Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правовой политики в сфере государственной безопасности 13
1.1. Правовая политика: общетеоретические вопросы 13
1.2. Понятие и содержание государственной безопасности 29
1.3. Правовая политика в сфере государственной безопасности: понятие, признаки, принципы, формы реализации 73
Глава II. Проблемы реализации правовой политики в сфере государственной безопасности 84
2.1. Виды правовой политики в сфере государственной безопасности 84
2.2. Принципы государственной безопасности как средства реализации правовой политики в сфере государственной безопасности 101
2.3. Проблемы правовой политики в сфере государственной безопасности на современном этапе 111
Заключение 132
Библиография 138
- Правовая политика: общетеоретические вопросы
- Правовая политика в сфере государственной безопасности: понятие, признаки, принципы, формы реализации
- Виды правовой политики в сфере государственной безопасности
- Проблемы правовой политики в сфере государственной безопасности на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Утверждение правовых начал в отношении государственной безопасности есть важнейший фактор для поступательного развития современной России. Одной из общественно значимых ее проблем является реализация государственной правовой политики в сфере государственной безопасности. Особую актуальность данное исследование имеет в связи с принятием в декабре 2010 года Федерального закона «О безопасности», который заменил ранее действовавший Закон РФ «О безопасности» 1992 года. Новый Федеральный закон существенно изменил принципы обеспечения безопасности, раскрыл содержание деятельности по обеспечению безопасности, определил основные полномочия субъектов осуществления безопасности. Однако несовершенство правотворческой формы реализации правовой политики в сфере государственной безопасности, в частности отсутствие должного взаимодействия с доктринальной формой реализации, привело к тому, что вновь принятый закон уже подвергся в науке справедливой критике исследователей.
Вопросы безопасности всегда стояли и стоят перед человечеством. Современные общественные процессы являются предпосылкой постоянного возрастания количества угроз безопасности. Наша страна, к сожалению, с пугающей периодичностью становится объектом террористических угроз. Недавний террористический акт в аэропорту Домодедово еще раз продемонстрировал несостоятельность системы обеспечения государственной безопасности.
Сейчас на первый план вышла задача модернизации всей российской системы государственной правовой политики в сфере государственной безопасности – как на уровне принципов, так и на уровне деятельности государственных органов и других субъектов, участвующих в ее реализации. Это требует понимания правовой природы данной политики, что обусловлено тесной связью ее существования и эволюции с проблемами публичной власти, функционирующей в российском обществе.
В настоящее время необходимо формирование теории правового регулирования правовой политики в сфере государственной безопасности на основе системного анализа истории возникновения, нынешнего состояния и динамики развития законодательства о ней в России. Данная теория должна представлять собой совокупность научных положений, которые являются обобщением юридической практики разработки и реализации правовой политики в сфере государственной безопасности, объясняют ее правовую сущность и общие принципы формирования, раскрывают предмет, методы и источники ее правового регулирования, выступают ориентиром для развития законодательства в этой сфере. Наличие теории правового регулирования правовой политики в сфере государственной безопасности в значительной мере позволит оптимизировать поиск эффективных форм осуществления национальной безопасности и механизмов выполнения государством своих основных внешних и внутренних функций.
Все перечисленные обстоятельства обусловили выбор проблемы исследования, которая заключается в противоречии между потребностями общества в действенной системе обеспечения правовой политики в сфере государственной безопасности и несовершенством теоретико-методологических подходов к ее правовому регулированию в современной России. Сегодня имеется объективная необходимость комплексного рассмотрения данного процесса в его органической увязке со всей правовой системой России и с учетом истории ее государственности, нынешних тенденций и перспектив развития страны, ее регионов и общества в целом, отечественного и зарубежного опыта.
Степень научной разработанности темы. Вопросам правовой политики посвящены работы Ю.Б. Багаутдиновой, М.И. Байтина, П.П. Баранова, А.И. Демидова, В.Ф. Дьяченко, В.А. Затонского, А.П. Коробовой, Е.А. Левченковой, А.П. Мазуренко, Н.В. Минюк, Г.И. Муромцева, Д.Ш. Позова, А.И. Овчинникова, О.Б. Потаповой, И.М. Приходько, Р.В. Пузикова, О.Ю. Рыбакова, В.А. Рудковского, Р.С. Саркисова, К.А. Струсь, В.В. Трофимова, В.А. Хвалеева, О.И. Цибулевской, О.И. Чердакова, К.В. Шундикова и других.
