Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Социально-правовая характеристика субъектов правовой политики 17
1. Понятие и признаки субъектов правовой политики 17
2. Классификация субъектов правовой политики 36
ГЛАВА 2. Участие субъектов правовой политики в формировании и осуществлении правовой политики 61
1. Влияние деятельности государственных органов на правовую политику 61
2. Роль и значение институтов гражданского общества в правовой политике 113
ГЛАВА 3. Взаимодействие субъектов правовой политики как условие её оптимизации 136
Заключение 156
Библиография
- Понятие и признаки субъектов правовой политики
- Классификация субъектов правовой политики
- Влияние деятельности государственных органов на правовую политику
- Роль и значение институтов гражданского общества в правовой политике
Введение к работе
Актуальность исследования субъектов правовой политики определяется тем, что в современный период демократические преобразования в России в виде расширения предпринимательской, творческой и личной свободы, защиты права собственности, укрепления правосудия и противодействия коррупции требуют проведения качественной и эффективной правовой политики, призванной упорядочить процессы правового регулирования общественных отношений.
В таких условиях заслуживает рассмотрения вопрос о тех, кто определяет, формирует и осуществляет правовую политику, то есть о ее субъектах, интерес к которым в последнее время особенно возрос. Это вызвано как изменением настроений мирового сообщества, так и обновлением ключевых институтов российской власти. Кроме того, оживление социальной, нравственной и политико-правовой сфер жизни общества и государства является следствием проводимых реформ и изменения международной политической обстановки, что в то же время способствует активной реализации прав граждан.
Указанные процессы не могут происходить без активной деятельности высших государственных органов власти и должностных лиц, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Их деятельность не может находиться в противоречии с государственными интересами, закрепленными в Конституции РФ, поэтому лицо, принимающее решение, ответственно за его результат и берет на себя решение всех проблем с целью предотвращения отрицательных последствий. Результаты данных процессов зависят от тех, кто формирует и осуществляет правовую политику, – от ее субъектов.
Субъекты правовой политики являются основными участниками правовых отношений, которые проникают во многие сферы жизнедеятельности Российской Федерации, а некоторые из них участвуют и в международных правоотношениях.
На современном этапе есть возможность, исходя из предварительных результатов социально-экономических реформ и накопленного опыта, определить тот круг субъектов правовой политики, который обозначит пути развития Российской Федерации на перспективу. Определение статуса каждого из данных субъектов, разработка теоретического, нормативного и практического обеспечения их деятельности будет способствовать качественному и обоснованному планированию и прогнозированию курса правовой политики.
Также современному государству необходимо эффективное взаимодействие субъектов правовой политики, причем один из них обязательно должен быть связующим элементом. Взаимодействие субъектов правовой политики носит цепной и многоуровневый характер, включающий в себя как органы государственной власти, так и представителей гражданского общества. В связи с этим, данный процесс заслуживает глубокого теоретического исследования.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа исследования. Работа основана на исследованиях современных отечественных правоведов. В частности, в диссертации широко используются труды ученых-юристов по таким проблемам, как сущность правовой политики (Ю.Ю. Ветютнев, А.П. Коробова, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, К.В. Шундиков и др.), учение о субъекте права (А.М. Абрамов, С.С. Алексеев, С.И. Архипов, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, В.П. Грибанов, Т.Ю. Дьякова, И.А. Ильин, О.Е. Кутафин, В.С. Нерсесянц, Е.А. Суханов), участие государственных органов в формировании и осуществлении правовой политики (А.И. Абрамова, Ю.Г. Арзамасов, А.Г. Барабашев, В.В. Верстов, А.В. Выстропова, Б.А. Едидин, О.Н. Кичалюк, М.А. Краснов, П.В. Крашенинников, А.Н. Нуязин, Л.А. Окуньков, С.И. Орешкин, А.С. Пиголкин, Л.Н. Плеханова, Т.Н. Рахманина, О.А. Савельева, Ю.А. Тихомиров, Р.М. Уянаев и др.), роль и значение гражданского общества в формировании и осуществлении правовой политики (Д.В. Березовский, О.Н. Букаева, В.И. Васильев, А.А. Макушкин, Е.В. Мирошниченко, Л.А. Нудненко, В.И. Осейчук, О.В. Романовская, А.А. Слезин, С.В. Степашин, Ю.И. Стецовский, И.В. Тепляшин, С.С. Юрьев и др.), роль СМИ в реализации правовой политики (Е.В. Лысова, А.Г. Рихтер, Т.Н. Селедцова, С.А. Шоткинов и др.), правовой статус Общественной палаты РФ (М. Григорьев, А.А. Панов, Т.В. Троицкая и др.) и Европейского суда по правам человека в правовой политике Российской Федерации (В.И. Анишина, С. Патракеев, М.Ш. Пацация, С.В. Пчелинцев, В.А. Туманов и др.).
