономическими, политическими, социальными и прочими уровнями развития страны, соответствующими политическими режимами, формами правления, государственного устройства и другими факторами.
4. Все классификации лоббирования разделены в диссертации на две
большие группы: в первую вошли те, которые связаны с субъектным соста
вом технологии лоббирования, во вторую - с характеристикой ее объектов.
В рамках первой группы рассмотрено лоббирование, осуществляемое физи
ческими лицами, их группами, коллективами и организациями; профессио
нальными и непрофессиональными лоббистами; взятое на внутригосударст
венном и зарубежном, корпоративном и других уровнях. Ко второй группе
отнесены лоббирование в правореализующей, правосистематизирующей, ин
терпретационной и правотворческой практиках; юридический лоббизм в
сфере экономики, образования, культуры, науки, промышленности, сельского хозяйства; лоббирование в законодательных, исполнительных и судебных органах; лоббирование, направленное на принятие (изменение, отмену и т. п.) правотворческих решений (актов); и др.
-
Сущность юридического регулирования отношения лоббирования, как показывает позитивный опыт зарубежных стран, в большинстве случаев заключается в установлении обязанностей субъектов, профессионально им занимающихся, проходить процедуры регистрации, перерегистрации и периодической отчетности о своей деятельности перед компетентными органами. В диссертации содержатся конкретные предложения по разработке и изданию законодательных актов о правовых основах лоббистской деятельности в государственных и муниципальных органах власти Российской Федерации.
-
Под технологией лоббирования в правотворческой практике следует понимать основанную на определенных прогнозах и планах систему внешне выраженных действий людей, их коллективов и организаций, в ходе которой они оптимально используют необходимые доводы и ресурсы (финансовые, материальные, трудовые и т. п.), процессуальные и иные формы, юридическую технику, тактику и стратегию, связанные с принятием (изменением, отменой и т. п.) компетентным органом правотворчества юридических решений (актов), направленных на удовлетворение своих и/или чужих интересов лоббирующих субъектов.
-
Центральным элементом технологии лоббирования в правотворческой практике является ее субъект (лобби, лоббист). Все остальные ее элементы выстраиваются и изменяются в соответствии с его целями и интересами. Свою позицию он пытается донести до компетентного органа и тем самым облечь ее в определенные правотворческие действия и решения (акты).
-
В диссертации выстроена многоуровневая система объектов технологии лоббирования. Так, во-первых, непосредственным ее объектом в правотворческой практике выступают общественные отношения, на которые субъекты-лоббисты пытаются воздействовать выгодным для них образом
через те или иные правотворческие органы. Во-вторых, в качестве объектов можно рассматривать конкретные материальные и духовные блага, поскольку люди вступают в отношения друг с другом с целью удовлетворения своих потребностей, а каждая потребность предметна. В-третьих, соответствующие правотворческие решения и действия, ведущие к ним, также необходимо рассматривать как важные объекты лоббирования. В-четвертых, лоббистская деятельность невозможна и без такого ее объекта, как орган власти, принимающий (изменяющий, отменяющий и т. п.) правотворческое решение.
9. Техника представляет собой самостоятельный, обособленный эле
мент технологии, объединяющий в себе совокупность всех используемых в
ходе лоббистской деятельности средств. Они составляют инструментальную
часть технологии лоббирования в правотворческой практике.
-
Тактика - это умение правильно и грамотно управлять органами правотворчества со стороны субъектов лоббирования, наиболее целесообразно использовать в конкретной социально-правовой ситуации необходимые средства для вынесения (изменения, отмены и т. п.) нужных юридических решений (актов). Содержание тактики составляют соответствующие приемы, способы, методы и правила лоббирования в правотворческой практике.
-
Основными элементами стратегии лоббирования являются планирование и прогнозирование. Так, предсказания будущего, предвидения (обыденные и научные, профессиональные и др.) затрагивают экономическую, политическую, социальную, правовую и прочие системы общества, в которых осуществляется лоббирование. Указанные выше факторы, без сомнения, влияют на качество и эффективность использования тех или иных средств, приемов, методов, правил, процессуальных форм, ресурсов и других элементов технологии лоббирования в правотворчестве. Причем связь здесь бинарная. На основе сложившихся прогнозов в определенной сфере жизнедеятельности субъект-лобби разрабатывает программы, планы и проекты мероприятий, связанные с выбором правотворческого органа, на который будет
оказываться воздействие, используя при этом технику, тактику и необходимые ресурсы.
