Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Правовая политика: теоретико-институциональная природа
1.1. Сущность, принципы и виды правовой политики 12
1.2 Обеспечение преемственности при формировании правовой политики 36
1.3. Субъекты правовой политики 54
Глава 2. Стратегия правовой политики и обеспечение ее преемственности в Российской Федерации
2.1. Проблемы эффективности и приоритеты современной правовой политики : 74
2.2. Правотворчество и правовая политика 97
2.3. Преемственность правовой политики в современной России как условие ее реализации 126
Заключение 133
Приложение 137
Библиография 143
- Сущность, принципы и виды правовой политики
- Обеспечение преемственности при формировании правовой политики
- Проблемы эффективности и приоритеты современной правовой политики
- Правотворчество и правовая политика
Введение к работе
На современном этапе развития российского общества и государства формирование и реализация научно обоснованной и целенаправленной, последовательной правовой политики является одним из основных условий развития в нашей стране гражданского общества и основных демократических институтов социального государства. Эту задачу можно решить только при наличии у законодателей и правоприменителей четких, системных представлений о концепции правового развития государственной и общественной жизни, о конечных целях этого развития, о путях, средствах, сроках и этапах их реализации, о наиболее острых проблемах, которые необходимо решить.
Отсутствие научно обоснованной правовой политики влечет за собой перекос в системе правового регулирования в сторону достижения нередко противоречивых прикладных целей и характеризуется неэффективностью и правовыми коллизиями. Усиление регулятивной функции права, в условиях дальнейшего реформирования в сфере политических, экономических, экологических и иных общественных отношений, предполагает формирование нового концептуального подхода к правовой политике. Реализация национальных проектов, проведение административной реформы, новации в федеративном устройстве страны и реформирование местного самоуправления требуют проведения эффективной правовой политики.
В основных направлениях правовой политики также необходимо учесть появление новых субъектов правовой политики, например, Общественных палат, которые образованы как на федеральном уровне, так и на уровне многих субъектов Российской Федерации. Кроме этого, в данной системе появились новые субъекты правовой политики, такие как Совет законодателей и Государственный совет, статус и деятельность которых должны быть научно осмыслены.
Вместе с тем, исследование существующих теоретико-методологических подходов к изучению состояния правовой политики в Российском государстве позволяет сделать вывод о том, что она является недостаточно эффективной, при ее формировании слабо применяются достижения современной правовой науки.
Отсутствие общего понимания роли правовой политики в современной системе государственно-правовых отношений является одной из причин, тормозящих эффективное проведение административной реформы. Логичным этапом административной реформы, вслед за реформой системы органов исполнительной власти на федеральном уровне должен стать этап реформирования исполнительной власти на уровне субъектов Федерации. Определяя сегодня период планируемых изменений на десять-двадцать лет в сфере социально-экономического развития, необходимо разрабатывать (моделировать) такие правовые нормы, которые актуальны и для текущего периода преобразований в стране, а также эффективны до достижения горизонта планирования. Конечно, такую задачу нельзя рассматривать в отрыве от правового механизма изменения правовых нормативных актов.
Диссертантом рассмотрена необходимость обеспечения преемственности при формировании такой правовой политики, которая должна обеспечивать согласованность и системность в деятельности органов государственной власти, осуществляемую для достижения ее целей. Сохранение преемственности в правовой политике является необходимым условием для государства по созданию, возникновению и функционированию выгодных для него процессов, изменений, происходящих в обществе. Посредством правовой политики воплощается в жизнь политический курс страны, выражается воля лидеров и властных структур. Правовая политика служит эффективным средством преобразования общества. Именно поэтому важным моментом является правильное формирование правовой политики и обеспечение ее преемственности.
Очень важен также вопрос о соотношении правовой и государственной политики, что обусловливает необходимость разработки теоретических и законодательных основ правовой политики в российском обществе, а также путей ее совершенствования.
Диссертант считает, что преемственность правовой политики можно рассматривать как продолжение государственного курса в сфере права, принятого сегодня в Российской Федерации, направленного на развитие национального экономического, научного и кадрового потенциала, обеспечения безопасности и инновационного развития страны.
Представляется, что попытки найти ответы на эти и другие актуальные вопросы могут быть полезны и в плане перспективных оценок дальнейшего правового и политического развития российского общества, поскольку, в конечном счете, в правовой политике находят отражение основные тенденции и приоритеты развития Российской государственности.
