Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика миграционно-правовой политики 18
1. Миграционно-правовая политика как особая разновидность правовой политики 18
2. Субъекты миграционно-правовой политики 34
3. Миграционно-правовая политика и миграционная функция государства 47
4. Цели, приоритеты и задачи миграционно-правовой политики 58
Глава II. Принципы, функции и средства миграционно-правовой политики 73
1. Принципы и функции миграционно-правовой политики в современной России 73
2. Система средств миграционно-правовой политики 88
3. Стимулирующие средства миграционно-правовой политики 104
4. Ограничивающие средства миграционно-правовой политики 119
Глава III. Формы и механизм реализации миграционно-правовой политики 134
1. Формы реализации миграционно-правовой политики 134
2. Механизм осуществления миграционно-правовой политики 152
3. Пути оптимизации миграционно-правовой политики: отечественный и зарубежный опыт 169
Библиография
- Миграционно-правовая политика как особая разновидность правовой политики
- Субъекты миграционно-правовой политики
- Принципы и функции миграционно-правовой политики в современной России
- Формы реализации миграционно-правовой политики
Введение к работе
Актуальность исследования. Миграционные процессы в современном мире являются фактором, определяющим и во многом координирующим различные стороны государственного строительства большинства стран. Масштабные перемещения огромных потоков людей стали «визитной карточкой» XXI века, создав немало нерешенных проблем, многие из которых своими корнями уходят в прошлые столетия.
Миграция, будучи явлением, обладающим гетерогенной природой, способна не только позитивно отразиться на социально-экономическом развитии государства, укрепить и умножить потенциал «человеческого ресурса» - основного богатства любой страны, но и пошатнуть национальные устои общества, вызвать всплеск преступности и коррупции, нанести непоправимый вред суверенитету.
Очевидно, что миграционные процессы нуждаются в управлении, осуществить которое с максимальной адекватностью сложившимся социальным реалиям можно лишь при помощи миграционно-правовой политики, которая и должна стать для России основным вектором усилий в данной сфере.
Миграционные процессы, последствия которых весьма чувствительно отражаются на российской правовой, экономической и политической системах, могут быть оптимизированы лишь при помощи усилий как государства в целом, так и негосударственных учреждений и организаций, координировать которые призваны эффективные нормативно-правовые акты различных уровней.
Миграционно-правовая политика России способна выступить наиболее целесообразной формой объединения попыток многочисленных государственных и негосударственных структур в разработке действенных средств и методов воздействия на миграционные потоки. Именно миграционно-правовая политика может предложить российскому обществу
4 необходимый механизм миграционно-правового регулирования, инструментальную основу которого оставляют стимулирующие и ограничивающие правовые средства, направленные на устранение препятствий, стоящих на пути удовлетворения разумных интересов участников миграционно-правовых отношений.
Миграционно-правовая политика является наиболее востребованной разновидностью правовой политики России, которая, тем не менее, нуждается в концептуальном, доктринальном оформлении и продуманных вариантах институционализации.
Юридические реалии современной России свидетельствуют о том, что действия субъектов правотворческого и правоприменительного процессов без должной правовой координации не могут вылиться в миграционную стратегию России. Однако и миграционно-правовая политика нашего государства в настоящее время не стала общепризнанной формой координации разноплановых усилий политиков в получении позитивного эффекта от миграции, что распыляет ресурс последних.
России необходима новая миграционная доктрина, кодификация миграционного законодательства, смещение акцентов в регулировании миграционных потоков на охрану и защиту субъективных прав, свобод и законных интересов самих мигрантов, что возможно воплотить в действительность лишь посредством миграционно-правовой политики.
Особое внимание компетентных структур должно быть уделено инструментальному аспекту миграционно-правовой политики, что предполагает совершенствование существующих и разработку новых юридических средств воздействия на миграционные потоки. Именно в эффективном юридическом инструментарии миграционно-правовой политики видится залог ее успешности.
Обозначенные аспекты обусловливают актуальность предпринятого исследования, направленного на формирование концепции миграционно-
5 правовой политики России и приемлемых на данном этапе развития государства форм ее оптимизации.
