Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правотворческая политика: понятие и виды 14
1.1. Российская правовая политика: общая характеристика 14
1.2. Особенности правотворческой политики как специфической разновидности правовой политики 27
1.3. Классификация правотворческой политики 52
Глава II. Основные уровни правотворческой политики 68
2.1. Общефедеральная правотворческая политика 68
2.2. Региональная правотворческая политика 89
2.3. Муниципальная правотворческая политика 116
Глава III. Оптимизация взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России 141
Заключение 166
Библиография 171
- Особенности правотворческой политики как специфической разновидности правовой политики
- Общефедеральная правотворческая политика
- Муниципальная правотворческая политика
- Оптимизация взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России
Введение к работе
Актуальность исследования проблем взаимодействия основных уровней правотворческой политики в современной России определяется тем, что действующая Конституция РФ предоставила широкое поле для самостоятельной правотворческой деятельности не только на общефедеральном уровне, но также на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Как известно, это породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворчества, что свидетельствует о слабости соответствующей политики государства в данной сфере.
В то же время, проводимый сегодня в стране курс активизации социального развития, повышения роли институтов гражданского общества, стимулирования юридической культуры населения, требуют эффективного правового обеспечения, возможного только в рамках научно обоснованной политики в области правотворчества. Опыт ведущих стран показывает, что создание жизнеспособного социального правового государства невозможно без опоры на социально ориентированную и сбалансированную правовую систему. В этой связи следует признать, что исследуемая в диссертации проблема самым непосредственным образом сопряжена с одним из магистральных направлений политико-правовой практики, без научной разработки которой ожидать каких-либо позитивных результатов в названной сфере не представляется возможным.
Актуальность исследуемой темы подтверждается также тем, что сегодня в Российской Федерации, с одной стороны, свершился факт реального повышения уровня самостоятельности регионов и муниципальных образований, а с другой – продолжается процесс строительства общей вертикали федеральных органов власти, в основе которого лежит конституционный принцип единства российской государственности. В подобных условиях социальную значимость деятельности по гармонизации правотворчества, осуществляемого на различных этажах публичной власти, трудно переоценить. Учитывая то влияние, которое данная деятельность способна оказать на результаты правовой реформы, протекать она должна в русле политики, единой для всех уровней управления.
Устойчивый и долговременный характер указанного направления, бесспорная научная и практическая значимость исследований в названной сфере, необходимость изучения путей взаимодействия различных уровней правотворческой политики в современных российских условиях определили выбор темы настоящей диссертации.
Степень научной разработанности темы. При оценке степени разработанности темы исследования, необходимо исходить из комплексного характера рассматриваемой проблемы. Нет сомнений, что она относится, прежде всего, к науке теории государства и права. В то же время, в целях ее более глубокого анализа, нельзя обойтись без обращения к трудам специалистов в области конституционного и муниципального права, работам политологов, философов, социологов, представителей иных отраслей научного знания.
В ходе изучения литературных источников, автор пришел к выводу о том, что исследуемая в диссертации проблема практически не разрабатывалась в отечественной научной литературе. В имеющихся источниках, как правило, рассматриваются вопросы непосредственно правотворческой деятельности на федеральном, региональном, муниципальном уровне, а также проблемы компетенции каждого их этих уровней вне их взаимосвязи. Тема же, которой посвящено настоящее исследование – взаимодействие различных уровней правотворческой политики, как особого политико-правового феномена современной российской действительности, не получила своего достойного отражения с позиций общей теории права.
Теоретическая основа диссертационного исследования была сформирована в ходе изучения значительного объема научного материала, монографических работ, политико-правовых документов и нормативно-правовых актов.
В качестве теоретической основы настоящего исследования были использованы работы таких ученых-правоведов как: С.С. Алексеев, В.М. Баранов, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, И.А. Иванников, В.Б. Исаков, Н.В. Исаков, Ю.И. Колесов, С.А. Комаров, А.П. Коробова, А.В. Кочетков, В.Н. Кудрявцев, П.М. Курдюк, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.П. Мазуренко, А.В. Мицкевич, И.С. Морозова, И.В. Мухачев, А. Нашиц, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Е.М. Савельева, И.Н. Сенякин, С.Л. Сергевнин, А.А. Сергеев, В.Н. Синюков, В.В. Субочев, Ю.А. Тихомиров, О.И. Чердаков, Д.Ю. Шапсугов, Б.С. Эбзеев и др.
Объектом диссертационного исследования выступает правотворческая политика, как особое политико-правовое явление, один из основных видов правовой политики Российского государства.
Предмет диссертационного исследования составляют основные уровни реализации правотворческой политики в Российской Федерации: общефедеральный, региональный и муниципальный, а также проблемы оптимизации их взаимодействия в современных политико-правовых условиях.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в комплексной общетеоретической разработке путей оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в современной России.
