Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования объясняется рядом обстоятельств, в числе которых назовем следующие.
Во-первых, низкое качество современного законодательства актуализирует поиск технологий его совершенствования, которые непосредственно связаны с осуществлением экспертной деятельности всех уполномоченных на то субъектов правотворчества.
Во-вторых, ЦИК РФ включена в систему субъектов правотворчества и, следовательно, экспертной деятельности, как обладатель властных полномочий особого порядка. Этот орган осуществляет комплексные экспертные полномочия в отношении не только федеральных законов, но и законов субъектов федерации, не только норм избирательного, но и других отраслей права (административного, муниципального, финансового и др.), при том, что его экспертная деятельность не получила пока еще сколько-нибудь достойной научной разработки.
В-третьих, в осуществлении экспертной деятельности любого субъекта правотворчества применяются правила юридической техники, именно ими они руководствуются в первую очередь и в основном. Но технологии их применения имеют свои особенности, обусловленные положением каждого субъекта правотворчества в соответствующей системе. Остаются неисследованными не только эти особенности, но и возрастает актуальность проблем совершенствования самих правил юридической техники в контексте вопросов, поднимаемых наукой экс-пертологией.
В-четвертых, экспертная деятельность ЦИК РФ относится к высшему уровню экспертирования. Участвуя в совершенствовании именно законов, а не только подзаконных актов федерального и регионального ранга, ЦИК взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной, прежде всего, с законодательными, но механизм этого взаимодействия нельзя признавать совершенным, вполне полезным может быть обоснование моделей такого взаимодействия, способствующих повышению его эффективности.
В-пятых, институт экспертной деятельности носит межотраслевой характер по причинам того, что экспертизе подвергаются разноотрас-
левые нормативные акты, следовательно, предметом экспертизы выступают отношения из разных сфер правового регулирования, и это обязывает субъектов экспертной деятельности заботиться о совершенствовании экспертизы нормативных актов путем отбора передовых методик и технологий ее производства.
В-шестых, нормы избирательного законодательства и связанные с его реализацией нормы других отраслей права, которые подвергаются экспертированию ЦИК РФ, безусловно, нуждающиеся в совершенствовании и повышении качества, отличаются той особенностью, что составляют первооснову формирования механизма государственной власти в лице представительных (законодательных) органов. В системе права избирательное законодательство выступает тем компонентом, который обеспечивает создание фундамента всей правотворческой деятельности в целом, результатом которой является вся система российского права.
В-седьмых, обратим внимание и на тот факт, что историко-правовая наука не предлагает убедительных исследований, посвященных этапам исторического развития института экспертизы в правотворческой деятельности государственных органов и уж тем более генезису экспертной деятельности законодательства, применяемого в сфере реализации институтов непосредственной демократии.
В зарубежных государствах институт правовой экспертизы получил широкое распространение, уже многие десятилетия действуют нормы, по которым осуществляется подготовка и принятие нормативных правовых актов и оценка их эффективности. Нормами данного института руководствуются все субъекты правотворчества, включая органы, обеспечивающие контроль над избирательным законодательством (избирательные комиссии). В законодательстве России в этом направлении делаются лишь первые шаги. Сам факт отсутствия на федеральном уровне закона о правотворчестве и нормативных правовых актах, о котором разговоры ведутся уже не первый десяток лет, убедительно это доказывает. По-прежнему остаются разрозненными нормы-правила юридической техники, возможности экспертного анализа используется явно недостаточно. Все это отрицательно сказывается на качестве принимаемых нормативных правовых актов не только в сфере избирательных отношений, но и в других отраслях права, отсюда снижается регулятивный и охранительный потенциал права и возникают
серьезные проблемы в правоприменении. Изложенное подтверждает актуальность темы диссертации и объясняет ее выбор для исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования в юридической науке следует представить, ориентируясь ее на межотраслевой характер. В первую очередь назовем труды ученых, внесших свой вклад в разработку общих проблем эффективности законодательства, технико-юридической проработанности качества нормативных правовых актов, требований, предъявляемых к процессу подготовки проектов нормативных правовых актов, к осуществлению экспертной деятельности. Спектр исследований, посвященных перечисленным проблемам, достаточно широк. Среди них необходимо отметить работы Алексеева С.С, Баранова В.М., Вишневского А.Ф., Вла-сенко Н.А., ГубаевойТ.В., Дмитрука В.Н., Исакова В.Б., Калининой Н.А., Керимова Д.А., Кудрявцева В.Н., Лазарева В.В., Надеева Р. К., Нашиц А., Пиголкина А.С., Ралдугина Н. В., Рахманиной Т.Н., Сырых В. М., Тихомирова Ю.А., Хабриевой Т. Я., Шугриной Е.С.1 и ряда других.