Особенную ценность представляют исследования правовой политики, проведенные С.С. Алексеевым, А.В. Малько, Н.И. Матузовым Н.В. Исаковым и другими. В частности, заслуживают внимания «Основы правовой политики в России» - курс лекций, изданный С.С. Алексеевым в 1995 году. Можно с полной уверенностью утверждать, что данный курс лекций послужил основой нового витка в исследовании теоретических и практических проблем правовой политики России. К неоспоримым заслугам представителей Саратовской юридической научной школы, в том числе Н.И. Матузова и А.В. Малько, можно отнести разработку Проекта концепции правовой политики Российской Федерации до 2020 года, а также многочисленные исследования как правовой политики в целом, так и различных ее аспектов. Существенный вклад в разработку основ правовой политики внес также Н.В. Исаков, который в рамках докторской диссертации «Правовая политика современной России: проблемы теории и практики» на академическом уровне раскрыл общетеоретические аспекты, а также основные приоритеты правовой политики.
Изучением проблем безопасности, в том числе и государственной, занимались Д.Г. Балуев, Р.Н. Байгузин, Ю.М. Беляков, Я.В. Бузанова,
А.В. Возжеников, А.В. Герасимов, И.Н. Глебов, М.Ю. Зеленков,
Р.Ф. Идрисов, В.А. Колокольцев, С.В. Кортунов, В.В. Мамонов, А.В. Опалев, В.Л. Райгородский, В.М. Редкоус, С.В. Степашин, О.М. Хлобустов, В.И. Ярочкин и другие.
Значительный вклад в изучение теории безопасности внесли видные исследователи проблем безопасности: А.А. Прохожев, Н.Н. Рыбалкин, В.Г. Шевченко и другие. В первую очередь заслуживает внимания докторская диссертация Н.Н. Рыбалкина «Природа безопасности», в которой автор глубоко исследует философскую сущность данного феномена. Указанная работа послужила основой многочисленных исследований различных аспектов безопасности. Необходимо также особенно отметить вклад А.А. Прохожева в исследовании общей теории безопасности, в частности, его монографию «Теория развития и безопасности человека и общества», а также ряд научных статей. В.Г. Шевченко в монографии «Безопасность России в XXI веке» глубоко исследует вопросы национальной безопасности нашей страны применительно к различным видам безопасности.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации правовой политики в сфере государственной безопасности.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические аспекты правовой политики в сфере государственной безопасности.
Цель исследования состоит в разработке теоретических основ правовой политики России в сфере государственной безопасности, анализе ее современного состояния, а также выработке рекомендаций по ее совершенствованию. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи исследования:
- изучить понятие и содержание правовой политики как общетеоретической категории;
- сформулировать понятие и признаки правовой политики России в сфере государственной безопасности;
- определить виды правовой политики в сфере государственной безопасности, определить степень их научной разработанности;
- исследовать формы и средства реализации правовой политики в сфере государственной безопасности в их взаимодействии;
- проанализировать состояние правовой политики России в сфере государственной безопасности на современном этапе;
- выработать рекомендации по совершенствованию правовой политики Российской Федерации в сфере государственной безопасности.
В процессе реализации поставленной цели решена научная задача, состоящая в разработке теоретико-методологических положений, связанных с формированием правовой политики Российской Федерации в сфере государственной безопасности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды правоведов, посвященные разработке общетеоретических проблем правовой политики (С.С. Алексеева, В.А. Затонского, Н.В. Исакова, А.П. Коробовой, А.П. Мазуренко, А.В. Малько, Н.И. Матузова, К.А. Струсь, К.В. Шундикова и др.), работы исследователей теоретических вопросов безопасности (Д.Г. Балуева, А.В. Возженикова, И.Н. Глебова, В.В. Мамонова, А.А. Прохожева, В.М. Редкоуса, Н.Н. Рыбалкина, В.Г. Шевченко, В.И. Ярочкина и др.).
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования с целью решения поставленных перед исследователем задач использовались следующие методы познания: всеобщий метод материалистической диалектики; общенаучные методы (анализ, синтез, индукция и дедукция, системно-структурный подход); частноправовые методы познания (историко-правовой, формально-юридический). Использование в совокупности указанных методов дало возможность провести всестороннее теоретическое исследование правовой политики Российской Федерации в сфере государственной безопасности.
Научная новизна диссертационного исследования. Автор впервые на монографическом теоретико-правовом уровне разработал основы правовой политики в сфере государственной безопасности, а именно:
- диссертантом лично сформулированы понятие и признаки Российской правовой политики в сфере государственной безопасности;
- автор определил виды правовой политики в сфере государственной безопасности, а также проанализировал степень их научной разработанности;
- предложено авторское понимание последовательности форм реализации правовой политики в сфере государственной безопасности;
- рассмотрены принципы обеспечения безопасности в контексте основных средств реализации правовой политики в сфере государственной безопасности;
- диссертант объективно и комплексно проанализировал состояние правовой политики России в сфере государственной безопасности на современном этапе;
- автор самостоятельно выработал рекомендации по совершенствованию правовой политики в сфере государственной безопасности.
Основные положения, выносимые на защиту и характеризующие научную новизну диссертационного исследования.
-
Вопросы государственной безопасности неразрывно связаны с правом. Иными словами, вопросы государственной безопасности закрепляются в правовой системе любого государства.