Степень разработанности темы исследования. Проблема управления миграцией, создание надлежащего правового механизма регулирования мобильности населения для российской юриспруденции не нова. Существует значительное количество ученых, специалистов-практиков, чьи работы затрагивают различные аспекты государственной стратегии в данной области. Среди авторов исследований можно выделить: М.Х. Абидова, А.А. Акмалову, Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова, Т.А. Васильеву, Н.В. Витрука, Н.А. Воронину, Л.И. Глухареву, С. Гай Гилл Гудвина, О.В. Дамаскина, А.В. Дмитриева, Е.Ю. Довгополова, A.M. Дроздову, М.А. Дубровину, Ю.В. Жирнягина, И.А. Иванникова, О.А. Ищенко, В.М. Капицына, В.Е. Карастелева, Е.Л. Керпельмана, С.А. Кирееву, П.Н. Кобца, К.П. Кондрашину, Н.Г. Кузнецова, Н.Н. Кузнецова, Н.В. Курдюмова, Н.А. Кутепову, В.И. Лафитского, Т.И. Леонидову, В.В. Литюшкина, Е.А. Лукашеву, М.Ф. Маликова, Р.В. Маньшина, Т.С. Масловскую, СВ. Рязанцева, М.В. Савву, А.В. Семенову, А.В. Сидорова, Г.С. Скачкову, А.В. Сокольникову, А.И. Спицына, В.В. Субочева, Н.Н. Тоцкого, А.В. Филатова, З.А. Хамадееву, Г.А. Хуренного, А.В. Шпака, Т.Н. Юдину и др.
Вместе с тем, анализ миграционно-правового регулирования в рамках миграционной политики государства - предмет изучения гораздо более узкого числа специалистов, чьи работы представляют собой значительный интерес. К числу этих авторов следует причислить: Г.Е. Алексеева, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, М.Р. Вокуева, А.А. Горшколепова, В.О. Елеонского, А.Н. Жеребцова, В.В. Ивочкина, О.М. Кулакова, В.М. Мишурова, М.В. Петровца, М.В. Плещеву, А.Г. Хабибуллина.
Миграционно-правовая же политика как специфическая разновидность правовой политики, а также инструментальный аспект ее осуществления -остаются практически неисследованными сторонами правовой жизни
общества, за исключением работ М.В. Немытиной и Т.Я. Хабриевой, которые составляют методологическую основу разработки обозначенной формы правовой стратегии государства в сфере миграции населения.
Подчеркнем, что жестко дифференцировать миграционную и миграционно-правовую политику государства необходимости нет. Тем не менее, данные виды политико-правовой деятельности предполагают различные формы своей реализации. В частности, осуществление научно-обоснованной, планомерной и системной деятельности государственных органов власти и структур гражданского общества на основе механизма эффективного миграционно-правового регулирования может быть воплощено в действительность только посредством миграционно-правовой политики.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются миграционно-правовые отношения, представляющие собой специфическую социальную связь между субъектами. Предметом работы выступает инструментальный аспект миграционно-правовой политики России как особой разновидности правовой политики государства, направленной на совершенствование действующего механизма миграционно-правового регулирования.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном теоретико-инструментальном анализе миграционно-правовой политики как наиболее востребованной формы усовершенствования механизма правового регулирования миграции, а также в разработке рекомендаций субъектам правотворческого и правоприменительного процессов относительно оптимизации миграционных потоков.
Поставленная перед настоящим исследованием цель предполагает решение следующих задач:
разработать концепцию миграционно-правовой политики современной России как важнейшей разновидности правовой политики
7 государства и обосновать ее особый статус в механизме правового регулирования общественных отношений;
- выявить объекты и круг субъектов миграционно-правовой политики,
обозначить ее цели, приоритеты, задачи, принципы и функции;
изучить инструментальные основы миграционно-правовой политики, выработать систему средств миграционно-правовой политики и охарактеризовать стимулирующие и ограничивающие юридические инструменты, направленные на регулирование миграционно-правовых отношений;
предложить пути повышения эффективности используемых средств миграционно-правовой политики;
охарактеризовать формы реализации миграционно-правовой политики;
- проанализировать механизм осуществления миграционно-правовой
политики и сформулировать рекомендации по оптимизации данной
разновидности политико-правовой деятельности.
Методологическая и теоретическая основы исследования. При написании диссертационной работы использовались различные методы познания правовой действительности - как общенаучные, так и частнонаучные.
Основополагающим методом исследования выступила
материалистическая диалектика, которая, в частности, позволила полнее проанализировать сосуществование интересов личности, общества и государства в их опосредовании правовыми инструментами; установить взаимозависимость между стимулирующими и ограничивающими средствами миграционно-правовой политики; вычленить формы реализации миграционно-правовой политики и предложить механизм ее осуществления.
Историко-ретроспективный и конкретно-исторический методы позволили дать оценку предпринятым попыткам урегулировать стихийно возникающие миграционные потоки, «действовавшие» на территории России
8 в различные периоды истории государства и критически их проанализировать. Сравнительно-правовой метод помог сопоставить полученные выводы с опытом миграционно-правового регулирования ряда зарубежных стран (США, Великобритании, Италии, Германии и др.), что позволило объективно взглянуть на возможные способы оптимизации миграционно-правовой политики.
Формально-юридический метод в сочетании с законами формальной логики позволили сформулировать авторское видение концепции миграционно-правовой политики, определить ее цели, приоритеты, принципы, функции и ряд других важнейших характеристик.
