Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовой и исторический анализ эволюции избирательного законодательства в Бурятии 13
1.1. Историко-правовой анализ выборных институтов государственности бурят до 1917 года 13
1.2. Становление выборных процедур при формировании органов государственной власти в Советский период 28
1.3. Законодательство о выборах Республики Бурятия - субъекта Российской Федерации (анализ конституционного законодательства Республики Бурятия) 49
Глава 2. Законодательство о выборах Республики Бурятия: современное состояние и вопросы совершенствования 67
2.1. Порядок выборов Президента Республики Бурятия: анализ конституционно-правового регулирования 67
2.2. Выборы депутатов Народного Хурала как элемент осуществления народовластия в Республике Бурятия 83
2.3. Выборы органов местного самоуправления как механизм обеспечения участия граждан в осуществлении местной власти 103
2.4. Актуальные проблемы совершенствования избирательного законодательства Республики Бурятия 114
Заключение 133
Список литературы 144
- Историко-правовой анализ выборных институтов государственности бурят до 1917 года
- Становление выборных процедур при формировании органов государственной власти в Советский период
- Порядок выборов Президента Республики Бурятия: анализ конституционно-правового регулирования
- Выборы депутатов Народного Хурала как элемент осуществления народовластия в Республике Бурятия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью правового исследования, совмещающим в себе исторический анализ выборных институтов государственности бурят до вхождения в состав Российской империи, в период пребывания в ее составе, в период становления советской власти на традиционной территории проживания бурят, в советский период, и в период провозглашения республики государством - субъектом Российской Федерации, обобщением современного состояния законодательства Республики Бурятия о выборах и перспектив его развития.
Влияние традиционных избирательных институтов бурят имеет существенное значение для построения современной системы выборных органов и формирования системы избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации.
Большой интерес представляет анализ нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии в период нахождения в составе Российской империи. После присоединения бурят к России около 1600 года в бурятском обществе были сохранены традиционные органы самоуправления - Степные думы, формируемые на выборной основе.
Изучение становления и развития юридических основ выборных процессов в Бурятии в советский и современный периоды с позиций современной теории конституционного (государственного) права дает возможность сделать вывод об основных тенденциях развития нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии, способствующий всестороннему исследованию современного состояния избирательного законодательства Республики Бурятия.
Проведенный анализ законодательства Республики Бурятия о выборах, полностью обновленного в 2003 году (Закон "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" №603-111 от 25 декабря 2003 г., Закон "О
4 выборах Президента Республики Бурятия" оті0 июня 2003 г. N 325-III (в ред. Закона Республики Бурятия от 26.12.2003 N 578-Ш), Закон "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия" от 17 сентября 2003 г. №219 - III, Закон "О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия" от 17 сентября 2003 г. №417 - III, Закон "Об избирательной комиссии Республики Бурятия" от 25 апреля 2003 г. №287- III) показал, что оно соответствует федеральному законодательству. Тем не менее, существующие реалии, практика проведения выборов в Народный Хурал Республики Бурятия, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований, прошедших 7 декабря 2003 года показывают, что избирательное законодательство республики нуждается в дальнейшем совершенствовании. Выявленные проблемы, связанные с несовершенством федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, регулирующего вопросы проведения выборов, вынуждают искать пути дальнейшего совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе и в Республике Бурятия.
Кроме того, в Республике Бурятия вместо существовавшей ранее мажоритарной избирательной системы введена смешанная избирательная система по выборам депутатов Народного Хурала - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия. Таким образом, внесены качественно новые изменения в законодательство Республики Бурятия о выборах. Анализ законодательства о выборах и его реализация в Республике Бурятия и тех субъектов Российской Федерации, в которых уже применяется смешанная избирательная система, позволит создать в республике максимально эффективные условия для нормативного регулирования выборных институтов в Республике Бурятия.