-
Правовая политика в сфере государственной безопасности – это последовательная деятельность государства, включающая в себя комплекс идей, целей, задач и принципов, реализуемых посредством права и направленных на обеспечение защиты государственного строя, государственных органов, территориальной целостности государства, а также его суверенитета от внутренних и внешних угроз.
-
Признаки правовой политики в сфере государственной безопасности: 1) правовая политика – это, прежде всего, деятельность;
2) правовая политика – последовательная деятельность, что говорит о комплексе мер, о взаимосвязи форм реализации правовой политики,
3) государство – основной субъект правовой политики в сфере государственной безопасности, то есть речь идет о государственной политике; 4) правовая политика в сфере государственной безопасности включает комплекс идей, задач и принципов; 5) правовая политика в сфере государственной безопасности осуществляется посредством права, то есть с помощью правовых средств; 6) цель правовой политики в сфере государственной безопасности - обеспечение защиты объектов безопасности; 7) объектами государственной безопасности являются: государственный строй, государственные органы, территориальная целостность и суверенитет; 8) правовая политика в сфере государственной безопасности подразумевает два аспекта обеспечения безопасности – внутренний и внешний. -
Видами правовой политики в сфере государственной безопасности являются: правовая политика в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности; правовая политика в сфере противодействия терроризму; правовая политика в сфере противодействия преступлениям, посягающим на государственную безопасность; правовая политика в сфере пограничной деятельности; правовая политика в сфере информационной безопасности. Наименее изученными на сегодняшний день являются правовая политика в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности, а также правовая политика в сфере пограничной деятельности, дальнейшее, в первую очередь, теоретическое исследование которых будет являться существенным вкладом в совершенствование правовой политики в сфере государственной безопасности.
Основными формами реализации правовой политики в сфере государственной безопасности являются: правотворческая, правоприменительная, доктринальная, правообучающая. Суть последовательности правовой политики как одного из ее важнейших признаков можно раскрыть через определенную последовательность форм реализации: доктринальная – правотворческая – правоприменительная – доктринальная – правообучающая.
В рамках правообучающей формы реализации правовой политики в сфере государственной безопасности предлагается ввести в образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция» дисциплину «Правовое обеспечение национальной безопасности».
Автор указывает на необходимость тесного взаимодействия форм реализации правовой политики в сфере государственной безопасности.
-
Основными средствами правовой политики автор называет правовые принципы, учитывая их основополагающий, базовый характер по отношению к иным средствам реализации правовой политики. Помимо установленных Федеральным законом «О безопасности» принципов, в развитие ст. 55 Конституции предлагается включить в состав принципов обеспечения безопасности принцип ограничения прав и свобод человека и гражданина в случаях возникновения реальной угрозы государственной безопасности. Данный принцип будет являться гарантией от необоснованного ограничения прав и свобод человека и гражданина из-за мнимых (выдуманных) угроз государственной безопасности.
-
Анализ состояния правовой политики в сфере государственной безопасности на современном этапе позволил автору придти к выводу об отсутствии должного взаимодействия между правотворческой и доктринальной формами реализации в сфере государственной безопасности, что выражается в отсутствии в действующих нормативных актах четко сформированных теоретических основ государственной безопасности и, в первую очередь, понятийно-категориального аппарата. В частности, в рамках совершенствования конституционно-правовой политики в сфере государственной безопасности представляется целесообразным, в первую очередь навести порядок в понятийно-категориальной неопределенности норм Конституции Российской Федерации в данной сфере: ввести в Конституцию понятие «национальная» и «государственная безопасность», с параллельным решением вопроса о существующей подмене понятия «государственная безопасность» понятием «безопасность государства».
-
В целях совершенствования правовой политики в сфере государственной безопасности необходимо разработать и утвердить «Доктрину государственной безопасности Российской Федерации». Доктрину государственной безопасности можно определить как совокупность официальных взглядов на цели, методы и основные направления обеспечения государственной безопасности Российской Федерации. Разработка и утверждение Доктрины, по мнению автора, будет являться значительным шагом в совершенствовании правовой политики Российской Федерации в сфере государственной безопасности.
Эмпирическая база исследования. Автором использовались статистические данные Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) по проблемам обеспечения государственной безопасности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в доктрину общей теории государства и права, в частности, в теорию правовой политики. Разработанные в диссертационном исследовании теоретические положения могут быть использованы в научной и практической деятельности (правотворчестве, правоприменении, обеспечении государственной безопасности), учебном процессе учреждений высшего профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина.
Основные положения работы нашли свое отражение в двадцати пяти научных публикациях автора, в том числе одна публикация – в коллективной монографии, пять – в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК для публикаций основных научных результатов диссертаций.
Основные положения диссертационного исследования были озвучены на различных научных конференциях, в том числе международных.
Результаты исследования использовались в ходе преподавания учебных дисциплин «Теория государства и права» и «Конституционное право», а также спецкурса «История правоохранительных органов» в Рязанском государственном университете имени С.А. Есенина, а также были внедрены в научную и практическую деятельность.
