Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Органы внутренних дел и государственная кадровая политика (сравнительный историко-правовой анализ) 13
1. Полиция России и кадровая политика в дооктябрьский период 13
2 Государственная кадровая политика в органах внутренних дел СССР 41
3. Система работы с кадрами правоохранительных органов зарубежных государств 79
Глава II. Организационно-правовые основы кадровой политики в российской федерации 98
1. Государственная кадровая политика: понятие, принципы, содержание 98
2. Основные направления реализации кадровой политики 113
3. Особенности прохождения службы в правоохранительных органах 133
Глава III. Современная система работы с кадрами в органах внутренних дел 148
1. Организационно-правовые проблемы отбора на службу в органы внутренних дел 148
2. Организация профессиональной подготовки личного состава органов внутренних дел 173
3. Деятельность кадровых аппаратов по расстановке кадров и обеспечению стабильности кадрового потенциала 197
Глава IV. Организационно-правовые основы социально-правовой защиты и воспитания сотрудников органов внутренних дел 220
1. Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел: практика реализации 220
2. Организационно-правовая система воспитательной работы с личным составом 239
3. Кадрово-воспитательная работа в органах внутренних дел и взаимодействие с общественными объединениями, средствами массовой информации и населением 255
Заключение 274
Приложение 278
Список литературы... 296
- Полиция России и кадровая политика в дооктябрьский период
- Государственная кадровая политика: понятие, принципы, содержание
- Организационно-правовые проблемы отбора на службу в органы внутренних дел
- Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел: практика реализации
Введение к работе
Диссертация посвящена теоретическому и организационно-правовому анализу проблем становления и развития государственной кадровой политики в органах внутренних дел.
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с укреплением кадрового потенциала органов внутренних дел как важнейшей гарантии обеспечения законности и правопорядка.
Коренные социально-экономические преобразования в России, принципиальные изменения базисных характеристик современного общества, обострение криминальной ситуации в стране, когда рост преступности становится реальной угрозой ее национальной безопасности, требуют реформирования правоохранительной системы государства, существенного повышения эффективности ее деятельности. В системе правоохранительных органов Министерство внутренних дел является центральным звеном, непосредственно обеспечивающим охрану правопорядка и борьбу с преступностью. Концепция перспективного развития правоохранительных органов, утвержденная в 1996 г. Президентом Российской Федерации, закрепляет основополагающие принципы реструктуризации системы МВД, приведения ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств.
Достижение указанной цели возможно лишь на основе выработки и реализации государственной кадровой политики, адекватной сегодняшним социально-экономическим реалиям. Исключительная важность решения данной задачи определяется тем, что от уровня профессионализма и компетентности, дисциплины и служебной этики сотрудников во многом зависит решение всего комплекса проблем по обеспечению правопорядка и безопасности, укрепление престижа и авторитета органов внутренних дел в обществе.
Деятельность специализированных подразделений по комплектованию и организационно-штатному структурированию органов внутренних дел обеспечивается изданием и применением соответствующих юридических актов. В настоящий период совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок прохождения службы и устанавливающей гарантии обеспечения правового статуса сотрудника МВД, становится насущной задачей и требует научного обоснования.
Комплексный анализ особенностей проведения государственной кадровой политики в сфере правоохранительной деятельности на различных этапах государственного развития, а также сопоставление отечественных и зарубежных традиций в этой области позволяет не только изучить и обобщить накопленные знания, но и выработать практические рекомендации по использованию передового опыта (в том числе и зарубежного) в деятельности комплектующих подразделений в системе органов внутренних дел.
Актуализация темы диссертационного исследования в значительной степени обусловлена отсутствием обобщающих исследований о государственной кадровой политике в органах внутренних дел, что является очевидным пробелом в конституционно-правовой и административно-правовой науке и не позволяет объективно оценить особенности правоохранительной деятельности в современной России.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
В качестве предмета диссертационного исследования рассматриваются основные закономерности государственной кадровой политики в органах внутренних дел: историческая ретроспектива, современное состояние, динамика и основные тенденции развития кадровых аппаратов в структуре МВД; организационно-правовые факторы, детерминирующие эффективность обеспечения кадрами органов внутренних дел; уровень развития нормативно-правовой базы
работы с кадрами в МВД России и состояние научных разработок в этой области.
Цели и задачи исследования заключаются в комплексном изучении организационно-правовых основ кадровой политики в органах внутренних дел, дальнейшем совершенствовании структуры, форм и методов деятельности кадровых аппаратов, нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок прохождения службы. Определяя цели и задачи диссертации, автор исходил из того, что государственная кадровая политика в органах внутренних дел должна строится на основе действующей системы права и не может выходить за ее пределы.
