Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Послания главы государства в зарубежных странах 13
1.1. Различные формы президентства в современных государствах... 20
1.2. Общая характеристика посланий главы государства в различных странах мира 28
1.3. Характеристика посланий главы государства в президентских республиках (на примере США, Мексики, Аргентины и Бразилии) 34
1.4. Характеристика посланий главы государства в парламентарных республиках (на примере Италии, ФРГ и Греции) 52
1.5. Характеристика посланий главы государства в полупрезидентских республиках (на примере Франции, Португалии и Польши) 58
ГЛАВА II. Политико-правовой аспект посланий президента Российской Федерации 72
2.1. История создания института Посланий Президента в Российской Федерации 79
2.2. Правовая природа Посланий Президента Российской Федерации 88
2.3. Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации - как конституционное полномочие Президента Российской Федерации 94
2.4. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: три стадии реализации 105
2.5. Место и роль ежегодных Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации в формировании и реализации правовой политики Президента Российской Федерации 116
ГЛАВА III. Механизм реализации посланий президента российской федерации федеральному собранию российской федерации и перспективы его оптимизации 126
3.1. Анализ ежегодных Посланий Президента Российской Федерации 126
3.2. Перспективы оптимизации института президентских Посланий в Российской Федерации 197
Заключение 205
Список использованной литературы 208
Приложения 1-
- Характеристика посланий главы государства в президентских республиках (на примере США, Мексики, Аргентины и Бразилии)
- Характеристика посланий главы государства в полупрезидентских республиках (на примере Франции, Португалии и Польши)
- Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации - как конституционное полномочие Президента Российской Федерации
- Перспективы оптимизации института президентских Посланий в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное Российское государство является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, сущностной основой построения которого является принцип федерализма. Одним из элементов федерализма является разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Однако для успешного функционирования государства необходимо наличие устойчивой исполнительной вертикали власти. Именно Президент Российской Федерации, как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти всех уровней. Одним из средств такого функционирования можно рассматривать ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, которые с одной стороны, являются важнейшим, хотя и не единственным, документом, в котором глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а с другой - являются руководством к действию для органов власти всех уровней, как федеральных, так региональных и местных.
Важно отметить, что ежегодные послания Президента Российской Федерации также являются и одним из средств влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, в связи с чем актуальность темы диссертационного исследования выражается еще и в необходимости определения политико-правовой природы Посланий, их места и роли в системе права России, и, как следствие, их юридической силы и степени обязательности для всех органов государственной власти. Кроме того, нет и правовой регламентации механизма реализации стратегических задач, обозначенных в Послании, а также механизма ответственности должностных лиц за не реализацию либо не надлежащую реализацию поставленных в нем задач.
В России значение содержания посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, как правило, оказывает большое влияние, как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране. При этом идеологический характер Послания позволяет
соотносить любое действие власти с теми установками, которые в понимании Президента Российской Федерации являются базовыми ценностями общества и власти. Хотя не просто измерить степень воплощения в жизнь идей главы государства, но в Посланиях излагается видение Президентом Российской Федерации будущего страны.
В этой связи актуализируется необходимость комплексного анализа Посланий с целью определения их места и роли в современном российском государстве. При этом необходим научный анализ не только структуры Посланий, но еще и механизма реализации Президентом Российской Федерации полномочия по обращению к Федеральному Собранию Российской Федерации, а также механизма реализации стратегических целей и задач в сфере основных направлений внутренней и внешней политики государства, обозначенных в президентском Послании.
Степень научной разработанности темы исследования. Институту президентства посвящены многочисленные публикации, монографические и диссертационные исследования отечественных и зарубежных юристов, политологов, социологов, историков и др.
Так, проблемы, связанные с институтом главы государства в дореволюционном государствоведении разрабатывались Б.Н. Чичериным, Н.М. Коркуновым. Вопросам становления и реализации президентской власти в зарубежных странах посвящались труды Е. Ковальского, П.А. Страшуна, Ф.М. Решетникова. Исследованием института Президента СССР занимались Б.М. Лазарев, А.А. Мишин, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов. В России исследованиями в данном направлении занимаются М.А. Краснов, А.А. Котенков, В. Мушинский. Сущность президентской власти в различных странах мира отражена в монографиях Н.А. Сахарова, Л.А. Окунькова.