Перечень и конкретизация приоритетных направлений правовой политики связана с очередностью этапов общественных реформ, каждый из которых имеет свою специфику, обусловленную теми или иными задачами и методами их реализации.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В период до октября 1917 года российские ученые, среди которых, например, такие, как С.А. Муромцев, Г.Ф. Шершеневич, Л.И. Петражицкий, достаточно активно исследовали проблемы правовой политики, как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровне.
В советский период, при фактическом отсутствии общетеоретических исследований правовой политики, достаточно активно разрабатывались отраслевые проблемы правовой политики, в основном, уголовно-правовой направленности. Среди авторов, работавших в этой сфере, H.A. Беляев, Ю.А.
Воронин, И.М. Гальперин, П.С. Дагель, В.Н. Кудрявцев, В.И. Курляндский, П.Н. Панченко и другие.
Современный период характерен повышенным интересом отечественной науки к правовой политике, прежде всего, на общетеоретическом уровне. Среди авторов, плодотворно работающих в этом направлении, можно назвать Я.В. Бакарджиева, П.П. Баранова, А.И. Демидова, Н.В. Исакова, C.B. Кодан, А.П.Коробову, H.A. Лопашенко, А.В.Малько, Г. И. Муромцева, C.B. Поленину, В.А. Рудковского, О.Ю.Рыбакова, В.М.Сырых, К.В. Шундикова и других.
Теоретической основой исследования являются фундаментальные положения общей теории права и государства, содержащиеся в научных трудах С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, С.И. Носова, З.А. Станкевича, A.C. Тагиева, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других.
Целью данного диссертационного исследования является теоретико- методологический анализ вопросов обеспечения преемственности правовой политики, ее структуры, форм реализации и принципов, а также разработка предложений по некоторым вопросам стратегии развития и приоритетов российской правовой политики.
В соответствии с поставленной целью, основными задачами диссертационной работы являются: раскрытие сущности, содержания и функций правовой политики, обеспечения преемственности правовой политики; анализ системы субъектов формирования и реализации правовой политики; изучение форм реализации, принципов и видов правовой политики; определение роли мониторинга законодательства в формировании правовой политики; исследование методов прогнозирования эффективности норм права; выявление и анализ тенденций, перспектив развития и приоритетов российской правовой политики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования, реализации и обеспечения преемственности правовой политики в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие процесс формирования и реализации правовой политики в Российской Федерации, а также вопросы обеспечения ее преемственности.
Методологической основой исследования выступила базирующаяся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты) и общенаучных методов познания (анализ, синтез, системно-структурный подход, индукция и т.д) система способов и приемов изучения правовых явлений. Для исследования различных аспектов правовой политики в Российской Федерации применялись также специальные методы (системный, диалектический, исторический) и частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный и другие).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном изучении наиболее значимых как с теоретической, так и с практической точек зрения узловых проблем обеспечения преемственности правовой политики в Российской Федерации. На основе проведенного анализа диссертант сделал вывод о ключевых тенденциях и приоритетах современной правовой политики, а также предложил видение перспектив ее развития на ближайшее будущее. Особое внимание уделено малоизученной, в целом, но крайне важной на современном этапе становления постсоветской Российской государственности проблеме обеспечения преемственности правовой политики.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны: в представлении диссертанта, правовая политика есть особый вид политики, которая нацелена на обеспечение должного функционирования правовой системы государства и осуществляется преимущественно правовыми средствами. При помощи правовой политики решаются многочисленные и многоплановые задачи, важнейшими из которых выступают: обеспечение адекватности правового регулирования насущным потребностям в упорядочении объективно существующих общественных отношений; обеспечение надлежащей согласованности правового воздействия принятым стратегическим целям на всех этапах правотворчества и правоприменения; необходимость нормативного регулирования ряда общественных отношений, вытекающая из потребностей самого общества, является фактором, обусловливающим преемственность, соответственно, развитие общественных отношений относительно заданного государственного курса потребует обеспечения преемственности в нормативном регулировании, в правовой сфере в деятельности органов и институтов, отвечающих за достижение конкретных целей государства; к основным факторам, определяющим формирование правовой политики, диссертант относит наличие правового идеала, опору на научные концепции и разработки, учет специфики политико-правового устройства данного государства, его национальных особенностей и традиций, учет влияния процессов глобализации. Существенное