Метод правового моделирования использовался наряду со структурно функциональным подходом, что способствовало разработке рекомендаций субъектам правотворческого и правоприменительного процессов относительно внедрения новых юридических инструментов регулирования миграционных правоотношений в юридическую практику.
В работе активно применялись положения герменевтики и различные технологии интерпретации текстов нормативно-правовых актов, использовался социологический подход, при помощи которого анализировались не только отношение коренных жителей к той или иной категории мигрантов, но и проблемы их социального обустройства и адаптации к новой культурной среде.
Помимо названных, в работе использовались методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, абстрагирования и аналогии.
Теоретическая основа исследования заключается в изучении трудов российских и зарубежных ученых, посвященных не только проблемам правового упорядочения миграционных процессов, но и анализирующих инструментальный аспект действия права, проблемы эффективности правовых средств. Особое внимание уделялось работам, изучающим правовую политику Российского государства, ее цели, приоритеты и субъектный состав.
Отдельные выводы и рекомендации, разработанные в диссертации, опираются на анализ публицистической литературы, прессы, которая зачастую злободневно и остро ставит вопросы упорядочения миграционных потоков.
В работе анализировались нормативно-правовые акты различных уровней, а также судебные решения и иные правоприменительные акты, касающиеся обозначенной проблематики.
Научная новизна исследования заключается в том, что в российской юриспруденции впервые поставлен вопрос о миграционно-правовой политике как о качественно специфичной полисубъектной политико-правовой деятельности, которая не может отождествляться с миграционной стратегией государства, миграционной политикой и другими близкими по содержанию понятиями. В диссертации представлена концепция миграционно-правовой политики.
Помимо сказанного, новизна работы состоит в том, что в ней:
исследованы различные способы и методы воздействия на миграцию в зависимости от целей правового регулирования и сложившихся определенным образом социальных реалий;
представлены основные элементы механизма миграционно-правового регулирования, составляющего инструментальную основу эффективного осуществления миграционно-правовой политики;
сформулированы цели, задачи, приоритеты, принципы и функции миграционно-правовой политики, охарактеризованы формы и механизм ее осуществления;
проанализированы полномочия органов законодательной и исполнительной власти России в сфере регулирования миграционных отношений и сформулированы предложения, направленные на повышение результативности их работы по правовому обеспечению субъективных прав, свобод и законных интересов мигрантов;
10 - предложены пути оптимизации миграционно-правовой политики России;
даны рекомендации по совершенствованию миграционного законодательства и правоприменительной деятельности, критически осмыслены недостатки в работе компетентных органов, препятствующие осуществлению миграционно-правовой политики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Миграционно-правовая политика, выступая разновидностью
правовой политики, представляет собой научно-обоснованную, планомерную
и системную деятельность государственных органов власти и структур
гражданского общества по оптимизации миграционных процессов с учетом
интересов личности, общества и государства на основе эффективного
механизма миграционно-правового регулирования. Основными
направлениями миграционно-правовой политики России - управлению
внутренними и внешними миграционными процессами на основе
разработанной системы государственного и негосударственного контроля, а
также борьбе с незаконной миграцией следует опираться на
соответствующий программный документ: «Концепцию миграционно-
правовой политики России», который должен представлять собой синтез
доктринальных разработок ученых-юристов и непосредственных
практических рекомендаций субъектам, ответственным за проведение
миграционно-правовой политики.
2. Миграционно-правовая политика - полисубъектная деятельность,
что свидетельствует о масштабности задач правового упорядочения
миграции, необходимости планомерной и стратегически выверенной
деятельности, четко обозначенных функциях тех, кто призван внести свою
лепту в механизм миграционно-правового регулирования. К числу основных
субъектов миграционно-правовой политики следует отнести: государство;
Президента РФ; органы законодательной, исполнительной и судебной
власти; органы местного самоуправления; работодателей; СМИ; общественные объединения и т.д.
3. Основной целью миграционно-правовой политики выступает получение максимального позитивного социально-экономического, политического и культурного эффекта в результате правового регулирования миграционных отношений в России. Тактическими целями являются: -преодоление стихийного развития миграции, в том числе минимизация незаконной миграции; - разработка эффективной системы правовых средств воздействия на миграционные процессы, закрепленной в законодательстве.
Главенствующий приоритет миграционно-правовой политики - защита субъективных прав, свобод и законных интересов мигрантов.
Важнейшей задачей миграционно-правовой политики выступает дифференциация и совершенствование форм ее осуществления, что предполагает системную и научно-обоснованную работу по созданию непротиворечивой нормативно-правовой основы деятельности компетентных субъектов. Другими задачами миграционно-правовой политики являются: а) инвентаризация правовых средств миграционно-правовой политики с учетом специфики региона и потребности в рабочей силе соответствующего профиля и качества; б) разработка региональной миграционной политики, которая сможет предложить мониторинг регионального использования трудового потенциала, систему учета миграционной нагрузки на отдельные субъекты Федерации; в) создание средств государственной поддержки обустройства социально слабозащищенных мигрантов; г) содействие добровольному переселению населения в «нужные» территории путем использования стимулирующих правовых средств; д) эффективное регулирование правоотношений, связанных с приграничной торговлей, «маятниковой» миграцией.