В числе специализированных исследований назовем ряд диссертационных работ и публикаций их авторов. К примеру, комплексный анализ категории «эффективность законодательства» проведен в диссертационном исследовании Зелепукина А. А.2, в котором рассмотрены вопросы преодоления противоречий между актами федерального и регионального законодательства, предложена классификация критериев эффективности нормативных правовых актов.
1 См.: Пиголкин А. С, Рахманина Т. Н. Методика подготовки проектов норма
тивно-правовых актов субъектов Российской Федерации. - М., 1998; Исаков В.
Б. Стадии подготовки проектов законов. Законодательная техника. - М., 2000;
Власенко Н. А. Основы законодательной техники: практическое руководство. -
Иркутск, 1995; Керимов Д. А. Законодательная техника. - М., 1998; Шугрина Е.
С. Техника юридического письма. - М., 2000; А. Ф. Вишневский, В. Н. Дмитрук.
Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта. - Минск,
2005; Т. В. Губаева. Язык и право. - М., 2003.
2 Зелепукин А. А. Проблемы эффективности российского законодательства.
Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
Заслуживают внимания в контексте нашего исследования работы Скурко Е. В.3, в его диссертации представлен анализ экспертной деятельности как средства обеспечения эффективности нормотворческой деятельности в целом. Роль экспертизы в повышении качества право-реализационной деятельности показана в диссертации Разуваева А. А.4. Интересна в таком же плане диссертация Е.В. Журкиной5
В диссертации Закирова И.А.6 представлена концепция экспертного процесса (в том числе в нормотворческой деятельности), функции и виды правовых экспертиз. Преимущественно процедурные вопросы проведения правовой экспертизы проектов законов в РФ рассмотрены в работах Рогозина В.Ю.7, Надеева Р.К.8. Особенности правовой и лингвистической экспертиз актов органов местного самоуправления проанализированы в диссертационном исследовании Васильева М.А.9
Вместе с тем в юридической науке не уделено должного внимания вопросам содержания экспертизы с позиций применения в процессе ее производства правил юридической техники и тем более применительно к правотворческой деятельности Центральной избирательной комиссии РФ, не исследованы потенциальные возможности правовой экспертизы ЦИК РФ как инструмента повышения эффективности регионального законодательства, в оценках состояния его качества, не
3 См., например: Скурко Е. В. Принципы права: монография. - М.: Ось-89,
2008; Некоторые вопросы интеграции экспертного знания в законодательную
деятельность // Представительная власть - XXI век. - 2002. - № 2-3; Принципы
права: монография. - М.: Ось-89,2008.
4 Разуваев А. А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса
правореализации: вопросы теории и практики. Дисс. ... канд. юрид. наук. Сара
тов, 2006.
5 Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта, как средст
во повышения эффективности законодательства. Дисс.... канд. юрид. наук.
Москва, 2009.
6 Закиров И. А. Правовая экспертиза. Дисс.... канд. юрид. наук. Нижний Новго
род, 2008.
7 Рогозин В. Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации.
Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2003.
8 Надеев Р. К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе:
Учебное пособие. - М.: Изд-во МГУ, 2005.
9 Васильев М. А. Правовая и лингвистическая экспертиза проектов актов орга
нов местного самоуправления. Дисс.... канд. юрид. наук. Обнинск, 2002.