воздействие на формирование правовой политики оказывают также конкретная политико-государственная и управленческая практика, равно как и степень обеспечения преемственности в процессе правового регулирования; диссертант указывает на серьезные затруднения в определении приоритетных направлений современной российской правовой политики в условиях, когда отсутствует формализованная Концепция правовой политики. Важнейшие приоритеты целесообразно фиксировать в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, в которых традиционно ставятся задачи по законодательной деятельности российского парламента на предстоящий период; анализируя практику правотворчества на федеральном и региональном уровнях, диссертант выявил устойчивую взаимосвязь, существующую между этапностью проводимых в стране реформ и содержанием приоритетных направлений правовой политики государства. В практическом плане это означает, что каждому следующему этапу реформ в той или иной сфере должны соответствовать новые либо существенно скорректированные приоритетные направления правовой политики. И наоборот, конкретизация приоритетных направлений правовой политики всякий раз должна быть синхронизирована с задачами соответствующего этапа реформирования, учитывать его специфику, включая темпы и условия преобразований, ресурсные возможности, особенности реализации намеченного и ряд других факторов; на основе проведенного исследования, диссертант делает вывод, о необходимости разработки и нормативного закрепления методологии прогнозирования экономических, социальных, политических и иных последствий принимаемых законодательных и других нормативных правовых актов, а также важнейших управленческих решений. В качестве обязательного элемента подобного прогнозирования должно выступать моделирование типичных ситуаций, которые должны быть урегулированы принятым нормативным правовым актом; диссертант считает, что, хотя правовая политика в современных российских условиях формируется и реализуется преимущественно государственными органами, одним из существенных показателей демократичности государства выступает именно степень вовлеченности в данный процесс гражданского общества к его институтов. Исходя из этого, к субъектам правовой политики в Российской Федерации правомерно отнести такие институты гражданского общества как местное самоуправление и общественные объединения, среди которых особое место занимают политические партии. Значительным потенциалом воздействия на формирование правовой политики обладают также Общественная палата Российской Федерации и региональные общественные палаты. Существенным резервом в деле преодоления имеющей место гипертрофированной централизации в том, что касается формирования и реализации правовой политики, аккумулирования для этого региональных инициатив и возможностей, выступает активизация деятельности таких важных консультативных органов, как Государственный Совет Российской Федерации и Совет Законодателей России, чей созидательный потенциал до сих пор еще полностью не раскрыт.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их применения при формировании и реализации правовой политики на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут использоваться при преподавании курсов «Теория государства и права» и «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях, докладах и выступлениях на региональной научно- практической конференции «Правовые и экономические проблемы формирования новых субъектов Российской Федерации» (28 февраля 2006 года, Иркутск), региональной конференции «Муниципальная реформа: организационно-правовые проблемы» (2 ноября 2006 года, Иркутск), всероссийской научно-практической конференции «Якутская степная дума - первый опыт областного самоуправления» (3 апреля 2007 года).
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования. Диссертационная работа включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной научной литературы и нормативных правовых актов, а также сравнительную таблицу (в виде Приложения).
Сущность, принципы и виды правовой политики
Термин «политика» традиционно находящийся в центре внимания практически всех гуманитарных и общественных наук, в настоящее время в силу своей многоплановости остается весьма дискуссионным. Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разную природу и направленность. Общеизвестны различные виды политики: социальная, экономическая, правовая, национальная, военная, информационная и т.п.
Правовая политика тесно взаимосвязана со всеми иными видами политики, но, тем не менее, остается все же самостоятельным явлением со своей спецификой, целями, задачами и отличительными чертами.
Вместе с тем, вопросы правовой политики в нашей науке разработаны пока еще недостаточно, особенно на общетеоретическом уровне . Существуют прямо противоположные точки зрения на сам факт существования правовой политики как самостоятельного явления. Так, например, утверждается о том, что не существует никакой специфической правовой политики, а существует государственная политика в правовой сфере жизни общества. Сторонники этого считают, что «оформление власти правовыми средствами, использование последних в ее осуществлении еще не говорит о том, что есть какая-то особая правовая политика. Государственная политика одна, а формы ее и пути осуществления разнообразны» .