-
Технология лоббирования в правотворчестве включает ее документальное и процессуальное оформление. Внешняя форма лоббистской деятельности в первую очередь находит свое отражение в следующих документах: законопроектах, выносимых на рассмотрение правотворческих органов; заключениях экспертов и специалистов, подтверждающих те или иные доводы в пользу принятия (отклонения) конкретных правотворческих решений; лицензиях, свидетельствах и иных документах, подтверждающих статус субъектов-лоббистов; различного рода письмах, обращениях, ходатайствах и пр. Внутренняя (и главным образом процессуальная) форма обеспечивает организацию стабильного и полноценного взаимодействия всех технологических элементов данной деятельности. Нарушение отдельных элементов внутренней формы ведет, как правило, к юридической ничтожности любого акта-документа и безрезультатности лоббистской деятельности в целом.
-
Оценка эффективности проекта лоббирования в основе своей должна осуществляться путем сравнения закрепленных в нем целей и полученных результатов, которые были достигнуты в ходе принятия либо непринятия правотворческим органом нужного юридического решения (акта). Эта оценка тесно связана с такими важными элементами технологии, как качество процесса лоббирования, его ресурсообеспеченность, поскольку последняя призвана отражать не только соответствие целей и результатов, но и объем затрат на лоббирование в правотворческой практике.
-
Качество лоббирования зависит от компетентности его субъектов, грамотности их действий и операций, используемых ими средств (техники), способов, методов и правил (тактики), реальности целей и задач, планирования и прогнозирования (стратегии), соблюдения процессуальных форм и документального оформления решений, своевременности и надежности контроля и надзора.
-
Ресурсообеспеченность лоббирования включает научные, организационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические, технические и другие расходы. Их необходимо рассматривать и оценивать в связи с той выгодой (экономической, политической, финансовой, трудовой, временной и т. п.), которую получают конкретные субъекты-лоббисты в результате принятия (отмены, изменения и т. д.) правотворческим органом конкретного нормативного правового решения (акта).
-
Контроль и надзор за соблюдением законности в технологии лоббирования осуществляется разнообразными органами, которые должны установить целесообразность и правомерность совершаемых субъектами правотворчества и лоббистами конкретных действий (бездействия), использование соответствующих средств, приемов, методов, ресурсов и т. д. Основными формами контроля при этом являются: изучение отчетов и сообщений органов власти; согласование проектов нормативных правовых актов; проведение их антикоррупционных и иных экспертиз; приостановление действия или отмены принятых нормативных правовых актов, внесенных в них изменений и дополнений; осуществление ревизии финансово-хозяйственной деятельности соответствующих лиц и органов; анализ поступающих жалоб; и др.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в его актуальности, новизне, научном обосновании и аргументации сделанных выводов и предложений. Основные положения работы дают цельное представление о понятии и признаках технологии лоббирования, осуществляемой в правотворческой практике. Выводы диссертационного исследования существенно дополняют теоретические положения о механизмах участия людей, их социальных слоев, коллективов в управлении государством и обществом посредством лоббирования своих и чужих интересов. Материалы работы будут полезны ученым-юристам, поскольку ориентируют их на исследование малоизученных проблем юриспруденции с использованием новых подходов и методов.