4. Принципы миграционно-правовой политики - это основополагающие идеи, определяющие подходы государственных и негосударственных организаций и учреждений, а также иных субъектов миграционно-правовой
12 политики к регулированию миграционных потоков. Принципы миграционно-правовой политики можно классифицировать на общие (вытекающие из сущности и форм реализации правовой политики как специфической разновидности деятельности государственных и негосударственных структур) и частные (подчеркивающие особенность миграционно-правовой политики как особой разновидности правовой политики, имеющей собственный субъектный состав и предмет правового регулирования). К общим принципам миграционно-правовой политики следует относить: научную обоснованность; социально-политическую и экономическую обусловленность и адекватность; легитимность и демократический характер; целенаправленность и планомерность; законность. Специальными принципами являются следующие: экономической и социально-политической целесообразности регулирования миграционных потоков; борьбы с незаконной миграцией во всех ее проявлениях; сочетания государственных и негосударственных форм регулирования занятости; регионализации прав мигрантов с одновременной адаптацией международных стандартов государственно-правового регулирования в сфере миграции; охраны и защиты прав, свобод и законных интересов не только трудовых мигрантов, но и иных категорий лиц, вынужденных по различным причинам прибывать на определенные территории; сочетания стимулирующих и ограничивающих правовых средств регулирования миграционных отношений.
5. Функциями миграционно-правовой политики выступают:
правозащитная; демографическая; сглаживания социальных диспропорций;
предотвращения национальных конфликтов; регулирования занятости;
контрольная; оптимизации правотворческого, правоприменительного и
правоинтерпретационного процессов; укрепления суверенитета России;
обеспечения взаимодействия между государством и гражданским обществом.
6. Система средств миграционно-правовой политики состоит не только
из инструментов сугубо юридической природы (не только из правовых
13 средств), но дополняется экономическими, политическими, финансовыми и т.д. средствами, которые, будучи координируемыми правом, делают миграционно-правовую политику универсальным «преобразователем» изучаемой сферы общественных отношений, не изолированным от решения экономических, социокультурных и иных проблем, порождаемых миграцией. По своей природе (содержанию) средства миграционно-правовой политики могут быть: правовыми; экономическими; политическими; финансовыми; культурными; религиозными; информационными и др.; в зависимости от времени действия - постоянными или временными; в зависимости от территории действия - федерального, регионального, местного или локального уровня. Правовые средства миграционно-правовой политики можно классифицировать следующим образом: в зависимости от институционализации правовых средств в нормативно-правовых актах - на закрепленные в законах либо подзаконных актах различного уровня; в зависимости от вида юридической деятельности субъектов - на правотворческие, правоприменительные, правореализационные и правоинтерпретационные; в зависимости от степени сложности - на простые и сложные; в зависимости от выполняемой роли - на регулятивные и охранительные; в зависимости от предмета правового регулирования — на конституционные, гражданские, административные, уголовные, трудовые и др.; в зависимости от информационно-психологической направленности - на стимулирующие и ограничивающие.
7. Стимулирующие средства миграционно-правовой политики — это юридические инструменты, направленные на оптимизацию миграционных процессов путем создания режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения собственных интересов участников миграционно-правовых отношений. В настоящее время говорить о системе стимулирующих средств миграционно-правовой политики России преждевременно в силу того, что как законы, так и подзаконные акты не содержат прямых положений,
14 направленных непосредственно на стимулирование определенной правовой активности.
Ограничивающие средства миграционно-правовой политики - это юридические инструменты, направленные на оптимизацию миграционных правоотношений путем создания режима наибольшего благоприятствования удовлетворению интересов контрсубъектов (а также общества и государства) в миграционно-правовых отношениях, либо устанавливающие границы правовой активности индивидуальным или коллективным субъектам права. Ограничивающие средства миграционно-правовой политики направлены на сдерживание противозаконного поведения участников правоотношений и не должны восприниматься в сугубо негативном, отрицательном плане как вынужденная реакция на сложившиеся чрезвычайным образом факторы и обстоятельства. Анализ сложившихся юридических реалий свидетельствует о том, что ограничения в российской миграционно-правовой политике используются достаточно «однообразно», выполняя, в основном, правоохранительную функцию, что снижает правовую активность граждан. Правовые ограничения не должны представлять собой только запретительный инструментарий, либо средства, аппелирующие лишь к ретроспективной юридической ответственности.
