Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая политика современной России: сущность, содержание, элементный состав 14
Глава II. Общая характеристика мониторинга российского законодательства как элемента правовой политики 42
1. Мониторинг как универсальная технология 42
2. Мониторинг российского законодательства: понятие, признаки, значение, цели и задачи 59
3. Объекты и субъекты мониторинга российского законодательства 90
4. Этапы и методы мониторинга российского законодательства 132
5. Мониторинг действия российского законодательства как основа региональной правовой политики 146
Глава III. Пути повышения эффективности осуществления мониторинга российского законодательства 168
Библиография 189
- Мониторинг как универсальная технология
- Мониторинг российского законодательства: понятие, признаки, значение, цели и задачи
- Объекты и субъекты мониторинга российского законодательства
- Этапы и методы мониторинга российского законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях модернизации Российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов, позволяющих обеспечить соответствие состояния законодательства задачам строительства правового государства, формирования гражданского общества.
На сегодня главной и объединяющей задачей для органов власти, общественных институтов, граждан Российской Федерации в целом становится качество законодательства. В связи с этим объективно возникает необходимость создания механизма комплексной оценки системы действующего законодательства, ее соответствия современным задачам общества и государства. Как справедливо отмечает председатель Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации Г.Э. Бурбулис, достойного качества принимаемых законов можно добиться мониторингом правового пространства и правоприменительной практики и, в частности, мониторингом законодательства1.
Последние 15 лет истории России можно охарактеризовать как период становления и развития новой системы законодательства и формирования- единого правового пространства практически с нуля . Вместе с тем проблема качества законов остается актуальной. Дискуссии о проблемах российского законодательства ведутся в Российской Федерации, как среди населения, так и на уровне институтов гражданского общества.
Главным критерием оценки качества работы органов всех ветвей и уровней власти является качество правовой базы для реализации стратегического курса развития страны, параметры которого были определены Президентом РФ в его Посланиях Федеральному Собранию в 2004-2007 годах. Воплотить в жизнь столь
Бурбулис Г.Э. Предисловие к материалам Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. М., 2003. С. 3.
Кулаков В. Ф. Законотворческая деятельность как системный процесс: вопросы обеспечения и эффективности // Актуальные вопросы обеспечения парламентской деятельности: отечественный и зарубежный опыт. Материалы круглого стола Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации (9 июня 2005 г.). М., 2005. С. 4.
4 масштабные реформы, обеспечить качественные прорывы на критически важных направлениях с помощью национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации. Для формирования и реализации такой стратегии еще предстоит освоить программно-целевое планирование законотворческой и законопроектной работы, методы решения сложных межотраслевых задач и надежного прогнозирования последствий принимаемых законов1. Конкретность и долгосрочность преобразовательной деятельности предполагает ведение единой общегосударственной правовой политики, важным элементом которой выступает мониторинг.
Объективное увеличение объема законодательства на федеральном, региональном и, особенно, муниципальном уровнях, на фоне проводимых реформ требует скорейшей разработки и принятия Концепции мониторинга законодательства. В ее содержание в обязательном порядке следует включить общетеоретические и методические разработки, а также обоснованные конкретные предложения по дальнейшему научному освоению и организационно-правовому совершенствованию механизма мониторинга законодательства, по его надлежащему правовому регулированию. Такая концепция должна стать основой для подготовки и принятия закона о мониторинге в Российской Федерации.
Актуальность настоящего исследования усиливается в связи с перестройкой системы органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по формированию, отслеживанию и систематизации нормативно-правовой базы в определенной сфере, а также объективными потребностями дальнейшего повышения эффективности законодательства, степени его системности и согласованности, реформирования и совершенствования' организации и деятельности органов государственной власти. Все перечисленное обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросам повышения качества законодательства в отечественной литературе постоянно уделялось и уделяется достаточное внимание такими учеными, как О.В. Анциферова, СВ. Бородин,
1 Стенограмма пленарного заседания. Выступление СМ. Миронова // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: стратегия правового развития России. Материалы конференции. Издание Совета Федерации. М., 2006. С. 17.
5 И.В. Воронкова, М.Л. Давыдова, А.А. Зелепукин, В.Н. Зенков, И.Ф. Казьмин, В.Н. Кудрявцев, В.Ф. Кулаков, В.А. Лебедев, М.И. Милушин, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, А.В. Орлов, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.Н. Самощенко, И.Н. Сенякин, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомиров, И.Д. Чеснокова и другие.
Мониторинг как специфический механизм сбора, систематизации, анализа, оценки информации также достаточно давно используется в различных отраслях научного познания и практического приложения: экономической, педагогической, социальной, статистической. В таком качестве он исследовался в трудах Н.В. Абрамовских, Е.Б. Амировой, В.И. Андреева, А.В. Володина, В.И. Грибанова, А.В. Емельянова, М.В. Занина, Т.И. Заславской, B.C. Кагерманьяна, В.К. Левашова, А.Н. Майорова, СВ. Максимова, М.В. Мартыненко, В.К. Муратовой, А.Ю. Петрова, В.М. Саможенкова, О.Б. Сладковой, Г.Н. Соколовой, Л.В. Турки-ной, С.А. Чазовой, B.C. Ширшовой и иных.
Выполненные за последние годы представителями различных отраслей научного знания работы о мониторинге (А.В. Дунаев, М.А. Баратова, О.Ю. Еремина, B.C. Комаровский, И.В. Колесник, Л.А. Кравченко, Н.Ф. Пожитков, Ю.А Ти- \ хомиров, Н. Толмачева, В.А. Черепанов, И.В. Жужгов и др.) не снижают актуальности исследования вопросов, связанных с мониторингом собственно законодательства как самостоятельного объекта мониторинга и важного элемента правовой политики. Однако мониторинг законодательства в качестве элемента правовой политики и в новых политических, экономических и правовых реалиях еще не стал предметом самостоятельного исследования. Требует дополнительной разработки и соответствующий понятийный аппарат, который является средством познания целей, задач, признаков, содержания, принципов, видов, объектов и субъектов, этапов и технологии мониторинга законодательства.
В последнее время вопросам мониторинга законодательства уделяется самое пристальное внимание во всех ветвях власти и на всех ее уровнях. Так, Комиссия Совета Федерации РФ по методологии реализации конституционных полномочий организовала и провела пять Всероссийских научно-практических конференций по вопросам мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (2003-2007 гг.), создан Совет законодателей, ежегодно гото-
вится доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», регулярно проводятся парламентские чтения, межрегиональные научно-практические семинары, заседания постоянно действующего методологического семинара Комиссии, научно-практические конференции, «дни мониторинга законодательства и правоприменительной практики», выезды в регионы для обсуждения проблем регионального законодательства и согласованности его с федеральным, Интернет-интервью, медиа-слушания и другие многочисленные мероприятия в данной области.
Вместе с тем, осознания необходимости и значимости мониторинга недостаточно для запуска полноценной, работоспособной, научно и организационно .обеспеченной системы мониторинга законодательства. Практически сегодня мы , идем к системе управления, которая основана на получении и изучении информации в законотворческой сфере, начиная с определения целей правового регулирования и до оценки ее реализации. Мониторинг российского законодательства позволит более детально планировать основные направления' законотворческой работы, обозначить сферы общественных отношений, которые должны быть опосредованы правом, органически встроить вновь принимаемые нормативно-правовые акты в систему действующего законодательства, соотнести их с основными стратегическими направлениями правовой политики страны.
Объектом исследования, выступают общетеоретические аспекты мониторинга законодательства как элемента правовой политики.
Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанных с организацией, осуществлением и правовым обеспечением мониторинга законодательства.
Интересно, что на первых конференциях, посвященных мониторингу (2003-2005 годы), выделялись две сферы его практического приложения: законотворческий процесс и правоприменительная деятельность. Сейчас все последовательнее и четче выделяется третья сфера — собственно законодательство как самостоятельный объект мониторинга.
Возможно, последует возражение о нецелесообразности отсечения мониторинга законодательства от дальнейшего использования его результатов (в пла-
7 не обозначения пределов предмета исследования). Однако, с позиции практики очевидно, что дело не столько в многозначности исследуемой категории мониторинга и стремлении выработать совершенное определение этого понятия, сколько в желании рассмотреть этот институт с разных точек зрения - философской, управленческой, политической, правовой и т.п. Каждое научное определение отражает разные стороны понятия, поэтому можно в той или иной мере согласиться со всеми авторами, а выработать единое определение мониторинга законодательства достаточно проблематично. С другой стороны очевидно, что в настоящее время назрела необходимость провести комплексное исследование данного феномена. На наш взгляд, при этом целесообразно сужение его сферы и представить предметом изучения только законодательство. В свою очередь, выработанный в рамках исследования мониторинга законодательства понятийный аппарат, методические, методологические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при исследовании других разновидностей мониторинга.
Цель диссертации состоит в научном осмыслении сущности и содержания мониторинга законодательства в качестве элемента правовой политики и выработке научно-практических рекомендаций по повышению его эффективности.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым решение следующих задач:
-установить значимость и необходимость мониторинга законодательства в качестве элемента правовой политики;
-дать характеристику мониторинга как специфической деятельности по сбору, обобщению, изучению и оценке информации об объекте мониторинга;
-осуществить научный анализ основных характеристик мониторинга;
-показать важность мониторинга в реализации правовой политики и обеспечении качества законодательства на современном этапе;
-конкретизировать цели и задачи, объект и субъектный состав мониторинга законодательства;
-описать последовательность и содержание стадий и этапов мониторинга законодательства;
-обосновать необходимость дальнейшей научной разработки механизма, методологии и методики, инструментария и технологии мониторинга законодательства;
-раскрыть сущность и содержание мониторинга законодательства как основы региональной правовой политики;
-исследовать проблемные вопросы организации и осуществления мониторинга законодательства на современном этапе как элемента правовой политики, очертить перспективные направления и внести предложения по повышению его эффективности.
Эмпирическую и нормативную основу исследования составляют законодательные и нормативные акты, концепции, статистические материалы, справочная литература относительно темы диссертации, а также обобщенные данные о практической деятельности субъектов, осуществляющих мониторинг и реализующих правовую политику.
Теоретическая основа исследования. Изучение мониторинга законодательства через призму феномена правовой политики основывается на трудах ученых, как дореволюционного периода (Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.В. Муравьев, Г.Ф. Шершеневич, Л.И. Петражицкий и др.), так и современных (С.С. Алексеев, В.П. Беляев, Н.В. Исаков, А.П. Коробова, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.П. Мазуренко, А.А. Павлушина, СВ. Поленина, Н.В. Путило, В.А. Рудковский, В.М. Сырых и другие). Наряду с этим, положения и выводы диссертации во многом опираются также на имеющиеся достижения общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, уголовного, конституционного, муниципального, финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.
Методология исследования. В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно генезиса, понятия, сущности, содержания, видов, этапов осуществления мониторинга законодательства как элемента правовой политики использовались: исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, статистический и другие методы познания.
Научная новизна исследования проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.
В пределах проведенного исследования в работе впервые:
-мониторинг законодательства рассматривается в качестве элемента правовой политики;
-всесторонне исследуются понятие, цели, задачи, признаки, разновидности и другие сущностные характеристики мониторинга в целом и мониторинга законодательства — в частности;
-доказывается, что, наряду с определенной общностью целей и задач политики, управления, контроля, наблюдения, надзора, мониторинг законодательства - это самостоятельный вид познавательной деятельности;
-показывается значение и роль мониторинга законодательства в повышении эффективности и качества последнего;
-выдвигается и обосновывается положение о выделении мониторинга законодательства среди других видов мониторинга, об организации и осуществлении его в России на постоянной основе;
-предлагается создание специализированного координирующего органа при Совете Федерации для организации всепроникающего и системного мониторинга законодательства;
-обосновывается предложение о разработке и законодательном утверждении Концепции мониторинга законодательства, о возложении обязанности мониторинга законодательства на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, о привлечении структур гражданского общества, предпринимательства, научных кругов к осуществлению мониторинга и экспертирования законодательства; о принятии базовых и наиболее значимых для мониторинга законодательства актов.
В диссертации получили дальнейшее развитие:
-теоретические характеристики мониторинга законодательства;
-классификация мониторинга как универсальной технологии;
-общетеоретические аспекты правовой политики;
10 -предложения по дальнейшему нормативному, научному, методическому
и организационному обеспечению мониторинга законодательства;
-пути совершенствования и повышения эффективности законодательства,
правовой политики и мониторинга законодательства в совокупности.
Кроме того, научная новизна диссертационного исследования проявляется
и в основных положениях, выносимых на защиту:
Предназначение мониторинга законодательства заключается в оценке эффективности и качества нормативных правовых актов с целью последующей разработки на основе данных мониторинга предложений по устранению выявленных в ходе мониторинга пробелов и коллизий путем корректировки соответствующей нормативной базы.
В содержание мониторинга законодательства входит наблюдение объекта, сбор информации о нем по определенным показателям (индикаторам), ее обобщении, анализ, оценка, выявление тенденций в развитии (прогноз и корректировка не входит в содержание мониторинга).
В число признаков мониторинга законодательства включаются следующие: он обладает общей функциональной направленностью; является способом информационной связи между субъектом и окружающей действительностью (ее особым сектором — системой законодательства); выступает специфической формой познавательной (пассивной) деятельности, не изменяющей объект; не связан с квалификацией выявленных отклонений законодательства и ряд других.
Мониторинг законодательства представляет собой планомерную деятельность по систематическому сбору информации о действующем законодательстве по заранее определенным параметрам (индикаторам), по ее изучению с помощью различных методов научного познания, а такэ/се по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии законодательства (или его частей) под воздействием различных факторов.
Объектом мониторинга является законодательство, которое понимается как совокупность законов и подзаконных нормативных актов. Исходя из широкого понимания законодательства и рассматривая его как в плоскости иерархического построения (по-вертикали), так и предметно-функционального деления
(по-горизонтали), в качестве объектов мониторинга законодательства в каждом конкретном случае могут выступать отдельные виды или группы нормативных актов, а также нормативно утвержденные концепции, программы, планы, доктрины. Также объектами мониторинга могут являться отдельные институты, подотрасли, отрасли законодательства, иные нормативные комплексные образования в законодательстве.
Субъектный состав мониторинга законодательства предполагает участие в его реализации максимально большого круга следующих лиц: а) органы-государственной власти и б) иные органы и организации. К числу уполномоченных субъектов мониторинга отнесены госструктуры (органы власти и созданные ими специализированные организации), к числу участников - хозяйствующие субъекты; профсоюзы, общественные, коммерческие организации; граждане.
Предлагается выделять подготовительную, основную и завершающую стадии мониторинга законодательства. Под механизмом осуществления мониторинга законодательства понимается деятельность его субъектов по организации и осуществлению сбора информации о состоянии, динамике, согласованности, качестве действующего законодательства по определенным критериям (индикаторам). Выделено шесть групп индикаторов подобной оценки, каждая из которых охарактеризована.
В качестве методов проведения мониторинга законодательства называются методы научного познания окружающей действительности, которые разработаны философией, социологией, юриспруденцией и иными отраслями научного знания. Методами мониторинга законодательства выступают приемы, с помощью которых можно изучить содержание отдельного законодательного акта и всего законодательства в совокупности, сопоставить его с целями принятия, проверить логичность и целостность массива включенных в акт норм и т.д.
При характеристике мониторинга действия законодательства как основы региональной правовой политики отмечается, что последняя выступает, с одной стороны, как эффективное средство проведения федеральной правовой политики в жизнь, отбора наиболее удачных юридических конструкций для правового развития регионов, а, с другой стороны - как средство ограничения власти
12 законом. Объективная реакция государства на потребности внутреннего согласования и упорядочения потоков юридической информации, содержащейся в различных правовых актах, является неотъемлемым элементом региональной правовой политики. Мониторинг законодательства и проблем, которые требуют разрешения законодательным путем, его эффективность в сочетании с научным обеспечением — главное направление деятельности всех ветвей и уровней власти.
Ю.Предлагаются мероприятия по усовершенствованию правотворческого процесса (установление и соблюдение его сроков и стадий, внедрение практики «пакетной» законодательной инициативы, установление сроков моратория на внесение поправок в законодательные акты и сроков их ревизии, обязательность регистрации нормативных актов муниципалитетов,и другие). Необходимо разработать Концепцию мониторинга законодательства и принять ряд федеральных законов, закладывающих теоретические и нормативные основы его осуществления; четко закрепить мониторинговые полномочия государственных органов, сформировать на основе имеющихся реестров, регистров и иных баз данных единую официальную, доступную и бесплатную для населения базу всех нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации; привлекать к осуществлению мониторинга общественные структуры и отдельных специалистов; разработать и внедрить в учебный процесс в вузах новые принципы подготовки профессиональных кадров, специализирующихся на проведении- мониторинга и т.д.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что полученные результаты являются определенным вкладом в научную разработку проблем теории государства и права, других отраслевых правовых наук и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ, права, так и различных форм его реализации; Во-вторых, материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе и при формировании отдельных направлений правовой политики Российского государства. В-третьих, авторский подход к определению сущности и предназначения мониторинга законодательства, а также выводы, сформулированные в диссертации, и
13 внесенные предложения могут способствовать повышению эффективности правотворчества, оптимизации законодательства всех уровней, повышению его качества, системности, согласованности, уточнению полномочий отдельных государственных и муниципальных структур, укреплению режима законности в стране и усилению взаимодействия государства и общества. В-четвертых, обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут найти применение при выработке Концепции мониторинга законодательства в масштабах всей страны, совершенствовании его форм и методов. В-пятых, основные положения диссертации могут быть использованы в научной и учебно-методической деятельности, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «теория государства и права», «проблемы теории государства и права», «сравнительное правоведение» и ряда других.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации. Содержащиеся в ней основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в ряде научных изданий и представлены в тезисах и научных сообщениях на научно-практических конференциях, круглых столах. В частности, в 2007 году - на научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы развития российской кооперации», на круглом столе «Проблемы российского федерализма» (г. Белгород).
Диссертант принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права Российской Академии наук; выступал экспертом при разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также в нормотворческой, правоприменительной деятельности и при оказании консультативной правовой помощи сотрудникам органов государственной власти и местного самоуправления.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, пяти параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, а также библиографии.
Мониторинг как универсальная технология
Демократические преобразования в России, в том числе в правовой сфере, закономерно привели к необходимости выработки единой эффективной общенациональной правовой политики на ближайшее время и на перспективу. В современных условиях именно правовая политика Российского государства способна и должна обеспечить стабильность государственной и общественной жизни, ее поступательного развития и гарантированность последовательных прогрессивных изменений в едином русле построения правового государства.
При определении сущности и содержания правовой политики исходным является анализ категорий «политика» и «государственная политика», а также установление их соотношения. Данный вопрос является на настоящий момент одним из наиболее дискутируемых в общетеоретической науке. И это понятно. Задача науки - обеспечить необходимую адекватность научных юридических знаний складывающимся в политико-правовой жизни страны реалиям, своевременность и точность отражения динамики развития социальных отношений" и юридической формы, усилить прогностическую роль науки, стимулировать ее конструктивно-созидательный потенциал . Одновременно следует констатировать, что несмотря на достаточно давнюю историю применения термина «правовая политика» и еще более давнюю историю термина «политика», по вопросу их сущности и содержания нет единого мнения и по сей день.
В буквальном переводе с греческого слово «политика» означает «то, что относится к государству, его устройству, сущности, форме, содержанию развитию». Общеизвестно определение политики Аристотелем: она есть искусство управления государством1. Именно Аристотель, опираясь на идеи Платона, в своем трактате «Политика» заложил первоначальные основы политики как искусства ведения государственных дел. Он представлял государство как пространство политического общения свободных и равных людей, и впервые определил человека как «существо политическое». В русском языке термин «политика» используется в разных значениях. Им обозначается, во-первых, деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность государства, классов, политических партий, социальных групп, определяемая.их интересами и целями; во-вторых, вопросы и события государственной и общественной жизни; в-третьих, образ действий, направленных на достижение какой-либо цели, определяющих отношения с людьми1. Эффективная, мудрая; реалистичная политика — залог процветания и благосостояния нации, стабильности общества, уверенности человека в завтрашнем дне. Русский ученый Я.П. Козельский писал, что «политика есть наука производить праведные намерения самыми способнейшими и притом праведными средствамивдействие»2.
Политика как явление, формировавшееся параллельно с правом, и имеющее глубокие социально-исторические корни, обладает рядом признаков. Во-первых, политика — важнейший элемент общества, который обеспечивает его стабильность и жизнеспособность, поскольку именно она позволяет решать проблемы, имеющие отношение ко всем членам социума, выходит за рамки частных интересов. И. Ильин отмечал, что «сущность политики заключается;не втом, что граждане борются друг с другом, но в том, что они сотрудничают»3.
Во-вторых, политика ориентирована, прежде всего, на управление делами общества и нивелирование разнонаправленных тенденций, конфликтов; а потому прерогатива осуществления этих функций особым субъектом - государством -предполагает наличие в действительности не политики как таковой, а государственной политики, которая обладает свойствами единства, последовательности, планомерности, стабильности, исторической перспективы и т.д.
В-третьих, политика производна и возможно лишь при наличии- власти -взаимодействии, основанном на неравенстве индивидов. Поэтому есть основания говорить о политической власти, основанной на насилии, законе или влиянии
Было бы ошибкой считать, что содержание и приоритеты политики государства определяет исключительно само общество или государственные институты. Недавняя история нашей страны содержит слишком много примеров, подтверждающий жесткий закон глобального мира: политику определяет тот, кто обладает средствами влияния.
В-четвертых, наличие особого субъекта не означает его единичности. Напротив, количествен характер субъектов политического процесса значительно и разнообразно - это политические партии, объединения, общественные институты, социальные группы (нередко вненациональные или даже иностранные) и отдельные граждане .
В-пятых, деятельностный, сознательно активный характер политики позволяет ее субъектам влиять на многие стороны своей жизни, содействовать или препятствовать развитию различных сфер, направлений общественной жизни (экономики, предпринимательства, науки, религии и т.п.). К. Манхейм видел в политике «более или менее сознательное участие всех слоев данного общества в деле преобразования посюстороннего мира» .
В-шестых, государственная политика предполагает наличие достаточно высокой степени ассоциации ее субъектов на основе различных мотивов, а как следствие - устойчивых, длительных и сложно структурированных политических отношений. Чем сложнее общество и. общественные отношения, требующие регуляции, тем сложнее устроена политическая власть и более специализированным является управленческий труд.
Мониторинг российского законодательства: понятие, признаки, значение, цели и задачи
Современные реалии правовой жизни, проблемы правотворческого и правоприменительного процесса породили необходимость мониторинга современного законодательства как важного элемента Российской правовой политики. Как отмечает Г. Бурбулис, председатель Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, «в нашем законодательстве абсолютно отсутствует понятие «стратегия действия закона».
За все время становления нового Российского государства, с начала 1990-х годов и по сегодняшний день, властная элита принимает неоднозначные решения, которые приводят к непредсказуемым социальным и экономическим последствиям. Ситуация усугубляется попытками их корректировки принятием отдельных разовых законопроектов. В то же время немалая часть законов принимается не во благо общества, а в угоду интересам лоббистских групп. В результате современное правовое поле России представляет собой весьма неоднородную и противоречивую совокупность сиюминутных и непродуманных законов. Как образно заметил Ю.А. Тихомиров, «правовое пространство России усыпано скелетами законов и останками отживших актов» . Действующее законодательство лишь декларативно преследует социально значимые цели, на деле же - удаляется от основополагающего конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Полагаем, что основными причинами столь неудовлетворительного положения являются неурегулированность процесса нормотворчества (особенно на начальном его этапе - оценки необходимости и целесообразности разработки законопроекта, его выработки с привлечением ученых и специалистов, согласования со всеми заинтересованными субъектами, оценки соответствия проекта уже действующим концепциям, законам,- правовым механизмам и т.п.), отсутствие научно обоснованной системы экспертизы законопроектов, контроля за их приятием и реализацией. Основная причина кроется, по нашему мнению, в законотворческой политике государства и концепции реформирования российского права вообще (точнее, в отсутствии последней). Заметим, что в 1990-е годы основные усилия властей предпринимались по линии судебной реформы, а правовая реформа носила менее целенаправленный и систематизированный характер. Правовой вакуум, образовавшийся после развала Советского Союза, к настоящему времени в основном заполнен количественно1 и теперь на первое место вышла проблема качества законов и приведение в соответствие регионального и федерального законодательства2.
Результаты многих научно-правовых исследований, направленных на повышение эффективности государственной деятельности и правовой политики на федеральном и региональном уровнях, свидетельствуют о необходимости постоянного и специально организованного мониторинга состояния и действенности законодательства для системного выявления проблем правового регулирования. Такой мониторинг необходим для совершенствования как системы законодательства, так и законотворческой деятельности, а также правоприменения, определения его принципов в какой-либо сфере.
В силу важности этих задач мониторинг следует рассматривать как обязательную составляющую деятельности законодательных, правоприменительных органов власти3, существенный элемент правовой политики современной России.
В настоящее время при применении и реализации правовых норм выявляется ряд проблем: а) постоянное нарастание количества нормативно-правовых актов, б) противоречия в законодательстве, в) неудовлетворительное техническое состояние законодательства и др.
Л.К. Слиска, первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и первый заместитель председателя Совета законодателей, в своем выступлении на II Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» обозначила следующие «изъяны» российского законодательства: отсутствие системности, недостаточная согласованность нормативных правовых актов различного уровня, изолированное развитие федерального и регионального законодательства. Причиной сложившегося положения было названо увлечение количественной стороной разработки законопроектов (что зачастую выступает показателем эффективности законодательной деятельности) и отсутствие должного внимания к прогнозированию развития права, определению приоритетов, гармоничному соотношению отраслей законодательства, повышению эффективности законотворческой деятельности в целом1.
Примечательно, что еще в 1892 году в Своде законов Российской империи предлагалась идеальная, на наш взгляд, формула создания единого законодательства (правового пространства) страны: «Законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускаются, и связь их с законами общими определяется в особенных законах, учреждениях и уставах» . Тем не менее, отечественная правовая история сопровождалась многочисленными заимствованиями, революциями и изменениями, в результате которых в российском обществе утвердился правовой нигилизм. Поэтому, наверно, одной и самых труднодостижимых задач развития России, наряду с построением эффективного социального государства, является мечта о правовом государстве.
Объекты и субъекты мониторинга российского законодательства
В настоящее время мониторингу законодательства уделяется повышенное внимание как в науке, так и на практике. На уровне «чистой науки» по обозначенной проблематике проводятся разные научно-практические конференции различного уровня. Регулярные совещания, научные семинары по вопросам мониторинга организуются Советом Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Такой широкий интерес к мониторингу, естественно, вызывает вопрос о том, что же является его объектом. Объект как философская категория, представляет собой то, что противостоит субъекту в его практической и познавательной деятельности и выступает для познающего индивида в формах его деятель-ности, языка, знаний . В лингвистике объект трактуется как имя предмета или лица, на который направлено действие. Согласно СИ. Ожегову, объект — это то, что существует вне человека и независимо от его сознания, это явление внешнего мира, на которое направлено внимание или деятельность человека.
В юридической литературе распространен взгляд на объект деятельности как на ее результат5. Однако, как справедливо отмечает В.Н. Карташов, неточность такой позиции состоит в том, что во-первых, объект, в отличие от результата существует, как правило, до начала деятельности, в определенной степени предшествует ей; во-вторых, при достижении определенного результата объект деятельности может и не подвергаться изменению6. В равной степени это справедливо и по отношению к объекту мониторинга законодательства.
Итак, исходя их буквального толкования понятия «мониторинг законодательства», его объектом следует считать законодательство, которое является многоуровневым и сложноструктурированным явлением. Вместе с тем, отечественная правовая наука, широко оперирующая этим термином, и собственно, само законодательство не дает однозначного ответа на вопрос, «а что же есть законодательство»?
Интересно, что в учебной юридической литературе характеристика понятий «законодательство», «система законодательства» часто подменяется или прикрывается характеристикой категорий «право» и «правовая система» либо вообще отсутствует. Для выявления содержания законодательства принципиально важно то обстоятельство, что оно является юридическим источником и формой выражения права. Структура законодательства по отношению к структуре права выступает как производная, т.е. структура формы, а не содержания.
Социальное назначение законодательства состоит в регламентации поведения людей. По мнению СВ. Полениной, законодательство может осуществлять функцию такого регулятора лишь, если оно конституировано в определенной форме, вне которой законодательство не существует, а именно - в форме нормативных актов, что дает основание считать нормативный акт элементом (минимальным компонентом) системы законодательства . Однако вопрос об элементе системы законодательства является спорным, вследствие его малоизу-ченности. Так, имеется несколько иная позиция по данному вопросу: О.С. Иоффе называет элементом системы законодательства и нормативные акты, и отдельные статьи закона, аргументируя это тем, что без этих элементов создание системы законодательства было бы неосуществимым.
В свое время А.В. Мицкевич высказал мнение о том, что начальным элементом законодательства выступает законодательное (нормативно-правовое) предписание. Впоследствии эта мысль была развита Г.А. Борисовым - он дифференцировал законодательные предписания на отправные нормативные установления, предписания - правила поведения и специализированные обеспечительные предписания. При этом указывалось, что предписание законодательства обладает свойствами нормативности и способности регулировать поведение людей, что отражает его социальное назначение.
Полагаем, что такой предметно-функциональный подход является попыткой сблизить право и законодательство, что не является продуктивным. В данном случае, считаем понятием «правовое предписание» подменяется понятие «правовая норма», которая, как известно, может выступать в виде нормы-предписания, нормы-гарантии и т.п. Названные же авторы исходили из отождествления нормативно-правового предписания с текстом статьи нормативного акта, что с позиций более поздних исследований представляется не совсем верным. В настоящее время нормативно-правовое предписание (предписание законодательства) рассматривается большинством авторов как элементарное, логически завершенное государственно-властное веление нормативного характера, непосредственно выраженное в тексте нормативно-правового акта.
Правовые нормы, выраженные в предписания законодательства различного характера представляют собой основной материал, наполняющий систему законодательства. Когда мы говорим, например, о системе уголовного законодательства, то имеем в виду, прежде всего, закономерное, согласованное и соподчиненное размещение в рамках этого законодательства уголовно-правовых предписаний (норм), а не уголовных законов4. Таким образом, нормы (статьи) одного законодательного акта могут одновременно или по отдельности включаться в состав отдельных отраслей законодательства.
Этапы и методы мониторинга российского законодательства
Участники четвертой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: стратегия правового развития России» отметили, что в настоящее время важнейшим критерием жизнеспособности законодательства становится его соответствие долговременным целям и ценностям развития государства и общества, гарантирование полноты и качества законодательного обеспечения проводимых в стране преобразований1. Проделанная за последние годы работа по мониторингу законодательства высветила большое его несоответствие требованиям сегодняшнего, и тем более, завтрашнего дня.
Следует отметить, что ориентиры и приоритеты законотворчества содержат ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, кроме того, есть программа Правительства РФ, план законопроектных работ и сводка предложений субъектов законодательной инициативы. Но они не заменяют целостной программы, просчитанной по потребностям в регулируемых социально-экономических процессах, по очередности принятия законов, по субъектам права законодательной инициативы. Программы, которая исключала бы неоправданное отсутствие одних законов и, наоборот, «забегание» вперед других, несогласованность и противоречие нормативного массива.
Традиционно в процессе формирования нового законодательства выделяют две стадии. Во-первых, стадия подготовки законопроекта и, во-вторых, стадия принятия закона. На данный момент и в науке и на практике приоритет отдается второй стадии, с чем нельзя согласиться. Считаем, что от качества работы по подготовке проекта закона напрямую зависит качество самого закона и законодательства в целом .
Вследствие пренебрежения подготовительной стадией при глубоком анализе вскрывается целый ряд тревожных тенденций в современном российском законодательном процессе, которые по своему содержанию сдерживают все положительные усилия в этом направлении.
1. В силу опасной неупорядоченности законодательного процесса Государственная Дума сегодня переполнена законопроектами, требующими своего рассмотрения, и этот поток увеличивается. Причем до сих пор отсутствуют критерии того, какая законодательная инициатива является юридически корректной, социально и политически оправданной и при каких условиях она может быть включена в план работы Государственной Думы.
2. Законопроекты невозможно в полном объеме качественно оценить ни с точки зрения государственного и федеративного интереса в целом, ни с позиций специфики интересов регионов, адекватности потребностям общества и его конкретных социальных, профессиональных и корпоративных групп, а-также качества правоприменительной практики. Затруднена квалифицированная экспертиза на соответствие законопроекта конституционным нормам - в результате Конституционный Суд вынес более 120 постановлений о несоответствии Конституции РФ нормативных положений действующего законодательства, а запросов по признанию неконституционными нормативных актов поступило в несколько тысяч раз больше.
Однако возможности совершенствования законотворческого процесса ограничены конституционными нормами. Не получили обстоятельного и целостного рассмотрения проблемы планирования федерального законотворчества, законодательного урегулирования аналитического и законопроектного процессов, принципов формирования и деятельности органов палат парламента.
Таким образом, в современный переходный период существенное повышение качества федеральных законов и законотворческой деятельности в целом наилучшим образом может быть обеспечено комплексным отраслевым законодательным урегулированием процесса федерального законотворчества.
Полагаем, что правовое регулирование законотворчества должно содержать институты как процессуального, так и материального права, включая в т.ч. принципы законотворчества; планирование законотворчества; статус Федерального Собрания РФ; статус парламентария; стадии законотворчества; порядок разработки, рассмотрения и принятия федеральных законов; структуру органов палат парламента; статус специально уполномоченного государственного органа (законопроектных работ, комплексной правовой экспертизы, мониторинга законотворчества и законоприменения), оказывающего помощь субъектам права законодательной инициативы (главным образом субъектам РФ); правила законотворческой техники.
Деятельность субъектов и участников мониторинга законодательства является системной и цикличной что предполагает наличие механизма его организации и осуществления. На сегодняшний день механизм мониторинга изучен мало, что приводит к формированию различных мнений по поводу его этапов и стадий. Категория «механизм мониторинга» применяется для изучения процессов подготовки и реализации объектов мониторинга, представляет собой систему правоотношений, направленную на формирование объективной оценки состояния объектов мониторинга для последующей корректировки этого состояния в случае необходимости.- Поскольку механизм любого действия является системной совокупностью взаимосвязанных действий, он делится на стадии и этапы, отличающиеся своими специфическими задачами и средствами осуществления.
Похожие диссертации на Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики : общетеоретический аспект