Практическая значимость работы состоит в возможности использования отдельных ее выводов и рекомендаций в процессе создания нормативно-правовой базы технологии лоббирования в правотворческой и иных разновидностях юридической практики в России и зарубежных странах, разработки антикоррупционного законодательства и эффективного мониторинга принимаемых правовых актов. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в преподавательской и научной деятельности, при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий, подготовке студентами докладов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России; нашли свое отражение в докладах на ежегодных научных конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г.Демидова (2008 - 2011 годы), 62-ой Региональной научно-технической конференции студентов, аспирантов и магистрантов высших учебных заведений с международным участием «Молодежь. Наука. Инновации - 2009» (Ярославль, 2009 год), Всероссийской научно-практической конференции «Правовые вопросы современности: теория и практика» (Курган, 2009 год), Международном научно-методическом семинаре «Юридическая техника в системе вузовской подготовки правоведов: научно-методическое обеспечение и дидактические пути его совершенствования» (Н. Новгород, 2009 год), Международной научной конференции «Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики» (Москва, 2009 год), Международной конференции «Преемственность в праве: доктрина, российская и зарубежная практика, техника» (Н. Новгород, 2011 год); в четырнадцати научных работах автора, включая параграф в монографии и четыре статьи, опубликованные в журналах, вхо-
дящих в перечень ведущих периодических изданий ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Типы, виды и подвиды лоббирования в гражданском обществе
В отечественной и зарубежной литературе выделяются самые разнообразные типы и виды лоббистской деятельности. Анализ существующих исследований привел нас к выводу, что авторы к рассмотрению данного вопроса относятся довольно поверхностно. Часто важные разновидности лоббистской деятельности остаются незамеченными, классификация подменяется выделением обособленных видов лоббирования, при построении классификаций допускаются различного рода логические ошибки (нарушаются правила соразмерности и непрерывности деления, единства основания деления и пр.).
Так, например В.А. Лепехин выделяет 5 основных типов лоббирования: социально-политическое лоббирование (через фракции политических партий и движений и отчасти через депутатские группы); отраслевой лоббизм (лоббирование по линии комитетов Государственной Думы РФ и отчасти — депутатских групп); региональное (лоббирование интересов избирателей своих избирательных округов депутатами-«одномандатниками»); групповое лоббирование (по линии депутатских групп и групп депутатов); индивидуальное лоббирование86. Данный пример деления, конечно же, нельзя признать приемлемым, поскольку нарушаются принципы соразмерности и единства основания приведенной классификации.
Не следует забывать о том, что главной целью проведения классифицирования всегда является систематизация полученных знаний87, то есть распределение вещей на группы так, чтобы эти группы «мыслились в порядке, который наиболее полезен для припоминания вещей и для определения свойств их» . Классификация, согласно мнению Г.И. Челпанова, должна отвечать двум требованиям, первому — чтобы пункты сходства, на основании которых составляются классы, были важны в практическом отношении, и второму — чтобы классификация давала возможность сделать наибольшее число утверждений и чтобы ее предметы были сходны друг с другом в возможно большем числе признаков89. Основываясь на этом, мы и рассмотрим данный вопрос.
Наиболее важное значение для нас при этом будут иметь классификации, позволяющие либо углубить теоретические знания о лоббистской деятельности, либо оказать помощь в юридическом анализе и правовом регулировании лоббизма. С целью системного изложения материала разделим все классификации на две группы: в первую войдут классификации, связанные с субъектным составом процесса лоббирования, во вторую — связанные с характеристикой его объектов.
Лоббистская деятельность может осуществляться физическими и юридическими лицами (включая различные объединения, отстаивающие их интересы), а также группами людей, формально не имеющими регистрации в качестве юридического лица, но функционально не отличающимися от некоторых его разновидностей (разного рода объединения, в том числе политические и бизнес-клубы). Принимая во внимание все разнообразие лиц, осуществляющих лоббистскую деятельность, в целях ее регулирования используются различного рода формальные ограничения (например, признание в качестве субъектов такой деятельности только физических лиц). Таким образом, классификация в зависимости от того, физическим или юридическим лицом является субъект лоббирования, имеет немаловажное значение при осуществлении его правового регулирования. Целесообразно при этом определить место объединений, не имеющих статуса юридического лица (например, путем «широкого понимания» последнего либо путем введения в научные определения термина «группа лиц», «объединение физических лиц и т. п.»).