Не умаляя значимости трудов упомянутых ученых, следует отметить, что на монографическом уровне проблема определения круга субъектов правовой политики еще не ставилась. Более того, наукой не выработано и единой дефиниции субъекта правовой политики, без чего невозможно создание полной картины формирования и осуществления данного вида политики.
Объектом исследования являются общественные отношения в политико-правовой жизни российского общества, представляющие собой сложные, многоаспектные связи между субъектами правовой политики.
Предметом диссертационного исследования выступают полномочия субъектов современной российской правовой политики, их место и роль в ее формировании и осуществлении.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном общетеоретическом анализе особенностей правового статуса субъектов правовой политики в Российской Федерации, выработке рекомендаций по совершенствованию данного статуса в области правового регулирования их деятельности.
Для достижения названной цели были поставлены следующие задачи:
1) определить основные научные подходы к пониманию сущности субъекта правовой политики;
2) обосновать понятие «субъект правовой политики» применительно к российской правовой системе и рассмотреть его соотношение с понятием «субъект права»;
3) сформулировать признаки субъектов российской правовой политики;
4) раскрыть сущность и содержание деятельности государственных органов по формированию и осуществлению правовой политики на основе анализа их компетенции, закрепленной в законодательстве;
5) охарактеризовать место и роль институтов гражданского общества в формировании и осуществлении правовой политики;
6) выработать конкретные предложения, рекомендации по совершенствованию процесса реализации правовой политики в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Методологической базой работы выступил всеобщий диалектический метод познания, поддерживаемый использованием общенаучных методов. Особое место занимает логический метод, благодаря которому была выведена дефиниция предмета исследования в контексте общеродового понятия и видовых различий, а также определено место и роль субъектов правовой политики среди прочих субъектов. Активно применялись методы анализа, синтеза, системного и функционального подхода. Помимо этого, диссертант оперировал частнонаучными методами (социологическим, статистическим, формально-юридическим и др.).
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов РФ, определяющее правовое положение субъектов правовой политики, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, судебная практика Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, арбитражных судов субъектов РФ.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование субъектов правовой политики.
В диссертации предпринимается попытка упорядочения разноплановых теоретических наработок, затрагивающих вопросы субъектов формирования и субъектов осуществления правовой политики, взаимодействия субъектов правовой политики, выработки определения субъекта правовой политики. Специфика исследования заключается в детальном анализе функциональных особенностей рассматриваемой категории с позиции общей теории права и на основе данных других гуманитарных наук (логики, психологии, социологии).
Выявлены и проанализированы особенности каждого из субъектов правовой политики: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ, Прокуратуры РФ, органов власти субъектов РФ, институтов гражданского общества и т.п.
Новизной отличается определение Общественной палаты РФ и Европейского Суда по правам человека как субъектов правовой политики.
На основе общетеоретических обобщений и анализа современной правовой ситуации формулируются предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики России в сфере субъектов ее формирования и осуществления.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Субъекты правовой политики – это органы государственной власти, их должностные лица, а также граждане и (или) институты гражданского общества, которые, применяя правовые методы и охватывая правовую сферу деятельности, публично участвуют в формировании и осуществлении правовой политики в целях обеспечения прав и свобод личности и становления правовой государственности.