Структура диссертации. Поставленные перед исследованием цель и задачи определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Правовая политика: общетеоретические вопросы
Безусловно, начинать исследование любого явления необходимо с его понятия, так как формирование понятийно-категориального аппарата имеет огромное значение для познания сущности любого явления. Известный русский правовед В.Д. Катков отмечал: «Обладание ясными общими понятиями есть необходимый элемент всякого знания и непременный фактор всякого научного прогресса»1. Прежде чем исследовать понятийно-категориальный аппарат, необходимо уяснить разницу между понятием и категорией. Термин «понятие» СИ. Ожегов толкует как логически оформленную общуюмысль ошредмете, идею-чего-нибудь.2 «Категория», по его мнению, - научное понятие, выражающее наиболее общие свойства и связи явлений действительности3. По мнению Н.И. Матузова, «как понятия, так и категории служат средством познания действительности, отражают и обобщают ее»4. Автор подчеркивает: «Противопоставлять их не принято, во многих случаях они используются как взаимозаменяемые»5. В связи с этим применительно к правовой политике в сфере государственной безопасности, мы будем употреблять как термин «понятие», так и «категория», рассматривая их как синонимы.
Прежде чем говорить о правовой политике как юридической категории, остановимся на понятиях «право» и «политика» с целью проследить их взаимоотношения.
Право в юридической науке понимается как система общеобязательных, формально определенных норм, которые выражают и призваны обеспечивать классово определенную свободу поведения в ее единстве с ответственностью и сообразно этому выступают в качестве государственно-властного критерия правомерного и неправомерного поведения1. Термин «политика» употребляется в разных значениях. Во-первых, он обозначает стратегию, политический курс, определенную линию деятельности. Во-вторых, под «политикой» понимается одна из сфер общественной жизни (наряду с экономической, духовной, социальной, семейной и др.), связанная с деятельностью государства, осуществлением управления общественными делами и использованием публичной власти . Ключевым понятием в политике является власть3, поскольку «в использовании власти — сущность политики»4.
Проведем ретроспективный анализ основных научных позиций по поводу взаимоотношения политики (власти) и права.
Вопрос о соотношении и взаимосвязи власти и права поднимался еще в эпоху зарождения основ политико-правовой мысли. Так, Платон писал: «Если хорошо устроенное государство поставит непригодную власть над хорошо установленными законами, то законы эти не принесут никакой пользы и положение создается весьма смешное; более того, это наносит государству величайший ущерб и приводит его к гибели...»1.
По поводу взаимоотношений власти и права применительно к дореволюционной России С.А. Котляровский отмечал, что «власть в современном государстве принимает все более и более правовой облик»". Относительно общих черт государственной власти и права Г.А. Энгель писал: «Она, (государственная власть - прим. авт.) точно так же, как и создаваемое государством право, является средством для осуществления государственных целей»3.
Современные исследователи подчеркивают, что у права и политики есть ряд общих свойств: властные начала; в значительной мере единое поле деятельности и цели4. По справедливому мнению В.М. Пустоварова, взаимозависимость и взаимообусловленность права и политики являются объективной данностью5. С точки зрения Е.А. Левченковой, «взаимоотношение права и политики определяется тем, что правовые нормы исходят от государства, которое служит ядром политической системы общества. Существует и другая зависимость: политика государства нуждается в правовой регламентации. Следовательно, политика влияет на право, а право - на политику»6. О соотношении политики и права-А.П. Мазуренко справедливо говорит: «Практика показывает, что при нормальном положении вещей право и политика вполне могут выступать как союзники, тесно взаимодействовать между собой, помогать друг другу в достижении общих целей. Это возможно в том случае, если политика находится и развивается в правовом русле, осуществляется правовыми средствами, отвечает идеалам права, то есть является правовой»1. Е.Е. Гришнова по этому поводу пишет: «Соотношение политики и права не остается неизменным, а в России в настоящее время нужна сильная, дееспособная власть. Но не менее, а может быть даже и более, ей нужны сильные, эффективные законы, которые бы все соблюдали и которые бы связывали, «держали в границах порядка» саму власть. Именно в этом должен заключаться главный смысл юридической политики»2.
На взаимосвязи политики и права строится сложная комплексная категория - правовая политика. Возникает вопрос, к чему же более тяготеет правовая политика - к политике или к праву. Несмотря на то, что данный вопрос неоднократно поднимался в науке, до настоящего времени исследователи не смогли дать на него однозначного ответа. Как считает В.Ф.1 Дьяченко, правовая политика своим происхождением обязана сначала политике, но в то же время в большей степени она обязана праву, поскольку именно оно наделяет политику конкретной формой, наполняет правовым содержанием, делает ее правовой3. Ввиду того, что правовая политика является комплексной категорией, функционирующей на сложной взаимосвязи политики и права, дать однозначный ответ на вопрос, что является предопределяющим элементом — политика или право, - на наш взгляд, не представляется возможным.
