Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая политика и средства ее реализации 17
1 Сущность и содержание современной Российской правовой политики 17
2. Основные направления и средства осуществления правовой политики 34
Глава II. Контроль в механизме правовой политики 56
1. Контроль: понятие и значение в осуществлении правовой политики ... 56
2. Роль парламентского контроля в правовой политике 80
3. Роль президентского контроля в правовой политике 91
4. Контроль органов исполнительной власти в правовой политике 101
5. Судебный контроль и правовая политика 115
Глава III. Совершенствование контрольной деятельности как фактор повышения эффективности
Российской правовой политики 138
Библиография 172
- Сущность и содержание современной Российской правовой политики
- Основные направления и средства осуществления правовой политики
- Контроль: понятие и значение в осуществлении правовой политики
- Роль парламентского контроля в правовой политике
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современными условиями модернизации Российского государства, при которых все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля как средства осуществления правовой политики во всех сферах жизни общества. Контрольная форма юридической деятельности придает необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становится одним из решающих факторов углубления реального демократизма, построения правового государства и становления гражданского общества в русле единой правовой политики.
В последнее время вопросам правовой политики уделяется значительное внимание учеными, политиками и гражданами. Это обусловлено тем, что без четкой, продуманной правовой политики (стратегии и тактики) невозможна целенаправленная деятельность ни в одной из сфер правовых отношений, выполнение намеченных реформ. И в качестве важного средства выстраивания и реализации правовой политики выступает контрольная форма юридической деятельности как деятельность специально уполномоченных контрольных структур и их должностных лиц.
Общеизвестно, что неэффективный контроль или даже его отсутствие нередко становятся причиной нарушения прав и свобод граждан, влекут проявления беззакония, не позволяют выполнить намеченные национальные программы. Семьдесят процентов российских предприятий, проверенных контролерами, нарушают требования по производству продукции; можно привести и другие подобные примеры, которые наглядно подтверждают социальную значимость, а также необходимость эффективного контроля и его оптимизации.
Существенные недостатки и упущения в работе контрольных структур, отсутствие центрального (либо руководящего, либо координирующего) контрольного органа и системных разработок по оказанию методической помощи контролирующим органам, их слабое кадровое обеспечение, нечеткость в определении
правового статуса (параллелизм) в разграничении сфер деятельности, объема полномочий и функций - все это, безусловно, оказывает отрицательное воздействие на эффективность государственного управления, в значительной степени тормозит проведение реформ, негативно сказывается на обеспечении режима законности, укреплении дисциплины и правопорядка в масштабах всего государства.
Актуализация общетеоретического исследования проблем контроля в преломлении к механизму правовой политики вызывается и рядом других причин: социальными - изменением условий контрольной деятельности в связи с проводимыми реформами; теоретическими - потребностью комплексного анализа сущности и содержания контроля как автономной формы юридической деятельности; практическими - необходимостью повышения эффективности деятельности органов контроля, оптимизации контролирующих структур.
Актуальность исследования контроля как средства осуществления правовой политики повышается вследствие объективного увеличения объема служебных операций, осуществляемых должностными лицами органов контроля в различных сферах экономического, административно-политического и социально-культурного строительства в связи с проводимыми реформами, что требует скорейшей разработки и принятия Концепции контрольной деятельности. В ее содержание в обязательном порядке следует включить общетеоретические и методические разработки, а также обоснованные конкретные предложения по дальнейшему научному освоению и организационно-правовому совершенствованию механизмов контроля, по их надлежащему законодательному регулированию. Такая концепция должна стать основой для подготовки и принятия закона «О государственном контроле в Российской Федерации».
Кроме того, актуальность настоящего исследования усиливается в связи с радикальной перестройкой системы органов исполнительной власти, в частности, созданием ряда федеральных служб, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, новых государственных комитетов с контролирующими функциями, а также объективными потребностями в дальнейшем реформировании и совершенствовании организации и деятельности органов государственного кон-
троля, в их совершенствовании при выстраивании и реализации правовой политики.
Степень разработанности проблемы. Поскольку контроль рассматривается в настоящей работе как средство осуществления правовой политики, то при подготовке диссертации изучались труды как дореволюционных ученых (Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.В. Муравьев, Н.М. Коршунов, Г.Ф. Шер-шеневич, ЛИ. Петражицкий и др.), так и современных. Среди последних наибольший вклад в разработку проблем правовой политики внесли: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.П. Беляев, Н.Н. Вопленко, Н.В. Исаков, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, В.П. Кудрявцев, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.П, Мазуренко, А.А. Павлушина, М.П. Петров, СВ. Поленина, Н.В. Путило, В.А. Рудковский, В.М. Сырых, К.В. Шундиков, А.И. Экимов и другие. Надо отметить, что большинство из названных ученых поддерживают идею о необходимости введения в научный оборот понятия «правовая политика» в качестве общетеоретической категории и перспективности её научной разработки.