Достижению поставленной цели служит решение следующих задач:
- представить общую характеристику и предложить авторское понимание феномена правовой политики, ее значения и роли в российской политико-правовой действительности;
- выявить особенности правотворческой политики как специфической разновидности правовой политики;
- выработать авторское определение понятия и признаков правотворческой политики как специальной категории правоведения;
- осуществить научную классификацию различных видов правотворческой политики в современной России;
- дать всестороннюю характеристику общефедерального уровня правотворческой политики;
- проанализировать проблемы формирования и реализации правотворческой политики на уровне субъектов Федерации;
- раскрыть природу муниципальной правотворческой политики как наименее изученного феномена российской правовой действительности;
- выявить зависимость развития региональной и муниципальной правотворческой политики от ее общефедерального уровня;
- рассмотреть возможные пути оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России.
Методологическая основа исследования. В ходе изучения объекта и предмета диссертации автором использовались как общенаучные, так и специальные (частно-научные) методы познания. Среди общенаучных применялись: диалектический, функциональный, формально-логический, структурно-системный методы. Частно-научные методы представлены конкретно-историческим, сравнительно-правовым, технико-юридическим и социологическим методами.
Информационно-источниковую базу диссертации составили общефедеральное и региональное законодательство в сфере правового регулирования правотворческой деятельности, нормативные акты муниципальных образований, труды отечественных и зарубежных ученых, материалы научных конференций, периодические издания, правовые информационно-поисковые системы, Интернет-ресурсы и т.д.
Научная новизна исследования заключается в решении задачи, имеющей существенное значение для науки теории государства и права, в том, что в ней впервые на монографическом уровне в отечественной юридической науке предпринята попытка определения теоретических основ оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России. Итоги исследования рассмотренной в диссертации проблемы являются конкретным научным вкладом в развитие теории правовой политики и представляют собой дальнейший структурный анализ ее основных разновидностей. Качеством новизны в названной области научного знания обладают следующие результаты проведенного исследования:
- дано авторское определение понятия правовой политики, показана ее важнейшая роль в современной российской правовой действительности;
- исследованы специфические принципы, выявлены основные признаки, а также предложено определение понятия правотворческой политики;
- осуществлена научная классификация различных видов правотворческой политики;
- детально проанализированы проблемы формирования и реализации общефедерального, регионального и муниципального уровней правотворческой политики;
- выявлена зависимость развития региональной и муниципальной правотворческой политики от ее общефедерального уровня;
- рассмотрены возможные пути оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Правовая политика – это сложное явление российской правовой действительности, формирующееся в результате научно обоснованной и системной деятельности государственных структур и субъектов гражданского общества, направленной на выработку и реализацию стратегических целей и тактических задач правового регулирования и политического развития общества.
-
Правотворческая политика является одним из основных видов правовой политики. Ей присущи специфические принципы формирования и особые признаки, отличающие ее от других видов правовой политики. Совокупность этих признаков позволяет характеризовать правотворческую политику как особое явление политико-правовой действительности, выражающееся в научно обоснованной, планомерной и системной деятельности, осуществляемой на различных уровнях правового регулирования и направленной на обеспечение необходимых условий для эффективного правотворчества.
-
Классификация правотворческой политики может осуществляться по различным основаниям. Исходя из принципа субординации, иерархического строения отечественной системы права, выделяют законодательную и подзаконную правотворческую политику. По функциональному признаку правотворческая политика может быть текущей и политикой по упорядочению (систематизации) имеющегося нормативного материала. Весьма разнообразна классификация правотворческой политики в зависимости от объектов и субъектов правотворчества. Своеобразным видом правотворческой политики является политика по систематизации действующего законодательства. Классификация может проводиться также в соответствии со сферами правотворческого воздействия. Важным основанием классификации правотворческой политики является видовое деление в соответствии с уровнями ее организации. Здесь можно выделить уровни в зависимости от этажей власти: общефедеральный, региональный (уровень субъектов РФ), муниципальный.
-
Общефедеральный уровень правотворческой политики характеризуется деятельностью соответствующих субъектов, направленной на обеспечение условий для эффективного правотворчества федеральных органов власти и высших должностных лиц, обладающих полномочиями в данной сфере. Это касается, прежде всего, работы структур Государственной Думы и Совета Федерации, аппаратов Президента и Правительства РФ и т.д. Данный уровень правотворческой политики выражается в деятельности по планированию, подготовке, экспертизе, обсуждению и принятию законодательных актов Федеральным Собранием РФ, указов Президентом РФ, постановлений и распоряжений Правительством РФ, а также нормативных правовых актов федеральными органами государственной власти.
-
Правотворческая политика на региональном уровне охватывает деятельность по обеспечению законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Здесь важно учитывать, что предоставление Конституцией РФ всем входящим в нее субъектам права на принятие законов предполагает соблюдение общепризнанных стандартов законотворчества на местах. Отсюда, специфика региональной правотворческой политики заключается в том, что она представляет собой, с одной стороны, научно обоснованную, планомерную и системную деятельность различных участников правотворческого процесса регионального уровня, направленную на создание необходимых условий для максимально эффективного регулирования наиболее важных сфер общественных отношений в пределах субъекта Федерации. С другой стороны, она выступает важнейшим средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового развития.
-
В последние годы активизировалась деятельность субъектов муниципальной правотворческой политики. Ее специфика заключается в том, что названные субъекты являются самостоятельными творцами права и не входят в систему государственного правотворчества. В то же время они выступают сегодня важнейшими участниками правотворческой политики, поскольку находятся наиболее близко к населению как источнику власти. В этой связи можно раскрыть сущность муниципальной правотворческой политики как функцию по созданию необходимых условий для выявления воли местного сообщества, формированию в соответствии с ней властных нормативно-правовых предписаний и закреплению их в нормативных актах местного самоуправления.
-
Для современного Российского государства ключевой является проблема оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики, повышение степени эффективности использования юридических средств, лежащих в основе механизма ее реализации. Такое взаимодействие складывается в результате практической деятельности субъектов гражданского общества и органов государственной власти в области правотворчества. В основе данного процесса лежат принципы активного участия социальных структур в ходе формирования и практического осуществления правотворческой политики, общественного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц в сфере правотворчества. Эффективность взаимодействия различных уровней правотворческой политики обусловлена как ее внутренними качественными характеристиками, так и влиянием множества внешних факторов социальной жизни.
-
В качестве рекомендаций по оптимизации правотворческой политики предлагается соблюдение следующих требований в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов:
- совершенствование практики прогнозирования и планирования правотворческой деятельности на основе результатов мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики;
- оценка необходимости закона (иного нормативного акта). Следует принимать только объективно необходимые, призванные регулировать наиболее важные сферы общественных отношений, законы и другие правовые акты;
- глубокое, детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах правотворческой деятельности. Важно выносить на обсуждение все существующие варианты проектов, предоставлять возможность общественным организациям и объединениям, трудовым коллективам и рядовым гражданам предлагать альтернативные формулировки правовых новелл, анализировать и учитывать их при доработке законопроектов, особо учитывать мнение ученых-правоведов и специалистов как специфической и самостоятельной части общественного мнения;
- определение взаимодействия проектируемого закона (иного нормативного акта) с другими нормами права, а также с другими социальными регуляторами. Проведение сравнительных исследований правового регулирования вопроса в других странах, регионах, муниципальных образованиях, анализ полученных результатов;
- обязательное проведение независимой правовой и других видов экспертизы каждого законопроекта. При этом необходимо разработать методические рекомендации по проведению такой экспертизы, определив обязательные критерии оценки проектов законов.
9. В целях оптимизации правотворческой политики, необходимо безотлагательно решать задачу по созданию сбалансированной системы права и преодолению внутренних противоречий в действующем законодательстве. Для ее решения необходимо: во-первых, принятие трех базовых федеральных законов – «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»; во-вторых – обеспечение согласованности отраслей и комплексов законодательства между собой, заключающееся в «пакетном» принципе подготовки законопроектов; в-третьих – проведение широкомасштабных работ по кодификации и иной систематизации нормативно-правовых актов на всех уровнях государственного и муниципального управления.
Теоретическая значимость работы заключается в ее актуальности, завершенности и самостоятельном характере исследования, определяется новизной рассмотренной проблемы, а также тем, что сформулированные в ней выводы и рекомендации развивают и дополняют соответствующие положения государственно-правовой науки и вносят свой вклад в развитие теории правовой политики.
Практическое значение диссертации заключается в разработке конкретных предложений по оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России. Проведенный анализ различных взглядов и подходов к проблемам правотворческой политики позволит использовать полученные результаты в научной и учебной юридической литературе, а также в учебном процессе при изучении Теории государства и права, Социологии права, Конституционного и Муниципального права, Политологии, а также специальных курсов для депутатов и работников аппаратов представительных и исполнительных органов власти общефедерального, регионального и муниципального уровня.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета, применялись соискателем в учебном процессе при преподавании курса «Теория государства и права» на юридическом факультете того же вуза.
Ряд положений и выводов диссертации были изложены на Международном круглом столе «Правовая политика: проблемы формирования», состоявшемся 2 ноября 2007 года в Российско-армянском (славянском) государственном университете, на Региональной межвузовской научно-практической конференции «Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект», проходившей 16 мая 2008 года в Северо-Кавказском филиале Московского гуманитарно-экономического института, а также на Всероссийском круглом столе «Правотворческая политика современной России», состоявшемся 23 июня 2008 года на базе Юридического факультета Южного федерального университета. Основные положения диссертации отражены в публикациях автора, в том числе в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК.
Соискатель принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, разработанного учеными Саратовского филиала Института государства и права РАН. Выступал в качестве участника рабочей группы по подготовке и экспертизе проекта концепции Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Достоверность выводов, основных научных положений диссертации подтверждены актами внедрения результатов исследования, выданными Пятигорским государственным технологическим университетом, а также Саратовским филиалом Института государства и права РАН.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и библиографию.
Особенности правотворческой политики как специфической разновидности правовой политики
Прежде чем обратиться к исследованию сущности и основных черт правотворческой политики, следует определиться с тем, что понимается под термином «правотворчество» с позиций современного научного взгляда на эту проблему.
Заметим, что вопросам правотворчества и законотворчества в науке уделяется все больше внимания. Исследованию данного феномена посвящается значительное количество публикаций на разных уровнях и в различных изданиях. Более того, за последние несколько лет на эту тему написано более десятка диссертационных исследований34. Столь высокий интерес объясняется той важной ролью, которую призвано играть, и играет правотворчество в новых российских условиях.
В подтверждение приведем мнение СВ. Полениной, которая считает, что в настоящий период проблема закона для современной России имеет не только большое теоретическое (в т.ч. методологическое), но и существенное практическое значение. В данном случае речь идет о временном отрезке, в течение которого на практике будут реализованы положения ст. 1 и 7 Конституции РФ, провозгласивших Россию демократическим, правовым, федеративным и социальным государством Как показала практика, этот «отрезок» оказался для нашей страны длительным и сложным.
Действительно, на рубеже двух тысячелетий в России происходят сложные и глубокие преобразования и коренные изменения в общественной жизни. Быстро меняются социальные отношения, приводится в соответствие с поставленными временем задачами структура органов государственной и муниципальной власти. Обилие нормативно-правовых актов, принимаемых в нашей стране на различных уровнях управления, свидетельствует о том, что государство стремится урегулировать важнейшие стороны общественной жизни. Вместе с тем, как справедливо отмечал А.Б. Венгеров, следует предостеречь от юридического романтизма, представлений, что все социальные проблемы можно решить декретированием, принятием законов Все это ставит перед теорией государства и права необходимость вырабатывать адекватные реалиям жизни теоретические концепции, научные выводы и положения, практические рекомендации и предложения, связанные с правотворческой деятельностью и правотворческой политикой современного Российского государства.
Одним из проблемных вопросов в этой области является определение понятия правотворчества. В научной литературе правотворчество рассматривается с различных позиций. Так, А.С. Пиголкин считает, что правотворчество есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм; это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм37. О.В. Попов, со своей стороны, отмечает, что исключительно ответственный и сложный характер правотворчества обуславливается тем, что оно выступает той нитью, которая соединяет право идеальное, нераскрытое с правом реальным, раскрытым, обеспечивая превращение объективных потребностей упорядочения тех или иных сторон социальной жизни в реальные, регулирующие поведение людей, правовые нормы38. По его мнению, правотворчество - это завершающая стадия формирования права, разновидность государственного руководства обществом, выражающаяся в интеллектуальных и волевых актах правотворца, направленных на изменение действующей системы правовых норм, внесение .в нее новшеств с целью поддержания динамизма права и обеспечения правового упорядочения юридически значимых сторон социальной жизнедеятельности, объективным результатом которых выступают новые нормы права или предписания об отмене правовых норм39.
Большинство авторов обращает внимание на то, что правотворчество представляет собой «деятельность» или «действие». Так, А.Ф. Черданцев считает, что «правотворчество - это совокупность актов, действий...»40. Другие исследователи указывают, что правотворчество - это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность41. А.Б. Венгеров характеризует правотворчество как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов42. Именно в правотворчестве, по словам С.С. Алексеева, «находят концентрированное, «конечное» выражение два главных составных процесса правообразования - объективно обусловленные требования социальной жизни, с одной стороны и активная творческая деятельность компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему — с другой»43. И.Н. Сенякин, в свою очередь, выделяет в понимании правотворчества два аспекта, предлагая рассматривать его в узком и широком смысле. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы44.
То есть, под правотворчеством следует понимать, прежде всего, деятельность соответствующих субъектов по созданию и изменению правовых норм. В то же время акцентируем внимание на том, что понятие «правотворчество» представляет собой более емкое и в то же время более качественно насыщенное явление, отражающее активность процесса больше, чем понятие «формирование права». Как считает А.Д. Бойков, формирование права - не только акт принятия законодателем новых норм, отмена или изменение старых. Это более сложный и, как правило, длительный процесс осознания необходимости изменений в законодательстве, конкретизации правовых идей, облечения их в приемлемую для законодателя форму законопроектов. Правотворчество же является лишь тем этапом, который предшествует принятию закона, обеспечивает связь правового регулирования с обуславливающими его объективными факторами и общественными потребностями45.