Степень научной разработанности темы. В научной литературе практически отсутствуют работы, связанные с изучением нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии. Важное значение для
5 исследования имели труды российских ученых - историков и государствоведов М.М.Богословского, В.М.Гессена, В.О.Ключевского, Н.И.Лазаревского, М.Ориу, Д.Я. Самоквасова, С.Н.Таганцева, Л.Я.Штернберга, в которых имело место некоторое рассмотрение вопросов нормативного регулирования выборных институтов бурят до присоединения к Российской империи и в последующие периоды. Становление и развитие избирательного законодательства в советский период освещено в работах А.И.Денисова, А.И.Кима, А.И.Королева, Г.С.Михайлова, М.Д. Шаргородского.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы А.С.Автономова, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, В.И.Васильева, К.Л.Веденеева, Т.Д.Зражевской, В.В.Лазарева, Р.З.Лившица, В.И.Лысенко, Г.В.Мальцева, Н.И. Матузова, А.Е. Постникова, В.Н. Протасова, Ю.А.Тихмирова, И.С.Яценко.
Большое значение для раскрытия тем диссертации имели работы С.Л.Авакьяна, Л.Г.Алехичевой, Р.Т.Биктагирова, А.А.Вешнякова, А.В.Иванченко, Д.А.Керимова, С.Д.Князева, В.И.Лысенко, В.Н.Протасова, А.Ф.Шебанова, Л.С.Явича.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют различные группы источников. При проведении исследования автор опирался в первую - очередь на исторические документы, представленные в собраниях, сборниках, сводах российского законодательства. Так, в числе основных правовых актов, исследованных в данной работе, можно выделить "Положение о выборе иноверческих начальников и правах их" 1812 года, "Устав об управлении инородцев" 1822 года, «Временное положение о крестьянских начальниках» 1889 года.
Автор диссертации использовал архивные документы, представленные в фондах Государственного архива Республики Бурятия, а также в фондах Центральной Избирательной комиссии Республики Бурятия,
В диссертационной работе исследованы нормативные правовые акты
советского периода в том числе, Конституции СССР 1936 г. и 1977 г.; Конституции РСФСР 1936 г. и 1977 г.; Конституция Бурят-Монгольской АССР 1937 г., Конституция Бурятской АССР 1978 г., Конституция РФ 1993 года; федеральные законы (Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г., Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и т.д.); указы Президента Российской Федерации, Конституция Республики Бурятия 1994 года; законы и иные нормативные правовые акты Республики Бурятия.
Значительную помощь в исследовании оказали материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии Республики Бурятия о развитии и совершенствовании законодательства о выборах, информация, размещенная на интернет сайте Избирательной комиссии Республики Бурятия.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является историко-правовой анализ нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии, включающего в себя дореволюционный и советский периоды, выявить современное состояние законодательства республики о выборах, определить тенденции его развития, а также сформулировать предложения по дальнейшему его совершенствованию.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
проанализировать существовавшие в дореволюционной Бурятии выборные институты, как предпосылки становления демократических принципов функционирования избирательной системы;
исследовать становление выборных процедур при формировании органов государственной власти в республике в советский период;
осуществить сравнительно-правовой анализ ранее действовавшего и современного законодательства, отражающий процесс преобразования
7 избирательного законодательства республики от советского к демократическому;
провести юридический анализ избирательного законодательства Республики Бурятия в части регламентирующей выборы Президента Республики Бурятия, выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия и органов местного самоуправления с момента проведения первых таких выборов в 1994 году по настоящее время;
рассмотреть содержание субъективного избирательного права, механизма его реализации и пределы ограничения, выявив динамику и национально-исторические традиции развития избирательных прав граждан в республике;
выявить актуальные проблемы и сформулировать теоретические выводы, выработать практические предложения по совершенствованию законодательства республики о выборах.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования выборных институтов в Бурятии.
Предмет исследования - нормы права, регулирующие порядок проведения выборов в государственные и общественные органы в дореволюционный, советский и современный периоды в Бурятии.