2. Деятельность субъектов права и субъектов правовой политики основана на праве и осуществляется правовыми методами. Субъекты права могут являться одновременно и субъектами правовой политики. Возможны ситуации, когда субъекты правовой политики не являются субъектами права, а также когда субъект права не является субъектом правовой политики. Данное соотношение зависит от конкретной правовой и политической ситуации в государстве и обществе.
Активность субъектов правовой политики влияет на возможность субъекта права реализовать свои права и защитить собственные интересы, поскольку в своих действиях или бездействиях субъект права прежде всего реализует определенное право.
3. Деятельность Президента РФ представляет собой основу для формирования и осуществления правовой политики государства. Это обусловлено непосредственным взаимодействием главы государства с каждым из субъектов правовой политики.
В целях укрепления и стабилизации курса правовой политики необходимо закрепить на законодательном уровне, что председатель Общественной палаты РФ исполняет функции консультанта президента по политико-правовым вопросам на протяжении всего срока осуществления полномочий вновь избранного Президента РФ. Это будет способствовать укреплению позиции Общественной палаты РФ как субъекта правовой политики, общество сможет активнее влиять на формирование правовой политики в РФ.
4. Федеральное Собрание РФ, осуществляя законодательную функцию и являясь представительным органом власти, «облачает» правовую политику в определенную форму – форму Закона. Только акты парламента действуют на всей территории Российской Федерации и обладают высшей юридической силой.
5. Правительство РФ при формировании и осуществлении правовой политики должно ориентироваться на деятельность главы государства и законодательного (представительного) органа РФ, это объясняется осуществлением Правительством РФ исполнительной власти на всей территории Российской Федерации и, в свою очередь, не лишает ее независимости.
Для повышения качества исполнения нормативно-правовых актов необходимо дополнить статью 36 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» абзацем следующего содержания: «По истечении календарного года Правительство РФ представляет Президенту РФ отчет об исполнении нормативно-правовых актов по вопросам, изложенным в послании главы государства Федеральному Собранию РФ». Данное положение позволит в дальнейшем провести точный анализ эффективности деятельности органов государственной власти, а также станет основой для следующих посланий Президента РФ законодательному органу власти. Кроме того, это будет способствовать как стимуляции исполнения нормативно-правовых актов, так и рациональному внесению в них изменений, что, в свою очередь, обеспечит постоянство и предсказуемость курса правовой политики.
Иные федеральные органы исполнительной власти играют вспомогательную роль в выстраивании и осуществлении правовой политики государства, своей деятельностью они подкрепляют правовую политику государства в целом.
6. Такие принципы осуществления правосудия, как независимость судебной власти и неприкосновенность судей, способствуют достижению баланса между высшими должностными лицами и органами власти. Однако в настоящее время решения Европейского Суда по правам человека обязательны для исполнения на территории Российской Федерации, что вызывает сомнения у граждан о системе российского правосудия. Для укрепления судебной правовой политики необходимы усиление контроля со стороны высших органов судебной власти за судами низшего звена, а также создание отлаженного механизма работы негосударственных юридических организаций и органов, исполняющих судебные акты.
7. О деятельности Прокуратуры РФ следует принять отдельный Федеральный конституционный закон РФ, в котором следует установить ее назначение, функции и объекты надзора. Это объясняется тем, что в настоящее время для соблюдения и поддержания законности при осуществлении правовой политики необходимо поставить вопрос о едином контрольном федеральном органе власти. Общую координацию контрольных (надзорных) полномочий федеральных служб, на которые возложена задача контроля и отраслевого надзора, в будущем должна осуществлять данная федеральная структура.