Одна из наиболее изученных разновидностей лоббизма - корпоративный, субъектами которого являются коммерческие и иные бизнес-структуры. Большой интерес к нему среди исследователей определяется той важной ролью, которую данный вид лоббистской деятельности занимает среди прочих. Способность компаний оказывать эффективное воздействие на властные органы в процессе выработки и принятия ими важных управленческих решений зачастую становится для них решающей. Занимающиеся представительством интересов крупного бизнеса во властных структурах лица любят повторять ставшую крылатой фразу одного из крупнейших российских предпринимателей Олега Дерипаски о том, что эффективный бизнес состоит на 40% из PR (от английского «public relations» - связи с общественностью), 40% из GR (от английского «government relations» — связи с правительством) и только на 20% из собственно эффективного бизнеса90. Из этой формулы отчетливо видно насколько велика роль government relations для корпоративного сегмента экономики. Имея высокую заинтересованность и располагая большими финансовыми, организационными и иными ресурсами, крупный бизнес готов тратиться на масштабные лоббистские проекты, реализуемые в самых разных сферах и приносящие крупные доходы. Именно эта разновидность лоббизма чаще других развивает новые способы, приемы и методы оказания воздействия на властные органы.
Большое значение имеет и такой вид лоббизма, как общественно-политический, который осуществляется различными общественными организациями, движениями, группами, слоями и т. п. (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, организации инвалидов и т. д.)91. Например, в США пожилые граждане объединяются в защищающие их права ассоциации, которые осуществляют лоббистскую деятельность в Конгрессе, организуют кампании в пользу или против тех или иных мер, затрагивающих их интересы. Деятельность подобных общественных организаций способствовала, в частности, тому, что внесенный в 1981 году республиканской администрацией законопроект о снижении пенсий на 20% был отвергнут Сенатом США92.
Лоббистская деятельность может осуществляться как профессиональными, так и непрофессиональными субъектами. В первом случае целесообразно говорить о необходимости наличия у лица, ее осуществляющего, специальных знаний и навыков, занятии данным видом деятельности как основным, приобретении формального статуса и т. п. Так, основным средством правового регулирования лоббизма в международной практике является регистрация лиц, им занимающихся, уполномоченными государственными или муниципальными органами власти. Данный шаг не только делает более прозрачным оказываемое воздействие в процессе принятия правотворческих решений, но и стимулирует развитие профессионального лоббизма. При этом следует отметить два аспекта понимания термина «профессиональный». Первый аспект - формальный (наличие специального юридического статуса, регистрация в установленном порядке либо соответствие определенным требованиям закона, например — штатные лоббисты в понимании законодательства Канады занимаются общением с госслужащими в интересах своего работодателя)93. Но есть и еще один аспект, не менее важный. Профессионализм в одном из своих пониманий — «хорошее владение профессией»94. Наличия формального статуса это субъекту лоббистской деятельности не придает, а основное отличие его от непрофессионала — более эффективное использование средств, приемов и методов лоббирования, грамотное построение структуры данной деятельности, выбора предметов, привлечения участников, экспертов и т. п.
Нормативно-правовая база лоббирования в правовых системах России и зарубежных стран
Мировая практика прямого правового регулирования лоббистской деятельности достаточно ограниченна и широкое ее формирование в настоящее время только начинается. Между тем, формируясь в процессе признания в подавляющем большинстве стран демократических ценностей как основы организации власти в обществе, свои общие нормативные основы она имеет практически повсеместно. Государство, - как писал Н.И. Кареев, — признает за личностью известные ей, как таковой, присущие, прирожденные, а потому и неотъемлемые права, откуда теоретически выводится, с одной стороны, равенство всех перед государством, а с другой и право всех на участие в государственных делах110.
Реализуется это право путем личного либо через своих представителей участия в управлении государством, направлении петиций и иных документов, обязательных к рассмотрению органами власти и т. п. Подобные положения закреплены, в частности, в ст. 28 Конституции Бельгии111, ст. 45 Конституции Болгарии , ст. 46 Конституции Эстонской республики , ст. 18 Конституции Чешской Республики114, ст. 40 Конституции Украины115, ст. 74 Конституции Турции116, ст. 27 Конституции Словацкой Республики117, ст. 47 Конституции Румынии118, ст. 52 Конституции Португальской Республики119 и т. д.
Отдельные авторы даже признают участие в управлении делами государства посредством легитимного профессионального лоббизма «важнейшим конституционным правом»12 .