Формы реализации миграционно-правовой политики - это комплекс правовых средств и отношений, определяющих способы решения наиболее актуальных задач миграционно-правовой политики в различных сферах ее осуществления. Формами реализации миграционно-правовой политики выступают: правотворческая, правоприменительная, интерпретационная и доктринальная, заключая в себе многочисленные направления ее осуществления.
10. Механизм реализации миграционно-правовой политики - это
деятельность субъектов по эффективному использованию юридических
средств, детерминированная целями, приоритетами и задачами миграционно-
правовой политики, направленная на обеспечение субъективных прав, свобод
15 и законных интересов участников миграционных правоотношений и устранение препятствий, стоящих на пути оптимизации миграционных процессов. Механизм осуществления миграционно-правовой политики представляет собой деятельность, которая: направлена на эффективное использование правовых дозволений, гарантирующих существование интересов участников миграционно-правовых отношений в форме субъективных прав, свобод и законных интересов; не тождественна механизму миграционно-правового регулирования, несмотря на то, что последний лежит в основе осуществления миграционно-правовой политики; построена на строгом следовании правовым предписаниям; осуществляется как государством и уполномоченным им органами, так и негосударственными организациями и объединениями; связана с устранением препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.
11. Оптимизация осуществления миграционно-правовой политики — это деятельность участников миграционно-правовых отношений, связанная с минимизацией усилий в достижении наиболее эффективного использования юридического инструментария в целях максимально возможного удовлетворения интересов субъектов права. Основными путями оптимизации миграционно-правовой политики России должны стать: разработка Концепции миграционно-правовой политики, которая призвана объединить усилия всех профессионалов в данной области: ученых, представителей правотворческих и правоприменительных органов власти, общественных организаций и объединений; принятие Миграционного кодекса РФ, который должен не только систематизировать нормативно-правовые акты различного уровня в исследуемой сфере, но и регламентировать институционализацию различных правовых режимов; разработка системы мер для стимулирования миграционных потоков из стран этнически и исторически близких Российской Федерации, а таюке обеспечение интеграции мигрантов в российский социум; упорядочение процедуры предоставления статуса
вынужденного переселенца, что позволит четче прогнозировать причины и поводы к возможной миграции (юридические реалии свидетельствуют о том, что необходимо сузить перечень лиц, имеющих право претендовать на получение статуса вынужденного переселенца); квотирование потребности в иностранной рабочей силе, которое должно жестко координироваться и контролироваться либо ФМС России, либо иным структурным подразделением МВД, другим министерством или ведомством; ужесточение ответственности за использование иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения; разработка механизма разграничения предметов ведения и ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов власти; систематизация данных о тех, кто по каким-либо причинам меняет место жительства либо въезжает (выезжает) в государство; привлечение к решению конкретных проблем, связанных с социально-бытовым обслуживанием мигрантов, их адаптацией к новой среде, созданием национально-культурных объединений негосударственных организаций; всестороннее использование правовых стимулов и ограничений в их неразрывном единстве в процессе воздействия на миграционно-правовые отношения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что в ней впервые поставлен вопрос о миграционно-правовой политике как о разновидности правовой политики России, являющейся полисубъектной деятельностью по созданию эффективного механизма миграционно-правового регулирования. Разработка концепции миграционно-правовой политики внесет вклад не только в развитие учения о правовой политике Российского государства, но и в дальнейшее совершенствование инструментальной теории права.
Практическая значимость диссертации объясняется тем, что в ней представлена система рекомендаций и предложений правотворческим и правоприменительным структурам России относительно повышения эффективности инструментов воздействия на миграционные потоки. В
17 диссертационном исследовании получил детальный анализ механизм осуществления миграционно-правовой политики, тщательно изучены пути оптимизации миграционно-правовой политики, критически осмыслены используемые в настоящее время способы упорядочения миграционно-правовых отношений.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании таких дисциплин, как: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право РФ» и др.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета, использовались автором в процессе его участия в разработке научного направления кафедры - «Интересы личности, общества и государства в правовой политике России».
Ряд положений диссертации опубликован в научных статьях автора, в том числе в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК; используется автором работы в преподавании ряда дисциплин на юридическом факультете Пятигорского государственного технологического университета.
Достоверность разработанных в ходе исследования выводов и рекомендаций подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученными автором в Пятигорском государственном технологическом университете и в Саратовском филиале Института государства и права РАН.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов и библиографического списка.
Миграционно-правовая политика как особая разновидность правовой политики
Процессы развития и трансформации системы общественных отношений современной России настоятельно свидетельствуют о том, что все большее количество возникающих институтов и явлений требуют детальной и адекватной социальным реалиям правовой регламентации.
Достаточно значимой составляющей правовой жизни России в настоящее время является миграция, которая многими специалистами заслуженно относится к одной из острейших проблем современной цивилизации.