Подобное предложение объясняется изъятием у прокуратуры функции предварительного расследования и созданием Следственного комитета РФ, который реально стал самостоятельным федеральным ведомством, обладающим собственной компетенцией, а также организационной, материально-финансовой независимостью по отношению к Прокуратуре России. И прокуратура, и следственный комитет на сегодняшний день два самостоятельных и независимых друг от друга ведомства.
8. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ должны активнее заниматься вопросами проведения правовой политики в государстве. Для достижения отмеченной цели следует сократить количество вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то есть следует исключить из части 1 статьи 72 Основного Закона государства следующие подпункты (полностью или частично): «и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Перечисленные сферы деятельности должны находиться исключительно в ведении Российской Федерации, так как имеют своей целью установить или определить основные положения перечисленных вопросов. Диссертант допускает возможность активизации деятельности субъектов РФ через сокращение полномочий, поскольку в данном случае муниципальные органы власти смогут сконцентрироваться на разрешении вопросов местного значения.
Участие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении правовой политики способствует укреплению и стабилизации политико-правовой обстановки в стране.
Деятельность органов местного самоуправления отражает результаты сформированной органами государственной власти правовой политики, поскольку, являясь структурной единицей публичной власти, они обеспечивают и общественное участие в осуществлении местного самоуправления. Их роль в реализации правовой политики сводится к поддержанию определенного органами государственной власти курса правовой политики и обеспечению возможности участия граждан и общественных объединений в осуществлении правовой политики государства.
9. Общественная палата является тем объединением, которое «связывает» между собой все субъекты правовой политики. В данном случае целесообразно законодателю закрепить, что Общественная палата РФ будет определяться как объединение граждан, созданное в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также защиты прав граждан РФ и общественных объединений. Срок осуществления полномочий этого объединения должен быть ограничен президентскими полномочиями; при новом Президенте РФ собирается новая Общественная палата РФ.
Взаимодействие Президента РФ с Председателем Общественной палаты РФ сформирует и обеспечит четкую и эффективную правовую политику, поскольку они должны выполнять главную роль в формировании и осуществлении правовой политики РФ.
10. Взаимодействие субъектов правовой политики возможно в следующем виде: Президент РФ определяет курс правовой политики. При этом деятельность высших судебных органов и прокуратуры обеспечивает надлежащее формирование и осуществление правовой политики государства со стороны иных субъектов правовой политики. Отдельные субъекты наиболее тесно взаимодействуют друг с другом при формировании и осуществлении правовой политики: российский парламент – с Правительством РФ, органы местного самоуправления – с законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а Общественная палата РФ связывает гражданское общество с Президентом РФ через консультанта.
Негосударственные средства массовой информации в формировании правовой политики участвуют опосредованно, а при ее реализации призваны отражать деятельность органов власти, возникшие проблемы и перспективы, а также фокусировать общественное мнение, оперативно его транслировать, мобилизировать население на решение конкретных задач.
Теоретическая значимость работы. Полученные результаты являются определенным вкладом в научную разработку проблем теории государства и права, теории правовой политики, отраслевых правовых наук и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа данного и смежных правовых явлений. Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе и при формировании отдельных направлений правовой политики Российского государства.
Авторский подход к определению субъектов правовой политики, рассмотрение деятельности каждого из них способствуют систематизации имеющейся информации и выработке соответствующих рекомендаций. Выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения могут способствовать повышению эффективности формирования и осуществления правовой политики в первую очередь законодательной, исполнительной и судебной власти в России, а также укреплению режима законности в стране и усилению взаимодействия государства и гражданского общества.
Обстоятельная научная разработка каждого из субъектов правовой политики, имеющего свой инструментарий для формирования и (или) осуществления правовой политики, должна оптимизировать политические, экономические, социальные, культурные и иные отношения с целью построения правового государства и формирования действенного гражданского общества.
Практическая значимость исследования обусловлена формулированием конкретных предложений по оптимизации деятельности субъектов правовой политики. Разработанные автором рекомендации позволят минимизировать последствия возможных ошибок при осуществлении правовой политики РФ. Результаты диссертационного исследования способны оказать практическую пользу в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин, при написании курсовых, дипломных работ, оказать влияние на повышение практического правосознания граждан.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД России, были озвучены на межвузовской научно-практической конференции «Судебно-правовая реформа и права человека», проходившей 1213 мая 2008 г. в Астраханском филиале Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ, а также нашли свое отражение в 7 публикациях.