По мнению О.В. Попова, отличительной чертой правотворчества можно назвать и то, что право формируется при непременном участии государства, и ничто не становится правовой нормой, не будучи опосредованным государственной волей. Поэтому решающим признаком правотворчества, отличающим его от правообразования в целом и позволяющим выявить его специфику, выступает, т.н. «государственный момент», который выражается в том, что именно государство конституирует правовые потребности в правовые нормы, обладающие свойством общеобязательности и поддерживаемые силой государства46.
С этой точкой зрения не соглашается А.И. Бобылев, отмечающий, что правотворчество является одним из видов юридической деятельности и не совпадает с понятием государственной деятельности или государственной деятельности в законодательной сфере 7. По его мнению, с учетом практики правотворческой деятельности, можно сформулировать понятие правотворчества как юридической деятельности, направленной на создание, изменение, поправку, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов48. Данная позиция вполне обоснована, т.к. правотворчество здесь понимается в широком смысле - как нормотворческая деятельность по созданию и совершенствованию правовых норм различными субъектами: государственными и муниципальными органами и должностными лицами, общественными организациями, на локальном уровне.
Целью правотворчества выступает поддержание динамизма права и властное упорядочение юридически значимых сторон жизнедеятельности общества, организация поведения людей. Речь в данном случае идет о приведении системы правовых норм в состояние, соответствующее потребностям правового регулирования на данном этапе развития общества, об обеспечении властного упорядочения социальной действительности через выработку новых норм права. Наряду с приведенными выше, существуют и другие точки зрения в отношении целей и задач правотворческой деятельности и правотворческой политики.
Так, А.В. Малько считает, что правотворческая форма воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Главная проблема здесь заключается не в количестве нормативных актов и договоров, а в том, чтобы они были увязаны в одну систему. Особенно бурно данная форма развивается в регионах, которые впервые получили право принимать законы — нормативные акты высшей юридической силы. Однако на практике оказались не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает подготовленные кадры творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры депутатского корпуса49.
Общефедеральная правотворческая политика
В своем интервью «Парламентской газете» лидер фракции КПРФ в Госдуме Г. Зюганов заявил: «В нынешней Думе нет никакой самостоятельной законотворческой политики»101. В целом можно согласиться с данной оценкой. Но она, на наш взгляд, несколько категорична. Конечно в процессе формирования общефедеральной правотворческой политики больше вопросов, чем ответов. Однако никто и не обещал, что этот процесс будет легким и быстрым.
Нельзя забывать, что сегодня российское законодательство переживает период основательного реформирования, призванного перестроить существующую систему правовых средств и механизмов в соответствии с новыми ориентирами, сделать право действительно эффективным регулятором социальных процессов. В то же время, введение в правовую систему новых инструментов должно быть обоснованным, так как подобные шаги не всегда приводят к положительным результатам. Поэтому проблема целесообразности юридического инструментария всегда остается одной из актуальных проблем правотворчества, ведь новые правовые средства призваны служить реализации известных целей, способствовать решению поставленных задач. Как справедливо отмечается в литературе, правовые средства, образующие нормативную основу механизма правового регулирования, должны быть логично увязаны, взаимосогласованы, образовывать единый целостный регулятивный «организм». В подобной системе, в идеале, не должно быть места коллизиям, противоречиям, которые могут приводить к противостоянию юридических средств, к дестабилизации их воздействия, к ухудшению качества правовых актов102.
К сожалению, приходится признать, что качественное состояние российского законодательства в последние годы является предметом постоянной критики. Его критикуют ученые, практические работники, средства массовой информации, население. Если обобщить высказываемые замечания, то они сводятся к трем главным недостаткам: бессистемность законодательства на федеральном и региональном уровнях, его внутренняя противоречивость и излишняя многочисленность нормативных правовых актов. Дефектность законодательства РФ связана также с обилием в нем декларативных норм, специфика которых состоит в том, что они не снабжены механизмом реализации и самореализации. Значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Кроме того, в законе должны закрепляться нормы права во всей их полноте, т.е. содержащие гипотезу, диспозицию и санкцию. Другими словами, должна быть описана проблемная ситуация, нуждающаяся в разрешении посредством права, указано правило поведения в данной ситуации и названы отрицательные последствия несоблюдения этого правила. По справедливому замечанию СВ. Полениной, именно нормы, а не декларации должны составлять основное содержание закона. Когда же этого нет, стоит ли удивляться правовому нигилизму населения и бездействию законов .
За годы работы Федерального Собрания РФ было принято около трех тысяч федеральных законов. При этом интенсивность законотворческого процесса не только не снижается, а напротив, продолжает увеличиваться. С развитием опыта законотворческой деятельности совершенствуются и механизмы, призванные обеспечить высокое качество принимаемых законов, их теоретическую проработанность и практическую применимость. Создана целая система фильтров, через которую должен пройти законопроект, чтобы стать действующим нормативным актом. Эту систему обслуживают сотни высококвалифицированных специалистов, десятки специализированных организаций. Подготовлены официальные научно-методические рекомендации по юридической технике оформления нормативных предписаний В этих условиях логично было бы предположить, что качество принимаемых законов должно повышаться. Между тем оказывается, что далеко не во всех случаях содержание законодательных актов юридически безупречно105. Об этом, в частности, свидетельствуют данные, приведенные в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007 году. Так, из 337 принятых федеральных законов, 259 или 77,15 % являются законами о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты. Некоторые федеральные законы в течение прошедшего года изменялись несколько раз, например: четырежды -Федеральный закон «О статусе военнослужащих», трижды — федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; дважды - Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также федеральные законы «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», «О рекламе», «О минимальном размере оплаты труда», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О связи», «О днях воинской славы и памятных датах России»10 Еще более удручающая ситуация складывается в регионах России. Все это говорит, о пока еще низком качестве нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой, о большом количестве правотворческих ошибок и иных недостатков в правовом регулировании.
В данной ситуации одним из важнейших путей повышения эффективности правотворческой политики является упорядочение законов и иных нормативных правовых актов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое.
Как известно, система правовых актов исторически складывается в любом цивилизованном обществе, поскольку призвана обеспечивать потребность упорядоченности, единообразия процедурных процессов (порядка) правового регулирования. В силу своей природы и функции система актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости, целостности. Такая система должна иметь оптимальные рычаги стабильности и формализованное, четкости и ясности, иерархической и внутренней согласованности107.
В свое время, будучи председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Е. Строев высказывался за увеличение числа системных актов, четко связанных друг с другом стратегическим замыслом. По его мнению, «если не будет согласованного законотворческого плана, то мы все время будем блуждать в хаосе мутного потока случайных законов» На эту же проблему обращает внимание К. Косачев, указывающий что «назрела необходимость поправок в регламент Государственной Думы с тем, чтобы парламент мог работать на основе стратегического планирования рассмотрения и принятия системных законов, необходимых обществу»109.
Следует согласиться, что качественное законодательство возможно только при условии системного долгосрочного планирования. Для создания правовой базы долгосрочной государственной политики, -отмечает в частности, нынешний председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Миронов, - необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»110.
С верностью приведенных тезисов трудно поспорить, поскольку только системный подход к внесению изменений в действующее законодательство, может обеспечить его непротиворечивость и внутреннюю согласованность. В подобном случае мы можем надеяться на создание действительно эффективного механизма правового регулирования, что весьма актуально для современной России. В связи с этим, следует согласиться с мыслью о том, что сегодня речь должна идти о следующих тенденциях развития закона: а) изменения в содержательной (материальной) стороне законов; б) изменения в организационно-процессуальной стороне создания и принятия законов.
Муниципальная правотворческая политика
Муниципальная правотворческая политика — пожалуй, самое малоисследованное явление современной российской правовой жизни. Его специфика заключается в том, что правотворчество органов местного самоуправления, в соответствии с нынешней Российской Конституцией, не является государственной деятельностью или деятельностью органов государственной власти в правотворческой сфере. Вместе с тем, муниципальное правотворчество обязано находиться в рамках действующего федерального и регионального законодательства, обладая в то же время определенной долей самостоятельности в правовом регулировании вопросов местного значения.
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, результатом реформирования нашего общества и государства в течение последнего десятилетия стало развитие во многом новых для нашей государственно-правовой действительности институтов, к каковым можно отнести и местное самоуправление. В связи с этим проблема нормотворчества муниципальных образований как формы реализации муниципальной власти приобретает не только научно-теоретический интерес, но, прежде всего, практическое значение: и с точки зрения развития, совершенствования нормативно-правового регулирования, и в плане решения конкретных вопросов реформирования местного самоуправления, создания эффективных механизмов его осуществления .
В то же время, проблема муниципального правотворчества может и должна рассматриваться в общем русле политико-правовых закономерностей становления и развития новой российской государственности. Это и понятно: в соответствии с действующей Конституцией РФ строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее - должно иметь) прочный муниципально-правовой фундамент. Ведь в основе всей системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию России, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти — муниципальной. При этом всеобъемлющий характер местного самоуправления и, соответственно, муниципальной власти проявляется и на правовом уровне: все и каждое из существующих на сегодняшний день 24 154 муниципальных образований являются своего рода местными центрами правотворчества. Актами муниципального правотворчества «обволакивается» невероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко, непосредственным образом затрагивающих все вопросы повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях, на других территориях страны. Поэтому актуальность рассматриваемых проблем муниципальной правотворческой политики очевидна, что предопределяет, соответственно, и задачи по их научной разработке.
На наш взгляд, можно раскрыть сущность муниципальной правотворческой политики как функцию по созданию необходимых условий для выявления воли местного сообщества и формированию в соответствии с ней властных нормативно-правовых предписаний, и, как следствие, закреплению этих предписаний в нормативных актах местного самоуправления.
Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления имеют своей задачей непосредственное решение повседневных, наиболее важных для населения вопросов, облегчение условий жизни граждан. Сущность местного самоуправления, как отмечается в литературе, заключается в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения168. Поэтому все принадлежащие органам местного самоуправления полномочия можно применительно к их предмету разделить на полномочия, опосредующие, с одной стороны, цели местного самоуправления, а с другой - средства их достижения.
В первую группу полномочий, опосредующих цели местного самоуправления, следует отнести вопросы работы социальных служб, органов здравоохранения, жилищного хозяйства, охрану экологии и среды обитания жителей. Во вторую группу полномочий органов местного самоуправления входят вопросы формирования и исполнения муниципального бюджета, местных налогов, муниципальной собственности, землепользования на своей территории, муниципальных кредитов. Однако даже применительно к этой второй группе полномочий при анализе правотворчества органов местного самоуправления в литературе считается возможным выделять две подцели:
а) создание, изменение или прекращение действия нормы, регулирующей бюджетные, налоговые и иные отношения с участием муниципального образования;
б) решение непосредственных целей бюджетной, налоговой и иной деятельности местного самоуправления169.
В российских условиях совершенствование муниципальной правотворческой политики во многом связано с информированностью населения по самому широкому кругу вопросов местной жизни. Население должно быть информировано и о социально-экономической ситуации, и о потенциале, природных ресурсах, хозяйственной самодостаточности муниципального образования.
Как было сказано, Конституция РФ гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления (ст. 130). Именно на муниципальном уровне граждане устанавливают правила поведения, прежде всего для самих себя, а не для других. Поэтому местное нормотворчество целесообразно и необходимо также в силу того, что на уровне местных сообществ «пространство правовой регламентации сокращается до обозримых пределов. Одновременно законодательная власть государственного уровня разгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач» .
Предоставленное населению муниципального образования право на правотворчество производно от права отдельного гражданина Российской Федерации на участие в осуществлении местного самоуправления. Хотя это право прямо не названо в главе 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, однако в косвенной форме право гражданина на осуществление местного самоуправления находит выражение в ст. 32 Конституции России в связи с провозглашением права гражданина на участие в управлении и его возможности избирать и быть избранным, в том числе в органы местного самоуправления.
Таким образом, субъектом правотворчества муниципального образования является «политическое представительство местного сообщества», т.е. те люди, которые принимают от имени местного сообщества решения по вопросам, отнесенным к его компетенции .
Состав политического представительства местного сообщества муниципального образования, как правило, составляет совокупность дееспособных граждан Российской Федерации, по общему правилу, достигших 18 лет, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, обладающих соответствующими конституционными правами и наделенных в установленном законом порядке правом решения вопросов местного значения. Именно данная категория лиц обладает всеми возможностями осуществления права на местное правотворчество посредством прямого волеизъявления. Формы такого демократического правотворчества хорошо известны. Это - референдум, конференции граждан с участием большого количества населения, собрания (сходы) граждан, обсуждение проектов нормативных актов и результатов их реализации.
Общеизвестно, что самой демократичной формой нормотворчества является референдум. Здесь народ действительно сам решает свои проблемы. Важное значение, с точки зрения правотворческой политики, имеет процесс подготовки к референдуму, когда граждане принимают участие в обсуждении выносимых на их решение вопросов. Люди учатся вести дискуссии, знакомятся с информацией, на основании которой будет принято решение, втягиваются в коллективную жизнь.
Наиболее распространенным является принятие уставов муниципальных образований на местных референдумах (Краснодарский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Ивановская и другие области). В связи с этим представляет интерес проблема юридической силы решений, принимаемых населением посредством названных институтов непосредственной демократии.
Оптимизация взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России
Как было показано выше, правотворческая политика - явление сложное и многоуровневое. На каждом из этажей ее организации существуют свои проблемы, которые в ряде случаев являются общими. Поэтому, говоря об оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России, необходимо, на наш взгляд отталкиваться от требований, закрепленных на самом высоком уровне правового регулирования - уровне федерального законодательства.
