Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Конституционно-правовое регулирование миграции: российский и зарубежный опыт 14
§ 1. Конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правовое регулирование миграции на федеральном уровне 14
§ 2. Правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации 46
§ 3. Международный опыт правового регулирования миграции 119
Глава П. Миграционная политика Российской Федерации: экономические и политические факторы ее обусловливающие 146
§ 1. Причины миграции и регулирование миграционных процессов 146
§ 2. Миграционные взаимоотношения Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств 164
§ 3. Совершенствование конституционно – правового регулирования миграции 195
Заключение 209
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 218
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отечественное правоведение не предложило государству и обществу научно обоснованных ответов на важнейшие вопросы формирования миграционной политики, миграционных отношений. Не определено, в чем состоят государственные интересы при регулировании миграционных процессов, какая нормативно-правовая база способна обеспечить соблюдение прав человека и выполнение международных обязательств России в сфере миграции. Принятые акты не способны полноценно регулировать правоотношения в сфере миграции.
Вместе с тем, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация является одной из приоритетных задач государства. Масштабы легального и нелегального въезда в Россию иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые задачи. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность Российской Федерации.
С одной стороны, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация, задачи экономического роста страны порождают острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, сложные процессы (рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, клановый способ существования), обострившие этнические противоречия между населением России и мигрантами, грозят обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из под контроля государства.
Налицо противоречие: между потребностями государства в пополнении населения за счет миграции и потребностями в обеспечении социальной безопасности, предотвращении всплеска социальных конфликтов, требующее свое юридическое разрешение.
Российское законодательство новейшего времени, отказавшись от советских подходов к проблеме миграции, вобрало в себя международно-правовые положения о свободе передвижения. Первым документом, открывшим формирование новых принципов российской государственности, стала принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларация прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила право на свободу передвижения индивида как одного из основных прав и свобод человека. В последующее десятилетие был принят ряд федеральных законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации, регулирующих миграционные процессы. Эти документы были важны тем, что в них впервые в российской практике делалась правовая попытка разграничить категории мигрантов.
В свою очередь нормативные правовые акты в области миграционной политики, принятые в 2002-2005 гг., лишь частично урегулировали правовой статус лиц, прибывших в Российскую Федерацию в 90-х гг. XX в. из государств - бывших республик СССР, в том числе положение «трудовых мигрантов». Вместе с тем, нечеткость процедур натурализации иммигрантов, выталкиваемых невниманием со стороны органов государственной власти в криминальную среду, наносит ущерб и государству, и обществу и экономике, говорил на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в марте 2005 года Президент Российской Федерации В.В.Путин1.
Разрешение возникшего противоречия видится в поиске сбалансированной миграционной политики, учитывающей потребности общества в миграционном притоке, а также в рациональном нормативно 1 Российская газета. - 2005. -18 марта. правовом регулировании миграционных процессов, социальном решении проблем мигрантов, проживающих в России. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, административно-правовое выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере. Разработка юридически обоснованной концепции миграционной политики призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства.
Таким образом, потребность дальнейшего совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, которое призвано дать ответы на поставленные вопросы, обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. На основе анализа форм и методов осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования системно представить конституционно-правовые, организационные основы миграционной политики Российской Федерации и разработать практические рекомендации по ее совершенствованию.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
• представить конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правового регулирования миграции на федеральном уровне;
• изучить правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации;
• проанализировать российский и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования миграции;
• раскрыть правовые основы миграционной политики Российской Федерации и причины миграции;
• проанализировать и охарактеризовать систему миграционных взаимоотношений Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств;
• обобщить опыт деятельности органов государственной власти Российской Федерации, призванных регулировать миграционные процессы и представить рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования миграции.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе осуществления конституционно-правового регулирования миграции и миграционной политики. В том числе, нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение государственного контроля за осуществлением миграции; взаимодействие органов государственной власти при выработке и реализации миграционной политики, применение мер ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции.
Предмет исследования — конституционно-правовые аспекты регулирования миграции и выработки миграционной политики, правообеспечение и правоприменение норм конституционного законодательства в осуществлении миграционной политики Российской Федерации.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Особенность миграции в России заключается в том, что миграционные процессы чрезвычайно динамичны, подвержены влиянию многочисленных факторов и по своей структуре крайне неоднородны. Это осложняет познание миграции как целостного явления и затрудняет раскрытие характерных закономерностей процесса. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области конституционного и административного права, государственного управления значимости исследования проблем миграции, эти вопросы не было подвергнуты в отечественном правоведении детальному анализу именно с конституционно-правовой точки зрения.
Ученые, как юристы, так и политологи, социологи, этнологи серьезно расходятся в своих взглядах как на причины миграции, так и на их последствия для России. В научном сообществе нет единства взглядов ни на понятия, которые бы отражали существо дела, ни на определение закономерностей, существующих в миграционных движениях. Нет солидарного отношения к переселенцам и в российском обществе.