Автор принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Астраханского филиала «Университета Российской Академии Образования», при преподавании курса «Теория государства и права», а также в научно-практической деятельности Саратовского филиала Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН».
Структура диссертации определяется целью и логикой исследования и включает введение, три главы, заключение и библиографию.
Понятие и признаки субъектов правовой политики
Правовая политика призвана управлять процессами правового развития1 государства, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на защиту прав и законных интересов субъектов, на прогрессивное юридическое развитие той или иной страны и совершенствование правового регулирования её развития. Правовая политика необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы страны и региона, для успешного проведения судебно-правовой реформы1.
Правовая политика образует организующее начало всей правовой жизни и правового развития общества, выступает одной из форм проведения государственной политики, средством юридической легитимации официального политического курса страны. Такая политика тактически направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств, на обеспечение реализации поставленных обществом и государством задач юридическими ресурсами, а стратегически — на использование данных ресурсов для обеспечения наиболее оптимального развития всех сфер социальной жизни".
В настоящее время в России отсутствует соответствующая база, для выработки и осуществления правовой политики, так как, нормативно-правовое регулирование социально-экономических отношений только сейчас начинает соответствовать жизненным реалиям. Кроме того, для достижения наиболее быстрого и эффективного результата правовая политика должна осуществляться постоянно, создавая тем самым основу для политических реформ. Правовая политика направлена на стимулирование жизни общества и государства, при этом реализация курса правовой политики зависит от участвующих в ней субъектов.
Юридическая наука и практическая деятельность актуализировали вопрос о понятии и содержании категории «субъект правовой политики». Обусловле 20 но это тем, что и право, и политика являются сферами общественных отношений, направленных на достижение определенных целей во благо личности, общества и государства. Данная деятельность является системной и порождает правовые" идеи, определяющие перспективы, развития- правовой сферы. Концепция правовой политики предполагает наличие субъектов, способных действовать согласованнымтбразом:
Обществу необходимо; чтобы. правовое регулирование деятельности властных институтов и иных субъектов-правовой политики, в том. числе тех, которые не наделены властными полномочиями, строилось на единой научно обоснованной концепции. В этой- связи принципиальное значение имеет вопрос о соотношении понятий- «субъект права» и «субъект правовой политики».
Понятие «субъект права» является социально-юридической категорией, имеющей место только в правовой, действительности и обладающей при этом различным содержанием и специфическими отраслевымиособенностями1.
Примечательно, что в теории права понятие «субъект права» не является однозначно понимаемым и твёрдо установленным2. Более того, значительная часть учебной литературы в области теории государства и права вообще не содержит этого понятия, рассматривая лишь категорию «субъект правоотношения»3.
Между тем, некоторые учёные небезосновательно считают необходимым критическое осмысление общей теории субъекта права4. Ведь до сих пор не решён вопрос об определении понятия «субъект права» и его соотношении с понятиями «субъект правоотношения». Так, С.Ф. Кечекьян, в частности, отмечал, что «под субъектом права следует понимать лицо, участвующее или могу 21 щее участвовать в правоотношении»1. Поскольку под понятиями «субъект права» и «субъект правоотношения» чаще всего понимаются конкретные органы, организации, физические лица, выступающие в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей, постольку речь, как правило, идёт об одних и тех же лицах»2. Н.И. Матузов также считает, что понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» в принципе равнозначны . М.Н. Марченко-отмечает, что в современной юридической литературе указанные понятия используются в качестве синонимов4.