Сторонники существования правовой политики как вида политики в целом считают, что отрицание правовой политики равнозначно отрицанию идей построения правового государства, проведения правовой реформы, необходимости совершенствования юридической системы, повышения эффективности правового регулирования, правосудия, прокурорского надзора, усиления защиты прав граждан, гарантий их безопасности. По их мнению «это то же самое, что не признавать какую бы то ни было политику государства в данной области, отрицать существование самостоятельных правовых целей и задач». Таким образом, - «речь должна идти не о том, существует или не существует правовая политика, а о том, какой она должна быть в современных условиях, о выработке концептуальных правовых идей развития общества .
Данная позиция, на наш взгляд, представляется наиболее приемлемой и обоснованной.
Очевидно, что осмысление сущности категории «правовая политика» невозможно без обращения к анализу более общего, родового понятия «политика». Иными словами, любое из возможных определений правовой политики не должно расходиться с общим представлением о политике в ее традиционном смысле, который довольно давно и успешно интерпретируется политической наукой.
Современное понимание политики многозначно. Однако, несмотря на обилие аспектов данного понятия, в теории и на практике он чаще употребляется в двух из них: 1. Целенаправленная деятельность людей в сфере властных, государственных, классовых, национальных отношений; 2. Характеристика атрибутов существования государственных институтов и иных политических формирований.
В английском языке для выражения различия этих двух смыслов политики используются два слова: policy (первое значение) и politics (второе значение) . Таким образом, фиксируется наличие двух аспектов функционирования политических отношений: деятельного, при его выделении внимание фиксируется на такой их стороне, как динамизм, зависимость от социальных усилий субъектов политических отношений, взаимосвязь с другими видами социальной деятельности, и институционального, указывающего на структурированность политических отношений, их организацию на основе определенного принципа.
Институтом называется отношение, организованное на основе определенной нормы, обязательного правила. Для институционально организованных политических отношений требуется определенный тип нормативной регуляции, ориентированный на общественный интерес, его представительство и защиту, максимально освобожденный от личных предпочтений . Таким нормативным регулятором политической жизни служит право. В этой связи стоит согласиться с тем, что право, по сравнению с другими типами норм, действующими в политике, обладает следующими особенностями: - законы в той или иной форме налагают на человека и государства взаимные обязательства, т.е. в той или иной степени ограничивают произвол как одного, так и другого; - нормы-законы носят открытый, гласный характер, они обращены к каждому члену общества; - они относительно стабильны, мало зависят от произвола и личных особенностей носителя власти; - характеризуются достаточно жесткой фиксацией прав и обязанностей их исполнителей, вносящих в их деятельность столь необходимые во взаимодействии больших сообществ людей качества четкости и определенности .
При этом, по мненшо А.И. Демидова, природа политики проявляет себя не только в возможности и необходимости институализации, структурирования своих отношений, но и в постоянстве выхода за установленные нормами и всякого рода правилами пределы, ведь здесь речь идет о действиях человека, а они инициативны, свободны, спонтанны, поэтому для любого состояния политических отношении характерны вариативность, нелинейность .
Как жизненный феномен политика постоянно выходит за ею же самой установленные пределы или, по словам М.Фуко, «опирается на противозаконности» , активно использует неинституционализированные (непредусмотренные и не регулируемые законами) формы, к которым можно отнести и бюрократизм, и влияние элит, и использование информационных, и культурных, и конфессиональных ресурсов.
Исходя из выделенных свойств политики, ее можно определить как объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов.
Вместе с тем, по мнению Мухаева Р.Т., подобные интерпретации политики оказываются недостаточными. Прежде всего, потому, - пишет ученый, что узкопрагматическое, прикладное понимание политики оставляет вне поля зрения ее ценностные, смысловые начала. Кроме того, политическую сферу вряд ли можно ограничивать только государственным управлением, поскольку часто негосударственные структуры имеют не меньше, а подчас даже больше власти и влияния. Например, средства массовой информации, различные лобби идр .
Таким образом, содержание термина «политика» имеет различные интерпретации, в которых в зависимости от различных обстоятельств на первый план выходят те или иные свойства данного важного общественного явления. Однако при всех различиях в подходах к ее определению политика имеет свои сущностные признаки, выделяющие ее из всех форм социальных взаимодействий.