Одной из сущностных черт правовой политики является ее комплексность. Как пишет С.С. Алексеев, «проблемы правовой политики имеют обобщающий, синтетический характер: они являются сведенной воедино суммой политико-социологических знаний, данных современной теории права и обобщенных положений о реальной, практической деятельности в области права и законности, ее перспективах, трудностях, проблемах»1. Иными словами, правовая политика - это сфера взаимосвязи государства, теории права и политики. К комплексности правовой политики можно отнести также- слова о том, что правовая политика оказывает существенное влияние (позитивное или негативное) на функционирование практически всех областей жизнедеятельности современного общества2.
Правовая политика в настоящее время имеет множество видов и подвидов. Она может различаться в зависимости от отраслей- (подотраслей) права (конституционная, гражданская, финансовая и др;), от сферы реализации (законодательная, судебная прокурорская, и др.), от функций (праворегулятивная, правоохранительная и т.д.) и по другим основаниям3. В юридической науке существует целый ряд исследований правовой политики, реализуемой-в различных направлениях4.
На сегодняшний, день правовой доктриной выработано множество определений понятия «правовая политика», из которых, рассмотрим основные.
С точки зрения А.П. Коробовой, правовую политику наиболее уместно трактовать» как политику государства в сфере действия права; политику в правовом пространстве, правовом поле, или, точнее, как стратегию деятельности государства в сфере правового регулирования5. У данного определения правовой политики есть недостаток, на который обратил внимание Н.В. Исаков, отметив, что такое понимание делает ее цели недостижимыми, поскольку одна стратегия, без опоры на тактику, не в состоянии решить поставленные задачи1. Через стратегию и тактику правовую политику определяет О.Ю. Рыбаков, который пишет,, что «необходимо различать понятие правовой политики в узком; и широком смысле. В узком смысле правовая политика — это выработка; ш реализация тактики и стратегии (выделено авт.) в области создания и; применения права на общих принципах гуманизма.. В широком смысле - это деятельность,: прежде всего- государственных; и муниципальных органов;. общественных объединений;, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов; обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов; прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями» .
Правовая политика в сфере государственной безопасности: понятие, признаки, принципы, формы реализации
Прежде чем говорить о правовой политике в сфере государственной безопасности рассмотрим взаимосвязь таких явлений как право и безопасность с философско-исторической точки зрения.
Потребность в безопасности - одна из первичных потребностей всего сущего. Безопасность воплощает в себе одну из общих характеристик всякого объекта; это одна- из форм реализации бытия объекта, одно из условий его существования1. Биологическим организм, естественно, не является5 исключением.. По этому поводу Ч.М. Нигматуллин справедливо отмечает: «Основополагающий принцип на разных уровнях организации жизни — от организма, популяции и сообществ живых организмов вплоть до биосферы - стремление к выживанию, а точнее — к самосохранению»2. Иными словами; для любой формы жизни свойственно стремление к безопасности.
Проблемы безопасности всегда стояли и стоят как перед человечеством в целом, так И перед конкретным- человеком3. Говоря О безопасности человека, следует отметить, что в пирамиде базовых человеческих потребностей по А. Маслоу второе место занимает потребность в безопасности4. Таким образом, можно сделать вывод о том, что начиная с появления человечества, потребность в безопасности существует у каждого индивида, не зависимо от ступени исторического развития.
Рассматривая исторический аспект цепочки «человек - государство» необходимо остановиться на такой- совокупности людей как общество, которое, как известно, возникло гораздо раньше государства. В современной науке общество рассматривается как целостный социальный организм, как система1, одним из свойств которой ученые называют безопасность, поскольку «системы должны представлять собой не просто комплексы взаимодействующих элементов, а быть способными в широком диапазоне вариаций внешних условий своего существования- сохранять свою целостность, устойчивость и жизнеспособность» . Более того, безопасность нередко рассматривают как показатель качества функционирования системы . Отсюда можно сделать вывод, что как система общество обладает свойством обеспечивать как собственную безопасность, так и безопасность человека как части общества.
В контексте рассматриваемой проблемы необходимо рассмотреть вопрос о возникновении государства. В науке существует множество подходов к возникновению государства. Однако бесспорно, что государство «обязано своим происхождением обществу и развивается вместе с обществом»4. Вопросы обеспечения безопасности тесно связаны с проблемой возникновения государства. В настоящее время существует мнение, согласно которому цель создания государства - обеспечение безопасности. Так, С.А. Вершилов пишет, что «люди когда-то создали само государство как форму своей организации с главной целью - обеспечить безопасность»1. Потребность в безопасности как главную причину возникновения государства и права отмечает также Е.И. Умрихина: «Врожденное, на уровне инстинкта самосохранения, стремление человечества к безопасности привело к образованию государства как способа защиты от внешних социальных угроз, в то время как возникновение права (в любых его формах) - результат попыток человечества избежать угроз внутри самого общества»". Такой подход, несомненно, имеет право на существование, ввиду того, что государство по отношению к обществу выступает как средство управления, ведения общих дел, в том числе обеспечения безопасности. По справедливому мнению О.Д. Толстухина, государство - это мозг и руки общества, и оно призвано делать все необходимое, с чем общество справиться не в состоянии3. К такому необходимому, как представляется, вполне справедливо отнести обеспечение безопасности.