В ходе исследования решались следующие задачи:
проследить и теоретически осмыслить историю становления и развития комплектующих подразделений в системе органов внутренних дел;
рассмотреть и оценить современное состояние основных структурных элементов системы работы с кадрами;
обозначить предполагаемые перспективы осуществления государственной кадровой политики, в том числе применительно к профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов;
осуществить комплексный анализ текущего состояния кадровой работы в органах внутренних дел;
обосновать необходимость совершенствования законодательной базы, определяющей гарантии социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел;
проаргументировать необходимость принятия комплекса организационно-правовых мер по укреплению взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации, общественными объединениями, населением как важнейшего средства повышения престижа службы в ОВД и авторитета в сотрудников обществе;
наметить пути оптимизации функционирования органов внутренних дел как субъектов правоохранительной деятельности.
Методологическую основу исследования составляют принципы познания социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилизационных и региональных особенностей этих явлений.
Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, системность, критичность узловых моментов и т.д. Особое значение имел системный подход к изучаемым объектам. Использовались методы сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену кадровой политики, а также к деятельности субъектов организационно-правовых отношений и перспективам развития законодательства в данной сфере.
Эмпирическую базу исследования составили:
Конституция России (1993 г.), действующее законодательство и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность кадровых аппаратов органов внутренних дел;
материалы и решения коллегий МВД России, ГУВД-УВД субъектов Российской Федерации;
материалы статистической отчетности, опубликованные в сборниках МВД России, ВНИИ МВД России, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области;
обобщение опыта работы с кадрами в ряде ведущих управлений и отделов ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также ведущих учебных заведений системы МВД;
многолетний опыт практической деятельности диссертанта в системе учебных заведений МВД России.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых и практиков, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Это работы Л.И.Антоновой, В.К.Бабаева, В.М.Баранова, П.П.Баранова, Ю.Я.Баскина, СЯ.Батышева, В.Г.Белова, Я.М.Бельсона, П.Г.Бойдаченко, И.А.Возгрина, Ю.И.Гревцова, И.Я.Дюрягина, Т.В.Иванкиной, А.Н. Исаенко, В.П. Казимирчу-ка, И.И.Карпеца, В.Н. Карташова, Д.А.Керимова, Г.Д.Ковалева, Б.И.Кожохина, Н.М.Кейзерова, А.И.Королева, А.В.Кудрявцева, В.Н.Кудрявцева, Э.В. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А.Лукашевой, Д.И.Луковской, Е.В. Магницкой, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.В.Малько, В.А. Минаева, Л.А.Николаевой, О.С.Панченко, А.С.Пашкова, А.В.Полякова, И.Ф. Покровского, Е.З.Разумова, С.Г.Реброва, Ю.А.Розенбаума, В.П. Сальникова, И.С.Самощенко, В.А.Сапуна, И.Б.Скоробогатова, В.Д.Сорокина, Л.И. Спиридонова, С.В.Степашина, И.Е.Тарханова, Ю.А.Тихомирова, Л.Б.Тиуновой, Б.И.Топорнина, Г.А.Туманова, В.П.Федорова, В.А. Четвернина, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова и др.
Многогранность и неоднозначность темы (предполагающей осуществление исследования на стыке проблем конституционного и административного права и управления в социально-политических системах), обусловили привлечение научных и нормативно-правовых источников не только по теме кадровой политики в органах внутренних дел, но также отечественной и зарубежной научной литературы (в том числе и на языке оригиналов) по общей теории права и государства, государственному строительству и управлению, административному, конституционному, гражданскому, финансовому праву, социологии права и другим юридическим отраслям, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса. В процессе работы над диссертацией использовались работы В.А.Ананича, ЮМ. Антоняна, Н.А.Беляева, А.И.Бойцова, Г. Бре-бана, В.Н.Бурлакова, Ж.Веделя, В.В.Гульдана, З.С.Зарипова, А.В.Зиновьева, С.Ф.Зыбина, С.Г.Ильясова, Ж.Карбонье, В.В.Колесникова, Л.М.Колодкина, В.Г.Кутушева, А.Е.Лунева, В.В.Лунеева, В.П.Малькова, А.Я.Малыгина,
А.Х.Миндагулова, Р.С.Мулукаева, Н.С.Назарова, Ю.В.Наумкина, Н.Неновски, А.С.Никифорова, В.В.Огородникова, В.В.Орехова, И.С.Перетерского, И.Л.Петрухина, С.Поповича, И.П.Портнова, В.С.Прохорова, А.Р.Ратинова, Ф.К.Рябыкина, П.П.Сергуна, А.С.Серегина, В.Ф.Сурова, А.В.Стремоухова, В.М.Хвостова, А.В.Фатулы, В.М.Шамарова, В.А.Шахового, А.М.Яковлева и ДР-
В диссертации активно используются результаты социологических опросов сотрудников органов внутренних дел и населения. Эти источники содержат богатый фактический материал, применяемый использованный в процессе постановки, аналитического изучения и обобщения как основных, так и более частных вопросов по исследуемой тематике.