Общие вопросы правового статуса президентской власти, её места в системе государственных властей, полномочий и способов их реализации раскрыты в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венге-рова, О.Е. Кутафина, В.Е. Чиркина, Б.И. Габричидзе, Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина, A.M. Дроздовой, Ш.Б. Магомедова, Т.Я. Хабриевой, Ю.Л. Шуль-женко и других авторов.
Тем не менее, в целом, политико-правовой статус Президента Российской Федерации исследован недостаточно. Накопленный богатый норматив-
ный и фактический материал не получил полного отражения в научных работах, а разработка проблем реализации президентских полномочий в основном велась фрагментарно, в связи с чем выработку концепции института президентства в Российской Федерации нельзя считать завершенной. В частности, несмотря на то, что обращения Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию РФ с ежегодным Посланием является ярким политическим событием, освещенным в средствах массовой информации, комментируемым практически всеми представителями политической элиты страны, -тем не менее, данное президентское полномочие, не является объектом пристального изучения в научных кругах. В частности имеются публикации таких ученых, как Е.А. Тихон, А. Фоков, Е.А. Волкова, А.Н. Илясов и других, в которых отражены лишь отдельные аспекты Посланий, однако комплексного анализа данного института ранее не проводилось.
В исследовании рассмотрены правовые акты Президента Российской Федерации, отражающие его деятельность применительно к теме исследования, проанализированы все ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в период с 1994 года по 2010 год. Кроме того, рассмотрены соответствующие нормы законов РСФСР, СССР, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в области института президентства.
Объектом исследования выступают правовые отношения, связанные с теоретико-правовым регулированием института президентства, механизма реализации Президентом Российской Федерации полномочия по обращению с Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации и их роль в формировании и реализации правовой политики Президента Российской Федерации.
Предметом исследования является правовое обеспечение процесса подготовки посланий Президента Российской Федерации, а также определение механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с иными органами государственной власти в процессе реализации поставленных в Послании задач.
Цель исследования состоит в том, что на основе анализа нормативно-правовых актов, научных и иных источников определить место и роль еже-
годных посланий Президента Российской Федерации, механизм их реализации, а также научно обосновать пути дальнейшей оптимизации.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
проанализировать имеющиеся нормативно-правовые акты и определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
обобщить опыт обращения главы государства с посланиями в зарубежных странах с различными формами или моделями президентской республики;
изучить историю создания института посланий Президента в Российской Федерации;
определить место Посланий в системе современного российского права и их роль в реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации;
рассмотреть различные стадии реализации посланий Президента РФ и определить механизм его взаимодействия с органами государственной власти;
определить место и роль Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации в реализации правовой политики Президента Российской Федерации, сравнив содержание Посланий и выявив структуру и основные направлений деятельности по формированию и реализации его правовой политики;
определить пути развития роли, места и значения Посланий, необходимые для дальнейшего развития института президентства в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные (например, системность, всесторонность, конкретность), так и иные, в том числе специальные методы познания объекта и предмета исследования.
Так, в исследовании применялись общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение, сравнение). Будучи универсальными, они позволяют уяснить природу и характер полномочий Президента Российской Федерации в различных сферах.
Среди общенаучных методов диссертационного исследования широко использовался формально-логический способ познания. Его применение по-
зволило изучить законодательство, нормами которого регламентируется деятельность Президента Российской Федерации.
Широко использовался и сравнительно-правовой метод, основывающийся на последовательном сопоставлении структуры и основополагающих принципов посланий Президента Российской Федерации.
Важным при характеристике полномочий Президента Российской Федерации в сфере определения основных направлений государственной политики является акцентирование внимания на историческом способе познания. Такой подход дает возможность рассмотреть Послания как способ взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций прошлого.
Теоретическую базу исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и истории государства и права, конституционного права России, конституционного права зарубежных стран, сравнительного правоведения по вопросам правового регулирования института президентства в целом, а также механизма реализации Президентом Российской Федерации отдельных полномочий.