определено ее место в системе экспертной деятельности субъектов правотворчества, что во многом обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой в рамках компетенции Центральной избирательной комиссии РФ в контексте причин и этапов их зарождения, исторического становления и современного совершенствования.
Предметом диссертационного исследования выступили результаты теоретических аспектов и нормативного регулирования правовой экспертизы в исторической ретроспективе и современном состоянии, а также особенности практики ее применения в деятельности ЦИК РФ как средства повышения эффективности избирательного законодательства.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, установив генезис экспертной деятельности и опираясь на общетеоретический понятийный аппарат, определить понятие, значение, содержание экспертной деятельности ЦИК РФ, как субъекта правотворчества, характер ее взаимоотношений с другими субъектами правотворчества в процессе экспертирования нормативных правовых актов, предложить варианты совершенствования ее правового регулирования и осуществления, направленные на повышение эффективности законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
определить основные этапы исторического развития института экспертизы в правотворчестве государственных органов, как первопричины современной экспертной деятельности любого субъекта правотворчества;
установить истоки экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии РФ, опираясь на ее генезис;
обосновать этапы современного развития института экспертизы в правотворчестве ЦИК РФ в контексте реформирования российского избирательного законодательства;
определить понятие экспертной деятельности ЦИК России, соотнести эту категорию с другими однопорядковыми понятиями;
рассмотреть организационно-правовые основы экспертной деятельности ЦИК России, выяснить проблемы и сформулировать предложения по совершенствованию ее правового регулирования;
показать особенности взаимоотношений ЦИК РФ с другими государственными органами в процессе осуществления экспертной деятельности;
Теоретическая основа диссертационного исследования.
В своем диссертационном исследовании мы опирались на теоретические работы, посвященные различным аспектам эффективности законодательства, проблемам технико-юридической проработанности нормативных правовых актов, содержанию перспективного и ретроспективного экспертного правового анализа, представленные в виде монографий, статей следующих авторов: Алексеева С.С, Арзамасова Ю.Г., Баранова В.М., Бутько Л.В., Вишневского А.Ф., Власенко Н.А., Градовского А.Д., ГубаевойТ.В., Дмитрука В.Н., Жинкина, С.Е., Исакова В.Б., Калининой Н.А., Кашаниной Т.В., Керимова Д..А., Краснова Ю.К., Колесова Ю.И., Кудрявцева В.Н., Лазарева В.В., Лапаевой В. В., А. Б. Лисюткина, Марченко М. Н., Надеева Р. К., Нашиц А., Пиголкина А. С, Полениеной С. В., РадькоТ. Н., Ралдугина Н. В., РахманинойТ. Н., Са-мощенко И. С, Скурко Е. В., Сырых В. М., Тихомирова Ю. А., Хабрие-вой Т. Я., Шувалова И. И., Шугриной Е. С. и других авторов. Были востребованы работы историков, философов, лингвистов, а также ученых, работающих на стыке юридической науки и перечисленных выше отраслей знаний Х1Х-ХХ вв.: Е.В. Васьковского, Н.М. Коркунова, К.А. Не-волина, А.В. Романовича-Славатинского, М.М. Сперанского, Ф.В. Тара-новского, М.А. Унковского, Г.Ф. Шершеневича, И.С. Андреева, М.И. Байтина, А.В. Иванченко, СВ. Н.И. Матузова, А.В.Малько, Манохина В.М., Полениной, Н.П. Колдаевой, Ю.В. Сидельникова, С.А. Чибиряева и др.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили историко-документальные источники, российское законодательство (федеральное и региональное), материалы законопроектной деятельности, акты судебные органов: Конституционного Суда России, Верховного Суда России, экспертные заключения специалистов Правового управления Аппарата ЦИК РФ, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, архивные материалы ЦИК РФ и Избирательной комиссии Краснодарского края, а так-
же личный опыт работы автора в качестве стажера в аппарате Избирательной комиссии Краснодарского края и Центральной избирательной комиссии.