«Стратегия развития государства, — как гласит Доклад Совета Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», — в первую очередь ориентирована на непосредственное участие населения в осуществлении публичной власти как важнейшего источника демократизации российской государственности»121.
Традиционные формы представления интересов граждан в процессе выработки и принятия правотворческих решений (в частности, деятельность представительных органов власти, выборность ряда должностей федерального и местного значения) не всегда должным образом отражают весь спектр имеющихся в обществе мнений о том, какими должны быть эти решения, не говоря уже о том, что волеизъявление граждан в данном случае учитывается по большому счету только в процессе проведения выборов. Как отмечал еще Леон Дюги, «даже в странах всеобщего избирательного права законы обыкновенно вотируются таким количеством депутатов, какое представляет меньшинство не только страны, но даже избирательного корпуса» .
Подобную ситуацию неэффективности представления интересов общества в органах власти и их забюрократизованности ярко описалБ.Н. Чичерин в своем труде «О народном представительстве»: «мысль должна долго созревать в общественном мнении, постепенно преодолевать сильные преграды, медленно продвигаться вперед, полумерами и частными уступками. Обыкновенно перемена совершается только в последней крайности, при вопиющем положении дел, в виду возможного потрясения, когда могущественные интересы принуждены, наконец, уступить позицию, которую они не в силах более удерживать... Народ, для которого быстрое движение вперед составляет существенную потребность... не может довольствоваться таким ходом»123.
В описанной ситуации конституционные права находят свое выражение через другие формы участия граждан в деятельности органов власти, одной из которых является лоббистская деятельность. В процессе осознания обществом ее роли, принимаются специальные нормативные акты, регулирующие принципы и порядок осуществления такого воздействия на правотворческие органы. В странах с богатой демократической традицией и развитой системой парламентаризма, в целях регламентации лоббизма, признаваемого важным и неотъемлемым институтом, обеспечивающим связь общества и государства124, приняты соответствующие законы. К ним относятся США, Канада, Австралия и ряд других. В последнее десятилетие подобное законодательство принято и в ряде государств Восточной Европы (Венгрия, Польша, Латвия). Серьезные перспективы принятия таких правовых актов существуют в настоящий момент во многих странах. Так, в Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года, отмечено, что в любом обществе, как известно, возможны противоречия интересов различных индивидуумов, социальных групп, организаций. В связи с этим такому явлению, как лоббирование, необходимо придать цивилизованные, законодательные рамки125.
Некоторые исследователи связывают развитие лоббизма с системами права. Так, в государствах с континентальной правовой системой, по мнению ряда авторов, предоставляется меньшая возможность для развития лоббизма, англо-саксонской - наоборот. А.Д. Берлин и Г.Э. Григор пишут: «наблюдения показывают, что лоббизм значительно развит в странах, чьи юридические системы основаны на англосаксонском праве. Видимо, причина этого лежит в так называемом «прецедентном праве», когда решение, однажды вынесенное судебной властью, ложится в основу последующих судебных вердиктов»126. «Таким, образом, — продолжают исследователи, — судебная власть становится своеобразным участником законодательного процесса (помимо непосредственно самой законодательной власти) и получает возможность влиять на развитие законодательной системы в стране. Это дает простор для влияния предпринимательских структур на принятие решений и требует пристального внимания и регулирования со стороны государства»127.
Субъекты и объекты в технологии лоббирования правотворческих решений
Субъект - центральный элемент технологии лоббистской деятельности. Все остальные ее элементы выстраиваются и изменяются в соответствии с его целями, интересами и др. Именно субъект является носителем определенного взгляда на то, каким образом должны быть урегулированы те или иные общественные отношения. Свою позицию он пытается донести до компетентного властного органа и тем самым обличить ее в правотворческое решение. Реализуя право на участие в управлении делами государства, субъект непосредственно или через других лиц приводит в действие процесс лоббирования, самостоятельно либо с привлечением дополнительных участников оказывает воздействие на принятие правотворческими органами решения по вопросам, затрагивающим его экономические, социальные, политические, нравственные, национальные и иные интересы.