Нельзя не согласиться с позициями, согласно которым миграция охватывает большинство стран современного мира, оказывая значительное влияние на происходящие в них политические, правовые и экономические процессы и, приобретая глобальный характер, является носителем невиданного до сих пор противоречия между переселенцами и постоянными жителями принимающих стран". По словам В.В. Ивочкина, миграция, как фактор социально-экономического и политического развития общества, все больше и больше заставляет обращать на себя внимание не только ученых-теоретиков, но и практиков - представителей органов исполнительной и законодательной власти. «Ежегодно Правительство Российской Федерации рассматривает вопросы, связанные с миграционной политикой, реализацией Федеральной миграционной программы».
Подобное внимание к проблемам миграции вполне обусловлено. Миграция атрибутивна процессам государственного развития, росту промышленности и расширению торгово-экономических связей как внутри государства, так и с соседними странами. Это позволяет относиться к вопросам «массового переселения» населения как к должному, сложившейся данности, избежать которую возможным не представляется.
Как и любое комплексное и многогранное явление действительности, миграция имеет гетерогенную природу, обусловлена массой причин, многие из которых имеют флуктуационный характер. Позитивные и негативные стороны отмеченного процесса активно обсуждаются не только на страницах специально-юридической литературы, но и в прессе, становятся предметом дискуссий значительного количества граждан, тем более тех, кто проживает в регионах, напрямую затронутых как притоком мигрантов, так и оттоком рабочей силы.
Анализ научных работ и иных публикаций, затрагивающих миграционные процессы, позволяет констатировать, что в российском обществе складывается достаточно полярное отношение к миграции. Негативное отношение опирается на тот базис, согласно которому именно миграция (в основном, понятно, незаконная) является причиной постоянной террористической угрозы в регионах скопления иммигрантов, будь то беженцы, трудовые мигранты, либо лица, переселившиеся из неблагополучных регионов страны в целях поиска лучшей жизни. Демпинговые зарплаты вновь прибывшей рабочей силы, культурные автономии складывающихся «приезжих» диаспор, рост не всегда востребованной неквалифицированной рабочей силы, вытеснение с рынков «коренного населения», правовая незащищенность мигрантов и «беспредел»
работодателей, стрессовый характер большинства современных миграций — основные факторы, вполне резонно настораживающие как политиков, ученых, работников правоприменительных структур, так и простых граждан. И.А. Иванников достаточно однозначно свидетельствует о том, что «причинами миграции в Россию являются негативные политические, экономические, идеологические, криминогенные и правовые процессы, происходящие на геополитическом пространстве бывшего СССР, в странах, с которыми наша страна имеет транспортные коммуникации»1. Директор же Федеральной миграционной службы РФ К.О. Ромодановский прямо сетует на то, что неприязнь к мигрантам - общемировая тенденция .
Вместе с тем, все настойчивее звучат мнения и о том, что миграция способна решить вопросы со сложившимися в отдельных регионах страны дефицитом и нехваткой рабочей силы, что именно миграция позволяет восполнить естественную убыль населения, что оптимизация миграционных процессов - ключ к решению большинства экономических и финансовых проблем России.
Оценивая плюсы регулируемой миграции, В.В. Путин, выступая на заседании Совета законодателей 21 декабря 2006г. одним из направлений демографической политики называет «привлечение из-за рубежа наших соотечественников», ставя основной задачей на данный период времени стимулирование миграционных процессов .
Субъекты миграционно-правовой политики
Исследование миграционно-правовой политики предполагает фокусирование внимания на субъектах данной деятельности, что предопределит не только потенциал предполагаемых правовых средств, намеченных для достижения определенных целей регулирования как внутреннего, так и внешнего территориального перемещения населения, но и, в первую очередь, ответственность лиц, участвующих в ее осуществлении. Беспочвенно вести речь о важности оптимизации миграционных потоков вне анализа непосредственных участников обозначенной деятельности, без определения того объекта, на который направлен ресурс данной разновидности правовой политики.
А.Н. Жеребцов, обращаясь к исследованию правовой миграционной политики, указывает на то, что «структура правовой миграционной политики складывается из субъектов, объектов, содержания, цели, задач, функций, принципов формирования и реализации политики, приоритетов, средств и приемов формирования и реализации политики, предполагаемых последствий реализации».
Бесспорно, внутренняя структурированность миграционно-правовой политики с четко обозначенными ролью и значением каждого из составляющих элементов обладает не только научной, но и практической значимостью, переводя общетеоретические разработки в практическую плоскость, востребованную как правотворческими, так и правоприменительными органами.