Научная новизна.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование историко-теоретических, методологических и прикладных аспектов становления, развития и современного состояния государственной кадровой политики в органах внутренних дел.
Автором впервые в отечественной юридической науке сделана попытка обосновать теоретическую концепцию государственной кадровой политики и провести анализ ее составляющих.
В работе на общетеоретическом уровне государственная кадровая политика рассматривается как единое многоаспектное и полиструктурное правовое явление. Исходной посылкой для этого послужило выдвинутое положение о том, что привычный - сугубо административный «прикладной» подход к проблеме тормозит наиболее полное познание феномена кадровой политики, а, следовательно, и развитие связанных с ним правовых институтов.
Диссертантом в контексте исследуемой темы подвергаются всестороннему анализу и критической оценке ряд положений, касающихся правоохранительной деятельности ОВД на современном этапе, а также формулируются нестан-
дартные варианты разрешения сложных организационно-правовых проблем, возникающих в процессе работы с кадрами органов внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту.
В системе отечественной правовой науки сложились предпосылки для теоретического обосования концепции государственной кадровой политики и внедрения ее основополагающих принципов в деятельность органов внутренних дел на современном этапе.
Кадровая политика - это составная часть общей политики государства, обусловливающая цели, задачи, принципы, характер, направления, формы и методы кадровой работы и требования к кадрам в конкретно-исторических условиях.
К числу важнейших системообразующих свойств государственной кадровой политики относятся правозащитные принципы. В их число входят принципы: неотчуждаемости основных прав и свобод; непосредственного действия Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов; личной неприкосновенности; гарантированности юридической защиты субъективных прав и свобод.
Государственная кадровая политика, являясь основополагающей предпосылкой формирования и важнейшим условием деятельности ОВД на протяжении всего периода их существования, особое значение приобретает в периоды ре-формационных (либо революционных) изменений государственно-правовой системы. В этот период, с одной стороны, возрастает потребность в привлечении на службу квалифицированных, обладающих высоким уровнем нравственно-правовой культуры специалистов, а с другой - резко уменьшается количество и ухудшается качество стимулирующих факторов (в первую очередь, материально-бытового характера), побуждающих «лучших» представителей общества к профессиональному занятию правоохранительной деятельностью.
Кадровая политика в ОВД осуществляется в двух основных направлениях: перспективном и ретроспективном. Перспективная кадровая политика предпо-
лагает деятельность, направленную на подбор, изучение, подготовку, всестороннюю проверку лиц, изъявивших желание служить в ОВД, либо лиц, помощь которых может оказаться полезной в процессе борьбы с противоправными деяниями. Ретроспективное направление - это работа с кадровыми, внештатными и негласными сотрудниками ОВД, а также с ветеранами правоохранительных органов (инвалидами и пенсионерами).
Необходимым условием обеспечения эффективности кадровой политики в ОВД является достижение и поддержание баланса прав и интересов сотрудника, с одной стороны, и государства - с другой.
Установленные законодательством соответствующие правовые гарантии и льготы личному составу органов внутренних дел, обеспечивающие его социальную защиту, предназначены в первую очередь для компенсации ограничений некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников (в частности, аттестованному составу запрещено заниматься коммерческой и предпринимательской деятельностью), обусловленных особенностями их службы.
Реализация кадровой политики в органах внутренних дел обеспечивается изданием и применением органами государственной власти и управления соответствующих правовых актов, которые определяют правовое положение сотрудников и регулируют работу с кадрами. Формирование новой нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок прохождения службы, механизм организации работы с кадрами, соответствующей современной доктрине развития государственной службы, становится насущной задачей.
Одним из приоритетных направлений дальнейшего совершенствования системы правовой защиты личного состава является нормативное закрепление и практическая гарантия права каждого сотрудника на оспаривание решений, связанных со службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестаций, их результатов, содержания выданных характеристик, перемещений по службе, увольнения из органов внутренних дел. Для разрешения этих и подобных вопросов сотрудники органов внутренних дел
имеют право обращаться не только к вышестоящему руководству, но и в органы прокуратуры и в суд.