Эмпирическую базу исследования составляют ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых попыток в российской юридической науке на монографическом уровне обобщить и провести комплексный анализ ежегодных посланий Президента в Российской Федерации за период с 1994 года по настоящее время, с широким использованием сравнительно-правового метода. Предпринято углубленное теоретическое исследование Посланий, с целью определения их политико-правовой сущности, а также процесса подготовки и механизма реализации в сравнении с опытом функционирования данного института в зарубежных странах.
В диссертационном исследовании Послания рассматривались с различных точек зрения. В частности, как источник права, как институт права, как
форма, способ и средство реализации правовой политики Президента Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения.
-
Обобщив опыт обращения главы государства с посланиями в зарубежных странах с различными формами или моделями президентской республики, автор приходит к выводу, что с одной стороны, далеко не во всех странах президент, как глава государства наделен конституционным полномочием обращения к парламенту с посланием. С другой стороны, в тех государствах, где президент наделен подобным полномочием, обнаруживаются различия и в процедуре его реализации, и в роли посланий в определении основных направлений государственной политики. Автор отмечает, что роль посланий определяется не столько моделью президентства, сколько его формой - будь то президентская, парламентская или смешанная республика, а также объемом конституционных полномочий президента в каждой конкретной стране.
-
Делается вывод, что с изменением конституционно-правового статуса главы государства (от коллегиального в СССР до единоличного в Российской Федерации), произошло и существенное возрастание роли Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, которые превратились из отчета Правительства в документ, определяющий основные направления государственной политики, служащий в Российской Федерации важнейшим ориентиром в деятельности органов государственной власти.
-
Автором выдвигается положение о том, что юридическая природа посланий Президента Российской Федерации может рассматриваться с материальной и процессуальной позиций. Так, первая - это закрепленное в Конституции Российской Федерации полномочие по обращению к Федеральному Собранию Российской Федерации, а вторая позиция заключается в реализации данного полномочия. При этом важно отметить, что процесс реализации Президентом Российской Федерации полномочия по обращению к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным Посланием законодательно не урегулирован.
4. Автор предлагает процесс реализации президентского полномочия
по обращению к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием разде
лить на три этапа: подготовка Послания, презентация текста и реализация ос
новных принципов, заявленных в Послании. При этом отмечается, что каж-
дый из названных этапов постоянно находятся в динамике, так как законодательного закрепления данный процесс не имеет. Между тем ежегодная реализация полномочия по обращению к Федеральному Собранию Российской Федерации с Посланиями создает своего рода прецедент как при подготовке и презентации текста, так и в процессе реализации поставленных задач.
-
Выдвигается положение о том, что роль Посланий в формировании и реализации правовой политики Президента Российской Федерации будет выше, если придать им правовую форму, что приведет к обязательности непосредственно положений Послания, а не отдельных президентских поручений по реализации основных задач, а также позволит определить место Посланий в процессе формирования и реализации президентской политики.
-
Автором проведен сравнительный анализ всех Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, путем их деления на три блока, каждый из которых соответствует президентуре главы Российского государства. Подобная классификация наиболее приемлема, так как в части подготовки проекта Послания, структуре документа, самой церемонии обращения, каждый Президент Российской Федерации по-своему реализует конституционное полномочие по обращению к Парламенту, поскольку какими-либо специальными правилами данная процедура не регламентируются. В свою очередь содержание каждого Послания разбито по разделам: основные направления деятельности; необходимые мероприятия; задания, задачи, поручения; что реализовано, а что не реализовано.
8. На основе проведенного анализа структуры и содержания Посланий автором выявлен ряд особенностей, характеризующих их сущность и определяющих их значение. В частности, во-первых, в Посланиях прослеживается преемственность государственной политики. Во-вторых, в механизме взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации Послания играют интегрирующую роль между главой государства, устанавливающим цели и задачи государственной политики, и Парламентом Российской Федерации, реализующим их в законотворческой деятельности.