Для обеспечения безопасности общества государство должно существовать и эволюционировать. С позиции теории систем, государство, подобно обществу, тоже является системой и нуждается в безопасности. Таким образом, мы выходим на проблему государственной безопасности. Учитывая роль государства как гаранта безопасности общества, можно говорить о следующей зависимости: если не обеспечена государственная безопасность - под угрозой безопасность общества.
Итак, у человека есть потребность в безопасности, и какое-то время ее обеспечивает общество. Однако на определенной ступени исторического развития общество не справляется, и образует государство, одной из целей которого становится обеспечение безопасности. Для достижения этой цели государство должно, прежде всего, обеспечить собственную безопасность.
Следует отметить, что в настоящее время основное внимание во многих вариантах возможных стратегий безопасности обращено на необходимость перераспределения доминирования с безопасности государства на безопасность человека1. Такая позиция, на наш взгляд, не является правильной, поскольку человек не может находиться в безопасности в небезопасном государстве. Безопасность человека должна являться следствием обеспечения государственной безопасности.
Учитывая позицию многих исследователей, при анализе проблемы государственной безопасности, можно взять за основу следующий тезис: «право - необходимое . средство обеспечения безопасности» . Так, Г. Цейетмайр отмечает, что «безопасность может быть обеспечена только при наличии соответствующих правовых предпосылок в деятельности политического управления, контролирующих механизмов, государственных институтов и специалистов, обладающих способностью к самоорганизации и кооперированию...»3. По мнению В.А. Мальцева, «решить наисложнейшую задачу обеспечения безопасности можно лишь при повышении эффективности ее правовой обеспеченности»4. М.М. Файнберг считает, что «любая безопасность не может осуществляться вне правовой системы, поскольку она не может быть вне права и вне правовых отношений»5. Той же позиции придерживается- И;Н. Глебов, утверждая, любая социальная общность, а тем более государственность стремится обеспечить свою безопасность при помощи права6.
Из приведенного анализа можно сделать общий вывод: вопросы государственной безопасности неразрывно связаны с правом. Иными словами, вопросы государственной безопасности закрепляются в правовой системе любого государства.
Проследив взаимосвязь государственной безопасности и права, перейдем непосредственно к правовой политике в сфере государственной безопасности, которая основывается на соотношении права, политики и безопасности.
Можно выделить два подхода к взаимоотношению-правовой политики и государственной безопасности.
В свете первого подхода безопасность, в том числе государственная, рассматривается как цель правовой политики. Так, согласно Проекту концепции правовой политики в Российской Федерации одной из стратегических, перспективных целей правовой политики-в России является безопасность личности, общества и государства1. Данный аспект был подробно разработан В.А. Затонским; который отмечает, что «проведение эффективной правовой политики на современном этапе развития российского общества является одним из определяющих факторов его успешного демократического реформирования, становления в России правового государства, конкурентоспособной рыночной экономики, обеспечения гарантированной реализации неотчуждаемых прав и свобод гражданина, обеспечения на этой основе безопасности личности, общества и государства» .
Второй подход позволяет рассмотреть правовую политику в сфере государственной безопасности как самостоятельный вид правовой политики. Данный подход и является объектом настоящего диссертационного исследования.
Виды правовой политики в сфере государственной безопасности
Правовая политика в сфере государственной безопасности - сложная комплексная категория, включающая в себя различные виды. В связи с этим при исследовании правовой политики в данной сфере необходимо определить и описать ее виды, знание которых способствует выработке наиболее правильных стратегии и тактики выявления и противодействия реальным и потенциальным, внешним и внутренним угрозам национальной безопасности России1.
Исходя из традиционно сложившихся в России направлений государственной безопасности, а также анализа действующего законодательства, в том числе Федерального закона «О федеральной службе безопасности», автор вполне закономерно позволил предложить следующие виды правовой политики в сфере государственной безопасности:
І)- правовая политика в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности;
2) правовая политика в сфере противодействия терроризму;
3) правовая политика в сфере противодействия преступлениям, посягающим на государственную безопасность;
4) правовая политика в сфере пограничной деятельности;
5) правовая политика в сфере информационной безопасности.
Каждый из перечисленных видов является самостоятельной правовой политикой, однако в целом они образуют правовую политику в сфере государственной безопасности. Отметим, что дальнейшее совершенствование правовой политики в сфере государственной безопасности должно строиться на глубоком теоретическом исследовании ее видов, что, на наш взгляд, требует отдельных, прежде всего теоретических, исследований по каждому виду.