Методологическая основа диссертационного исследования составляет совокупность научных методов познания историко-правовых процессов: общенаучные и частнонаучные, специальные методы познания историко-правовых явлений. В ходе исследования были применены конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, диалектико-логический, структурно-функциональный методы и метод обработки электоральных данных, позволивших решить поставленные в исследовании задачи. Автором использованы общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщения), с помощью которых автор выявил закономерности в рассматриваемых государственно-правовых явлениях.
8 Научная новизна диссертационного исследования связана с тем, что оно носит комплексный, системный характер рассмотрения вопросов нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии. В данной работе впервые проведен сравнительный историко-правовой анализ выборных институтов дореволюционной Бурятии, избирательной системы советского и современного периодов, в результате которого выявлены основные правовые тенденции ее развития.
Проведен юридический анализ новейшего избирательного законодательства Республики Бурятия и практики проведения прошедших 7 декабря 2003 года выборов депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, некоторых депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, глав муниципальных образований республики.
Комплексное исследование правовых аспектов выборных процессов в дореволюционной Бурятии, в советский период, вопросов становления и развития избирательного законодательства Республики Бурятия на современном этапе, анализ теоретических и практических проблем, критическая оценка складывающейся практики позволила сформулировать ряд выводов, выносимых на защиту и содержащих, элементы научной новизны:
в результате исследования выявлено, что у бурят существовали давние традиции, регулирующие выборные процессы. Особенность бурятско-монгольской государственности заключалась в том, что ее выборные институты были основаны на наследственном праве. Великие ханы Монголии всегда избирались из рода чингисидов. Основанная на монгольском обычном праве система выборов у бурят была довольно простой, при которой на специально созываемых съездах знати (хуралах) путем открытого голосования избирался тайша и его помощники. Родоначальники избирались также, только на собрании родовичей. Все эти должности занимались на основе наследственного права, однако существуют свидетельства о том, что в случаях династических кризисов на такие
9 должности избирались лица, не входящие в родство с предшественником.
проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что после присоединения бурят к России около 1600 года в бурятском обществе был сохранен принцип организации органов власти на основе выборов, свой административный аппарат, выборные должности и звания. Буряты по-прежнему жили родами, возглавляемыми наследственными или выборными родоначальниками. Степные думы - традиционные выборные органы самоуправления у бурят (в составе головы, двух выборных и письмоводителя) объединяли по несколько стойбищ или улусов. При Степных думах проводились сугланы - общественные собрания на которых решались все вопросы касающиеся внутреннего управления родов, в том числе проводились выборы должностных лиц, в которых участвовали все тайши - предводители родов, депутаты и родовые начальники (зайсаны, шуленги, засулы).
обосновано положение о том, что традиционные органы управления бурят - Степные думы - стали наиболее крупными в истории кочевых народов Сибири выборными национальными органами самоуправления. Российская империя признала необходимость создания Степных дум на основе обобщения опыта местных органов бурятского самоуправления и распространило его на другие национальные районы Сибири, приняв в 1822 году "Устав об управлении инородцев".
установлено, что в советский период традиционные выборные институты, существовавшие у бурят утратили свое значение, поскольку формирование избирательной системы в советский период опиралось на принципы демократического централизма и классовости. В советский период прослеживается преобразование избирательного законодательства Бурятии от основанного на традиционных принципах первых лет Советской власти к классовым принципам.
поскольку в советский период Бурятия являлась автономной социалистической республикой и соответственно имела собственные органы
10 государственной власти, в ходе развития выборных институтов получила распространение практика формирования государственных органов с учетом национального состава республики (на руководящие должности республики выдвигались представители титульной нации бурят и других народов республики по нормативно закрепленным квотам).
проведенный анализ свидетельствует, что на современном этапе федеральное законодательство регламентирует все больший объем отношений, складывающихся в ходе проведения выборов в субъектах Российской Федерации. Так, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года федеральное избирательное законодательство носило рамочный характер, и поэтому практически не затрагивало основные особенности законов о выборах Республики Бурятия. Однако, принятие Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г.) и Федерального закона от 26 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепило тенденцию унификации правового регулирования избирательных отношений.
Так, внесены качественно новые изменения в законодательство Республики Бурятия о выборах, в том числе вместо существовавшей ранее мажоритарной избирательной системы введена смешанная избирательная система по выборам депутатов Народного Хурала - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия. Мы можем отметить, что в настоящее время вместо определения основ или общих базовых принципов, подходов по данным правоотношениям Российская Федерация предоставляет субъектам Российской Федерации право искать новые механизмы, но только в рамках очерченной схемы смешанной избирательной системы. По существу, на усмотрение регионов оставлено немногое: численность депутатского корпуса, размер
11 избирательного барьера, правила формирования списка, методика распределения депутатских мандатов, выбор между закрытыми и открытыми списками и т.д.;
изучение практики проведения выборов депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, выборов глав муниципальных образований с 1994 г. по настоящее время показало, что в республике укоренился правовой обычай выдвижения на руководящие должности лиц титульной нации, восходящий к практике и подзаконным актам советского периода и свидетельствующий об устойчивости электоральных традиций.
анализ нормативных правовых актов и их реализации позволил сформулировать автору предложения по внесению изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на референдум", направленных на:
- устранение положения, реализация которого влечет нарушение
принципа равных выборов;
- обеспечение избирательных прав компактно проживающих
малочисленных народов на представительство в законодательных
(представительных) органах субъекта Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов в Российской Федерации о выборах, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов по "Истории отечественного права и государства" и по "Конституционному праву Российской Федерации", «Избирательное право», в процессе чтения спецкурсов, при проведении практических занятий по указанным учебным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии
12 государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях ("Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране" Улан-Удэ 2002; "Государственность и государственная служба России: пути развития" -Москва, 2002; "Государственность и государственная служба России: пути развития" - Москва - Санкт-Петербург 2002, 2003; "Государство и государственное управление в XXI веке" - Калининград, 2003).
Структура работы. Поставленные цели и задачи диссертационного исследования обусловили структурное построение работы, которая состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
Историко-правовой анализ выборных институтов государственности бурят до 1917 года
Буряты - монголо-язычный народ, исконно проживающий по обе стороны Байкала (Забайкалье и Предбайкалье), имеющий богатое исторические прошлое. История бурят делится на следующие периоды: древнейший (первобытнообщинный), эпоха бронзы и железа, раннего средневековья (дотюркский), древнетюркский (среднее средневековье), монгольский (развитой феодализм), русский (феодально-капиталистический), советский (социалистический).
В дотюркский период (третье тысячелетие до н.э. - первая половина первого тысячелетия н.э.) были образованы первые государства кочевников хунну, сяньби и жужаней. Первое государство, возникшее в центральной Азии - это государство хунну, образованное в 209 году до н.э. и просуществовавшее до 93 года н.э. На территории Бурятии находятся археологические памятники - хуннские городища в Ильмовой пади около города Кяхты, Иволгинское городище около города Улан-Удэ, подтверждающие факт проживания бурят в составе государства хунну. Следующее после хунну государство сяньби существовало с конца первого века нашей эры и до четвертого века. Китайские источники сообщают, что у них была выборная власть. В IV - VI веках существовало государство Жужаньский каганат. В 555 году начинается тюркский период, было образовано государство Тюркский каганат. С 682 по 784 год существовал второй Тюркский каганат. В 40-х года восьмого века он сменился Уйгурским каганатом. В начале 10 века образовалась империя киданей, которая прекратила свое существование в 1125 году. Далее начинается монгольский период. В 1206 году на реке Онон состоялся Великий курултай (собрание), на котором произошло объединение всех монгольских племен, был избран общемонгольский хан - Чингисхан и образовано государство «Их Монгол Улс» (Великое монгольское государство, в состав которого входили и буряты). На Курултае был принят «Их засаг» (Великая Яса) - свод законов монгольского государства. Необходимо отметить, что особенности бурят-монгольской государственности являлось то, что ее выборные институты были основаны на наследственном праве. Великие ханы Монголии всегда избирались из рода чингисидов, многочисленных потомков Чингисхана. Система выборов у бурят основанная на монгольском обычном праве была довольно простой. Выборы проводились на специально созываемых съездах знати (хуралов) на которых избирался тайша и его помощники путем открытого голосования. Родоначальники избирались также, только на собрании родовичей. Все эти должности занимались на основе наследственного права, но выборы проходили в случаях династических кризисов.