9. Автором определяются возможные перспективы развития посланий Президента Российской Федерации, необходимые для дальнейшего развития личности, общества и государства. При этом отмечается, что процесс опта-
мизации должен заключаться не только в придании какого-то статуса посланиям Президента Российской Федерации, делающим их обязательными для исполнения субъектами государственной стратегии, а еще в более четком определении порядка подготовки данного документа, его содержания, а также механизмов и способов реализации и контроля. В частности, предлагается разработать комплекс мер, основной целью которого должна быть ориентация на установление обязательного характера самого Послания, как акта Президента Российской Федерации, а также обеспечение должного контроля как со стороны специальных государственных органов, осуществляющих данные полномочия в силу закона, так и со стороны граждан Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является самостоятельным комплексным исследованием посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и соответствующих нормативно-правовых актов, позволяющим определить сущность и механизм реализации данного президентского полномочия.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в научной и практической разработке проблем теории государства и права, конституционного права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и рекомендации, относительно организационно-правового механизма реализации Посланий, как конституционного полномочия Президента Российской Федерации, также могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы Российской Федерации, регламентирующей механизмы взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами государственной власти, а также использованы в дальнейших исследованиях институциональных, функциональных и организационных аспектов реализации президентских полномочий в Российской Федерации.
Диссертация является результатом авторского исследования вопросов институциональных и функциональных элементов, характеризующих статус Президента Российской Федерации, а также места и роли Посланий в про-
цессе формирования и реализации правовой политики главы российского государства.
Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, проводилась в различных формах, в том числе в учебном процессе в Ставропольском институте экономики и управления имени О.В. Казначеева, а также на научно-практических конференциях: XV научно-практическая конференция «Циклы природы и общества (г. Ставрополь, 2007 г.); международная научно-практическая конференция МГУ им. М.В. Ломоносова (г. Москва, декабрь 2007 г.); международная научно-практическая конференция «Современные проблемы общества, экономики, образования и экологии и пути их решения» (Ставрополь, 2009 г.); X всероссийская научно-практическая конференция: «Стратегия развития современной России: проблемы и перспективы» (г. Сочи, май 2010 г.); межрегиональная научно-практическая конференция «Проблемы теории и практики обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в Северо-Кавказском федеральном округе» (г. Ставрополь, апрель 2010 г.).
Структура и объем диссертации. Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и логикой изучения данной проблематики и состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографии.
Характеристика посланий главы государства в президентских республиках (на примере США, Мексики, Аргентины и Бразилии)
Как известно, история североамериканского государства, именуемого в настоящее время Соединенными Штатами Америки, начинается с момента открытия материка X. Колумбом в 1492 году .
На первом этапе американской государственности не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе - Континентальном Конгрессе. Единоличного главы государства в ту пору не существовало, а Конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого ограничивались лишь председательствованием на заседаниях.
Довольно скоро большинство политических деятелей молодой американской республики пришли к выводу о неэффективности деятельности Конгресса по исполнению им законов и о необходимости разделения законодательной и исполнительной властей. Точкой отчета в развитии конституционного законодательства США с полным правом можно считать 4 июля 1776 года, когда члены Третьего Континентального Конгресса, собравшегося в Филадельфии, подписали Декларацию независимости США . Хотя сам по себе данный документ носил политический характер, все же он послужил основой для нормативно-правового регулирования устоев жизни в каждом штате в отдельности и всего государства в целом.
В ходе войны за независимость Северной Америки (1775— 1783 гг.) Континентальным конгрессом в ноябре 1777 г. были утверждены Статьи конфедерации, закрепившие фактически новую форму правления в суверенных штатах, которая была основана на выборности, и периодической сменяемости , т.е., по сути дела, республиканскую форму правления бывших английских колоний. Кроме того, данный документ провозглашал образование конфедерации и юридически оформлял «вечный Союз между Штатами». Этот акт вступил в силу 1 марта 1781 г. и действовал до вступления в силу Конституции в 1789 г.39.
В научных источниках Статьи конфедерации именуются первой конституцией США40. Однако, как полагает СО. Данилов, «данный акт исходил из признания суверенитета самостоятельных штатов и не содержал всех необходимых для закрепления государственного строя положений. Кроме того, он закреплял весьма слабые позиции органов власти союза, что значительно ослабляло структуру власти конфедерации и привело, в конечном счете, к необходимости внесения изменений в Статьи конфедерации. Для этого был созван Конституционный конвент, собравшийся в Филадельфии в мае 1787 г. Однако, вместо внесения изменений в данный документ в ходе заседаний был поставлен вопрос о разработке и принятии конституции, что и было сделано»41.