Как отмечал Г.В.Ф. Гегель, «человек не останавливается на налично сущем, а утверждает, что внутри себя обладает масштабом правового: он может подчиниться необходимости и власти внешнего авторитета, но никогда не подчинится им так, как необходимости природы, ибо его внутренняя сущность всегда говорит ему как должно быть, и он в себе самом находит подтверждение или неподтверждение того, что имеет силу закона... В законах права предписание имеет силу не потому, что оно существует, и каждый человек требует, чтобы оно соответствовало его собственному критерию» .
Существование личного представления человека о том, каким должно быть право, наличие «противоположностей между правом в себе и для себя и тем, чему произвол сообщает силу права» становится основной предпосылкой лоббистской деятельности. И эта предпосылка носит субъективный характер. Размышляя о формировании представления субъекта, всегда стоит помнить, что «говорить о человеческой индивидуальности, как о какой-то самостоятельной, независимой, абсолютной единице, нельзя, как это делает крайний индивидуализм. Человека «вообще» - вне зависимости от исторической эпохи, от национальности, от класса и т. д. — не существует» . Тщательное изучение субъекта приводит нас к необходимости исследования множества его связей, убеждений, взглядов, представлений и др. Следует сразу оговориться, что неверно было бы представлять субъекта лоббирования исключительно как человека.
Опираясь на общенаучные разработки в данном вопросе, мы должны учитывать, что субъект — категория абстрактная, при его рассмотрении необходимо преодолевать сложившееся натуралистическое представление, реальность субъекта должна осознаваться нами не в физическом аспекте, а в социально-правовом214. Как верно отмечал Н.Н. Алексеев, «немало труда нужно было потратить на выяснение того, что идея субъекта права не имеет ничего общего с действительной человеческой личностью, с психическим центром или монадой»215.
Однако считать субъект фикцией также необоснованно. По своей сути он является идеальной конструкцией, выделяющей все значимые для права свойства и абстрагирующейся от остальных его характеристик. При этом следует учесть, что важными с правовой точки зрения является довольно широкий круг свойств субъекта лоббирования: начиная от организационно-правовой формы осуществления им деятельности и заканчивая нравственными качествами, политическими убеждениями, семейным положением, политическими взглядами и пр.
Рассматривая лоббистскую деятельность, субъектом которой является юридическое лицо, нельзя забывать о том, что «последнее не есть само дестинатор прав, которыми оно обладает, а этим являются те физические лица, которые... стоят позади него и для которых юридическое лицо является только технически необходимым представителем (носителем прав)»216. Отсюда мы делаем вывод, что довольно широкий круг юридически важных свойств, касающихся в том числе и различного рода моральных, духовных, а также чисто физических характеристик, влияет на поведение субъекта лоббистской деятельности вне зависимости от того, физическим или юридическим лицом он предстает в структуре общественных отношений.
Субъект лоббирования всегда должен обладать свойством обособленности. И если в качестве такового выступает физическое или юридическое лицо (а равно группа таких лиц), сложностей установления данного свойства не возникает. Но учитывая тот факт, что лоббистская деятельность может осуществляться и иного рода субъектами, трудности в обособлении субъекта могут встречаться. Так, ст. 9 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» понимает под общественным движением состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения217. В случае отсутствия государственной регистрации, его постоянно действующий руководящий орган не осуществляет от имени движения права юридического лица. Учитывая цели создания подобного рода общественных объединений, можно с уверенностью сказать, что оказание воздействия на процесс принятия правотворческих решений самого разного уровня представляет для них одно из основных направлений деятельности. При этом отсутствие членства и государственной регистрации порождает определенные трудности в обособлении таких субъектов, что, однако, не позволяет нам пренебрегать этой важной чертой рассматриваемого технологического элемента.
Средствами идентификации субъектов лоббистской деятельности служат: для физических лиц и. их групп:. фамилии, имена, отчества, даты рождения, номера документов, удостоверяющих личность и пр.; для юридических лиц: наименования, присвоенные, регистрирующими и фискальными органами номера и пр ; для незарегистрированных общественных объединений: названия, символика и пр. отличающие их черты. Наряду с механизмами обособления, идентификация является важной характеристикой субъекта, позволяющей отличить его в процессе социального взаимодействия, в том числе с правотворческим органом.