Верность такого подхода подтверждается сложившейся юридической практикой взаимодействия основных этажей власти, нашедшей свое отражение в научных исследованиях, посвященных проблемам правовой политики в целом. Результаты этих исследований позволяют сделать вывод о наличии закономерной зависимости регионального и муниципального уровней правовой политики от политики общефедеральной.
Так, по мнению В.В. Толстошеева, общефедеральная правовая политика ориентирует на государственное строительство, на решение проблем укрепления Федерации, сохранение ее целостности, цивилизованное развитие связей с субъектами. В рамках общефедеральной правовой политики особое значение все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных, главным образом, с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах Федерации, организации изучения правовых знаний об общественной жизни в регионах .
Говоря о возможностях оптимизации правотворческой политики на муниципальном уровне, следует заметить, что формирование концепции муниципальной правовой политики является весьма острой проблемой, ведь органы местного самоуправления должны уметь «вписаться» в пределы общефедеральной и региональной правовой политики, учиться играть по общим правилам. По мнению А.В. Малько, этому процессу призван помочь принятый 16 сентября 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению .
На наш взгляд, в приведенных точках зрения вполне справедливо отражено действительное состояние дел в сфере взаимодействия различных уровней правовой и в том числе правотворческой политики в современных российских условиях. Более глубокий анализ подобного взаимодействия правильнее начать с рассмотрения проблем и возможных путей их решения на уровне: Федерация - субъекты Федерации.
В литературе отмечается, что в настоящий период наиболее злободневным является вопрос о создании концепции правовой политики субъектов РФ. Конечно, сама правовая политика регионов во многом должна определяться общефедеральными целями и задачами (и соответствующим уровнем правовой политики). Однако на сегодняшний день они не вполне ясны, что, несомненно, препятствует выстраиванию стратегии и тактики правового развития регионов. В рамках концепции правовой политики субъектов РФ существенное значение все больше приобретает правотворческая форма реализации подобной политики. В содержательном плане приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами. Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости разработки общефедеральной правовой политики и принятия новой Конституции РФ, в которых, в связи с рассматриваемыми вопросами, важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять правовой политикой и соответствующими документами субъектов РФ. Сама правовая политика субъектов РФ, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности190. Данная идея, безусловно, требует всесторонней поддержки и дальнейшего научного обоснования, в качестве перспективного направления конституционного строительства в нашей стране в русле реализации общефедеральной и региональной правовой политики.
Правовая политика субъектов РФ в сфере взаимоотношений их с центром должна включать в себя алгоритм решения как минимум следующих юридических задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов, создание инструментов отстаивания на общефедеральном уровне опережающих региональных законов и т.п.
В то же время, положение осложняется тем, что на сегодняшний день, как отмечает Ф.Р. Муратшин, нет должного научного обеспечения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации, каждый регион «варится в своем соку» и старается поменьше информировать центр и соседей о состоянии собственного законодательства. Это объясняется, как желанием субъектов РФ скрыть свои недоработки от посторонних глаз, так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. Поэтому и наблюдается двойственная ситуация, когда, с одной стороны, центр недостаточно информирован не только о ходе процессов принятия важных концептуальных решений на % уровне региона, но и о состоянии его законодательства в целом, что нарушает принципы правовой политики в масштабах РФ; с другой стороны, у самого центра нет единого подхода ни к тому, каким же должно быть законодательство субъектов РФ, ни к тому, какие же меры можно применить к субъектам РФ для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному \
В субъектах РФ требуется правовая политика и в связи с большими масштабами, которые приобретает сегодня региональное правотворчество. Так, в регионах принято более полумиллиона нормативных актов (в структуре всего объема действующих нормативных актов в России это составляет около 90%). Подобную деятельность можно назвать обвальной, своего рода «правотворческим бумом», которая без ее упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, «правотворческому наводнению»192.
Нужно заметить, что в ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве как таковом подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются общефедеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же, как и всякое иное творчество, должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих в наиболее полной мере специфику региона. Как верно подчеркивается в литературе, «в настоящее время практика дублирования нормативных правовых актов федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы. Без преувеличения можно сказать, что дублирование стало бичом регионального законодательства. По приблизительным оценкам, региональное законодательство примерно на четверть (если не на треть) дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство»193. Но больше всего беспокоит тот факт, что ситуация, характерная для периода становления регионального законотворчества, не претерпела сколько-нибудь значительного изменения и на сегодняшний день.
Чтобы правотворческий процесс в субъектах РФ «не вышел из берегов» необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ); нужно добавить рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для написания проектов и экспертизы законов и т. п.); систематизировать имеющийся нормативный массив.