Вплоть до настоящего времени не определена «стратегия и тактика» государства в борьбе с противоправным поведением. Не выработана четкая концепция взаимодействия силовых ведомств, что приводит к распылению сил и средств и, как следствие, к снижению эффективности правоохранительной деятельности в целом. Назрела необходимость в кодификации законодательства о правоохранительной деятельности и, в конечном счете, в выделении его в ряду имеющихся отраслей законодательства. Речь идет о создании комплексной системы унифицированного законодательства, позволяющего направлять и координировать деятельность всех правоохранительных органов как государственного, так и негосударственного характера.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа материалов ряда общетеоретических и отраслевых юридических наук ставится и исследуется в теоретико-правовом аспекте проблема становления и развития кадровой политики в сфере государственного управления, с акцентом на организационно-кадровой реструктуризации органов внутренних дел. Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают соответствующие разделы конституционного и административного права, истории ОВД. Проведенное исследование способствует теоретическому оформлению нового междисциплинарного научного направления - концепции государственной кадровой политики в органах внутренних дел.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы:
в научных исследованиях проблемы реализации государственной кадровой политики в системе МВД;
в законотворческом процессе при подготовке нормативно-правовых актов, закрепляющих принципы и требования кадровой политики в различных сферах
государственного управления, а также регулирующих деятельность субъектов правоохранительной деятельности;
в процессе разработки должностных инструкций, закрепляющих гграва и обязанности сотрудников комплектующих органов;
при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному и административному праву, истории государства и права, истории органов внутренних дел и т.д.
при подготовке спецкурсов по проблемам кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Полиция России и кадровая политика в дооктябрьский период
Одним из главных направлений деятельности государства является охрана его общественного строя от внешних и внутренних посягательств. Полицейская функция являлась и является в большей степени вынужденной государственной мерой. Занятие ею всегда сопряжено с определенными трудностями, лишениями, необходимостью проявления лучших нравственных качеств, силы воли, преданности профессии. Несмотря на это, полицейская служба во многих государствах, в том числе и в России, считалась непрестижной. Отсюда - извечные проблемы, стоящие перед органами управления: определение статуса полицейского, комплектование полицейских подразделений, обучение и воспитание кадров, их материальное обеспечение и социальная защищенность.
На протяжении многих десятилетий и даже столетий в России вообще не существовало понятия "полиция" как внутригосударственного органа, подвергнутого жесткой регламентации. Нормативная определенность полицейской службы связана прежде всего с преобразованиями Петра I.
Анализируя зарубежный опыт создания специализированных, постоянно действовавших, имевших определенный круг задач и компетенцию государственных органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, Петр I основывает в новой столице, в 1715 г., Главную полицмейстерскую канцелярию как орган управления полицией. Непосредственное формирование полицейских органов начинается в Петербурге с 25 мая 1718 г., когда учреждается должность Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера.
Первым генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга был назначен личный адъютант императора Петра I - Антон Мануилович Девиер. По табели о рангах эта должность соответствовала V классу. Генерал-полицмейстер являлся руководителем полицмейстерской канцелярии, по своей служебной деятельности он подчинялся Правительствующему Сенату.
С учреждением новой должности безотлагательно начинается комплектование аппарата генерал-полицмейстера, который одновременно с назначением получил собственноручно утвержденную императором инструкцию, в которой определялась его компетенция. Для исполнения многосложных обязанностей, возложенных на A.M. Девиера и руководимую им полицмейстерскую канцелярию, требовался соответствующий состав служащих. Однако впервые при комплектовании полицейского аппарата в России пришлось столкнуться с рядом трудностей, ранее не характерных для этого вида государственной деятельности, которые в большинстве своем будут являться сопутствующими на протяжении многих десятилетий.
К причинам трудностей, связанных с комплектованием первого полицейского органа России, мы можем отнести: 1) острый недостаток квалифицированных чиновников в первой половине XVIII в.; 2) отсутствие должного поощрения гражданской службы; 3) низкую популярность службы в полиции; 4) нежелание или отсутствие у чиновников возможности переезжать в другую местность к новому месту службы; 5) принудительный порядок назначения на службу в полицию; 6) нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками и служителями.
Полиция испытывала острый недостаток в персонале. Еще не были четко определены штаты полицмейстерских канцелярий, наименования должностей. Более того, не существовало даже четкой трактовки самого термина "полиция".