Сущность миграционно-правовой политики, сфокусированная в определении данного института, свидетельствует, в первую очередь, о ее полисубъектном составе. Полисубъектность миграционно-правовой политики, с одной стороны, свидетельствует о масштабности задач правового регулирования «подведомственной» сферы, о необходимости действительно планомерной и стратегически выверенной деятельности, с другой же стороны, говорит о четко обозначенных функциях тех, кто призван внести свою лепту в механизм миграционно-правового регулирования. Множественный субъектный состав, таким образом, вовсе не явствует лишь о количественной характеристике, «кучности» участников строительства цивилизованных миграционно-правовых отношений с размытой компетенцией, параллелизмом в работе, неясной ответственностью.
Говоря о субъектах миграционно-правовой политики, мы будем вести речь о стройной и упорядоченной схеме взаимодействия разнообразных государственных и негосударственных структур, координирующих свою работу на единых принципах.
Без сомнения, главенствующая роль в формировании и реализации миграционно-правовой политики принадлежит государству. Именно государство формирует единые принципы и стратегию данной политики, оно же и координирует работу всех иных субъектов. Мы считаем, что миграционно-правовая политика, помимо прочих «составляющих», содержит в себе специфические микро-правовые режимы, представляющие собой определенные способы воздействия на отдельную группу мигрантов, сочетающие конкретные правовые средства, управляющие миграционными правоотношениями. Именно государство, присущими ему методами, призвано поддерживать данные микро-правовые режимы в «рабочем состоянии», обеспечивать их эффективность.
Сказанное подтверждается не всегда адекватно используемой, но весьма показательной в данном плане терминологией относительно «правовой миграционной политики государства», «миграционной политики государства», «политики государства в сфере территориального перемещения», несмотря на то, что оно (государство) - далеко не единственный субъект ее осуществления. Тем не менее, прав О.М. Кулаков, заключающий, что решение многих проблем миграции может осуществляться только путем государственного регулирования миграционных процессов . Позиция автора также справедливо упирается в резонный тезис относительно того, что центральная роль государства в политической системе не означает автоматического, при любых обстоятельствах и любой осуществляемой им политике сохранения его ведущей, лидирующей роли в обществе, т.е. субъектности в узком смысле слова .
Принципы и функции миграционно-правовой политики в современной России
Миграционно-правовую политику следует позиционировать как многоаспектную и научно-обоснованную деятельность широкого круга субъектов, что означает необходимость разработки и закрепления в нормативно-правовых актах различного уровня системы ее принципов. Это позволит говорить о действительно планомерном и взвешенном подходе к ее осуществлению. Реализация же миграционно-правовой политики предполагает, что данная разновидность деятельности с максимальной эффективностью выполняет присущие ей функции, которые также должны быть четко обозначены. В отмеченной связи вопрос о принципах и функциях миграционно-правовой политики - ключевой, что находит свое подтверждение и в научных работах различных специалистов.
Т.Я. Хабриева подчеркивает, что «невозможно создать единый миграционный закон, который охватывал бы все вопросы внешней и внутренней миграции и поглотил бы нормы всех остальных отраслей права, имеющих отношение к регулированию этих процессов. Однако, видимо, возможен федеральный закон, который определил бы основные принципы миграции и провел бы разграничение соответствующих полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями»1.
Н.В. Курдюмов, обоснованно уделяя повышенное внимание негосударственным субъектам осуществления миграционно-правовой политики, указывает на необходимость разработки принципов скоординированной работы всех участников процесса регулирования трудовой миграции ; о важности разработки принципиальных аспектов миграционно-правовой политики говорится и во многих других работах. Более того, принципы миграционно-правовой политики - неотъемлемый элемент самого механизма ее реализации, что и обозначается в исследовании Т.И. Леонидовой, утверждающей, что под механизмом реализации миграционной функции государства необходимо понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы ее обеспечения .
Итак, что же представляют собой принципы миграционно-правовой политики и какова их система?
Н.И. Матузов, А.В. Малько и К.В. Шундиков считают, что под принципами правовой политики России в целом необходимо понимать основополагающие идеи, определяющие общие подходы гражданского общества и государственной власти к стратегически ориентированной деятельности в сфере правового регулирования социальных отношений .
Принципы миграционно-правовой политики, которая выступает разновидностью правовой политики, можно определить примерно в аналогичном ключе и представить в виде основополагающих идей, определяющих подходы государственных и негосударственных организаций и учреждений, а также иных субъектов миграционно-правовой политики к регулированию миграционных потоков.
Принципы миграционно-правовой политики объясняются закономерностями регулирования исследуемой специфической сферы общественных отношений и призваны адаптировать систему правовых средств воздействия на миграцию с учетом интересов личности, общества и государства.
В литературе существуют различные подходы к рассмотрению системы принципов миграционно-правовой политики.
К примеру, А.Н. Жеребцов, справедливо относя принципы миграционно-правовой политики к ее структурообразующим элементам, утверждает, что поскольку процесс формирования правовой миграционной политики не сводится лишь к процессу создания правовых норм, а выражает, в том числе, процесс создания институциональной и деятельной ее составляющей, то и принципы формирования данной политики складываются из принципов правотворчества, принципов организации и деятельности миграционных органов государства1.