Политика государства едина по своей сущности. Это единство детерминируется морально-правовыми устоями общества, состоянием политической и правовой культуры, влиянием международного сообщества и другими факторами. Предметом политики государства, как уже нами указывалось, является обширный круг общественных отношений, что является основанием для выделения для различных видов политики, среди которых свое особое место занимает правовая политика.
Обеспечение преемственности при формировании правовой политики
Как уже нами указывалось, сохранение преемственности в правовой политике является необходимым условием для государства по созданию, возникновению и функционированию выгодных для него процессов, изменений, происходящих в обществе. Посредством правовой политики воплощается в жизнь политический курс страны, выражается воля лидеров и властных структур. Правовая политика служит эффективным средством преобразования общества. Именно поэтому важным моментом является правильное формирование правовой политики и обеспечение ее преемственности. Выработка единой эффективной общенациональной правовой политики государства не только на ближайшее время, но и на перспективу, а также возможность обеспечить преемственность в ее реализации - одна из первоочередных задач современной отечественной юридической науки и практики. Проведение эффективной правовой политики на современном этапе развития российского общества является одним из определяющих факторов становления правового государства, демократических преобразований, наличия конкурентоспособной рыночной экономики и обеспечения гарантированной реализации прав и свобод граждан. Вопросы формирования правовой политики государства имеют не только теоретическое, но и важное практическое значение, для чего важно определить, какие факторы лежат в основе этого процесса. В основе формирования правовой политики лежит некий правовой идеал, модель политической идеологии. Именно от того, каким будет этот идеал, какие идеи и представления будут главенствующими в обществе, и зависит разработка основ правовой политики, а, следовательно, государственное и социальное устройство, положение на мировой арене и, в конечном итоге, уровень жизни населения страны. Проблема правового идеала является достаточно новой для юридической науки России. Варианты правового идеала многообразны и затрагивают, прежде всего, сферы политики, права и нравственности. Политико-правовая мысль России XIX- XX веков простиралась от монархических взглядов до социально- утопических идей, от славянофильских концепций до сторонников глобализации общества. Среди политико-правовых идеалов, выдвинутых российскими либералами во второй половине XIX в. - начале XX в., можно назвать следующие: 1) противопоставление теории полицейского государства и теории правомерного, правового, конституционного государства; 2) необходимость согласования гражданских законов с жизнью и потребностями общества, понятиями народа о правде и неправде, положительного права с правом естественным, а интересов государства - с неотъемлемыми правами человека; 3) приоритет права человека на достойное человеческое существование; 4) утверждение права человека на индивидуальность; 5) отрицание совместимости свободы и равенства, демократии и деспотизма большинства; 6) отрицание отождествления власти народа с его; 7) утверждение в качестве высшей правовой ценности человеческой личности, которая сама может быть носительницей высших ценностей; 8) понимание права как реального социального явления, как социального регулятора общественной жизни, как действительного, а не идеального права. Приоритет конкретного политико-правового основания порождал те или иные правовые идеалы: правовое государство (П.И. Новгородцев), правовой социализм (Б.А. Кистяковский), идеал морально-правового прогресса (П.А. 53 Сорокин), солидарности свободных личностей (И.А. Покровский), др. Сегодня, в условиях обновляющейся и постоянно меняющейся России, необходимо четко определить, что же является правовым идеалом, каковы основные направления правовой политики. Правовая политика государства воплощается, прежде всего, в Конституции, законах и других нормативных правовых актах, направлена на охрану и защиту существующего социального строя, развитие и совершенствование общественных отношений. Основными и наиболее общими приоритетами современной российской правовой политики являются: - построение правового государства и гражданского общества; - защита прав человека; - разработка долговременной концепции законотворчества; -совершенствование механизмов реализации права и правоприменительной практики; - правовое обеспечение реформ; - борьба с коррупцией и преступностью; - преодоление правового нигилизма; - воспитание правовой культуры населения. На сегодня правовым идеалом, на наш взгляд, по крайней мере, декларируемыми, являются такие общечеловеческие и демократические ценности, как приоритет права, юридическое равенство, признание человеческой личности высшей ценностью, противостояние произволу и беззаконию, порядок и постоянство в общественных отношениях. В основе формирования правовой политики государства, несомненно, должен лежать научный подход. По мнению О.