В то же время P.O. Халфина и некоторые другие авторы делают вывод о том, что понятие «субъект правоотношения» является более узким, чем понятие «субъект права», так как носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения5. B.C. Нерсесянц также отмечает, что не следует смешивать абстрактного субъекта объективного права (абстрактного участника абстрактного правоотношения) и конкретного, индивидуально определённого субъекта права (участника конкретного правоотношения)6. Ещё более резко эту грань проводит СИ. Архипов, считающий, что «сводить субъект права лишь к участнику правоотношений, исполнителю предписаний правовых норм, носителю юридических прав и обязанностей,недопустимо. Субъект права есть не только (и не столько) внешний центр правовых отношений, место приложения-прав и обязанностей, к которому тянутся множество правовых нитей, связей, вокруг которого протекают различные правовые процессы»7.
Классификация субъектов правовой политики
И граждане, и институты гражданского общества участвуют в формировании правовой политики, но ограничены определенными рамками, т.е. наделение статусом «субъект правовой политики» предполагает наличие публично-властной связи с государством. В свою очередь, иностранных граждан и лиц без гражданства нельзя назвать субъектами правовой политики, что обусловлено следующим: первые имеют юридическую связь с отечественным государством, которое несет за них ответственность и обязано в случае возникновения необходимости прийти к ним на помощь; во втором случае Российская Федерация обеспечивает полноценную жизнь в социальной, экономической и духовной сферах общественного развития, но политико-правовая связь с данным государством отсутствует.
В-четвертых, признаком субъекта правовой политики является наличие в его распоряжении необходимых ресурсов для формирования и реализации правовой политики. Например, научные коллективы обладают интеллектуальными ресурсами, государственные органы — ресурсами власти, другие имеют воз- можность подкрепить правовую политику финансовой поддержкой.
В-пятых, субъекты правовой политики способствуют наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества и государства, обеспечивают надежность и устойчивость складывающихся между ними отношений, повышая тем самым ценность и роль права, его потенциал в предотвращении конфликтов. Как следствие реализации правовой
Архипов СИ. Субъект права (теоретическое исследование): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 19-20. политики выступают согласование интересов личности, социальных групп, государства, способствующее развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом.
В-шестых, нужна взаимосвязь субъектов правовой политики друг с другом при разрешении вопросов различного уровня сложности. Так, например, на уровне субъекта Российской Федерации граждане осуществляют правотворческую инициативу, избирают своих представителей в представительные органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, граждане контролируют проведение региональной правовой политики путем обжалования незаконных действий государственных органов и должностных лиц; участвуют в создании и деятельности общественных объединений. Федеральные органы государственной власти оказывают воздействие на формирование и реализацию правовой политики в субъектах Российской Федерации.
Так же научные коллективы, которые с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, планов законотворческих работ федерального и регионального парламентов разрабатывают концепции, связанные со стабильностью закона, с развитием российского законодательства.
По мнению А.В. Малько, юридическая наука - это важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни1.
Известно, что разработка Конституции РФ и других важнейших нормативных актов ведётся при участии научного сообщества. Решения Конституционного Суда РФ - это также в определенной мере плод научного творчества, ибо члены указанного суда, как правило, авторитетные ученые.
Правовая политика России: теория и практика. С. 63. Если на доктринальном уровне происходит формирование проектов правовых актов, то органы государственной власти решают, насколько в них нуждается общество и государство, помогут ли они в дальнейшем восполнить пробелы законодательства, следует ли придавать им юридическую силу или нет. Таким образом, деятельность научных коллективов направлена на усовершенствование права, законодательствами правовой политики в.целом.
Можно отметить и влияние религиозных организаций1 на формирование и осуществление правовой политики. Достаточно вспомнить внимание властей и общественности к смерти Патриарха- России Алексия II или решение суда о сносе мечети в Астрахани, на предмет чего в Европейский Суд по правам человека поступила жалоба. Участвуя в возрождении духовных ценностей, воспитании основ морали и нравственности, укреплении в стране толерантности, религиозные организации способствуют эффективному осуществлению правовой политики.
Взаимодействие конкретных субъектов образует в каждый временной период определенное политико-правовое содержание. Оно проявляется, с одной стороны, как деятельность субъектов правовой политики, а с другой,- как процесс ее осуществления.
В-седьмых, деятельность субъектов правовой политики имеет целенаправленный характер, а именно: осуществление политического курса страны, воли лидеров и властных структур; формирование единого правового» пространства через разработку и принятие федеральных и региональных правовых актов, а также процесс их реализации. Например, каждый закон в современном конституционном государстве является компромиссом, выработанным различными партиями, выражающими требования тех социальных групп, представителями которой они являются. Само современное государство основано на компромиссе, и конституция каждого отдельного государства есть компро 35 мисс, примиряющий различные стремления наиболее влиятельных социальных групп в данном государстве.
Таким образом, субъектом права является всякий, кто способен иметь права независимо от того, пользуется он ими в действительности или нет, т.е. субъект права может быть и субъектом правовой политики. Однако, субъект права пребывает в особой социально-правовой реальности, является частью этой особой реальности, он не фикция, не признание несуществующего существующим, а понятие, вбирающее в себя значимые для права свойства, признаки, качества индивидов. Субъект правовой политики - это реальный участник правовой политики, который формирует ее стратегию, способствует ее осуществлению и анализирует полученные результаты для последующей реализации соответствующих действий.
Влияние деятельности государственных органов на правовую политику
Установление в.Конституции России предметов-совместного ведения центра и регионов при отсутствии конкретных перечней полномочий каждого из субъектовшравотворчества в-рамках перечисленных предметов требует выработки принципов разграничения полномочий между Федерацией и российски-мичрегионами на доктринальном уровне.
Органы исполнительной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию региональных законотворческих программ на территории соответствующего субъекта РФ.
В послании Федеральному Собранию в 2007 году Президент РФ B. Bl Путин отмечал, что одним из главных критериев политической культуры и развития общества является увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только за последний год субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. Со следующего года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения .
Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения); владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с помощью суда.
Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления. В определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан на ряд правовых актов губернатора Ярославской области констатировалось, что с позиций самостоятельности местного самоуправления, включающих в себя самостоятельное решение населением вопросов местного значения, «назначение главы местной администрации главой администрации субъекта Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий»1.
Какими бы ни были организационные структуры, главными для местного самоуправления в нашей стране были и остаются вопросы социально-экономические: повышение уровня жизни населения, обеспечение местного самоуправления необходимой материально-финансовой базой. Если они по-прежнему решаться не будут, никакие перекройки территориальной организации местного самоуправления, никакие унификации организационных форм не
Как показывает практика, субъекты выработки правовой политики и субъекты ее осуществления» совпадают, а, преследуя свои интересы, множество индивидуумов не в состоянии прийти к единству и целостности в принятии концептуальных решений, но здесь встает вопрос об эффективности правовой политики. Кроме того, существующий на сегодняшний день невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, политическое отчуждение не-способствуют формированию правовой политики в соответствии с принципами научной обоснованности, системности, планомерности, поэтапности и т.д.
Таким образом, приведение в действие политико-правовой программы по осуществлению правовой политики должно обеспечиваться! взаимодействием как можно большего количества субъектов при сбалансировании интересов определенных групп. В настоящее время подобным органом является Общественная палата РФ.
Законодатель определяет Общественную палату РФ как обеспечивающую взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления1.
Роль и значение институтов гражданского общества в правовой политике
Граждане как субъекты правовой политики В современном российском обществе накоплен существенный, пусть пока и ограниченный, потенциал свободной самоорганизации. Не умаляя потребности в его наращивании, что может происходить лишь постепенно, необходимо осознать первоочередную задачу: восполнить дефицит ресурсов и механизмов реализации уже имеющегося потенциала.
По нашему мнению, можно выделить две основные формы участия граждан в формировании и осуществлении правовой политики государства.
Во-первых, их участие в выборах и референдумах. Принцип добровольности и свободы участия граждан в выборах в определенной своей части базируется на положении Конституции РФ о том, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. При организации и проведении выборов должно быть абсолютно исключено какое-либо воздействие на граждан, касающееся как их участия в выборах, так и непосредственно голосования1.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в местном референдуме граждан Российской Федерации»" ныне базируется на началах, противоположных указанному принципу, так как п. 8 ст.70 Закона предусматривает признание референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки на соответствующей территории. Комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины граждан, принявших участие в голосовании.
Данное правило не только противоречит принципу добровольности и свободы выборов, но ставит волеизъявление активных, проголосовавших граждан в зависимость от тех, кто безразлично отнесся к выборам, не говоря уже о том, что значительно увеличивает финансовые затраты. На наш взгляд, в федеральном законе должен быть закреплен однозначный запрет на установление обязательности явки избирателей, поскольку участие в выборах и референдуме оговорено в Конституции РФ как право граждан, а не обязанность.
По мнению М.С. Горбачева, в преддверии парламентских и президентских выборов часть российской политической элиты пытается уменьшить участие граждан в политическом процессе. «Вместо вовлечения людей в, политику, в принятие жизненно важных решений через реализацию своих конституционных прав, мы видим попытки ограничить их участие в делах государства, регламентировать его так, что оно теряет эффективность и даже смысл», - пишет М.Є. Горбачев. Наибольшее беспокойство у политика вызывают изменения в сфере избирательного права и в частности отмена выборов по одномандатным округам, повышение проходного барьера на выборах в Думу до 7%, отмена в избирательных бюллетенях графы «против всех», «реанимация идеи» досрочного голосования, назначение членов Совета Федерации1.
Действующее законодательство о референдуме2 закрепляет ряд вопросов, которые не могут выноситься на референдум. Установление подобного запрета стало основанием для обращения ряда граждан с жалобой в Конституционный Суд РФ, посчитавших, что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ указанная норма Закона.
Так Конституционный Суд РФ1 указал, что запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в п. 6 ч. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции РФ. Отсутст 1 Горбачев обвинил российскую элиту в выдавливании граждан из политики /
У Еще одной формой участия граждан в формировании и осуществлении правовой политики; является5 реализация права на обращение в государственные органы, органы местного5самоуправления и к должностным лицам, что является важным конституционно-правовым средством защиты- прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.
Право на обращение включает в себя два аспекта. Во-первых, обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, возможности активного влияния: гражданина на деятельность государственных органов и органов местного , самоуправления. В»этом.смысле обращение должно носить коллективный; ха-, рактер (петиция), затрагивать местные проблемы. Во-вторых, это способ; вос-; становления нарушенного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств.. В; таком понимании это механизм исполнения социальных обязанностей публич-нойвласти.
Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется большим количеством различньгх: нормативных актов - Конституцией РФ; ГПК РФ, УПК РФ; Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение, а одновременно и их участие в формировании и осуществлении правовой, политики. Правовые нормы, регламентирующие право на обращение, нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции..
Существенным изъяном этих актов является и то, что они не обеспечивают правовыми средствами ответственность органа и должностного лица перед
Постановление Конституционного Суда.РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П «По. делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 ФКЗ «О референдуме Россий ской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В:Д. Уласа» // Российская газета. 2007. 30 марта. . гражданином за ненадлежащую реализацию права граждан на обращение. В статье 16 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено, что гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
Недостаточно четко разграничены и правовые режимы трех основных видов обращений (предложение, заявление, жалоба) с позиции реагирования тех или иных конкретных органов на такие обращения.
На сегодняшний день действует Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. Вместе с тем законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе — гарантии права граждан на обращение, дополняющие те, что установлены Федеральным законом.
Например, в Астраханской области таковым является постановление Администрации «О мерах по выполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»2. При этом уже спустя два месяца администрация г. Астрахани отчиталась об исполнении данного постановления3. Примечательно, что указанные акты до настоящего время не опубликованы, а потому юридической силой не обладают.