Показатели, характеризующие эффективность и качество лоббирования правотворческих действий и решений
Чрезвычайно важно в рамках изучения технологии лоббистской деятельности выяснить критерии оценки ее качества и эффективности, установить факторы, оказывающие позитивное и негативное влияние на их уровень. Этот аспект лоббизма до сих пор остается малоизученным. В работах, посвященных исследованию лоббистской деятельности, приводятся лишь отдельные тезисные положения, касающиеся эффективности и ее уровня; комплексное изучение данного аспекта отсутствует.
Отдельные исследователи по причине тесного взаимодействия между показателями качества и эффективности предлагают в рамках изучения юридической технологии рассматривать их в качестве единого структурного элемента . На наш взгляд, объединять их не совсем корректно. Качественная характеристика предметов и явлений обычно связывается с отражением степени их достоинства, ценности, пригодности, соответствия тому, какими они должны быть , т. е. отвечать своему предназначению. Для определения качества лоббирования необходимо выяснять компетентность субъектов и участников данной деятельности, оптимальность их действий и операций, используемых средств (техники), способов (тактики), принципов, качества планирования и прогнозирования, процессуальных форм, контроля и т. д.
Все эти показатели находятся в постоянном взаимодействии. Например, низкая компетентность лиц, осуществляющих воздействие на правотворческий орган, чаще всего приводит к неверному применению средств, способов, ошибочному составлению планов и прогнозов. Вопрос о качестве осуществления лоббистской деятельности должен рассматриваться применительно ко всем элементам ее технологии. Только установление надлежащей качественной характеристики каждого из таких элементов с точки зрения юридической, экономической, социологической, психологической и др. наук дает основание говорить о том, что процесс лоббирования осуществляется на высоком качественном уровне. Дополнительно к этому необходимо установление и управление качеством технологии лоббирования в целом.
Важным является в данном вопросе изучение принципов, целей, на основе которых осуществлялось влияние на правотворческий орган, какие при этом использовались средства, приемы, методы. Так, в случаях использования противоправных средств воздействия можно с уверенностью говорить о низком качестве лоббистской деятельности. Данные способы отражаются на самом результате лоббизма: принятые при этом правотворческие решения подлежат пересмотру либо отмене, соответствующие субъекты — юридической ответственности. Таким образом, реализация лоббирования в рамках требований, предъявляемых к нему действующим правом — один из основных показателей его качества.
Кроме того, ряд требований к порядку осуществления лоббирования, а также к его результату, определяются субъектом, как центральным технологическим элементом. Соответствие процесса реализации лоббирования и достигнутого финала (правотворческого решения) таким требованиям отражает важные качественные характеристики лоббистской деятельности.
Как любую другую деятельность, лоббирование целесообразно осуществлять в том случае, если существует уверенность (или хотя бы определенная доля вероятности) в достижении стоящей перед субъектами цели. Для этого необходимо рассчитывать эффективность реализуемого лоббистского проекта. Категория «эффективность», как отмечается исследователями, определяется в праве через способность достижения желаемой цели (М.Д. Шаргородский) или социально полезной и объективной цели (В .А. Козлов), как соотношение между фактическим результатом и теми целями, для которых эта деятельность осуществлялась (В.Н. Кудрявцев)388.
Последняя точка зрения представляется нам наиболее корректной. Субъекты, осуществляющие воздействие на правотворческий орган, могут достичь желаемого результата либо не достичь его, а также достичь его не в той степени, в которой хотели бы. Оценка эффективности лоббирования в основе своей должна осуществляться путем сравнения цели, стоящей перед субъектом до начала лоббирования, и принятого в итоге правотворческим органом акта, решения (либо непринятием, отсутствием такового). В связи с этим представляется сомнительной позиция А.Ю. Вуймы, который отмечает, что результат лоббистской кампании может быть великолепным, а цель при этом не достигнута .
Довольно широко для оценки эффективности лоббирования исследователями применяются экономические методики расчета, касающиеся вопросов инвестирования. Одна из таких формул выглядит следующим образом:
