Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая политика: понятие, цели, средства 16-39
Глава II. Общая характеристика правовых актов как важнейших средств формирования и реализации правовой политики 40-85
2.1 Понятие, функции и классификация правовых актов 40-69
2.2 Правовые акты как основные средства достижения целей правовой политики 69-85
Глава III. Оптимизация использования правовых актов в различных видах российской правовой политики 86-176
3.1 Правовые акты в законотворческой политике 86-104
3.2. Правовые акты в правовой политике Президента РФ 104-120
3.3 Правовые акты в правовой политике Правительства РФ и Министерства юстиции РФ 121-134
3.4 Правовые акты в судебно-правовой политике 135-146
3.5 Правовые акты в правовой политике субъектов РФ 146-156
3.6 Правовые акты в муниципально-правовой политике 157-170
3.7 Правовые акты в локально-правовой политике 170-176
Библиография 177-194
- Понятие, функции и классификация правовых актов
- Правовые акты как основные средства достижения целей правовой политики
- Правовые акты в законотворческой политике
- Правовые акты в правовой политике Президента РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для современной России, провозгласившей курс на построение демократического государства и гражданского общества, приоритетное значение приобретают правовые акты как универсальные инструменты разрешения наиболее злободневных проблем, реальной возможности достижения социально-полезных результатов, повышения эффективности осуществления властной деятельности. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ неоднократно указывается на необходимость оформления и закрепления предложенных главой государства инициатив законом либо иным правовым актом соответствующего вида1.
Важность заявленной тематики детерминирована тем, что правовая политика государства, как совокупность управленческих действий, основанных на праве и реализуемых во исполнение юридических норм, осуществляется лишь с помощью правовых актов.
В условиях проводимой государством правовой политики необходимо объективно признать, что наиболее оптимальным способом регулирования общественных отношений является издание и принятие юридически значимых актов. Последние становятся основным средством воздействия на поведение индивидуальных и коллективных субъектов правоотношений.
Диалектическое единство правовой политики и юридических актов обуславливает вопросы о природе и сущности данных категорий, целях и уровнях правовой политики и формах появления в ней актов; имплементации положений правовых актов в правоприменительную сферу.
В связи с многогранностью самого понятия правового акта, анализируются особенности нормативных актов, актов применения права и
1 Российская газета. 2009. 13 нояб.
4 интерпретационных актов как важнейших средств осуществления правовой политики.
В работе отмечается разноплановость правовой политики, особенности, возникающие при реализации юридических средств в виде правовых актов в основных направлениях политической деятельности.
Тем самым, значимость исследования состоит в рассмотрении закономерностей формирования и осуществления российской правовой политики различного рода юридическими актами.
Надо особо отметить, что правовая политика должна своевременно и полно использовать арсенал имеющихся у нее правовых актов, раскрывая их конструктивный потенциал, устраняя коллизии и пробелы правового регулирования.
Актуальность выбранной диссертантом темы обуславливает также остротой вопросов, касающихся выработки ориентиров развития правовой политики; критериев оценки эффективности правовых актов.
Научная и практическая значимость работы. Работа направлена на изучение юридических актов как средств формирования и реализации правовой политики. Тем самым рассматриваются проблемы определения правовой политики и юридического акта, их взаимозависимость, возможность субъектов правовой политики создавать и реализовывать правовые акты; обосновываются потребности и интересы общества в принятии соответствующих правовых актов.
Таким образом, научная значимость работы состоит в том, что автор вносит посильный вклад в развитие как теории правовых актов, так и теории правовой политики.
Уяснение природы и сущности правовых актов,- используемых в процессе проведения правовой политики государства, способствует также углубленному познанию многих отраслевых юридических наук, в особенности конституционного права, муниципального права, а также административного и трудового права.
Практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации вычказываются конкретные предложения по оптимизации системы правовых актов; излагаются способы воплощения в реальную действительность концептуальных установок правовой политики; рассматриваются вопросы, связанные с особенностями функционирования различных правовых актов.
Результаты исследования применимы в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Степень разработанности проблемы. В теории государства и права имеется достаточно обширный объем знаний, посвященных общему понятию правовой политики, ее признаков, направлений и уровней. Данным проблемам посвятили свои труды такие ученые как С.С. Алексеев, А.И. Демидов, Н.В. Исаков, А.П. Коробова, И.Ю. Козлихин, М.А. Краснов, А.П. Мазуренко А.В. Малько, В.В. Мамонов, Н.И. Матузов, СВ. Поленина, Н.В. Пугало, В.В. Субочев, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, К.В. Шундиков, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Правовые акты, их понятие, признаки, виды исследовались такими представителями юридической науки как М.И. Байтин, В.К. Бабаев, П.П. Баранов, А. Бланкенагель, А.И. Бобылев, А.Д. Бойков, А.Ю. Буяков, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, А.В. Малько, Л.А. Морозова, Е.Н. Пастушенко, И.Н. Сенякин, Ю.А. Тихомиров, О.В. Шопина и др.
Высоко оценивая труды российских ученых, необходимо отметить, что комплексный общетеоретический анализ правовых актов как юридических средств правовой политики на монографическом, в том числе диссертационном, уровне в правоведении не проводился.
Попытки некоторых авторов выяснить аспекты взаимозависимости юридических актов и правовой политики, показать функциональную роль правовых актов как инструментов правовой политики явно недостаточны, так как не затрагивают проблему в целом, а касаются лишь определенных ее частей.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи pi по поводу создания и реализации юридических актов в процессе осуществления правовой политики.
Предметом работы служит правовые акты, являющиеся основной формой выражения правовой политики государства.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в комплексном общетеоретическом исследовании различных видов правовых актов как уникального средства формирования и реализации правовой политики в современной России, а также путей оптимизации данного юридического инструментария.
В тесной связи с указанной целью в ходе работы ставятся следующие задачи исследования:
- сформулировать дефиницию правовой политики как особой разновидности политической деятельности, указать ее специфику, признаки, цели;
проанализировать и предельно четко выделить природу, признаки и формы правовых актов;
показать своеобразие реализации разлртчных разновидностей актов при проведении правовой политики;
- рассмотреть место и роль правовых актов, как инструментов
правовой политики, оказывающих специально-юридическое воздействие на
формирование эффективного механизма правового регулирования;
доказать доминирование правовых актов как приоритетных средств правовой политики;
исследовать особенности создания и функционрірования правовых актов в определенных сферах правовой политики, в частности, законотворческой правовой политики, правовой политики Президента РФ, Правительства РФ, судебно-правовой политики, региональной правовой политики, муниципально-правовой политики, локально-правовой политики;
- предложить пути оптимизации правовой политики современного Российского государства на основе совершенствования системы правовых актов.
Методологическая и теоретическая основы диссертации. Основополагающим методом познания правовой действительности в ходе работы была избрана материалистическая диалектика, раскрывающая закономерности взаимосвязи и развития явлений. Наряду с этим методом в исследовании применяются и другие общенаучные методы: исторический, логический, анализ и синтез.
Статистический метод позволил задействовать данные, количественные показатели, необходимые для характеристики анализируемых феноменов. При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялся метод сравнительного правоведения. Метод моделирования был полезен автору для создания идеальных моделей регулирования общественных отношений при надлежащем эффективном использовании юридических актов.
При написании исследования автор опирался на труды ученых, разрабатывающих теорию правовой политики, учения об юридических средствах, вопросы правовых актов (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, В.Н. Кудрявцев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, СВ. Поленина, К.В. Шундиков и др.)
Эмпирическая основа исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения обширного нормативно-правового материала, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, иных общефедеральных нормативных актов, а также законодательных актов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления локальных нормативных актов. В работе широко использовались различного рода правоприменительные и интерпретационные акты, в том числе акты высших судебных органов.
8 Учитывался также и получил отражение в работе относящийся к предмету исследования социологический материал.
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что впервые в рамках общей теории права предпринята попытка системного монографического исследования правовых актов как средств формирования и реализации правовой политики.
Специфика исследования состоит в том, что автор анализирует различные формы и виды правовых актов, их влияние на правовую политику в целом и отдельные ее направления в частности.
В рамках диссертации рассматривается теория как правовой политики, так и правовых актов; подвергаются анализу взаимосвязь и взаимозависимость данных феноменов.
Соответственно этому доказывается объективность и закономерность существования системы правовых актов как средств правовой политики и предложенные пути оптимизации их использования в практической деятельности.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные теоретические положения:
1. Правовая политика представляет собой особую разновидность
политики как родового интеграционного понятия. Правовая политика - это
политика, основанная на праве в нормативном понимании последнего и
осуществляемая во исполнение юридических предписаний.
Отличительными критериями правовой политики являются социальная обусловленность; цивилизованное использование юридических средств; обеспечение прав и свобод. Среди целей правовой политики выделяется такая цель как создание эффективной и согласованной системы правовых актов. Данная цель имеет прикладной характер, не умаляющий, а подчеркивающий ее значение. Подобное объясняется тем, что правовая политика во многом выражается именно в правовых актах различного вида.
Правовая политика и правовые акты неотделимы друг от друга, соотносятся между собой как содержание и форма. Правовая политика как часть политики направлена на управление обществом. Данное управление основывается на праве и выражается в различного рода правовых актах. Управленческий процесс, основанный на праве, обязательно включается в механизм правового регулирования. Соответственно сущности последнего, правовые акты имеют значение и в процессе правового воздействия и в стадии правового регулирования общественных отношений.
Правовой акт обладает сложной природой, выражается в форме юридического документа либо акта-действия. Доминирующее значение среди критериев классификации правовых актов имеют юридическая сила и последствия, вызываемые данным актом. В этой связи правовые акты подразделяются на нормативные, правоприменительные и интерпретационные акты. Концептуальное значение имеют нормативные акты, в которых заложены основные направления, меры, пути развития правовой политики. Однако свою непосредственную реализацию правовая политика получает в правоприменительных актах, важную роль играют также и акты толкования права, разъясняющие суть применяемых правовых мер.
4. Законотворческая политика — важнейшее и перспективное
направление правовой политики Российского государства, относящееся к ее
правотворческому сегменту. Краеугольным элементом законотворческой
политики является законотворчество — особый вид деятельности,
направленной на создание и совершенствование нормативно-правовых актов
высшей юридической силы - законов, выступающие результатом
законотворческой политики и одновременно выполняющие роль наиболее
значимых средств правовой политики в целом. Существенным недостатком
законотворческой политики является отсутствие ФЗ «О нормативно-
правовых актах в Российской Федерации», важность принятия которого
объясняется необходимостью систематизации законодательства,
10 установления четких критериев действия нормативных актов, их иерархического соподчинения.
5. Президентская политика является важнейшей разновидностью
правовой политики государства, значимость которой определяется ролью
Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции. Правовая
политика Президента РФ реализуется посредством принятия правовых актов
различной природы, направленности и юридической силы. К нормативно-
правовым актам Президента РФ, непосредственно формирующим его
правовую политику, относятся как указы (в доминирующей степени), так и в
некоторых случая распоряжения. Среди ненормативных актов Президента
РФ выделятся послания главы государства, указы, распоряжения, а также
приказы. Тем самым, указы и распоряжения Президента могут иметь как
нормативный, так и ненормативный характер, выступая в форме омонимов -
терминов имеющих одинаковое звучание, но разное значение. Подобное
отрицательно сказывается на восприятии системы президентских актов.
Необходим ФЗ «Об актах Президента Российской Федерации», который
будет определять их состав, юридическую силу, порядок принятия и
обнародования.
6. Правовая политика Правительства РФ осуществляется посредством
издания двух разновидностей правовых актов - постановлений и
распоряжений. Правовые акты Правительства РФ охватывают широкую
сферу общественных отношений - от концептуальных начал правовой
политики, до регламентации и конкретизации различных сторон социальной
жизни. Положительным моментом является точное разграничение актов
Правительства РФ на нормативно-правовые акты - постановления и акты
применения права - распоряжения. Надо отметить надлежащим образом
регламентированный порядок рассмотрения и принятия правительственных
актов, детерминирующий их оперативный характер. Подобное позволяет
Правительству РФ выполнять весьма важные функции в сфере
государственного управления.
11
Особую роль в правовой политике играет Министерство юстиции РФ,
надзирающее за порядком принятия различного рода нормативных актов
федеральными органами государственной исполнительной власти
Судебно-правовая политика осуществляется посредством правовых актов, издаваемых как судебными органами, так и уполномоченными на то субъектами - прежде всего Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ. Собственно судебные акты подразделяются на нормативные (постановления Конституционного Суда РФ); интерпретационные (акты высших судебных органов, в том числе акты Конституционного Суда, не обладающие признаками нормативности); правоприменительные (возникают в ходе реализации судами правосудия по уголовным, гражданским и делам, вытекающим из административных правонарушений). В актах судебной власти реализуется право граждан на судебную защиту своих прав, что является непосредственной реализацией одной из важнейшей цели правовой политики.
Субъекты РФ наделены правом проводить собственную правовую политику, основными средствами которой выступают принимаемые ими правовые акты. Проблемами правовых актов субъектов РФ остается «правовой сепаратизм» (в некоторых случаях имеющий открытый, незавуалированный характер), непрофессионализм и, как следствие, дефектность региональных правовых актов. Одним из способов преодоления этих моментов представляется повсеместное создание и функционирование конституционной (уставной) юстиции.
9. Правовыми актами органов местного самоуправления являются
документы, издаваемыми различными субъектами, представляющие
интересы как муниципальных образований, так и рядовых граждан,
направленные на правовое регулирование различного круга отношений,
возникающих по поводу реализации местного самоуправления. Правовые
акты, выступающие в качестве муниципально-правовой политики, страдают
идеализмом, зачастую игнорируют исторический опыт и специфику
12 конкретных муниципальных образований. Поэтому предлагается изменить подход к нормативному регулированию муниципально-правовой политики -на федеральном уровне создавать концептуальные модельные законы, устанавливающие общие направления развития местного самоуправления. Детализация данных положений должна проводиться в законодательстве соответствующего субъекта РФ и в нормативных актах самих муниципальных образований.
10. Проведение локально-правовой политики — это один из этапов построения гражданского общества, преодоления пассивности в правовом менталитете людей, более широкое распространение регулирующей функции права. Средствами осуществления локальной правовой политики выступают юридические акты, имеющие нормативный и правоприменительный характер. Признаками данных актов можно считать нацеленность на регулирование социально значимых отношений; официальный характер; ограниченность рамками соответствующих структур и определенным кругом субъектов; острота реагирования на изменения регулируемых ими отношений. Ключевым принципом при создании локально-нормативных актов выступает принцип законности. Поэтому необходима обязательная экспертиза локальных актов нормативного характера, осуществление которой будет проводиться органами Министерства юстиции РФ.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета, применялись автором в учебном процессе. Отдельные положения работы нашли свое отражение в докладах на «круглых столах» в г. Нальчике (2006г.), г. Ереване (2007 г), г. Тамбове (2009г.); в изданных соискателем научных статьях, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Диссертант принимал участие в обсуждении правовой концепции современной России, подготовленного в Саратовском филиале Института
13 государства и права РАН, а также выступал экспертом по разработке проекта Федерального закона « О нормативно-правовых актах в Российской Федерации».
Достоверность выводов, его основных научных положений подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученных автором Саратовском филиале Института государства и права РАН, Законодательном Собрании Пензенской области и Пятигорском государственном технологическом университете.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, две из которых разделены на параграфы, библиографии.
Понятие, функции и классификация правовых актов
Термин «акт», согласно словарю, означает «единичное действие, отдельный поступок». Соответственно, рассуждая о правовых актах как о средствах правовой политики, последние можно охарактеризовать как совокупность юридически значимых актов целенаправленного воздействия на поведение людей, а так же органов государства, вызванная стремлением к изменению общественной и политической жизни страны и ориентированная на определенный результат.
Правовой акт предполагает наличие какого-либо факта объективной реальности, обладающего юридическими характеристиками, т.е. способностью устанавливать, изменять, прекращать правоотношения. Иначе говоря, многие правовые акты по своей природе являются юридическими фактами, способствующими изменениям в правовой жизни, под которой понимается «форма социальной жизни, выражающаяся преимущественно в правовых актах и правоотношениях, характеризующая специфику и уровень развития правовой жизни данного общества, отношение субъектов к праву и степень удовлетворения их интересов».
Дискуссии о сущности правового акта, его формулировке, являются для юридической науки особенно актуальными. Ю.А. Тихомиров понимает правовые акты несколько уже, считая таковыми письменные документы, выражающие волю управомоченного субъекта права и направленный на регулирование общественных отношений. Данная позиция сводит понятие правового акта к юридическому документу, что не совсем точно отражает многообразие отношений, требующих правовой регламентации, вызывающих потребность применения регулятивной силы права. А.С. Пиголкин считал, что юридический акт - это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия.
Действительно, юридические документы вызывают правовые последствия, способные воздействовать на поведение людей, однако возможность оказывать влияние на субъекты, которым адресованы предписания юридического документа, связана не только фактом принятия документа, а с тем, каким образом, выполняются его предписания. Следовательно, юридическими последствиями могут обладать не только правовые акты, оформленные в словесно-письменном виде, но и различного рода действия, - сознательно-волевые поступки людей, связанные с позитивным правом. «Право, - по мнению Ф.В. Тарановского, -осуществляется в отдельных актах поведения...»3. Следовательно, к категории правовых актов можно отнести и многие действия граждан, соответствующие юридическим актам-документам. Отсюда следует, что «правовыми актами» можно считать: 1) юридические документы, воплощающие регулятивную силу права; 2) юридически значимые действия.
Так, А.В. Малько утверждает, что «правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но также в устной и невербальной форме. Отдельные разновидности сделок, распоряжения и приказы должностных лиц, действия регулировщика выступают в качестве примеров последних». При этом автор ссылается на П. Сандевуара, утверждающего, что правовые акты «могут даже вытекать из какого-либо простого жеста или знака, иногда основываться на молчаливом или неявном проявлении воли сторон. Существуют контракты, заключенные устно или по телефону; устные односторонние решения принимаются иногда административными служащими; простой утвердительный кивок в аукционном зале означает согласие на данную цену, зеленый или красный сигнал светофора представляет собой административное решение, разрешающее продолжать движение или предписывающие остановиться, и т.д. В ряде случаев судебная практика - впрочем, в порядке исключения - признала за обычным молчанием определенное юридическое значение».
Таким образом, правовые акты необходимо исследовать, исходя из наличия общего для них свойства - способности вызывать юридические последствия.
Правовыми актами являются акты, устанавливающие отношения между людьми, которые, облекаясь в правовую форму, становятся правоотношениями - юридически сформулированными взаимообусловленными субъективными правами и обязанностями участников общественных отношений.
В качестве правовых связей выступают взаимообусловленные права и обязанности субъектов каких-либо отношений. Именно способность формировать правовые связи (устанавливать правовые отношения между субъектами) определяет для юридических фактов свойство вызывать правовые последствия. Собственно, юридическим последствием можно считать результат какого-либо явления объективной реальности, порождающий взаимообусловленные права и обязанности, а затем и необходимость их документального закрепления и регламентирования.
Правовые акты как основные средства достижения целей правовой политики
Юридические акты выступают в качестве наиболее оптимальных средств воздействия правовой политики на общественные отношения.
А.В. Малько отмечает, что правовые акты являются важным средством, а во многих случаях и центральным звеном формирования правовой политики, которая тесно связана с механизмом правового регулирования и использованием юридических средств в достижении поставленных целей . Вместе с этим автор говорит о проблеме правовых средств, что «без её должного разрешения невозможно будет оптимизировать механизм правового регулирования, настроить российскую правовую систему на социально плодотворную работу». Согласен с ним и К.В. Шундиков, утверждающий, что «вопрос о юридических средствах является... решающим в определении эффективности правового регулирования».
Рассматривая вопрос о правовых актах как средствах правовой политики, следует определить соотношение таких понятий как « правовой инструмент» и «правовое средство», а также, что логично следует из инструментального аспекта права, уяснение соотношения между такими категориями как правовое воздействие и правовое регулирование.
Для того чтобы определить взаимосвязь «инструментов воздействия правовой политики» и «средств правового регулирования», как совокупности юридических актов, являющихся элементами правовой политики, необходимо сделать акцент на таких понятиях как «правовое воздействие» и «правовое регулирование». Термины «воздействие» и «регулирование» обладают определенным значением, позволяющим раскрыть феноменальность правовой политики, как деятельности, направленной на достижение социально-позитивных результатов. Согласно толковому словарю русского языка, - «воздействовать», значит оказать влияние на что-либо4, в свое очередь, - «регулирование» определяется как «налаживать», «направлять развитие, движение чего-либо»
Соотношение понятий «правовое воздействие» и «правовое регулирование» является весьма важным для правовой политики, реализация которой выражается в воздействии специальных инструментов на механизм правового регулирования.
Согласно утверждению А.В. Малько и К.В. Шундикова, «юридические средства, комбинируясь определенным образом, участвуют в правовом регулировании и правовом воздействии»1. Если правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, то правовое воздействие — как взятый в единстве и многообразии влияния права на социальную жизнь, сознание и поведение людей. При этом, правовое воздействие понимается авторами как феномен, охватывающий нормирование общественных отношений (т.е. правовое регулирование)2. Следовательно, соотношение «правового воздействия» и «правового регулирования» представляется как соотношение общего и частного. Исходя из этого, мы делаем вывод о том, что сущность правовой политики раскрывается в оказании должного воздействия на механизм правового регулирования. При этом, инструментами такого воздействия выступают правовые акты, как государственных органов, так и лиц, не обличенных публичной властью.
Под средствами правового регулирования понимаются правовые акты, при помощи которых осуществляется специально-юридическое воздействие на общественные отношения3, тогда как инструментами правовой политики, по нашему мнению, являются, прежде всего, юридические акты, оптимизирующие правовое регулирование различных сфер правовой действительности. «Необходимо отметить, что под правовым воздействием, как правило, понимается нормативно-правовое воздействие» - пишет О.В. Шопина.
Как видится, непосредственному нормативно-правовому воздействию на поведение людей предшествует деятельность, связанная с формированием правовых норм или же их оптимизацией.
Как верно замечает А.П. Мазуренко, «правотворчество представляет собой постоянно длящийся процесс совершенствования действующих норм права, в котором активно участвуют, как органы государства, так и политические партии, общественные организации, граждане и другие члены гражданского общества»
Правовые акты в законотворческой политике
Законотворческая политика представляет собой особую разновидность правовой политики. Значимость законотворческой политики обусловлена тем, что в процессе ее реализации создаются акты высшей юридической силы - законы.
В системе источников права России, как страны входящей в романо-германскую правовую семью, закон имеет приоритетное значение. Именно в законах, как уже неоднократно отмечалось выше, провозглашаются основные направления, цели правовой политики страны, а также способы и методы их достижения. Рассуждая о законотворческой политике, необходимо иметь в виду, что речь прежде всего идет об особом виде правовой политике, связанной с изданием не всех без исключения нормативных актов, а лишь главной, основополагающей их разновидности - законов. Как правильно пишет Ю.А. Тихомиров: «Целесообразно отказаться от широкой трактовки законодательства, под которым понимались не только законы, но и иные нормативные акты» .
Поэтому при рассмотрении места и роли правовых актов в законодательной политике необходимо сосредотачивать внимание на законах как фундаментальной основе правовой политике.
В понятийном аппарате юридической науки задействованы такие категории как «правовая политика», «правотворчество» и «законотворчество». Данная лексика зачастую понимается как совокупность синонимов, главным образом, потому что указанные понятия преследуют схожие цели - создание юридических документов, содержащих определенные предписания, с чем связывается оптимизация механизма правового регулирования. По результатам правотворческой деятельности можно судить о том, какова правовая политика, а так же о её соответствии международным нормам.
В юридической действительности способом практической реализации правовой политики является эффективное правотворчество - разработка и утверждение правил поведения, изложенных в официально утвержденных документах. «Правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе в первую очередь именно как политика правотворческая». Однако отождествлять правовую и правотворческую политику, по нашему мнению, не стоит, т.к. механизм правового регулирования, с оптимизацией которого связана юридическая политика, предполагает не только создание эффективных юридических норм, но и средств обеспечения их реализации3.
И.Н. Сенякин предлагает рассматривать правотворчество в узком и широком смыслах, - как процесс создания норм и длительную деятельность, «исчисляющуюся» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы4. Согласившись с данной мыслью, мы полагаем, что одним из признаков правотворчества является момент инициирования принятия юридических документов. Процессы правообразования представляют собой совокупность различных факторов, формирующих необходимость к правовому регламентированию социальных связей, тем не менее, правотворческий процесс, включает в себя деятельность, связанную с непосредственным формированием правовых норм.
По мнению О.В. Попова, правотворчество является деятельностью по формированию права при непременном участии государства, что отличает данный вид деятельности от процессов правообразования в целом и позволяет выявить его специфику, т.к. именно государство конструирует правовые потребности в правовые нормы.
С этой точкой зрения не соглашается А.И. Бобылев, отмечающий, что правотворчество является одним из видов юридической деятельности и не совпадает с понятием государственной деятельности в законодательной сфере.
Тем самым, правотворчеством можно считать деятельность по формированию правовых норм, характерную для различных, в том числе и негосударственных субъектов, как например - органов местного самоуправления или должностных лиц на предприятиях, чьи предписания формируют систему корпоративного права в какой-либо организации. Таким образом, одним из отличий «правотворчества» и «законотворчества» являются субъекты их реализации. Если к первому процессу имеют отношение различные, в том числе и негосударственные субъекты, то второй проходит обязательное опосредование органами государства (гл. 5 Конституции РФ). Даже в том случае, если принятие какого-либо законопроекта осуществляется с помощью прямой демократии, подготовка документа и его представление к всенародному обсуждению, связывается с деятельностью государства, обеспечивающего данные процессы, т.к. само провозглашение референдума отнесено к основам конституционного строя страны
Правовые акты в правовой политике Президента РФ
Должность Президента Российской Федерации представляет собой обособленный институт государственного управления, который характеризуется координирующей функцией властно-распорядительных отношений и обеспечительной относительно реализации установлений Конституции РФ. Вопрос о природе президентской власти в свете рассмотрения её, как элемента правовой политики, не просто первостепенен, - скорее исключительно важен, поскольку планирование и осуществление рассматриваемого вида правовой политики напрямую связано с президентскими полномочиями. «Особенностью современного состояния исполнительной власти в России является роль Президента РФ в политической системе и механизме принятия государственных решений. Достаточно отметить, что Президенту посвящены 14 статей Конституции РФ, которые предоставляют ему огромные полномочия по внутренней и внешней политике. По своему правовому статусу он является главой государства, и в то же время он обладает реальными рычагами, позволяющими ему осуществлять исполнительские функции, наряду с Правительством РФ».