Только 16 января 1721 г. выходит издание регламента Главному Магистрату, где более полно и четко определялись задачи полиции, раскрывалось понятие полиции как государственного учреждения. Наиболее важными задачами полиции, согласно главам П и X этого документа, были: содействие правосудию; осуществление безопасности от разбойников, воров, насильников, обманщиков; принуждение каждого к честному труду и промыслу; наблюдение за порядком на улицах города; контроль над торговлей; призрение нищих, больных, увечных, бедных; защита вдов, сирот и иностранцев; надзор за подростками и т.д.1
Реформы Петра I способствовали развитию полицейских учреждений в России, но большинство начатых при жизни императора преобразований не получили логического продолжения и завершения. Основные положения об организации полицейской структуры в стране остались лишь на бумаге и не претерпели существенных изменений вплоть до правления Екатерины II.
В первой половине шестидесятых годов XVIII в. был предпринят ряд мер по организации деятельности полиции: увеличены управленческие штаты Главной и Московской полицмейстерских канцелярий. В 1763 г. из ведомства Главной полицмейстерской канцелярии выводится Розыскная экспедиция, которая становится самостоятельным подразделением с подчинением юстиц-коллегии2. Следуя просветительской идее разделения властей, Екатерина II закрепляет принцип самостоятельного функционирования полицейской, следственно-розыскной и судебной части. Кроме того, Правительствующий Сенат был разделен на шесть департаментов, один из которых (третий департамент) осуществлял контроль за деятельностью всех полицейских органов в России.
Широкомасштабное изменение полицейской системы было предпринято в 1775-1782 тт. В 1775 г. в России проводится реформа местных органов управления. Административной единицей страны стала губерния, которая разделялась на уезды. Ранее существовавшие провинции упразднялись. Возглавлял губернию губернатор, которому подчинялось одноименное правление. Он осуществлял и руководство местной полицией. Главная полицмейстерская канцелярия как центральный орган управления полицией упразднялась.
В 1782 г. был издан "Устав благочиния или полицейский", который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния. Большим преимуществом Устава было то, что им вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция.
В Уставе благочиния были четко определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табели о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах соответствующие должности были рангом ниже1. Определялся также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей. В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав Управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность, чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел превалирующие позиции при занятии вакансии.
Государственная кадровая политика: понятие, принципы, содержание
Происходящие в настоящее время процессы преобразования в социальной, духовной, политической и экономической жизни России существенно сказываются на состоянии и функционировании системы государственного управления и содержании государственной кадровой политики.
Факторы, вызывающие эти процессы, можно разделить на три группы: политические, социально - экономические, духовные.
Политические факторы: - изменение геополитической обстановки вследствие фундаментальных перемен в различных регионах мира, развития многополярного мира, формирования новых национальных интересов России; - принятие новой Конституции Российской Федерации - фундамента всей правовой системы; - изменение государственного строя, разрушение ранее существовавшей командно-административной системы, политико-идеологической сферы, прежних экономических и политических структур и соответствовавших им общественных отношений; - становление российской государственности на основе принципов демократии, законности, информированности; - усиление международного сотрудничества России на основе максимальной открытости сторон; - низкий уровень информационной, политической, правовой культуры в российском обществе. Социально - экономические факторы: - трудности переходного периода к рыночной экономике; - продолжающаяся инфляция и падение жизненного уровня населения, появление в стране слоя обездоленных; - рост явной и скрытой безработицы; - дезинтеграция прежней социальной культуры; - разрушение многих форм общностей, выполняющих ранее функции законодателей норм и критериев оценки различных типов информационных воздействий; - имущественная поляризация; - рост депопуляции населения, превышение смертности над рождаемостью; - эскалация преступности, алкоголизма, наркомании, проституции, криминализация общественных отношений; - ухудшение показателей здоровья нации, угроза её генофонду; - рост межэтнической напряженности.
Духовные факторы: - кризис государственной идеологии, деформация системы норм, установок и ценностей и, как следствие, - утрата критериев адекватной оценки информационно - пропагандистских воздействий; - появление новых форм и средств воздействия на индивидуальное, групповое и массовое сознание, в том числе новых технологий СМИ, компьютерной техники и т. д.; - переоценка национальных и культурно - исторических традиций России и проникновение в общественное сознание западной массовой культуры; - появление и рост новых форм мифологического сознания; - деструктивная роль нетрадиционных религиозных конфессий, рост исламского фундаментализма и религиозного сектанизма; - ослабление важнейших социокультурных институтов государства - науки, образования, воспитания и культуры; - неразработанность системы этических норм в сфере информационной деятельности.