Следует особо подчеркнуть, что хотя данные виды правовой политики и являются самостоятельными, на практике они находятся в тесном взаимодействии. В связи с этим нецелесообразно исследовать в теории и совершенствовать на практике лишь отдельные виды правовой политики в сфере государственной безопасности, так как только исследование всех этих видов в совокупности и дальнейшее комплексное совершенствование правовой политики (в рамках каждого вида) как результат дадут высокий уровень правовой политики в сфере государственной безопасности.
Думается, что в рамках данного параграфа целесообразно, провести анализ каждого вида рассматриваемой правовой политики;, в том числе дать определения основных понятий с целью постановки проблемы и открытия границ для новых научных исследований видов правовой политики в сфере государственной безопасности.
1. Правовая политика в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности.
Легальное определение разведывательной деятельности содержится в Федеральном законе «О внешней разведке», в соответствии с которым разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки Российской Федерации посредством:
1) добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц;
2) оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации1.
Данное определение представляется нам весьма спорным в связи с использованием категории «жизненно важные интересы», использование которой в основном нормативном правовом акте, регулирующем общественные отношения в сфере разведывательной деятельности, легко объяснимо посредством исторического толкования. Закон «О внешней разведке» был принят спустя несколько лет с момента принятия Закона РФ «О безопасности», который определял безопасность через категорию «жизненно важные интересы». В соответствии с этим законом жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства1. По нашему мнению, данная категория» весьма абстрактна, так как определить всю совокупность таких потребностей, на наш взгляд, не представляется возможным. В связи с этим В.Е. Чеканов, пишет: «Анализируя содержание понятия «жизненно важные интересы», встречающееся в совокупности с категорией «безопасность» в источниках концептуального, научного и правового характера, следует согласиться с выводами авторов о не вполне корректном использовании данного положения, что на практике порождает противоречия и неоднозначность восприятия»2. Более того, в рамках принятия нового закона «О безопасности» законодатель отказался от категории, «жизненно важные интересы», что еще раз подчеркивает устаревший подход к определению понятия разведывательной деятельности.
Думается, что категорию «жизненно важные интересы» необходимо заменить на категорию «объекты государственной безопасности» с целью уточнения и конкретизации данного понятия. Таким образом, можно определить, что разведывательная деятельность — это деятельность, осуществляемая органами внешней разведки посредством добывания и обработки информации о реальных и потенциальных угрозах объектам государственной безопасности, исходящих от иностранных государств, организаций и лиц, а также оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения государственной безопасности.
Говоря о контрразведывательной деятельности, необходимо обратиться к словообразованию и дать объяснение приставке «контр». Контр (лат. contra) - первая часть сложных слов, означающая противоположный или встречный процесс, противодействие тому, что выражено во второй части слова1. Отсюда можно с полной уверенностью определить в широком смысле, что контрразведывательная деятельность — противодействие разведывательной деятельности.
Определение контрразведывательной деятельности содержится в Федеральном закон «О федеральной службе безопасности», в соответствии с которым контрразведывательная деятельность - это деятельность, осуществляемая посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной.на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации2.
Безусловно, осуществление контрразведывательной деятельности предполагает необходимость осуществления разведывательной деятельности, так как два указанных вида деятельности представляют собой диалектическое единство3. Иными словами, разведывательная деятельность является средством осуществления контрразведывательной деятельности.
Вопросы терроризма на сегодняшний день достаточно полно изучены, гуманитарными науками, однако различные аспекты данного явления до настоящего времени являются объектами исследований философов1, историков2, политологов3 и юристов . Это обусловлено тем, что «на сегодняшний день угроза терроризма - одна из самых актуальных проблем не только для России, но и для всего человечества»5. Более того, российские и западные средства массовой информации все чаще заполняются откровениями, что третья мировая война, которую все представляли себе в виде ядерного апокалипсиса, уже началась и ведется в форме распространения на весь мир терроризма6. Кроме того, по данным Всероссийского ценнтра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) «большинство россиян так или иначе опасаются стать жертвой теракта (72%)»7.
Прежде чем говорить о правовой политике в сфере противодействия терроризму целесообразно, на наш взгляд, основываясь.на многочисленных научных исследованиях, определить понятия «террор», «терроризм», «террористический акт» и провести разграничение между данными категориями.
Проблемы правовой политики в сфере государственной безопасности на современном этапе
В целях исследования состояния правовой политики в сфере государственной безопасности на современном этапе, постановки проблем, а также выработки путей их решения прежде всего необходимо провести анализ конституционно-правовой политики в данной сфере. Это обусловлено в первую очередь политической направленностью Конституции. О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в рамках Конституции устанавливается нормативная модель идеального образа действительности и ориентируется деятельность социальных субъектов на ее достижение1. Говоря о взаимосвязи Конституции и безопасности А.И. Стахов отмечает: «Безопасность представляет собой важнейший элемент правовой системы Российской Федерации, а Конституция РФ служит исходной точкой процесса правового регулирования безопасности в Российской Федерации, который получил развитие в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах, принятых по вопросам обеспечения различных видов,безопасности»2.