Ю. Рыбакова, «нельзя не видеть связи между государственной значимостью правовой политики и научными основами такой политики. Конечно, всякая политика в идеале должна основываться на научных достижениях и проверенных опытом результатах. Но именно правовая политика базируется на достижениях, прежде всего юридической науки, а также на достижениях других наук, способствующих слаженному, эффективному функционированию правовых механизмов» . Правовая политика государства обязательно должна быть научно обоснованной. В противном случае она будет представлять собой лишь перечень мероприятий в области правотворчества, правоприменения, не имеющих под собой никакой научной основы, анализа, не объединенных единой целью, а потому абсолютно безрезультатных. Таким образом, научную обоснованность правовой политики можно считать одним из ее принципов и характерных черт. В теории государства и права, с учетом признания многозначности понятий, имеет место определение термина «правовая политика» именно с позиции научной обоснованности. По мнению Малько A.B. и Шундикова К.В., «правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность уполномоченных субъектов (прежде всего государственных и муниципальных органов власти) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры, правовой жизни общества и личности» . Еще JI. Петражицкий говорил о том, что основной задачей правовой политики является «научно обоснованное предвидение последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем) оказалось бы причиной 56 определенных желательных результатов» . Более того, в настоящее время все чаще встречается мнение о необходимости формирования самостоятельной науки — науки правовой политики, которая по своей природе будет относиться к области теоретических социальных наук. На формирование правовой политики государства влияют происходящие в мире процессы глобализации, в частности, распространение на правовую систему России принципов, идей, норм и практики цивилизованных государств. Вместе с тем открытость и вовлеченность в мировое юридическое пространство означает не только приобщение к благам и ценностям мировой цивилизации, но и все возрастающее давление, а иногда и откровенное навязывание культурно чуждых идей, моделей и представлений. Специфика глобализации в правовой сфере состоит в том, что этот процесс прослеживается в той или иной степени во всех структурных частях правовой системы страны: нормативной правовой базе, системе источников права и их соотношении, в ходе правотворчества и правоприменения. В связи с этим, хотелось бы отметить, что, несмотря на неизбежность влияния мировых процессов на формирование правовой политики государства, все же нельзя забывать и о национальных интересах.
Проблемы эффективности и приоритеты современной правовой политики
Сущность правовой политики состоит в выработке и последующей реализации особых правовых идей, в том числе идей стратегического характера, таких как: формирование гражданского общества и правового государства, становление рыночных отношений, защита прав и свобод личности и др. Об их специфике позволяет говорить наличие такого специфического свойства правовой политики, как концептуальность . Следовательно, «правовая политика всегда есть стратегически осмысленная деятельность, основанная на определенной системе целей, концептуальных идей, отражающих узловые моменты будущей организации социальных отношений .
В русском языке под словом «концепция» понимается «система взглядов на что-нибудь; основная мысль» . Таким образом, на наш взгляд, правовая концепция - это разработанная на общегосударственном уровне система представлений о перспективах совершенствования правовой жизни общества, о целях, задачах, основных направлениях, приоритетах, принципах и средствах правовой политики государства. Иными словами, правовая концепция - это совокупность правовых идей стратегического характера.
Необходимо отметить, что законодатель придерживается аналогичного подхода к дефиниции термина «концепция». Так, в Федеральном законе от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» содержится следующее определение концепции социально-экономического развития России: это «система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей» .
Следует отметить, что, например, специалисты по уголовному праву считают аксиомой, что идеологическую основу уголовной политики, из которой берут начало перспективы борьбы с преступностью, олицетворяет собой уголовно-правовая концепция . Ее значимость просматривается по нескольким направлениям. Во-первых, концепция является основой уголовно-правового прогнозирования, концентрируя в своем содержании предшествующий опыт и предлагая выверенные жизненной практикой пути преодоления возникающих противоречий. Во-вторых, в данной концепции фокусируется «образ будущего», цель, ориентирующая направления социального движения. В-третьих, концепция определяет «стиль» мышления, в соответствии с которым воспринимается, анализируется и истолковывается информация о будущем и для будущего. В-четвертых, концепция выражает по своей сути предвосхищающий образ действий, типизирующий социальные ожидания .
Правовая политика как научно обоснованная, системная и последовательная деятельность соответствующих субъектов, связанная с использованием правовых механизмов, всегда несет в себе целевую составляющую. Целевой аспект проявляется в таком ее сущностном свойстве как целенаправленность.