В то же время различные аспекты проблемы гражданства, правового статуса иностранцев детально исследовались в работах отечественных юристов, политологов, ученых других специальностей, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.М.Баранова, А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, И.Б.Власенко, Г.С. Витковского, Ж.А.Зайончковской, В.Б. Исакова, Н.С. Бондаря, Ю.Р.Боярса, Р.Ф. Васильева, Н.В.Витрука, Л.М.Карапетяна, В.Я.Кикотя, А.И.Ковлера, Е.И.Колюшина, К.А.Корсика, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, О.О.Миронова, Т.М.Регент, Е.С.Смирновой, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.В.Тишкова, Б.Н. Топорнина, Т.Я.Хабриевой, СВ. Черниченко, В.С.Шевцова и др.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
Конституционно-правовое регулирование миграции, практические вопросы регулирования отношений в данной сфере общественных отношений исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, ряда международных договоров и конвенций. В диссертации анализируются положения Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Совете безопасности Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов по вопросам миграционной политики.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития миграционной политики Российской Федерации. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, институционально-функциональный, статистический, формально-юридический, ситуационный, нормативный. В частности, институционально-функциональный метод был использован при изучении деятельности органов государственной власти по регулированию миграционных процессов и выработке нормативных правовых актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий в сфере миграционной политики; сравнительной правовой метод - при оценке зарубежного опыта и его приемлемости для использования в российских условиях; нормативный метод предполагает свое применение при исследовании проблематики ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации при осуществлении миграционной политики через анализ конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.
Изучены теоретические правовые аспекты регулирования миграции: правовой статус иностранцев, беженцев, вынужденных переселенцев; защита государственных интересов при осуществлении правового регулирования миграционных процессов; перечень мер по обеспечению соблюдения конституционного и административного законодательства. Исследованы практические проблемы защиты государственных (национальных) интересов при регулировании миграции.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:
— многие из противоречий, связанных с миграционными процессами, разработкой миграционной политики могли бы быть разрешены, если бы вызовам времени соответствовало отечественное законодательство, в том числе конституционно-правовое;
— оценка современного уровня законодательства, призванного регулировать проблемы миграции предполагает не только рассмотрение действующего массива нормативных правовых актов, но и понимание государственных целей, задач и интересов при осуществлении миграции,
ее обусловленности экономическими реалиями, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества;
— в современных условиях социальные последствия, вызванные эмиграцией, противоречат национальным интересам Российской Федерации и оказывают отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства, поэтому считаемым допустимым ограничение прав отдельных лиц на эмиграцию.
— признавая, что миграционная политика Российской Федерации не имеет четко определенных принципов своего проведения, диссертант считает, что подобными принципами могут быть: а) принцип лояльности мигрантов - соискателей российского гражданства (лояльность - и политическая, и правовая, и культурная) к институтам власти прежней родины и институтам власти России; б) принцип репатриации в Российскую Федерацию лиц, покинувших ее ранее в силу различных причин, а также соотечественников, оказавшихся за пределами Российской Федерации в связи с разрушением Союза ССР; в) принцип гуманизма, заключающийся в необходимости воссоединения семей, родственников; г) принцип открытости Российской Федерации для миграции;
— формируя пакет законов по миграционной политике, целесообразно рассматривать их комплексно, учитывая этнический, трудовой, коммерческий, криминальный и др. характер. Необходимо, чтобы миграционные проблемы корреспондировались с проблемами единого образовательного, культурного и информационного пространства. Целесообразно рассматривать потенциальных мигрантов в контексте их способности интеграции в российское общество с точки зрения культуры, языка и т.п.;
— особым аспектом миграционной политики России, значимой предпосылкой натурализации является критерий готовности к военной службе в Вооруженных Силах РФ молодых людей из «ближнего
зарубежья», которые связывают свое будущее с Россией и готовы это доказать добросовестной воинской службой;
— существует необходимость реального обеспечения правового статуса лиц, сохранивших этнические, языковые и культурные связи с Российской Федерацией. Вместе с тем содержание ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предназначенной для реализации указанной задачи, является не совершенным. В этом контексте, возможным направлением устранения неоднозначности правового статуса лиц, определяемых как «соотечественники» и вынужденно оказавшихся за пределами Российской Федерации на территории бывших союзных республик, является дополнение ч. 1 ст. 14 названного Федерального закона пунктом «в», согласно которому должно быть определено, что в упрощенном порядке гражданство Российской Федерации приобретают: «иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территориях государств, входивших в состав Союза ССР, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве по состоянию на 1 сентября 1991 года и если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации»;
— важным направлением совершенствования российской доктрины в области правового положения населения является обеспечение совершенствования законодательства в отношении иностранных граждан, оказывающих конфиденциальное содействие Российской Федерации. Поэтому в развитие положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в его структуре должна быть представлена глава, определяющая особые случаи приобретения гражданства Российской Федерации, в которой соответствующим образом будут определены
возможность и условия предоставления российского гражданства лицам, которые оказывали содействие Российской Федерации;
— необходим дифференцированный подход к оценке развития отдельных регионов страны и проведения миграционной политики в регионах страны, существует необходимость выявления в уже определившихся миграционных потоках тех, которые способствуют развитию российской экономики, как и тех, которые поставляют трудовые ресурсы, представляют собой избыточную нагрузку на инфраструктуру регионов.
Теоретическое значение диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ правового регулирования миграции, в представлении системы мер по организационно-правовому обеспечению миграционных процессов в деятельности органов государственной власти, прежде всего, Министерства внутренних дел, Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов конституционного и административного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов осуществления государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Практическая значимость проведенной работы может рассматриваться в контексте использования ее результатов как методической основы правовой оценки правоприменения при регулировании миграционных процессов, в деятельности органов государственной власти, осуществляющих регулирование миграционных процессов, а также в связи с совершенствованием законодательства о гражданстве и правовом статусе иностранцев на территории Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного регулирования миграционных процессов. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических учебных заведениях конституционного и административного права, курсов по теории и практике государственного управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