В Конституции Российской Федерации термин «безопасность» употребляется как в широком смысле, так и применительно к различным видам- безопасности (в п. «б» и «д» ч. 1 ст. 72 говорится о таких видах безопасности, как общественная и экологическая) . Отметим, что «в конституциях стран СНГ, принятых в более позднее время, в качестве базового употребляется понятие «национальная безопасность», а государственная, экологическая, информационная, общественная и иные рассматриваются как виды национальной безопасности» . Под национальной безопасностью, на наш взгляд, подразумевается закрепление в Конституции термина «безопасность». Той же позиции придерживается и В.В. Мамонов, который пишет: «При употреблении в Конституции РФ термина «безопасность» в широком смысле следует учитывать, что под ним подразумевается национальная безопасность, поскольку именно она является источником, основой других видов безопасности, затрагивающих конституционно-правовые отношения»2.
Государственная безопасность в Конституции упоминается четыре раза. Термин «государственная безопасность» употребляется в п. «д» ч. 1 ст. 114, «безопасность государства» - в ч. 5 ст. 13, ч. 3. ст. 55, абз. 2 ч. 3. ст. 82 Конституции РФ3. Это послужило основанием для разделения соответствующих положений Конституции РФ Э.Р. Мурадян на четыре группы:
1) основы конституционного строя, выступающие нормативной правовой базой государственной деятельности по обеспечению безопасности Российской- Федерации;
2) статьи, посвященные отдельным видам безопасности, (отдельным составляющим безопасности государства);
3) положения Конституции РФ, в которых требование обеспечения безопасности государства выступает критерием правомерности ограничения прав и свобод человека и гражданина;
4) положения Конституции РФ, в которых требование обеспечения безопасности государства выступает критерием правомерности деятельности общественного объединения4.
Конституционные основы государственной безопасности содержатся также в нормах Конституции о защищенности объектов государственной безопасности. В первую очередь это касается суверенитета и территориальной целостности, особая защита которых напрямую закреплена в Конституции. Следует упомянуть такую конституционную категорию, как «неприкосновенность». Данный конституционный термин шире безопасности и предполагает наряду с защищенностью невмешательство1.
Основа конституционно-правового закрепления государственной безопасности находит отражение и в основных полномочиях высших органов государственной» власти в данной сфере. В соответствии со ст. 10 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную . За каждой из ветвей власти в конституционно-правовых нормах закреплены определенные полномочия в сфере государственной безопасности.
Президент Российской Федерации по Конституции имеет следующие полномочия в сфере обеспечения государственной безопасности:
1. Принимает меры поохране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).
Следует подчеркнуть, что охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяется в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях .
2. Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (п. «ж» ст. 83)1.
Статус Совета Безопасности определен Федеральным законом «О безопасности», согласно которому Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности; организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами; по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности .
В исследованиях подчеркивается, особый- статус Президента как субъекта правовой политики . Конституционно-правовой статус Президента предполагает также его широкие полномочия в сфере государственной безопасности. Сочетание ролей Президента России в правовой политике и государственной1 безопасности позволяет сделать» вывод об особой исключительной роли Президента как субъекта правовой политики России в сфере государственной безопасности.
Роль Президента как гаранта государственной безопасности подчеркивается в его присяге при вступлении в должность: «Клянусь... защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства...». Присяга Президента - это своего рода символический торжественный акт передачи народом-сувереном, являющимся единственным источником власти в Российской Федерации, «мандата» на осуществление полномочий главы государства законно избранному Президенту . Применительно к обеспечению безопасности можно сказать, что народ доверяет свою безопасность и безопасность государства (как средство обеспечения безопасности общества) Президенту как главе государства и это доверие «фиксируется» клятвой Президента народу.
Одним из полномочий Президента является его ежегодное обращение к Федеральному Собранию с посланиями о положении дел в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Анализ ежегодных посланий Президента России Федеральному Собранию за десять лет (2000 - 2010 г.) позволил нам сделать вывод, что в каждом без исключения послании упоминается о безопасности, не смотря на то, что акцент на те или иные виды безопасности может меняться. Так, в послании 2008 года Президент говорил о международной безопасности в 2009 году — о внутренней и внешней безопасности государства3, в 2010 году акцент делался на национальной безопасности и обороне4 и т.п. Следует подчеркнуть, что послания Президента Федеральному Собранию, являясь программным политико-правовым документом, определяя основные направления внутренней и внешней политики России, бесспорно играют важную роль в реализации правовой политики. В посланиях Президент фактически провозглашает фундаментальные принципы развития страны, рассчитанные на долгосрочную перспективу, а также закладывает программу конкретных действий Федерального Собрания по реализации этого курса в соответствии с конституционным статусом данного органа5.