Целенаправленность правовой политики связана с тем, что деятельность в юридической сфере немыслима без постановки субъектами правоотношений конкретных ориентиров, без предварительного прогнозирования путей и сроков их реализации, а также будущих желаемых изменений.
Таким образом, правовую цель можно определить как идеально предполагаемую субъектом правовых отношений модель какого-либо юридически значимого результата (явления, состояния, процесса и др.), к достижению которого он стремился при помощи правовых средств и механизмов.
Предлагаются различные классификации целей правовой политики, когда по сроку предполагаемой их реализации цели правовой политики можно разделить на ближайшие и перспективные, в зависимости от потенциальной возможности достижения - на реальные и невыполнимые. Возможно разграничение юридических целей на прогрессивные и реакционные, гуманные и бесчеловечные, нравственные и аморальные и др.
Правовая политика как особая форма социальной практики немыслима не только без постановки целей, но и без использования для их достижения определенных средств. Юридические средства, взятые в единстве, составляют особый «регулятивный блок» правовой системы, охватывающий широкий класс правовых регуляторов, многообразный спектр феноменов, отличающихся спецификой природы и структуры, а также конкретными задачами и функциями. К юридическим средствам в теории права относят нормы права, правовые принципы и презумпции, субъективные права и юридические обязанности, запреты и санкции, льготы и поощрения, юридические факты, правовые отношения, правовые институты, процедуры, режимы и механизмы, договоры и правоприменительные акты, разнообразные правореализационные действия и операции и проч. Вопросы эффективности правовой политики подводят нас к анализу результатов ее реализации и оценки качества.
Под результатом правовой политики следует понимать последствия применения на практике правовых средств, объективированные в форме конкретных материальных изменений в социальных отношениях.
Результаты правовой политики разнообразны как по своим объективным проявлениям, так и по характеру субъективной оценки их участниками правовой жизни. Их можно дифференцировать на юридически значимые и юридически несущественные, желательные и неугодные, позитивны и негативные, прогнозируемые и непредсказуемые. Однако при таком разнообразии, всем результатам правовой политики присущи общие определенные признаки. Во-первых, эти результаты представляют собой заключительный 4 1 компонент логической структуры правовой политики, их наступление знаменует завершение определенного цикла правового регулирования. Во-вторых, по своей природе результаты правовой политики есть, прежде всего, конкретные последствия правового регулирования, выраженные в определенных изменениях в системе социальных отношений. В-третьих, результаты правовой политики — это всегда объективные феномены, лежащие в сфере сущего, в области материальных явлений и данные субъектами непосредственно в эмпирическом ощущении. В-четвертых, результаты правовой политики являются прямым следствием постановки субъектами юридической практики правовых целей и использования ими определенного набора юридических средств.
Причинно-следственная связь между целями, средствами и результатами практики заслуживает особого внимания, так как с ней непосредственно связана проблема поиска наиболее эффективных путей перехода от целей к результатам.
Вопросы качества результатов правовой политики тесно взаимосвязаны с проблемой эффективности юридического воздействия. При этом особую значимость имеет не только проблема постановки адекватных целей, но и проблема выбора субъектами юридической практики тех или иных
юридических средств, применение которых способно привести к должному результату.
По нашему мнению, моменту выбора субъектом необходимого правового инструментария должен предшествовать процесс юридического прогнозирования эффективности правового воздействия этих средств на общественные отношения. К примеру, перед принятием и введением в действие нормативного правового акта субъекту правотворческого процесса необходимо иметь научно-обоснованную и надежную информацию о том, насколько эффективно будут действовать проектируемые нормы, как нормативный акт «впишется» в уже действующую систему законодательства, какова степень вероятности достижения в результате воздействия норм права тех целей, которые определил правотворческий орган.
Правотворчество и правовая политика
Правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе в первую очередь именно как политика правотворческая. Такое положение не случайно, поскольку, будучи закрепленной в содержании законов и иных правовых актах, данная политика приобретает наиболее ясную и доступную для населения форму.