Непосредственно государственный контроль исследовали Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, В.К. Бабаев, В.П. Беляев, А.И. Бобылев, В.В. Бурцев, Л.А. Гала-нина, Е.В. Грачева, А.П. Гуляев, С.А. Денисов, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Золотарев, Ф.Ш.Измайлова, А.Б.Карлин, А.А.Кармолицкий, В.Я.Кикоть, Б.М.Лазарев, Е.В. Лобанова, В.И. Лукьяненко, Е,А. Маштакова, О.Е. Савенко, Н.Г. Салищева, Н.Ф. Селивон, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.И. Туровцев, О.В. Филимонов, Н.Ю. Хаманева, И.Б. Шахов, И.В. Шмаров, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, B.C. Чернявский, В.Е. Чиркин, Б.Н. Юрков, В.А. Юсупов, А.А. Ялбуганов и др.
Наряду с этим, выполненные за последние годы представителями различных отраслей научного знания работы не снижают актуальности дальнейшего исследования всего комплекса вопросов, связанных с контрольной формой юридической деятельности. Тем более, что общетеоретический анализ контроля как одного из средств правовой политики и в новых политических, экономических и правовых реалиях еще не стал предметом самостоятельного исследования. Требует дополнительной разработки и соответствующий понятийный аппарат, кото-
6 рый является средством познания целей, признаков, функций, форм, видов контроля, контрольных правоотношений в освоении правовой политики.
Цель диссертации состоит в комплексном теоретическом исследовании сущности и содержания контроля в качестве средства правовой политики, выработке научно-практических рекомендаций по повышению эффективности контроля, усилению его роли в реализации правовой политики.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым решение следующих задач:
- проанализировать сущность и содержание правовой политики, ее ос
новные направления, средства в механизме реализации, основное внимание при
этом уделяя контролю;
охарактеризовать влияние правовой политики на правовое развитие российского общества в пореформенный период, показать ее приоритеты;
рассмотреть генезис контроля; с позиций общей теории права дополнительно дать научное обоснование понятий, целей, признаков, принципов, функций и других характеристик государственного контроля (как вида социального), его роль и значение в механизме правовой политики на современном этапе;
конкретизировать предмет, объект и субъектный состав контроля, дать его характеристику и показать целесообразность и предназначение;
предложить классификацию контрольной деятельности, охарактеризовать каждый из видов контроля;
установить роль контроля в осуществлении правовой политики, сходство и различия контроля и надзора, их взаимодействие;
осуществить анализ организационно-правового обеспечения деятельности контрольных органов, внести предложения и рекомендации по его усовершенствованию;
очертить перспективные направления и внести предложения по совершенствованию контрольной формы деятельности в государстве в целях повышения ее эффективности.
Объектом исследования выступают общетеоретические аспекты контрольной формы деятельности в механизме правовой политики.
Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанных с организацией, осуществлением и правовым обеспечением контрольной деятельности как в государственном механизме, так и в качестве средства осуществления правовой политики.
Методология исследования. В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно генезиса, сущности, содержания, видов, контроля использовались, в частности: исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, социологический, статистический и другие методы познания процессов и явлений, а также специальные юридические методы толкования правовых норм.
С помощью исторического метода изучены традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов контроля, этапы их формирования и трансформации полномочий.
Сравнительно-правовой метод преимущественно использовался для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации.
Формально-логический и социологический методы позволили определить место и роль контроля в государственном механизме, их значимость для реализации правовой политики.
Формально-юридический метод применялся при анализе действующих нормативно-правовых актов.
Методы толкования правовых норм способствовали выявлению пробелов и упущений в законодательстве о контроле, формированию предложений по его оптимизации.
При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширен и уточнен понятийный аппарат, определены сущность, общие и особенные черты контрольной деятельности.
Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования составляют обобщенные данные о практической деятельности органов контроля, статистические материалы, справочная литература.
Положения и выводы диссертации во многом основываются также на уже имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.
Источники информации по характеру и формам отражения действительности можно распределить на ряд основных групп.
Первую из них составляют официальные государственно-правовые документы: Конституция Российской Федерации; документы государственных органов, прежде всего федеральных: федеральные конституционные и федеральные законы; акты палат Федерального Собрания РФ; указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также нормы действующего законодательства государств СНГ и некоторых зарубежных стран. Использовались материалы практики организации и деятельности органов контроля.
Вторая группа источников связана с программами политических партий, общественных движений и объединений. В них нередко в обобщенном виде представлены мнения различных социальных слоев и категорий населения, характеризующие отношение к деятельности органов надзора и контроля, содержащие определенные выводы и предложения.