Следовательно, особая, обусловленная многоаспектностью, сложностью организации и функционирования система государственного управления концентрирует и адаптирует в интересах желаемой организации социума фактически весь объем научного знания. Все более отчетливо проявляющиеся последствия длительной нерешенности множества организационных проблем и возникновение качественно новых, социальных и государственно-правовых реалий требуют не только активизации деятельности соответствующих структур системы государственного управления, но и значительного, порой радикального пересмотра существующих взглядов и подходов, в том числе и в области государственной кадровой политики. Например, стремление реформировать правоохранительную систему привело к определенным изменениям ее правовой базы и некоторым организационно-структурным преобразованиям.
Проводимые в России реформы требуют серьезного научного анализа как предыдущего опыта государственной кадровой политики, так и современных реалий, с тем чтобы определить более оптимальные пути дальнейшего движения. Несомненно, складывающаяся экономическая, политическая, социально -психологическая обстановка, трудности и противоречия, социальная напряженность и жесткие конфликты не способствуют созданию необходимых для этого условий. Однако решение этих проблем нельзя откладывать. Это чревато серьезными отрицательными последствиями, поскольку именно в настоящий период формируются факторы, во многом определяющие развитие российского общества.
В то же время важно подчеркнуть, что организационная структура системы государственного управления Российской Федерации формируется на протяжении достаточно длительного периода времени, а все изменения в неё" обычно вводятся постепенно. Это объясняется тем, что постоянная реорганизация довольна затруднительна, требует больших затрат и травмирует людей. Нередко даже проведение постепенных изменений оказывается тяжелой задачей. Старых работников приходится переучивать, а новых обучать, и всё это непосредственно в процессе выполнения служебных обязанностей, тем временем работа системы государственного управления должна продолжаться как обычно, без перебоев. Руководители старого типа, как правило, боятся начинать серьезные переделки в структуре и методах работы системы государственного управления. В силу особенностей человеческого характера люди обычно приспосабливаются к плохой организации, тогда как система государственного управления нетерпима к неорганизованности, требует строго, управления работой, более четкой структуры. Оценка роли и поведения человека, как активной части, все чаще рассматривается в процессах функционирования и совершенствования системы государственного управления в качестве одного из важнейших элементов научно-технического прогресса.
Индивидуальная оценка профессиональных и личностных качеств, делового потенциала будущих сотрудников, целесообразности расходов на его обучение и переквалификацию отработана в экономически развитых странах и приносит ощутимый результат. Так, например, в Японии объем консультационных услуг в сфере кадровой работы уступает лишь информатике и превышает по стоимости услуги в сфере технологии, организации производства и маркетинга; фирма «Сименс» выплачивает своим акционерам 550 миллионов марок в год, а на подготовку кадров тратит 750 миллионов. Квалифицированную регуляцию кадровой работы на государственном уровне в США осуществляет Управление кадрами при Президенте численностью 8 тысяч человек.
Организационно-правовые проблемы отбора на службу в органы внутренних дел
Одним из важнейших звеньев системы работы с кадрами является комплектование органов внутренних дел компетентными, профессионально и нравственно подготовленными к решению стоящих в современных условиях служебных задач сотрудниками.
В начале 90-х годов резкое обострение криминальной ситуации в стране требовало значительного увеличения личного состава. За счет имевшихся сил остановить обвальный рост преступности было практически невозможно, ибо объем служебной нагрузки сотрудников основных подразделений в 2 - 3 раза превышал допустимые нормативы. Штатная численность личного состава органов внутренних дел была существенно увеличена. По сути, как правильно отмечает А.В. Горожанин, обеспечение органов внутренних дел кадровыми ресурсами не являлось средством воздействия на оперативно-служебную обстановку, а следовало за ее изменением1. Подобная тенденция, к сожалению, сохраняется.
Однако экстенсивный путь развития органов внутренних дел не бесконечен. Такая политика практически исчерпала себя. Активное пополнение кадрового корпуса привело в значительной мере к размыванию профессионального ядра ведущих служб, формализму при комплектовании вакантных должностей. В настоящее время более половины сотрудников таких ведущих служб, как криминальная милиция, следствие, имеют стаж работы менее трех лет. Около 10% офицерских должностей в уголовном розыске, службе участковых инспекторов милиции укомплектованы лицами, имеющими лишь общее среднее образование1.
В настоящее время акцент должен быть сделан на: а) более точное определение штатной численности служб и подразделений органов внутренних дел, исходя из научно обоснованных нормативов служеб ной нагрузки на личный состав; б) прогнозирование потребности в специалистах конкретного профиля для основных служб органов внутренних дел; в) улучшение качественной стороны комплектования кадров.