Методологическую основу исследования составил комплекс, включающий диалектический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы исследования, методы логического и структурного анализа, синтеза, аналогии. Использование данных методов позволило полно и всесторонне проанализировать экспертную деятельность как инструмента преодоления дефектов нормотворчества, повышения эффективности избирательного законодательства, призванного обеспечивать формирование представительных органов власти и реализацию институтов непосредственной демократии в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обобщен историко-правовой опыт, на его основе определены этапы становления и развития экспертной деятельности государственных органов, представлена вариативность теоретических подходов, выработанных юридической наукой и правоприменительной практикой по вопросам экспертной деятельности государственных органов применительно к компетенции ЦИК РФ, определено понятие, показано значение экспертной деятельности ЦИК РФ, обобщена практика экспертной работы Аппарата ЦИК РФ и на ее основе высказаны предложения по улучшению правового регулирования экспертной компетенции ЦИК РФ, представлены особенности применения правил юридической техники при экспертировании законодательства субъектов России, систематизированы типичные недостатки региональных законов и предложены способы и варианты их устранения.
Положения, выносимые на защиту:
Основные этапы исторического развития института экспертизы в правотворческой деятельности государственных органов могут быть определены и установлены с учетом различных критериев. Учитывая исторические типы российского государства и права, предлагается обозначить досоветский (период Российской империи), советский и современный этапы.
В пределах современного этапа создания российского государства - Российской Федерации - предлагается различать:
1989-1993 гг. - переходный период от социалистического госу-
дарства к конституционной модели 1993 года, которая имеет характерные признаки демократического правового государства; этот период отличается активизацией правотворческой деятельности, бурным ростом законодательства, приведшим к необходимости включения в правотворческий процесс института правовой экспертизы;
1993-2000 гг. - период накопления опыта экспертной деятельности различными субъектами, наделенными правотворческими полномочиями, на основе этого опыта идет процесс совершенствования элементов юридической техники и внедрение в правотворческую практику новых видов экспертиз;
2001 г. - до настоящего времени - период постепенного юридического оформления института экспертизы в правотворческом процессе, включение в него норм, подчеркивающих особенности экспертной деятельности отдельных органов, осуществляющих правотворчество.
3. Проведена периодизация и установлены исторические этапы
становления и формирования института экспертной деятельности ЦИК
РФ, временные границы которых обусловлены историческими вехами
принятия и обновления федерального и регионального избирательного
законодательства:
До 1995 года - первый этап - этап освоения правотворческой функции и актуализации экспертной деятельности в ее рамках.
1995-1999 гг. - второй этап - этап включения элементов экспертизы в правотворческую деятельность ЦИК РФ.
1999-2002 гг. - третий этап - этап освоения и отработки технологий экспертной деятельности.
2002-2007 гг. - четвертый этап - этап принятия нового федерального и регионального избирательного законодательства, потребовавшего более активного применения экспертной деятельности, ее приемов и способов и на их основе совершенствование правил юридической техники.
2007 - до настоящего времени - пятый текущий этап - этап совершенствования института экспертизы в условиях применения пропорциональной избирательной системы, введение его в современные организационно-правовые рамки.
4. В результате исторических изменений, произошедших в право
вом положении ЦИК РФ в пореформенный период, она обрела статус
постоянно действующего государственного органа с наделением пра-
вотворческими полномочиями. Как наиболее компетентный субъект в вопросах избирательного права и как высшее звено в системе избирательных комиссий она органично включена в систему субъектов, призванных обеспечивать контроль за совершенствованием правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации в сфере законодательства, применяемого в избирательном процессе, во взаимодействии с избирательными комиссиями субъектов России и региональными органами законодательной власти.
Экспертная деятельность ЦИК РФ в процессе обретения правотворческого опыта постепенно трансформировалась в самостоятельное направление ее деятельности, обеспечиваемое соответствующими полномочиями. В силу постоянства компетенционной сферы ЦИК РФ, в пределах которой осуществляется ее экспертная деятельность, систематичности ее реализации, она в настоящее время обрела характер компетенционно-организационного направления и должна оцениваться как обязательный компонент в структуре правового статуса ЦИК РФ.
С учетом трех аспектов в понимании экспертизы: этимологического, технологического, функционального, и различения экспертизы как средства повышения качества нормативного правового акта, как технологического этапа (стадии) правотворческого процесса, как элемента системы социального порядка предлагается комплексное определение: экспертная деятельность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации представляет собой оценочно-аналитическую деятельность по исследованию норм права в целях их совершенствования и обеспечения должного качества правоприменения в избирательном процессе, осуществляемую во взаимодействии с другими правомочными субъектами в рамках возложенной на ЦИК РФ компетенции с использованием специальных знаний действующего избирательного законодательства страны.
Институт экспертизы правовых актов, применяемый в правотворческой деятельности ЦИК России, представляет собой самостоятельное, структурно обособленное правовое образование, объединяющее совокупность специализированных правовых норм, с помощью которых осуществляется нормативное регулирование экспертной деятельности в сфере правотворчества, а также установление условий и принципов ее выполнения, полномочий и процессуального статуса ее
участников и оформляемых ими документов.
8. Обосновывается необходимость принятия специализированно
го правового документа, которым должны быть урегулированы все во
просы экспертной деятельности ЦИК РФ - «Положения об экспертизе
ЦИК РФ». В нем предлагается: перечислить субъектов, уполномочен
ных на выполнение определенных экспертных действий, закрепить их
права и обязанности (компетенцию); регламентировать порядок назна
чение экспертизы, дачу поручений участникам экспертной деятельно
сти (возложение обязанностей), последовательность и этапы проведе
ния экспертных действий; установить ответственность за неисполнение
предписаний ЦИК РФ и правила разрешения споров, могущих возник
нуть между участниками экспертной деятельности в ходе ее осуществ
ления и реализации результатов; определить виды экспертиз, а также
виды и содержание процессуальных документов, оформлением кото
рых завершается осуществление каждого экспертного действия, уста
новить их юридический статус (юридическая сила) и механизм реали
зации.
Помимо этого, нормы, регламентирующие порядок осуществления экспертной деятельности ЦИК РФ, предлагается закрепить в специальном Федеральном законе «О Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», необходимость принятия которого давно назрела.
9. Исторический анализ показал отсутствие единообразного, сис
тематизированного и полноценного правового регулирования института
экспертизы. Его развитие может быть обеспечено принятием Феде
рального закона «Об экспертизе законодательства в Российской Феде
рации», предлагается его концептуальная основа, обеспечивающая
реализацию целей и задач института экспертизы законодательства,
совершенствование принимаемых актов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации подтверждается актуальностью и неразработанностью темы исследования и выражается в том, что в работе предложены теоретические выводы, раскрывающие понятие, содержание и особенности экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии, которые развивают положения истории права и государства, общей теории права, посвященные проблемам совершенствования законодательной деятельности, повышения эффективности действующего законодательства, уточ-
нению правил юридической техники и совершенствованию их применения.
Результаты исследования могут быть полезны для федерального и регионального законодателя при решении вопросов организации и правового регулирования законотворческой деятельности, всем иным участникам правотворчества и конкретно деятельности по применению института экспертизы. Они могут быть использованы в преподавании курсов теории и истории государства и права, конституционного, избирательного права, а также для улучшения организации применения институтов непосредственной демократии практическими работниками - членами всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в 9 научных публикациях общим объемом 2,5 печатных листа. Отдельные положения выносились на научно-практические конференции. Диссертация была обсуждена на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, государственного и международного права Кубанского государственного аграрного университета. Ряд материалов диссертационного исследования использовался в преподавании учебного курса «Основы избирательного права» в ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет» в г. Краснодаре. В избирательную комиссию Краснодарского края направлены методические рекомендации по проведению экспертизы нормативных актов.
Структура диссертации включает введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение, список использованных источников.