Третья группа источников - собственно теоретические труды отечественных и зарубежных исследователей прошлого и настоящего по теории государства и права, теории государственного управления, по конституционному, административному, финансовому права, научные работы о контроле, а также по психологии, философии, социологии, менеджменту. В их числе труды таких отечественных ученых, как: Н.Г Александров, С.С. Алексеев, Л.В. Акопов, Г.В. Атаман-чук, B.C. Афанасьев, MB. Баглай, А.А. Баев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, В.Г. Бессарабов, С.Г. Березовская, В.В. Борисов, А.Д. Бойков, В.В. Бурцев, В.М. Ведяхин, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Н.В. Витрук, В.М. Горшенев, Ф.А. Григорьев, В.Г. Даев, А.Ф. Ефремов, И.М. Зайцев, В.Д. Зорькин, Н.В. Исаков, СМ. Казанцев, В.Н. Карташов, Н.М. Конин, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, В.Л. Кулапов, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафин, В.И. Леушин, А.Б. Лисюткин, В.Д. Ломовский, А.В. Малько,
В.М. Манохин, М.Н. Маршунов, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, П.Е. Недбайло, А.А. Николаева, А.А. Павлушина, А.С. Панарин, И.В. Панова, В.Д. Перевалов, СВ. Поленина, В.Н. Протасов, Т.Н. Радько, В.И. Рохлин, И.С. Самощенко, В.А. Сапун, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, В.Е. Чиркин, Д.Ю. Шапсугов, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов, Л.С. Явич и др.
При подготовке диссертации изучены уже упомянутые работы дореволюционных российских ученых: И.Е. Андреевского, Ф. Белявского, Н.А. Буцков-ского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.О. Ключевского, А.Ф. Кони, Н.М. Коркунова, Н.В. Муравьева, И.Х. Озерова, С.А. Петровского, В.А. Саковича, В.Н. Соколова, СМ. Соловьева, Г.Ф. Шерше-невича и др.
Были проанализированы и труды зарубежных ученых: Г. Бержерона, Г. Бребана, В. Вичева, Д. Гарнера, В. Гаращука, Б. Гурне, Ю. Грошевого, Р. Давида, И. Дрейслера, А. Демишеля, Р. Драго, Р. Иеринга, Д. Карнеги, Р. Кросса, Дж. Локка, В. Лукича, Л. Мизеса, Н. Неновски, И. Сабо, А. Сушинского, Р. Фал-мера и др,
Научная новизна диссертации обусловлена как самой постановкой проблемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.
В пределах проведенного исследования в работе впервые:
на основе анализа сущности контроль рассматривается в комплексе с общеправовых позиций, в качестве формы юридической деятельности, много-уровнего, сложноструктурированного средства правовой политики;
проводится всестороннее сравнительное исследование и углубленный анализ целей, признаков, принципов, функций и других сущностных характеристик контроля; предлагаются критерии его сходства и различия с надзором;
контроль изучается во взаимосвязи и взаимодействии, в том числе с учетом проводимых в стране реформ;
10'
- показаны место и роль контроля в государственном механизме, систе
матизированы признаки контроля;
- выдвигается и обосновывается положение, в соответствии с которым
федеральные службы, несмотря на включение в их название слова «надзорные»,
фактически являются контрольными (так они и должны называться);
вносится предложение о создании (формировании) специализированной федеральной структуры для координации деятельности всех контролирующих органов и оказания организационной, правовой и методической помощи последним;
аргументируется вывод о том, что при отправлении правосудия, в частности, при пересмотре вынесенных решений, судами осуществляется не судебный надзор, а судебный контроль.
В диссертации получили дальнейшее развитие;
теоретические положения о признаках (научность, оперативность, оптимальность, властность и т.д.), функциях (социальная, корректировки, правоох-раны, превентивная, воспитательная и т.д.) и принципах (законность, независимость, гласность и т.д.) контрольной формы юридической деятельности;
классификация контрольной деятельности, при которой судебный контроль подразделен на четыре подвида (судебный конституционный контроль, судебный контроль в сфере исполнительной власти, судебный контроль в уголовном судопроизводстве;
предложения по дальнейшей процессуализации контрольной формы юридической деятельности;
пути совершенствования контрольной деятельности (максимальное использование организационного, правового, научного, материального, кадрового потенциала и др.) и вопросы повышения эффективности контроля, совершенствования и нормативного обеспечения общественного контроля.
В результате проведенного исследования сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения:
II 1. Правовая политика - это научно-обоснованная, стратегическая деятельность государства в целом, а также государственных органов и их должностных лиц, основанная исключительно на праве и осуществляемая с помощью комплекса юридических средств и стимулов, для эффективного функционирования механизма правового регулирования общественных отношений в целях создания правового государства и построения гражданского общества. Под приоритетами правовой политики предлагается понимать наиболее важные на данный исторический момент общественные ценности, защищаемые и опосредованные правом, на которые должно быть сориентирована деятельность государства, его органов и их должностных лиц в сфере правового регулирования общественных отношений: формирование правового государства и построение гражданского общества, основанное на праве регулирование отношений между членами общества и обществом в целом, гарантированное соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
2. В механизме выстраивания и реализации правовой политики ключевым является определение ее целей и средств. Цель всегда выступает как ориентир конкретного субъекта правовой политики и самым тесным образом связана с определенными правовыми средствами. Особо важны именно стратегические цели, поскольку они выступают идеей, ориентиром и ее будущим (желаемым) результатом, и они не должны меняться с приходом к власти того или иного лидера: социальная и политическая стабильность, экономический прогресс, безопасность личности, общества и государства, построение правого государства, формирование гражданского общества. Особого внимания заслуживают такие цели правовой политики, как создание эффективного механизма государственного управления и правового регулирования, а также достижение высокого уровня гражданской дисциплины, законности и правопорядка. Именно для реализации этих целей необходима контрольная форма государственной деятельности (контроль).
3. Правовая политика во всех ее разновидностях является выражением обусловленной комбинацией материальных условий и субъективных факторов политической воли властвующих субъектов, и должна базироваться на правовых основах, осуществляться с помощью юридических средств, под которыми мы
понимаем правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. С нашей точки зрения, обоснованным является отнесение к правовым средствам вообще и правовой политике, в частности, как определенных правовых установлений, так и определенных правовых деяний. В этой плане любой вид юридической деятельности, полагаем, можно считать правовым средством, в том числе и контроль.
4, Сущность и содержание контроля, как средства правовой политики, заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы, методы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных. Признаками контроля являются: оптимальность, непрерывность, оперативность, властность и другие; его целями выступают: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ; его функциями признаются следующие: правоохраны, социальной превенции, воспитательная и некоторые другие.
Контроль - это форма юридической деятельности, при которой управомо-ченные органы и лица, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущен-
ных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты конституционных прав и свобод граждан, выстраивания и реализации правовой политики.
5. Контрольными структурами фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности (надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора - причем, высшего). Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор» и переименования контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере).
6. Современный государственный контроль в зависимости от субъектного
состава подразделяется на президентский, парламентский, контроль органов ис
полнительной власти и судебный контроль. В свою очередь, предлагается выде
лять: судебный конституционный контроль, судебный контроль в сфере испол
нительной власти (в том числе и в рамках административной юстиции), судеб
ный контроль в уголовном судопроизводстве и внутриведомственный (иерархи
ческий) судебный контроль.
7. Административная юстиция рассматривается в качестве важного средст
ва реальной защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и
гражданина, обеспечения оперативного доступа к правосудию. Критически ана
лизируется создавшееся положение с принятием соответствующего законода
тельства и внедрением административной юстиции в практику работы судов об
щей юрисдикции. Дается обзор существующих мнений относительно роли, зна
чения и места административной юстиции, обосновывается предложение о ско
рейшем введении в строй этого института.
8. Приоритетным направлением государственного контроля определен финансовый контроль. Обращается внимание на отсутствие централизованной системы современного финансового контроля, а также на усовершенствование правового положения и полномочий Счетной палаты: следует законодательно расширить ее компетенцию, придать статус главного органа финансового контроля в стране. Предлагается создать представительства Счетной палаты во всех субъектах РФ без подчинения региональным органам власти; учесть при этом как зарубежный, так и собственный исторический опыт контроля за финансами.
9. Государственный контроль является видом социального; другим его ви
дом выступает общественный контроль. Необходимо совершенствование систе
мы органов общественного контроля, законодательного наделения их соответст
вующими полномочиями, в том числе и по осуществлению контроля за органами
государственного контроля и надзора.
10. Эффективность органов контроля не вполне отвечает современным
требованиям в значительной степени вследствие несовершенства законодатель
ной базы. Правовая регламентация отношений, складывающихся в процессе
осуществления контроля, имеет многочисленные недостатки. В частности, не
всегда прописана функциональная принадлежность и компетенция должностных
лиц контрольных органов, на законодательном уровне не определены меры их
правовой защиты в контрольном процессе, а также критерии ответственности за
допущенные нарушения. Необходимо принять федеральный закон о государст
венном контроле на основе соответствующей Концепции, продолжить работу по
совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность совре
менных федеральных служб в части уточнения их функций, улучшения коорди
нации, кадровой обеспеченности, процессуализации их контрольных полномо
чий. Для повышения эффективности контроля следует всемерно усиливать коор
динацию контролирующих структур. Отсутствие единого центра по координа
ции контрольной деятельности в масштабах всей страны обусловливает необхо
димость создания специального федерального органа власти, призванного осу
ществлять координацию и методическое обеспечение всех контролирующих ор
ганов. Контрольная форма юридической деятельности в механизме правовой по-
литики современного Российского государства служит действенным средством выстраивания и реализации правовой политики; ее реальное воплощение в жизнь в значительной мере зависит от эффективности контроля.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что полученные результаты являются определенным вкладом в научную разработку проблем теории государства и права, в частности, теории правовой политики, других отраслей права и в целях дальнейшего научного анализа как теоретических основ права, так и различных форм его реализации.
Во-вторых, материалы диссертации могут послужить определенным вкладом в разработку стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой жизни и реализации правовой политики государства.
В-третьих» авторский подход к определению сущности и предназначению контроля как средства осуществления правовой политики, а также выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения могут способствовать повышению эффективности государственного механизма, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, использоваться при разработке нормативно-правовых актов и осуществлении управленческо-организационных мероприятий по реформированию и совершенствованию организации и деятельности органов контроля в целях оптимизации правовой политики, усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации всей правовой сферы российского общества.
В-четвертых, обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут быть приемлемы при выработке Концепции контрольной деятельности в масштабах всей страны, совершенствовании форм и методов контроля.
В-пятых, основные положения диссертации, увязанные с реальными современными процессами, сопровождающими контрольную деятельность, могут найти свое место в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «теория государства и права», «проблемы теории государства и права», «конституционное право РФ», «административное право», «прокурорский надзор» и другие.
16 Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации, где соискатель обучался в очной аспирантуре. Содержащиеся в ней основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в ряде научных журналов и представлены в тезисах и научных сообщениях на международных и российских научных и научно-методических конференциях, семинарах, «круглых столах». В частности, в 2006-2007 годах -статьи «Парламентский контроль как средство правовой политики» (Проблемы правовой модернизации в России: Сборник научных материалов. 2006), «Государственное управление и государственный контроль: общетеоретический аспект» (Аграрное и земельное право. 2007. № 1), «Контроль: его сущность, цели и признаки» (Право и государство: теория и практика. 2007. № 8) и других.
Наработки диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсам «теория государства и права», в научно-исследовательской работе со студентами, а также при осуществлении консультативной правовой помощи сотрудникам правоохранительных и контролирующих органов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и семи параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, а также библиографии.
Сущность и содержание современной Российской правовой политики
Тема настоящего диссертационного исследования предопределяет изучение основных составляющих правовой политики, что, в свою очередь, предполагает необходимость определиться с самим понятием политика, кратко охарактеризовать этот феномен.
Как известно, термин «политика» производно от греческого слова «polis», которое обозначает государственные или общественные дела (отсюда и пошли названия политический деятель, общественный деятель). К политике относится все то, что связано с общественными интересами и управлением обществом. Политика - это та сфера деятельности, где в процессе взаимодействия власти и населения претворяются в жизнь основные принципы управления. Причем, заметим, в демократическом обществе политика не суть внутреннее дело государственного аппарата, она находится под воздействием (в определенной степени - и под контролем) разнообразных общественных механизмов.
Можно также сказать, что политика представляет собой некую особую социальную ценность, непосредственно связанную с использованием рычагов публичной власти. И здесь мы выходим на главный, специфический инструмент воздействия на все стороны социальной жизни - это власть, принуждение, властное влияние. При этом практически везде используется сила организаций, каковыми являются как непосредственно само государство, так и партии, союзы, движения, иные общественные институты.
В книге известного ученого С.С.Алексеева афористично дано вот такое определение власти: «Власть по определению - всевластие».1
В свою очередь, А.С.Панарин утверждает, что главной причиной мировых событий, главным механизмом тектонических сдвигов истории является политика - производство власти. «Сколько бы ни объявляли бы политику чем-то надстроечно-производным и ложновпечатляющим сторонники всякого рода базисных «подтекстов», экологических, психологических и проч., невозможно игнорировать тот факт, что люди, заполучившие власть, способны менять облик общества и катастрофически ломать привычное течение жизни».1
В использовании власти - сущность политики, как справедливо считает один из основателей современной политологии Макс Вебер. Политика - это особая социальная деятельность, связанная с использованием рычагов публичной власти; она всегда выступает как способ управления, властного распределения общественных ценностей, а также принятия значимых для социума решений. Субъектами политики является не только само государство и его органы, но и политические партии, иные общественные образования, выражающие интересы определенных общественных групп. Политика государства по своей сущности всегда едина, что определяется морально-правовыми устоями общества, менталитетом, традициями, состоянием правовой культурь а также влиянием мирового сообщества. В то же время в предмет политики государства входит широкий спектр общественных отношений, и в его рамках выделяются экономическая, социальная, молодежная и иные направления политики, в том числе и правовая.
Отметим, что проблема взаимодействия права и политики существовала всегда. Споры шли, и не затихают до сих пор, по поводу «первичности» (либо «вторичности») политики и права, выяснялось, какой из этих феноменов имеет приоритет (что главнее) и т.д.3
Да это и понятно: ведь политика и право самым непосредственным образом затрагивает интересы различных социальных групп, слоев, партий, объединений и, безусловно, всех граждан. Нельзя не вспомнить известное выражение Рудольфа фоп-Иеринга: «Право не просто мысль, но живая сила. Поэтому правосудие, держащее в одной руке весы, которыми оно взвешивает право, в другой руке держит меч, которым утверждает право. Меч без весов есть голое насилие, весы без меча - бессилие права».!
И.А. Ильин в свое время писал, что «сильная власть грядущей России должна быть не внеправовая и не сверх правовая, а оформленная правом и слу-жащая по праву, при помощи права всенародному правопорядку» . Проблему правовой политики рассматривал и С.А.Муромцев, считавший, что іражданско-правовая политика определяет цели и приемы, которыми руководствуется гражданский законодатель и судья. На основании её указаний слагается догма гражданских правоопределений, которая излагает действующие в стране правоопре-деления в таком виде и по такой системе, которые прямо отвечают требованиям граждапско-судебной политики . Видный ученый-юрист КВ.Муравьёв ещё в 1886 г. также употреблял термин «судебная политика»/
Взаимодействие права и политики только тогда будет эффективным, приносить определенные (прогнозируемые) результаты, когда достигается их оптимальное соотношение, которого можно достичь лишь при условии, если политика будет именно правовой. При этом всегда следует учитывать двойственный характер (природу) этого феномена: с одной стороны, это политика, основанная на праве, а с другой стороны право, используемое как средство осуществления власти в обществе Теперь перейдем непосредственно к характеристике современной правовой политики, одним из средств осуществления которой, с нашей точки зрения, является контроль как одна из форм юридической деятельности/
По мнению профессора Н.И. Матузова «сегодня можно сказать, что в целом общее представление о правовой политике, ее сущности, принципах, функциях, приоритетах сложилось,.. Теперь необходимо анализировать реальность: состояние правовой политики и методы ее реализации, результаты, эффективность» дальнейшее совершенствование и т.д.».
Действительно, научные изыскания в сфере правовой политики, особенно активно проводившиеся в последнее десятилетие, позволили ученым дать ответы на вопросы о понятии, признаках, принципах и формах, о целях и средствах в праве и правовой политике3. Вместе с тем, с нашей точки зрения, пришло время (и есть необходимость) исследования отдельных видов правовой политики, средств её реализации и т.д. с тем, чтобы предложить пути её оптимизации, что так необходимо для современной России.
Надо отметить, что уже имеющиеся наработки по вопросам правовой политики становятся не только исходными, отправными моментами, но и базой для раскрытия темы настоящего исследования.
Основные направления и средства осуществления правовой политики
В настоящей работе предпринимается попытка научного анализа контроля как средства правовой политики современной России, что требует задействования определенных категорий теории права применительно к механизму правовой политики, который нам видится как целостная система, включающая следующие компоненты: цель - средства - результат
В этом плане представляется целесообразным рассмотреть такие понятия, как цели, задачи, правовые средства и т.п. с тем, чтобы нарисовать достаточно полную картину современной правовой политики. При этом будет учтено то обстоятельство, что механизм формирования и реализации правовой политики складывается из практической деятельности субъектов гражданского общества и органов государственной власти в области правового регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей.
Поэтому предметом исследования, главным образом, становятся теоретические вопросы контроля, решение которых позволит вывести на новый научный уровень осмысление роли и значения контроля в механизме осуществления правовой политики (как её средства).
Следуя избранному плану, охарактеризуем цели и средства правовой политики. Безусловно, правовая политика немыслима без постановки определенных целей, а также без применения адекватных данным целям средств. При этом эффективность правовой политики государства в значительной степени зависит от грамотного определения стратегических целей и подбора средств для их достижения,
В общей теории права разработке целей и средств уделяется значительное внимание. К примеру, по этой теме К.В. Шундиковым защищена кандидатская диссертация;1 в соавторстве с профессором А.В. Малько опубликована моногра-фия о целях и средствах в праве и правовой политике ; имеется ряд других работ по проблеме.3
Интерес ученых к вопросам целей и средств в праве объясняется масштабными преобразованиями, происходящими в России. Они неизбежно накладывают отпечаток на ее правовую систему; адекватно целям проводимых реформ меняются цели и средства правового регулирования и, конечно же, формы юридической деятельности, которые в значительной степени обусловлены современным состоянием правовой политики и правовой жизни государства. Однако, как справедливо отмечается в научной литературе, категория «правовые средства» пока обстоятельно не изучена, употребляется произвольно. Под ней понимается разные правовые явления без определенных смысловых границ, без связи с кате гориями цель и результаты1. Поэтому безусловно, есть необходимость дальнейшего изучения категории «правовые средства» именно на общетеоретическом уровне.
Обратим внимание на то обстоятельство, что категории «цель» и «средства» большинством ученых рассматриваются как парные. Правильно заметил С.К. Струнков, что рассмотрение понятия «правовые средства» невозможно без сопоставления с такой его парной категорией, как «цель».
Цель представляет собой будущий результат, то, к чему стремится субъект; цель - это представление о модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта.
Целесообразность пронизывает все сферы современного общества, является непременным условием эффективной правовой политики. «Цель как философская категория, - пишет Д.А. Керимов, - лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования».
Цель всегда выступает как ориентир конкретного субъекта правовой политики и самым тесным образом связана с определенными правовыми средствами. Бе отличает также максимальная конкретизированность по условиям места, времени, способа ее достижения (способ - это конкретный путь достижения намеченной цели с помощью определенных средств и при наличии определенных условий и предпосылок).
Контроль: понятие и значение в осуществлении правовой политики
Следует признать, что в настоящее время политики, ученые сходятся во мнении о том, что в России общество крайне нуждается в совершенствовании и повышении эффективности контрольной деятельности, поскольку процветает коррупция, особенно в среде чиновничества, не сокращаются различного рода правонарушения; правовой нигилизм для многих стал чуть ли не нормой жизни.
В средствах массовой информации постоянно звучат сообщения о вопиющих фактах халатности, должностных преступлениях и злоупотреблениях вследствие отсутствия контроля или его низкой эффективности1.
Ослабли контрольные функции (как средства правовой политики) и власти в целом, что позволяет элите решать свои корпоративные проблемы за счет общества, а с другой стороны, и сама власть во многом бесконтрольна, поскольку, как справедливо считает В.Л. Кулапов, «ни Конституция РФ, ни подзаконные правовые акты не имеют механизма контроля за властью» .
Несколько лет назад в России был дан старт административной реформе, которая ставила целью улучшение управляемости и сокращения госаппарата. Что из этого вышло? На этот вопрос отвечает Федеральная служба государственной статистики: общая численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления на конец 2006 года составила 1577,2 тыс. человек и увеличилась за последний год на 115,2 тыс, человек или на 7,9%.
Уместно вспомнить, что в свое время достаточно оперативно был сломан государственно-правовой механизм Советского государства, а также система органов государственного и общественного контроля (к сожалению, без заимствования того, что было бы позитивным, и приемлемым сегодня).
Справедливо замечено, что, отказавшись практически от всего, что ассоциировалось со старой государственной системой, власть не предложила ничего взамен. Период «перестройки и реформ)) во многом прошел в условиях дезорганизации, стихии, хаоса, юридических коллизий, «войны законов», «парада суверенитетов» и т.п. «На смену тотальному контролю, который был присущ Совет-скому государству , пришли иные, более «действенные» способы повышения эффективности государственного управления, название которым - полная бесконтрольность, можно даже сказать произвол, до недавнего времени царящий во всех сферах общественно-правовой жизни молодой рыночной России»3.
Как отмечалось на одном из заседаний совместной коллегии Генеральной прокуратуры РФ и Министерства природных ресурсов РФ, система контроля в системе недропользования в России оказалась практически полностью разрушена. Начался этот природный беспредел еще в девяностые годы, и конца ему не видно по сей день4.
Справедливо подмечено учеными, что сами понятия «государственное управление», «государственный контроль» на долгие годы были преданы забвению, словно потеряв свое юридическое значение под обломками советской тотаянтарной государственной системы . И все это несмотря на то, что (и это общеизвестно) отсутствие государственного контроля особенно опасно в условиях переходных периодов, когда происходят коренные изменения (преобразования) политической и социальной системы. Нередко последние сопровождаются разрушительными тенденциями. Поэтому в такие периоды государственный контроль не должен ослабевать, наоборот, он должен усиливаться, поскольку именно контроль позволяет определять цели и в целом стратегию именно в правовом русле, являясь важным средством правовой политики,
И тем не менее, можно сказать, что в последние годы в Российском государстве начинает последовательно проводится правовая политика, взят уверенный курс на укрепление законности и правопорядка, на повышение ответственности должностных лиц и государственных служащих всех уровней, И чтобы этот курс был выдержан, предстоит немало сделать для укрепления законности и правопорядка, в том числе и путем оптимизации и повышения эффективности контрольных органов, что в конечном итоге позволит вести речь о политике правовой.
Надо отметить, что в последние годы появился ряд работ, посвященных контрольной деятельности2. Однако, полагаем, по-прежнему имеется объективная необходимость и основания для продолжения теоретического исследования контроля, особенно в механизме осуществления правовой политики, в целях выработки практических рекомендаций для ее оптимизации.
Сегодня комплексный анализ вопросов контроля, практики их осуществления актуализируется и приобретает повышенный научный и, что особенно важно, практический интерес в свете проводимой в стране административной реформы, как одного из направлений правовой политики в рамках перспективных правовых преобразований. Национальное богатство государства, новые общественные отношения, экономические преобразования требуют не только соответствующих организационно-управленческих мер, но и четкого, эффективного контроля. Достижение целей развития Российского государства невозможно без оптимальной системы органов контроля.
Представляется, что исследование теоретических аспектов контрольной формы государственной деятельности предполагает необходимость краткого обращения к истории возникновения института контроля в России, ибо «современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым» , и нельзя познать настоящего, не обратившись к историческому, опыту осуществления такой деятельности как контрольная.
Как известно, необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни появляется потребность проверять, как исполняются и в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые государством предписания, то есть в контроле.
Роль парламентского контроля в правовой политике
При исследовании контроля в качестве средства осуществления правовой политики, как ужє отмечалось, будут проанализированы только те его разновидности, которые опосредуют, обеспечивают в целом механизм реализации правовой политики в данном конкретном обществе.
Классификация видов контроля (в качестве средства правовой политики) проводится нами по такому принципу, когда в основу разновидности контроля кладётся компетенция того или иного государственного органа (должностного лица) по осуществлению контрольной функции.
Такой подход позволяет подразделить контроль в механизме осуществления правовой политики на: а) парламентский; б) президентский; в) контроль органов исполнительной власти; г) судебный контроль (причём, этот вид контроля в зависимости от функ циональной принадлежности подразделяется на отдельные подвиды).
Представляется что именно такая классификация (по субъекту, осуществляющему контроль) позволяет в достаточной степени показать значение и роль каждой разновидности контроля в осуществлении правовой политики в современной России.
Одним из основных видов государственного контроля выступает парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти, который является непременным условием устойчивости конституционного строя . И как верно подмечено, «контрольные полномочия представительных органов редко выводятся учеными из принципа разделения властей, хотя именно отсюда и проистекают законотворческая функция и уникальное право контрольной деятельности (выделено нами -А.Б.)
Известно, что реализация законов во многом зависит от контроля за их исполнением, и, в частности, от той роли, которая отведена Конституцией РФ в этом исключительно важном государственном деле самому законодательному органу - парламенту. От того, как организован парламентский контроль в государстве, зависит решение многих вопросов, входящих в компетенцию парламента. «По существу, контрольные полномочия, которыми обладает парламент, определяют его исключительное место в системе государственных органов»,2
Общепризнанно, что законотворчество составляет одно из важнейших направлений деятельности парламента. Наряду с этим, его другой, и не менее значимой, функцией является парламентский контроль за выполнением законов и других правовых актов. «Мировая практика парламентаризма свидетельствует, что надлежащее осуществление парламентом представительной, законодательной, учредительной и других его функций, то есть всех парламентских прерогатив, возможно при условии обеспечения эффективного контроля»3. То есть функция парламентского контроля присуща всем парламентам мира4. Существуют лишь некоторые особенности в формах и объеме осуществления этой функции. Поэтому, безусловно, прав А.В. Кузнецов, когда пишет, что контрольная функция присуща всякому парламенту и осуществляется в каждой стране с известной спецификой5.
Парламентский контроль, по свидетельству политиков, ученых и практиков является важным средством правовой политики, которое предотвращает безответственность в деятельности органов исполнительной власти и других властных учреждений, выход их за пределы своих полномочий. Поэтому объектом парламентского контроля является деятельность всех властных органов и структур самоуправления по исполнению законов, которые парламентом приняты.
В чем же заключается сущность парламентского контроля? Ответ на этот вопрос неоднозначен, мнения в литературе высказаны разные.
Так» одни ученые считают, что «парламентский контроль - это первая функция парламента, являющаяся смыслом его существования»1. Друга6 полагают, что контрольная функция имманентно присуща любому законодательному органу, и она неразрывно связана с представительной и законодательной , По мнению третьих, парламентский контроль - это осуществляемый органами законодательной ветви государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению с целью проверки и по проверке строгого соответствия законодательству и нормам права деятельности органов исполнительной ветви государственной власти, а также по устранению в результате такой проверки выявленных нарушений и по их предупреждению
В свою очередь АЛ, Пилипшко пишет: «Очевидно, что парламентский контроль предполагает прежде всего контроль за исполнительной властью»4.
Отмечается также, что парламентский контроль - одна из форм государственного контроля и его основное значение в парламентских и полупрезидентских республиках выражается в контроле за деятельностью правительства5.
Есть мнение, что парламентский контроль можно отождествлять и с общественным контролем .