Последнее обстоятельство требует обновления порядка отбора кандидатов, который учитывал бы всю совокупность профессиональных, психофизиологических, нравственных качеств, необходимых для осуществления не вообще служебной деятельности в органах внутренних дел, а специфики и особенностей конкретного ее вида. Отсюда вытекает необходимость определения квалификационных требований, то есть стандарта, для кандидатов на службу в основные структурные подразделения органов внутренних дел и их нормативного закрепления.
Решению этой проблемы способствует разработка профессиограммы, т.е. перечня качеств сотрудника в соответствии с должностью, на которую он назначается. По сути, профессиограмма - это профессионально-квалификационная модель должностного лица, специалиста. А модель специалиста - это аналог его деятельности, выраженный в характеристиках этой деятельности. Профессиограмма включает в себя должностную характеристику и модель долж-ности . Разработкой профессиограмм обязаны заниматься все руководители МВД, УВД, УВДТ и их кадровые аппараты, а также вузы системы МВД.
Профессиограмма сотрудника органов внутренних дел должна состоять из двух частей и включать в себя должностную характеристику и модель должности совокупность требований, предъявляемых к работнику.
В первой части должностной характеристики должна рассматриваться содержательная сторона профессиограммы, определяться круг обязанностей конкретного лица, его должностные функции и ответственность. Здесь определяется порядок назначения на должность и освобождения от должности, перечисляются основные задачи, выполнение которых возлагается на работника, устанавливается конкретная ответственность за невыполнение возложенных обязанностей, определяется система периодической оценки результатов его деятельности.
Вторая часть (модель должности) включает в себя совокупность требований, предъявляемых к работникам, которые могут рассматриваться в качестве кандидатов на замещение конкретной должности. Эти требования можно разделить на две группы: общие и специфические. В первую группу в связи с этим должны входить требования, предъявляемые к работникам органов внутренних дел вообще, независимо от служебных обязанностей, которые могут быть на них возложены. Вторая группа требований должна учитывать особенности организации и функционирования конкретной службы или подразделения, где предполагается использовать кандидата1, а также конкретной должности, на которую планируется его назначение.
Законодательство определяет ограничение в приеме на службу в органы внутренних дел. Граждане не могут быть приняты на службу, если они: - вступившим в силу решением суда признаны недееспособными или ограниченно дееспособными; - имели или имеют судимость; - не отвечают требованиям к сотрудникам, предусмотренным ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Работа по отбору кандидатов на службу носит плановый характер и включается самостоятельным разделом в план работы органа внутренних дел и его структурных подразделений.
Планирование осуществляется с учетом текущей и перспективной потребности в кадрах, возможностей конкретных источников комплектования. При этом анализируются и учитываются потребности в кадрах, связанные с изменением штатной численности, перемещением сотрудников по службе, направлением на учебу, увольнением из органов внутренних дел, а также с необходимостью удовлетворения потребностей в кадрах вышестоящих органов внутренних дел.
Под термином "отбор кадров" следует понимать выделение какого-либо кандидата из числа других по признаку наибольшего соответствия характеру и содержанию предстоящей трудовой функции,
Процесс отбора складывается из следующих основных этапов: 1) изучения контингента лиц того или иного источника комплектования с целью выявления кандидатов, отвечающих предъявленным требованиям; 2) выбора кандидата или нескольких кандидатов; 3) сбора информации о деловых и личных качествах кандидата на службу; 4) обработки, систематизации и осмысливания полученной информации; 5) оценки качеств кандидата по его прошлой трудовой деятельности и прогноза успешной работы на новой должности с учетом содержания, характера и специфики службы; 6) сопоставления совокупности качеств кандидата и тех требований, которые необходимы для успешного выполнения служебных обязанностей на той должности, на которую отбирается кандидат; 7) сравнения нескольких кандидатов на одну и ту же должность и выбора того, кто больше других подходит для выполнения служебных обязанностей; 8) назначения кандидата на должность и зачисления его в кадры МВД России.
Перечисленные этапы необходимо дополнить изучением заключения психолога горрайлиноргана о мотивации выбора профессии и психологических характеристик личности при первоначальном собеседовании и тестировании кандидата.
Основной целью отбора кандидатов на службу является своевременное замещение вакантных должностей в органах внутренних дел, комплектование профессиональных образовательных учреждений МВД России переменным составом.