В связи с этим, следует согласиться с C.B. Полениной, которая полагает, что подобно правовому регулированию в целом, в процессе реализации правовой политики можно наблюдать переход от одних форм правовой политики к другим. В качестве условного начала каждого жизненного цикла правовой политики выступает политика правотворческая, закрепляющая цели правовой регламентации и средства их достижения. Что же касается оптимальных путей осуществления этих целей, то их претворение в действительность есть задача политики правоприменительной и правоинтерпретационной. В дальнейшем по мере развития общественных отношений возникает потребность в совершенствовании действующего законодательства, которая также находит свое проявление в необходимости уточнения касающейся той или иной сферы жизнедеятельности общества правотворческой политики, и тем самым цикл завершается .
Вместе с тем, как и правовая жизнь в целом, правовая политика далеко не всегда может быть охарактеризована положительно. Дефекты этой политики, хотя и обнаруживаются чаще всего в ходе правоприменения, нередко имеют своей причиной ошибки в политике правотворческой.
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 году) особое внимание уделяется данной проблеме. В частности, в этом документе содержится вывод о том, что анализ принятых в течение года по пяти основным направлениям государственной политики конкретных законов показывает, что результаты законодательной деятельности нельзя в полной мере признать удовлетворительными. Более того, этот анализ позволяет сделать некоторые важные обобщения и выводы, касающиеся не только содержания конкретных законов или сопряженной группы законов, но и в целом законодательного процесса и состояния законодательства.
Наиболее существенными недостатками в 2004 году принятых законодательных актов и законодательного процесса являлись: 1) отсутствие системности принятых законодательных актов, которые представляют собой совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а не научно обоснованную и взаимосвязанную систему кодифицированных актов, не только часто не соотнесенных между собой, но не соотнесенных и с Конституцией Российской Федерации; 2) внесение изменений в совокупность разрозненных законодательных актов в одном законе или пакете законов; 3) узость тематики отдельных законодательных актов, их принятие по сравнительно мелким, частным вопросам, недостаточное внимание к подготовке кодифицированных актов, охватывающих обширную сферу отношений, что приводит к множественности нормативных актов, загромождает массив действующего законодательства, порождает пробелы, разночтения, а порой и прямые противоречия между нормами разных законодательных актов; 4) большое количество отсылочных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов.
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году) имеется вывод о том, что «эффективность законодательного процесса в настоящее время во многом снижается из-за отсутствия законодательно урегулированных механизмов, направленных на обеспечение ответственного поведения каждого из участников законодательного процесса, а процесс принятия законов на данном этапе развития государства и его институтов пока нельзя отнести к деятельности государства, не имеющей резервов совершенствования» .
Таким образом, анализ законодательной деятельности в 2004 и 2005 годах, выявил ряд существенных недостатков принимаемых законов, связанных с их содержательным и юридико-техническим качеством, а также с эффективностью применения.
Высокопрофессиональный и взвешенный подход к принятию законотворческих решений, их научная обоснованность и своевременность в значительной степени определяют не только качество законов, но и уровень самой законотворческой работы. «Осмелюсь утверждать, - пишет Д.А.Керимов, что создание эффективного, работающего закона равнозначно иному открытию в науке. Законотворчество только в том случае добьется успеха, если основывается на научном знании, правовой культуре и законодательной технике» . Как известно, в последнее десятилетие российский парламент испытывает своеобразный бум новых законодательных предложений, работая с весьма солидной нагрузкой, значительно превышающей его «пропускную способность». В условиях резко увеличившегося объема законодательной деятельности высокую актуальность приобретает выработка научных подходов к самому процессу подготовки законопроектов, его организации. Несомненно, что принятие качественных законов, способных эффективного воздействовать на различные сферы общественной жизни, напрямую зависит от «технологии» подготовки законопроектов: правильного определения предмета будущего закона, подготовки его концепции, рациональной организации работы над проектом, стратегии планирования законопроектных работ, научно- информационного обеспечения процесса законотворчества, разработанного механизма учета общественного мнения.
К сожалению, очевидным становиться и другое. В Российской Федерации, как показывает практика, законодатель зачастую недооценивает значимость подготовительного, неофициального этапа законотворческого процесса. Показательна на этот счет точка зрения В.Б.Исакова: «Как и во & всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствует научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать» . Этот вопрос получил разработку в трудах многих отечественных ученых, среди которых В.Б.Исаков, Д.А.Керимов, А.С.Пиголкин, В.М.Сырых, С.В.Поленина, Т.Н.Рахманина, Ю.А.Тихомиров .