В составе монгольского государства буряты находились до присоединения к России. Окончательное присоединение к России произошло между 1600-1710 годами.
К моменту присоединения бурятское общество делилось на сословные группы или слои. Первый, господствующий слой составляли представители родов и родоплеменных объединений, названных в русских документах «князцами» и близких к ним по положению знатных или «лучших» людей.
У предбайкальских бурят существовали «большие» и «малые» князцы. Речь, очевидно, идет о князцах, которые объединяли под своим началом несколько родоплеменных образований, и о князцах рода. У забайкальских бурят первые назывались тайшами или шуленгами, вторые - сайтами. Вторая группа - основная масса бурятского населения - араты, в русских документах именуются «улусными людьми» или «улусные мужики». И также существовала небольшая по численности прослойка рабов - барлаг1.
После присоединения к России, как отмечал известный этнограф Л.Я. Штернберг, - «...правительство совершенно не вмешивалось во внутренние дела бурят. Обложив их определенным ясаком. Оно предоставило им в пределах признанных территорий управляться и судиться по своим исконным обычаям» . Такое положение сохранялось на протяжении довольно длительного времени. Буряты по прежнему жили родами, которые возглавлялись наследственными или выборными родоначальниками. Родовые объединения одновременно являлись и территориальными объединениями.
Как видим, в бурятском обществе существовал свой административный аппарат, должности и звания, которые буряты заимствовали из монгольского государства. Царское правительство оставляет традиционные органы самоуправления у бурят и начинает использовать их в своих интересах. Так, например, в начале XVII века вводится для бурят высшее должностное звание «тайша», которого происходит от монгольского звания «тайджи» принадлежавшего предводителям рода. Первым удостоился этого звания Окин, имевшего родственные отношения с золотому роду Чингисхана. Позже царизм умело манипулирует этим званием и присваивает его только влиятельным родоначальникам или лицам, оказавшим царской администрации особые услуги. К концу XVII века звание тайши присваивается лицам, возглавлявшим управление целым ведомством.
Царская администрация, стремясь унифицировать систему управления у бурят, а также для усиления большего контроля над ней в начале XVII века принимает ряд правовых актов. После заключения Буринского договора 20 августа 1727 года в первой половине XVIII века руководящим актом, в котором излагались правовые основы управления ясачными народами была составленная 22 июля 1728 года Саввой Владиславичем-Рагузинским «Инструкция пограничным дозорщикам. В основу документа был положен родовой принцип управления.
Следующим шагом явилось то, что с 1743 года в бурятских ведомствах учреждались «Степные конторы» в составе главного тайши и 6 выборных депутатов. При конторе устраивались албанные сугланы (служебные собрания) для раскладки податей и решения иных вопросов. В них участвовали все тайши, депутаты и родовые начальники (зайсаны, шуленги, засулы).
Становление выборных процедур при формировании органов государственной власти в Советский период
Первая Конституция России, принятая в 1918 году, декларировала выборность органов власти и, опираясь на эти положения, утвердила основные принципы избирательной системы. Новая Конституция должна была юридически обеспечить политическое господство новых сил в высшем законодательном органе страны, пришедших к власти в октябре 1917 года. Согласно Конституции высшим законодательным органом страны стал Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Аналогичная структура власти была зафиксирована в субъектах бывшей империи и стала формироваться по всей стране.
Февральская революция положила начало принципиально новому этапу в истории российского избирательного права. Его временные рамки были коротки, но принятые тогда правовые акты, регулировавшие избирательную практику, были невиданными в российском праве. Выборы стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Активным избирательным правом наделялись российские граждане "обоего пола всех национальностей и вероисповеданий", достигшие 18 лет. Положение о выборах предполагало многоступенчатость формирования власти, при которой уполномоченные граждане направлялись на волостное собрание, волостные съезды направляли своих делегатов на уездный съезд, где формировалась Избирательная комиссия. Согласно установленной депутатской норме, зависимой от числа избирателей формировалась уездная власть в лице исполнительного комитета.
Принятый 3 июня 1920 года Закон о выборах в органы власти Дальневосточной республики на наш взгляд является одним из первых документов о становлении избирательных комиссий в Восточной Сибири1. Данным законом было утверждено положение о сельских, волостных, уездных и городских органах управления, приняты общие правила о производстве выборов.
Уездные и городские избирательные комиссии формировались на представительной основе, куда входили по одному представителю от городского и уездного Народно-революционных комитетов, Центрального бюро профсоюзов, местных социалистических партий и Народно-революционной армии.
12 января 1921 года открылось Учредительное собрание Дальневосточной республики. Разработка законопроектов по национальному вопросу шла в подкомиссии по туземным делам, где обсуждались два вопроса: 1) автономия бурят-монголов и 2) автономия прочих национальных меньшинств . Правительство ДВР постановило: «Признать аймачные (уездные) управления, хошунные и сомонные (волостные и сельские) комитеты местными органами бурят-монгольского самоуправления, включив их в единую систему административных органов республики... Финансирование национальных органов самоуправления бурят-монгольского населения производить в общем порядке через областные управления и Министерство финансов» . Принятые решения способствовали оформлению национальной бурятской автономии, которое произошло в составе образовавшейся Дальневосточной республики.
Конституция ДВР была принята Учредительным собранием 26 апреля 1921 года. Статья 11 Конституции ДВР устанавливала равенство перед законом всех граждан независимо от пола, рода занятий, национальности, вероисповедания и партийной принадлежности. Согласно статье 121 Конституции ДВР всем национальным меньшинствам, проживавшим на ее территории, была предоставлена национально-культурная автономия1.
С 12 октября по 3 ноября 1921 года в Чите прошло заседание первого Национального Собрания Бурят-Монгольской автономной области ДВР - Высшего органа государственной власти бурят2, избранное на основе всеобщего избирательного права. Сроки очередных сессий назначались Национальным собранием по его усмотрению, но не менее двух раз в год. Национальное собрание осуществляло руководство автономной областью через Центральное управление Бурят-Монгольской автономной области, являвшееся высшим органом исполнительной власти, и местные органы власти.
При Центральном управлении были созданы президиум, секретариат и отделы: административный, финансовый, народного образования, здравоохранения, земельный, ветеринарный, торгово-сбытский, военный, судебный, налоговое присутствие, управление милиции (инспекция милиции). Позже, в 1922 году был создан Революционный трибунал.
Таким образом, Бурят-Монгольская автономная область ДВР стала исторически первым национально-государственным образованием бурят. Впервые на практике Бурят-Монгольской автономной области в составе ДВР на территориях проживания бурятского населения состоялся опыт избирательных процессов на общедемократических принципах.
Для обеспечения успешной жизнедеятельности республики как государственного образования необходимо было создать единую систему органов государственной власти и управления. Организация аппарата народных комиссариатов и начало его деятельности происходило в условиях отсутствия опыта национально-государственного строительства, а также нужного количества подготовленных управленческих кадров, особенно из бурятской среды.
Порядок выборов Президента Республики Бурятия: анализ конституционно-правового регулирования
В 90-х годах в Республике Бурятия, как и в целом по России, сложилась непростая политическая ситуация. В то время большие надежды в деле стабилизации обстановки возлагались на главу государства. В связи с этим, особенно тщательно в Конституции Республики Бурятия были разработаны правовой статус Президента Республики Бурятия, критерии отбора кандидатов на пост Президента и порядок его выборов. Президент Республики Бурятия является высшим должностным лицом республики, и одновременно главой исполнительной власти - Председателем Правительства Республики Бурятия.
Статья 71 Конституции Республики Бурятия устанавливала условия, которым должен был удовлетворять кандидат на пост Президента Республики Бурятия. Президентом Республики Бурятия мог быть избран только гражданин Бурятии. Возрастной ценз для кандидата в Конституции прямо не установлен, однако бьшо закреплено, что кандидат на пост Президента должен обладать избирательным правом. Согласно части 3 статьи 30 Конституции Республики Бурятия и частью 1 статьи 2 Закона Республики Бурятия "О выборах Президента Республики Бурятия", принятого позже, правом избирать и быть избранным на пост Президента Республики Бурятия обладают граждане, достигшие 18-летнего возраста, за исключением граждан содержащихся в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы по вступившему в силу приговору суда, и граждан, признанных судом недееспособными1.
В Конституции РБ был установлен ценз оседлости, то есть срок проживания на территории республики не менее десяти лет, в том числе на день выборов не менее трех лет. Данная мера, по мнению бурятских законодателей, являлась необходимым и в тоже время достаточным условием для того, чтобы кандидат не только обладал определенными знаниями, но и понимал специфику республики, национально-культурные, исторические и иные особенности ее многонационального народа. Кроме того, кандидат на пост Президента Республики Бурятия должен был владеть государственными языками Республики Бурятия - русским и бурятским. По нашему мнению, такие ограничения были введены в виде "страховки" от проникновения на политическую арену республики "варягов", которые могли бы дестабилизировать и так непростую на тот период ситуацию и привести к негативным результатам развития государственности Бурятии.
Далее Конституция РБ установила, что Президент РБ избирался сроком на 4 года, одно и то же лицо не могло быть Президентом более двух сроков подряд. Статья 72 дополняла, что выборы Президента Республики Бурятия осуществляются гражданами Бурятии на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании2. Число кандидатов на пост Президента Республики Бурятия не ограничивается, порядок выборов Президента устанавливается законом Бурятии.
В соответствии с Конституцией Республики Бурятия в 1994 году были приняты законы о выборах Президента республики, а также депутатов республиканского парламента, о Правительстве республики, законы, регламентирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.
В марте 1994 года сессия Верховного Совета Республики Бурятия приняла Закон "О Президенте Республики Бурятия1 1, по которому Президент Республики Бурятия провозглашался гарантом прав и свобод граждан республики, объявлялся главой республики и главой исполнительной власти - председателем правительства, именно он должен был обеспечивать функционирование и взаимодействие органов власти2.
Для проведения в жизнь принятых законов "О выборах Президента Республики Бурятия" от 14 марта 1994 года №422-ХП, и "О выборах депутатов Народного Хурала" от 16 марта 1994 года №422-ХП Верховный Совет образует Центральную избирательную комиссию Республики Бурятия", принимает положение о Центральной избирательной комиссии, утверждает председателя, его заместителя, секретаря избирательной комиссии республики. Руководствуясь статьями Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Бурятия и Законом "О выборах Президента Республики Бурятия", комиссия разработала и внесла на рассмотрение сессии Верховного Совета предложение о порядке образования избирательных округов и сроков выборов. Сессия утвердила предложение избирательной комиссии и назначила выборы на 19 июня 1994 года1.
Чтобы яснее представить избирательную кампанию 1994 года необходимо более внимательно проанализировать итоги прошедших тогда выборов. Избиратели должны были высказать свое отношение к Конституции России, избрать депутатов в Государственную Думу, Совет Федерации и отдать предпочтение тому или иному предвыборному блоку, объединению, политической партии. Так, отношение избирателей Бурятии к предлагаемой Конституции России выразилось в следующем: из более 660 тысяч избирателей, имеющих право высказаться по вопросу принятия Конституции России, "за" высказались 204 779 человек, то есть около 30% избирателей.
Институтом этнологии и антропологии Российской академии наук и Институтом общественных наук Бурятского научного центра РАН было проведено социологическое исследование в рамках проекта "Предвыборная ситуация в России", разработанного американскими учеными Джерри Хаффом (Дюкский университет), Томати Колтоном (Гарвардский университет), Сюзен Лейманн (Колумбийский университет). Всего по республике было опрошено тысяча человек, причем была сделана репрезентативная выборка по разным возрастным группам (от 18 лет и выше), а также по национальному составу и по месту жительства (город и село).
Выборы депутатов Народного Хурала как элемент осуществления народовластия в Республике Бурятия
Глава 5 Конституции Республики Бурятия полностью посвящена Народному Хуралу Республики Бурятия. Но мы рассмотрим только те статьи, которые касаются предмета нашего исследования. Статья 79 Конституции Республики Бурятия не только радикальным образом изменила статус представительного органа республики, но и создала принципиально иную систему государственных органов. На смену принципу полновластия Советов, "советской" системы организации власти, главным воплощением которой был Верховный Совет, характеризующийся всеобъемлющей компетенцией, подотчетностью и ответственностью перед ним других государственных органов, пришла система, построенная на принципе разделения властей, при которой Верховный Совет был замещён парламентом - Народным Хуралом Республики Бурятия. Представительный характер Народного Хурала проявляется в порядке его формирования. Народный Хурал избирается непосредственно народом, состоит из его полномочных представителей народных депутатов, что обеспечивает отражение разнообразных политико-идеологических взглядов, интересов различных социальных групп и слоев, демографической структуры населения. Депутаты поддерживают с избирателями связь в течение всего срока полномочий. Помимо своей главной задачи - осуществление законодательной деятельности на него возлагались и другие государственно-властные полномочия (статья 86).
Часть 1 статьи 80 Конституции Республики Бурятия устанавливала срок полномочий в 4 года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Часть 2 данной статьи устанавливала численность депутатов Народного Хурала в количестве 65 человек, закрепляя, что их избрание производится с учётом территориального и национального представительства. В каждом районе, аймаке, городе республиканского подчинения Республики Бурятия образуются территориальные избирательные округа. Норма избирателей на избирательный округ составляла в среднем 11 тысяч избирателей.
При образовании избирательных округов с учетом территориальных и национальных особенностей района и аймака, города республиканского подчинения допускается взаимное отклонение численности избирателей от установленной нормы"1.
Статья 84 содержала положение о пассивном избирательном праве. При этом указывалось на два необходимых для кандидата в депутаты условия:
1) кандидат должен быть гражданином Республики Бурятия. Это означало, что депутатом может стать человек, родившийся или постоянно проживающий на территории республики (ценз оседлости);
2) кандидат в депутаты Народного Хурала Республики Бурятия должен был обладать активным и пассивным избирательным правом, т.е. право избирать и быть избранным принадлежало каждому гражданину республики, достигшему 18-летнего возраста, кроме лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, содержащихся местах лишения свободы по приговору суда.
Часть 3 статьи 80 гласила, что порядок выборов депутатов Народного Хурала регулируется республиканским Законом "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия", принятого 12 апреля 1994 года1.
Согласно указанному закону выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия проводились по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, исключаюпщм возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.
Первые выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия состоялись 16 и 30 июня 1994 года и стали важным этапом реформирования органов государственного управления в республике.
В соответствии с Конституцией и Законом "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" выборы проводились по 65 избирательным округам. Постановлением Верховного Совета Республики Бурятия от 16 марта 1994 года №428-ХП "О порядке введения в действие Закона Республики Бурятия "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" выборы были назначены Верховным Советом Республики Бурятия, также Верховный Совет утвердил состав и границы избирательных округов.
Правом выдвижения кандидатов в депутаты Народного Хурала Республики Бурятия принадлежало избирательным объединениям и группам избирателей, создаваемых по месту жительства, либо работы или учебы. Этим правом воспользовались 21 избирательное объединение и 244 группы избирателей. Всего было выдвинуто кандидатами в депутаты 398 человек, из них избирательными объединениями 154 человека и группами избирателей 244 человека. До дня выборов сняли свои кандидатуры 6 человек. В 13 округах баллотировались от 1 до 3 кандидатов, в 30 округах от 4 до 6 кандидатов, в 18 округах - от 7 до 10, 3 округах по 11 и в одном округе 13 кандидатов.