В соответствии с Приказом МВД России №160 от 17 мая 1994 г. "Об утверждении инструкции о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации" лица, принимаемые на службу в ОВД РФ, должны удовлетворять требованиям, предъявляемым к сотрудникам ОВД статьями 8, 9 Положения о службе в ОВД РФ, разделом 3 Инструкции о порядке применения положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России №300 от 25 июня 1993г, а также Кодексом чести рядового и начальствующего состава ОВД РФ.
Служба в органах внутренних дел носит специфический характер, заключающийся в выполнении сотрудником от имени и по поручению государства определенных функциональных служебных обязанностей по охране общественного порядка, профилактике правонарушений, борьбе с преступностью, обеспечению пожарной безопасности. Специфика службы и обуславливает повышенные требование к личным качествам принимаемых на службу в органы внутренних дел2.
Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел: практика реализации
Кадровая политика в органах внутренних дел напрямую связана с обеспечением социально-правовой защиты личного состава. Несовершенство уровня социальной и правовой защиты сотрудников является одной из главных причин текучести кадров, ослабления стабильности профессионального кадрового ядра, что отрицательно сказывается на обеспечении правопорядка в стране1.
Вопросам социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел посвящено ряд монографий, диссертаций, статей.
Рассматривая механизм социально-правовой защиты конституционных прав граждан в Российской Федерации, П.П. Глущенко дает следующее определение: "Под социально-правовой защитой принято понимать совокупность политических, идеологических, экономических, социальных и юридических мер, направлений в деятельности государственных и негосударственных органов, организаций и объединений, санкционированных и не запрещенных законом и подзаконными актами, используемых, применяемых юридическими и физическими лицами в целях реализации, восстановления и защиты прав, свобод и интересов граждан"1.
Таким образом, порядок социально-правовой защиты граждан включает в себя, по мнению авторов пособия, совокупность прав и обязанностей участников правозащитной деятельности, провозглашенную и закрепленную действующим международным и национальным правом, а также совокупность средств, методов, способов их реализации2.
В свою очередь, А.В.Стремоухов подчеркивает, что социально-правовая защита - это защита социально-экономических отношений правовыми средствами3.
Вопрос обеспечения социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, и особенно милиции, остро встал в конце 1980-х - начале 1990-х годов, когда, с одной стороны, заговорили о создании правового государства, а с другой, - когда ярко обозначилось бесправие и низкий уровень жизни работника органов внутренних дел на фоне галопирующей преступности.
Общество, судя по многочисленным выступлениям в средствах массовой информации, начало осознавать, что социально-правовая незащищенность сотрудников органов внутренних дел в конечном счете оборачивается полной беззащитностью самих граждан перед лицом возрастающей преступности. Стало очевидным, что в правовом, демократическом государстве, строительство которого стало официально декларироваться, невозможно обойтись без системы материальных и юридических средств, четко обеспечивающих охрану и защиту сотрудников и их деятельность.
Создание реальной системы социальной и правовой защиты сотрудников началось после принятия Закона РСФСР "О милиции" (18 апреля 1991 г.), хотя некоторые ее элементы существовали и ранее. Важное значение для совершенствования социально-правовой защиты личного состава имело принятие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, а также ряда законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации1.
По нашему мнению, под социально-правовой защитой понимается властная и управленческая деятельность компетентных органов и должностных лиц (в том числе и системы МВД России) по созданию условий для реализации сотрудником своих прав как государственного служащего экономическими и организационно-юридическими средствами.
Деятельность по обеспечению социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел является функцией органов государственной власти в См., например: Федеральный закон Российской Федерации от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. "О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих внутренних войск, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и членов их семей"; Постановление Совета Министров -Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и налоговой полиции" и др. целом, а также одной из основных функций органов исполнительной власти1. В частности, одной из задач МВД России в соответствии с п.6 Положения о Министерстве внутрених дел является "...обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства"2.
Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел - это сложное явление и понятие. Оно включает в себя два тесно взаимосвязанных явления - социальную защиту и правовую защиту.
Социальная защита - это система мер, осуществляемых органами государственной власти и управления, общественными объединениями и должностными лицами, в том числе и МВД России, направленных на недопущение социально-экономической и духовной деградации любого сотрудника органов внутренних дел вследствие воздействия на его жизнь и служебную деятельность неблагоприятных факторов объективного и субъективного характера.
Социальная защита - это защита, прежде всего, экономических, культурных и материальных (финансовых, имущественных, жилищных, коммунально-бытовых, медицинских и других) прав. В отличие от правовой, социальная защита - это совокупность организационно-правовых средств, направленных на обеспечение функционирования общественных отношений непосредственно-социального типа.