Уникальность правового положения Президента РФ состоит и в том, что он, по сути, совмещает в одной личности не просто статус государственного служащего — функции главы государства сопоставимы с функциями органа управления. «Президент республики - орган единоличный»2. Безусловно, лицо обладающие такой исключительностью, играет определяющую роль в становлении и осуществлении правовой политики государства. Это тем более очевидно, что в соответствии с. ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ осуществляет внутреннюю и внешнюю политику в Российской Федерации.
Подобное позволяет утверждать о наличии такой разновидности правовой политики как правовая политика Президента РФ.
Правовая политика Президента РФ, с одной стороны, всецело удовлетворяет признакам правовой политики вообще, которыми являются связь с правом, фундаментальность, научная обоснованность, концептуальность, официальный характер, реалистичность, с другой — имеет собственные отличительные особенности, делающие ее уникальным феноменом политико-правовой действительности.
Первым, исходным признаком является то, что правовая политика Президента РФ основывается на его конституционно-правовом статусе. В основу построения государственной власти РФ заложен известный еще со времен европейских буржуазных революций принцип разделения властей, так называемая «система сдержек и противовесов». Президент РФ является такой самостоятельной структурой власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, которая, обеспечивая их согласованное функционирование, не должна превалировать над ними. Это можно считать особенностью конституционной системы разделения властей в нашей стране, характерной чертой смешанной (полупрезидентской) формы правления.
Следующий признак правовой политики Президента РФ — нормативной базой для ее формирования и осуществления выступают прежде всего нормы Основного закона страны. Регулированию деятельности Президента РФ посвящена отдельная глава Конституции РФ. В ней закладываются основы правовой политики, в том числе цели, функции, и средства.
Правовая политика Президента РФ носит персонифицированный характер, т.е. зависит от личности человека, выполняющего функции главы государства в конкретный момент времени. История президентской правовой политики в Российской Федерации делится на три этапа, которые выделяются соответственно трем знаковым для нашей страны личностям — трем российским Президентам. Персонифицированный характер рассматриваемого вида правовой политики основан еще и на том, что Президент РФ имеет неформальный статус общенационального лидера.
Еще одна отличительная черта правовой политики Президента РФ заключается в том, что ее основы, направления и средства во многом регулируются им же самим.
Следующую особенность президентской правовой политики можно назвать оперативностью. Президент специально наделен для этого особыми средствами, позволяющими сократить процедуру корректировки некой проблематичной политико-правовой ситуации. В качестве такого средства выступают президентские указы, которые точечно воздействуют на «больной участок».
Признаком президентской правовой политики является ее связь с общей политикой главы государства. Следует отличать правовую политику Президента РФ от политики главы государства вообще. В то же время правовую политику Президента РФ недопустимо смешивать с президентским правотворчеством. Объектом правовой политики (в том числе и правовой политики Президента РФ) выступают не общественные отношения, которые регулируются правом, а само право. Цель правовых норм — регулирование общественных отношений, в то время как основное назначение правовой политики — это определение курса, в котором и будет развиваться система тех самых норм.
Важнейшим признаком правовой политики Президента РФ является то, что она, выступая частью государственной правовой политики, играет направляющую роль по отношению к правовой политике всех остальных субъектов. Рассматриваемый признак выражается в том, что Президент РФ, используя различные юридические средства, задает приоритетные направления общегосударственной правовой политики с учетом современных реалий, отталкиваясь от наиболее актуальных проблем, требующих безотлагательного решения. Именно благодаря главе государства появились и оформились в соответствующем качестве такие виды правовой политики, как антикоррупционная, региональная, правовая политика в сфере реализации национальных проектов.
Похожие диссертации на Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики : общетеоретический аспект