Таким образом, А.Н. Жеребцов к общим принципам миграционно-правовой политики относит принципы организации и деятельности государственного аппарата. «Принципы формирования и функционирования институциональной составляющей правовой миграционной политики напрямую связаны с принципами организации и деятельности механизма (аппарата) государства»2.
Частные же принципы институционального механизма правовой миграционной политики автор условно делит на принципы организации и принципы деятельности институциональной системы правовой миграционной политики страны. К первым А.Н. Жеребцов относит: принцип территориальной организации, иерархичности, централизма, единства и легитимности институциональной системы правовой миграционной политики. Вторая же группа принципов представлена принципами законности, целенаправленности, согласованности, профессионализма, гласности и компетентности институциональной системы правовой миграционной политики государства3.
Формы реализации миграционно-правовой политики
Эффективное регулирование территориального перемещения населения, обусловленного самыми разнообразными причинами -экономическими, политическими, идеологическими, культурными и т.д., предполагает решение многочисленных задач в различных сферах общественной жизни. Успешная реализация миграционно-правовой политики, которая претендует на доминирующий вид деятельности в построении востребованного временем механизма миграционно-правового регулирования, зависит не только от правильно расставленных приоритетов ее осуществления, ранжированных в соответствии с возможностями государства ее задач и надлежащим образом скоординированного субъектного состава. Более того, правовые средства сами по себе, каким бы регулятивным потенциалом они бы не были наделены, не могут обеспечить конструктивного вмешательства в требующие того «участки» социальных связей. «Замкнуть» круг факторов, необходимых и достаточных для обеспечения максимальной эффективности миграционно-правовой политики, призваны формы ее реализации.
Именно формы реализации миграционно-правовой политики связывают в единый логический правовой цикл: объекты, субъектов, цели, приоритеты, задачи, принципы, функции и систему средств исследуемой разновидности политико-правовой деятельности, предполагая конкретные механизмы своего осуществления.
А.В. Малыш утверждает, что «правовая политика современной России должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т.п.» .
Данная точка зрения предполагает отождествление форм и направлений правовой политики. Представляется, что подобная позиция с определенными оговорками может быть справедлива лишь по отношению к правовой политике России как наиболее общей разновидности деятельности по совершенствованию механизма правового регулирования, без соответствующей экстраполяции на разновидности правовой политики и, в частности, на миграционно-правовую политику.
Так, отдельными направлениями миграционно-правовой политики могут выступить: оптимизация режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; совершенствование процедуры приобретения статуса беженца и вынужденного переселенца, получения документов, необходимых для выезда российских граждан за пределы территории государства; социальная работа с трудовыми мигрантами; создание условий для трудоустройства лиц, обучающихся в российских вузах; усиление взаимодействия между Федеральной миграционной службой и Пограничной службой ФСБ России и т.д. Вместе с тем, перечисленные направления миграционно-правовой политики мы не может представить в качестве форм ее реализации. По отношению к отдельным разновидностям правовой политики (и миграционно-правовой, в частности) понятия «форма» и «направление» реализации следует разделять.
Мы считаем, что форма реализации миграционно-правовой политики - это комплекс правовых средств и отношений, определяющих способы решения наиболее актуальных задач миграционно-правовой политики в различных сферах ее осуществления. Другими словами, форма реализации миграционно-правовой политики предполагает совершенствование отдельных направлений ее осуществления, предлагая для этого соответствующий правовой инструментарий. Понятие «форма» реализации миграционно-правовои политики шире, нежели «направление» ее реализации, подобно тому, как форма государственной деятельности предполагает многочисленные направления ее реализации.
По нашему мнению, формами реализации миграционно-правовои политики могут выступить правотворческая, правоприменительная, интерпретационная и доктринальная формы, заключая в себе многочисленные направления ее осуществления. К примеру, правоприменительная форма реализации миграционно-правовои политики с необходимостью будет заключать в себе такие направления своего осуществления, как работу по минимизации коррупции в компетентных органах; координацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; учет потребностей конкретных территорий в определенной категории трудовых мигрантов и т.д.
Вместе с тем, направления реализации миграционно-правовои политики необходимо отличать от ее задач в той или иной области. Так, создание критериев, согласно которым можно обосновать потребность региона (города) в трудовых мигрантах определенной специальности можно трактовать как задачу направления миграционно-правовои политики по учету потребностей регионов в рабочей силе. Обозначенное же направление миграционно-правовои политики является неотъемлемой составляющей правоприменительной формы ее реализации.
Необходимо подчеркнуть, что между направлениями реализации и формами осуществления миграционно-правовои политики «китайской стены» нет и быть не может. Одно направление миграционно-правовои политики (к примеру, отмеченное выше) может оказать существенное воздействие на все формы ее реализации.