При разработке общей концепции конституции основной была идея отказа от монархии и закрепления республиканской формы правления. Вопрос о форме правления в период становления американской государственности был одним из самых трудных, поскольку в тот период в мире насчитывалось всего три республики: Швейцарская, Голландская и Венецианская, из которых всеобщее избирательное право существовало лишь в Швейцарии . Главными задачами считались создание гарантий демократического строя, децентрализованной власти и разработка механизма, предотвращающего узурпацию власти, кем бы то ни было.
Образованная конвентом рабочая группа во главе с Д. Мэдисоном43 подготовила проект Конституции США, одобренный 17 сентября 1787 года44, в которой был предусмотрен институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. На первом этапе американской государственности президентом называли председателя континентального конгресса, которого избирали из числа членов данного представительного органа для председательствования на его заседаниях. США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Важно отметить, что в отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов. Именно поэтому становление института посланий президента началось в США.
Изначально эта речь называлась "ежегодным посланием", с 1935 года она приобрела новое наименование - "Обращение о Состоянии Союза". Конституция США (точнее, статья 2 раздела 3) гласит, что президент страны "периодически предоставляет Конгрессу информацию о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными" 5.
Традиция президентского послания Конгрессу в США берет начало в 1790 году, когда первый Президент страны Джордж Вашингтон46 впервые выступил с ним, как этого требовала американская конституция. Несмотря на то, что данное послание было самым коротким по продолжительности за всю историю США, оно послужило фундаментом для становления и развития института президентских посланий не только в США, но и в других государствах.
С 1797 года вторым Президентом США Д. Адамсом47 был заложен пышный церемониал послания Конгрессу.
В 1801 году третий Президент США Томас Джефферсон48 счел, что по помпезности церемониал напоминает «тронную речь» европейских монархов, а также из-за отсутствия ораторских способностей передал свое Послание в Конгресс в письменной форме. Эта традиция оставалась незыблемой более ста лет49.
2 декабря 1823 в послании Президента США Дж. Монро50 Конгрессу была провозглашена декларация принципов внешней политики США, которая была разработана в связи с угрозой интервенции Священного союза в Латинскую Америку в целях восстановления господства Испании в её американских владениях. Ведущая роль в разработке декларации принадлежала государственному секретарю Дж. К. Адамсу. В послании Монро выдвигался принцип разделения мира на европейскую и американскую системы и провозглашалась идея невмешательства США во внутренние дела европейских стран и соответственно невмешательства последних во внутренние дела стран Американского континента. «Американские континенты, — указывалось в послании, — ввиду свободного и независимого положения, которого они добились и которое они сохранили, не должны рассматриваться впредь в качестве объекта для будущей колонизации любой европейской державой» (отсюда принцип «Америка для американцев»)51. США подтверждали свой нейтралитет в борьбе бывших испанских колоний против метрополии.
Характеристика посланий главы государства в полупрезидентских республиках (на примере Франции, Португалии и Польши)
На разных этапах исторического развития государственности во Франции по-разному рассматривался и институт главы государства. Например, по Конституции Франции 1848 года в эпоху П-ой республики Президент являлся главой исполнительной власти и обладал весьма обширными полномочиями, в том числе и правом обращения к парламенту с посланиями. Так, при открытии очередной сессии собрания 4 ноября 1851 г. Президент Л. Наполеон103 в послании к Парламенту потребовал отмены закона о выборах от 31 мая 1850 г., назначавший для пользования правом голоса трехлетний срок жительства в одной коммуне. Однако собрание отклонило это требование. В результате возник конфликт между президентом и собранием, и 2 декабря 1851 г. Луи Наполеон произвел государственный переворот и провозгласил себя императором.
Важно отметить, что запрет на президентские визиты в Национальное Собрание и Сенат был введен в 1873 г., при Президенте Адольфе Тьере104, который находился в конфликте с тогдашним парламентским большинством. В разгар конфликта депутаты постановили, что Президент может лишь направлять парламенту послания, которые зачитываются в палатах от его имени и не сопровождаются дискуссией.
Возможно, данный запрет с одной стороны, вызван желанием парламентариев обозначить свою независимость от Президента. С другой стороны, как показывает практика, реализация президентских посланий не рассматривалась в качестве обязанности Парламента, а наделение Президента, как главы исполнительной власти полномочием обращения с посланием позволяет определить данный документ как политический отчёт и программа будущих действий Правительства, а не план согласованных действий всех органов государственной власти в области внутренней и внешней политики, предлагаемой главой государства.
По мнению Юрия Солозобова105 исторический пример превращения Президента Франции в императора «Наполеона-Ш» принудил французов поначалу отказаться от идеи сильного главы государства, что привело к существенному ограничению полномочий Президента в Конституции Ш-ей Республики (1875 г.)106 и как следствие дальнейшее снижении роли посланий Парламенту. Также была провозглашена незыблемость республиканской формы правления. Так, в 1884 г. была внесена поправка, согласно которой «республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра».
В следующей IV Республике ведущая роль в осуществлении государственной политики также принадлежала Парламенту, состоявшему из множества малочисленных партий. Президентские полномочия носили чисто формальный характер и не наделяли его никакой реальной властью. Неэффективность органов государственной власти IV Республики привела к тому, что за период с 1946 по 1958 год в Парламент было внесено 99 предложений о пересмотре Конституции107.
Ситуация изменилась коренным образом лишь в 1958 году с принятием пятой Конституции Франции, действующей и поныне. В ней были установлены государственный строй Пятой Республики и смешанная (полупрезидентская) форма правления. В отличие от Конституции 1946 года, где сначала говорилось о Парламенте, новая Конституция открывала изложение полномочий основных органов государственной власти с полномочий Президента. С тех пор Президенту Республики стала принадлежать ведущая роль в государстве. Президент Франции являлся хранителем Конституции, гарантом независимости нации, территориальной целостности страны. Более того, своим арбитражем он обеспечивал нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства.
Смысл доктрины арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона. Одним из способов такой гарантированности, несомненно, являются послания Парламенту. Все же объем полномочий Президента и Парламента периодически менялся.
С принятием новой Конституции Парламент Франции оказался лишенным возможности решающим образом воздействовать на государственную политику. В период с конца 60-х и до начала 90-х годов XX века Парламент практически утратил контрольные полномочия и крайне мало участвовал в разработке законов. Его роль была сведена лишь к тому, чтобы придавать силу закона правительственным проектам. Исполнительная власть посредством увеличения и усиления властных президентских и правительственных полномочий избавилась от подчиненности и в немалой степени от подконтрольности Парламенту, и существенно возвысилась над ним, значительно сузив рамки парламентской компетенции108.
До конца XX века особенность взаимоотношений Президента с Парламентом состояла в том, что Президент никогда не появлялся на заседаниях Парламента, хотя прямого запрета в Конституции не содержалось: «Президент Республики сносится с обеими палатами Парламента посредством посланий»109. В перерывах между сессиями Президент специальным декретом собирал Парламент для этой цели.
Председатели Национального Собрания и Сената зачитывали каждый в своей палате послания, которые в соответствии со статьей 18 Конституции Президент Республики адресует парламентариям. Такие послания не подлежали обсуждению. Они, как правило, касались тех или иных важнейших событий, происходящих как внутри страны, так и за ее пределами. Периодичность таковых посланий не оговорена, поэтому глава государства составлял их лишь в исключительных случаях. Так, с 1959 по сентябрь 1990 года Президенты Франции направили Парламенту 14 посланий.
Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации - как конституционное полномочие Президента Российской Федерации
В Российской Федерации ежегодные Послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства являются конституционным полномочием Президента Российской Федерации. Следовательно, процесс создания, а также динамику развития посланий необходимо рассматривать в тандеме со становлением и развитием института президентства в России. Становление и формирование института президентства в Российской Федерации явилось результатом объективного тяготения страны к централизованной, сильной исполнительной власти, вызванного геополитическими, историческими факторами, сложностями современного переходного периода. То, что формы организации государственной власти обусловлены геополитическими факторами, было аргументировано различными мыслителями, историками, учеными еще ранее. Так, Ш.Монтескье писал, что «обширные размеры империи -предпосылка для деспотического управления»164. Видный русский историк СМ. Соловьев абсолютную власть Петра Первого связывал с громадными размерами «континентального государства, не защищенного природными границами, открытого с востока, юга и запада»165.
Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста Президента значительно усилило внимание в российском обществе к институту президентства. Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности. В советский период отечественной истории, около семидесяти лет в России существовал коллегиальный глава государства - Верховный Совет СССР. Однако, несмотря на это в советском государстве неоднократно поднимался вопрос о введении поста Президента СССР. Так, при подготовке проекта Конституции 1962 года Н.С. Хрущев166 предложил учредить пост Президента. Была создана Конституционная комиссия, которая подготовила соответствующую главу в проекте Основного закона. Однако после отставки; Хрущева работа
Конституционной комиссии прекратилась .С середины 70-х годов при подготовке Конституции CGGP обсуждался вопрос о введении поста Президента, но подготовленный проект Основного закона не предусматривал этой должности. И только после прихода М;С. Горбачева: к власти были сделаны первые реальные шаги в этом направлении. Так, летом 1988 года, в ходе XIX- Всесоюзной партийной конференции169, обсуждался вопрос о введении поста Президента CGGP однако;, была спроектирована другая, должность — Председателя Верховного Совета СССР; Только в марте 1990 года на 3-ем Съезде Народных Депутатов; проходившем в зале заседаний Большого Кремлёвского дворца, в Конституцию СССР 1977 года, были внесены изменения и учрежден пост Президента СССР, который являлся главой Советского Государства170. Среди основных конституционных полномочий Президента4 СССР была" обязанность представлять Съезду Народных Депутатов СССР ежегодные докладыо положении страны, а также; информировать Верховный; Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики171. Однако, ни один из таких докладов М.С.Горбачёв сделать не успел ввиду краткосрочности пребывания в президентской должности, да и высшим органом государственной власти все же являлся Съезд Народных Депутатов: СССР, который и определял основные направления государственной политики172. Именно поэтому ежегодные доклады Президента СССР о положении страны не имели бы-решающего значения в определении основных направлений государственной политики.
12 октября 1990 года состоялось заседание Конституционной комиссии по рассмотрению проекта новой Конституции Российской Федерации, в которой предусматривался пост Президента РФ. По результатам всенародного голосования, проведенного 17 марта 1991 года 70% участников высказались за учреждение поста Президента в Российской Федерации173. Статус Президента РФ определялся Законом от 24 апреля 1991 года № 1098-1 «О президентстве в РСФСР»174, основные положения которого затем были включены в текст Конституции Российской Федерации 1993 года175.
24 мая 1991 года IV Съезд Народных Депутатов РСФСР принимает Закон РСФСР от 24 мая 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР N 1326-1»176. Данные изменения в основном соответствовали положениям Закона РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» №1098-1 . Именно этим актом и открывается первая страница в конституционной судьбе президентской власти в России.
Президент Российской Федерации, в отличие от Президента СССР, рассматривался в качестве высшего должностного лица и главы исполнительной власти (ст. 121.1) . Глава государства наделялся правом вето, которое, преодолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а на акты
Перспективы оптимизации института президентских Посланий в Российской Федерации
Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию - это один из способов организации взаимодействия и влияния главы государства на деятельность органов государственной власти всех уровней, которое является актом политического характера, содержащим программные принципы или законодательные предложения. Однако его ценность в том, что это событие не одного дня. Весь текст Послания ориентирован на перспективу. Заслушивание ежегодных Посланий не сопровождается их обсуждением, обращением с вопросами и принятием каких - либо решений. Ежегодные президентские Послания - один из элементов политической культуры. Послание не директива, но и не набор благих пожеланий. В Послании заявлен политический курс главы государства.
Разделяем мнение Г.А. Шмавонян189 о том, что в Послании Президент РФ может коснуться и определенных правовых вопросов, даже дать юридическую оценку, квалификацию конкретным фактам. Однако это не может иметь юридическую значимость в строгом смысле слова. От этого Послание не становится правовым актом. Если решение определенного вопроса входит в компетенцию Президента РФ, то он снабжен соответствующим правомочием для решения данного вопроса посредством принятия конкретного правового акта. Важно отметить, что полномочие Президента РФ по обращению к Федеральному Собранию с Посланием закреплено конституционной нормой (ст. 84 п. «е»)190, что само по себе обуславливает его конституционно-правовую природу. Однако в современной науке из всех актов Президента РФ только указы и распоряжения признаются подзаконными актами, обязательными для исполнения. Кроме того, именно указы и распоряжения Президента РФ признаются источниками российского права. Между тем, ежегодно, после оглашения Послания начинается сложный процесс его реализации всеми органами государственной власти: принимаются законы, разрабатываются программы развития. Поскольку полномочие по обращению Президента РФ с Посланием к Федеральному Собранию определено Конституцией Российской Федерации, то позволим себе предположить, что данное обстоятельство само по себе говорит о наличии правовой природы. Однако не понятным остается, что именно является правовым - то ли полномочие по обращению, то ли сам документ с текстом Послания. Возникает вопрос: возможно ли рассматривать ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию в качестве источника российского права? Безусловно, для ответа на это вопрос необходимо определить понятие источника права. Так, чтобы стать реальностью и успешно выполнять свои функции, право, как и государство, должно иметь внешнее выражение. Одни авторы это «внешнее выражение» называют формой права, другие - источником, а третьи именуют одновременно источник (форма) права191.
Как известно, термин «источник права» имеет длительную историю (впервые его использовал римский историк Тит Ливии более двух тысяч лет назад для обозначения XII таблиц), однако, широкое распространение это понятие получило лишь в XIX в . Так, например, Шершеневич Г.Ф. под источником права понимал: а) силы, творящие право. Например, «волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, государственную власть»; б) материалы, положенные в основу того или иного законодательства; в) исторические памятники, которые «когда-то имели значение действующего права»; г) средства познания действующего права .
Общеизвестны два способа образования норм права. Первый проистекал из решающего участия в создании правовой нормы государства. Прямое предписание власти устанавливало законы, обязательные для всех членов общества. Тем не менее, нормы позитивного права, отмечали они, могут происходить и без непосредственного участия законодателя — они складываются в виде обычая и, уже затем утверждаются законодателем. Также под источником права предлагалось понимать те причины, которые образуют право. Очевидно, что к числу причин, образующих право, относятся ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию, поскольку, в целях реализации поставленных в них задач принимаются законы, издаются указы, распоряжения и поручения Президента РФ, постановления Правительства РФ, изменяются отдельные положения Конституции Российской Федерации.
Термин «форма права» так же имеет множество значений. Само понятие «форма» достаточно многогранно. В одних случаях категория «форма» рассматривается в качестве выражения «внутренней связи и способа организации, взаимодействия элементов и процессов, как между собой, так и с внешними условиями»194. В других случаях - просто как «внешнее выражение какого - либо содержания»195. В-третьих, -понятием формы охватывается вся совокупность средств, методов и способов, с помощью которых в обществе решаются те или иные задачи, касающиеся, в том числе государства и права196.
В юридическом смысле форма права и источник права широко применяются отечественными и зарубежными учеными как тождественные понятия во всех тех случаях, когда они рассматриваются в виде «способа выражения государственной воли», «способа установления правовых велений», или способа, которым правилу поведения государственной властью придается общеобязательная сила .
В отечественных научных и учебных изданиях198 под формой (источником) права как способом закрепления правовых велений иногда понимают внешнюю форму права.
Так, при реализации Президентом РФ своего полномочия по обращению к Федеральному Собранию с Посланием внешняя форма проявляется в презентации текста. На церемонии обращения присутствуют представители различных органов государственной власти Российской Федерации: члены Правительства, председатели Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральный прокурор, Председатель Центральной избирательной комиссии, Председатель Счетной палаты, члены Государственного Совета, главы субъектов РФ и основных конфессий.
Наряду с внешней формой выделяют и внутреннюю, которая рассматривается как система или структура, внутреннее строение права, как «распределение норм права по отраслям и институтам соответственно характеру регулируемых ими общественных отношений и отчасти методу правового регулирования»199.
Похожие диссертации на Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации
