Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовая и конституционно-правовая характеристика миграционной политики 15
1. Миграционная политика: понятия и сущность, конституционно-правовые основы 15
2. История становления и развития миграционной политики России .36
3. Система миграционного законодательства и концептуальные основы ее формирования 60
ГЛАВА II. Характеристика основных элементов миграционной политики России 89
1. Конституционные принципы и их реализация в миграционном законодательстве 89
2. Система субъектов миграционной политики 113
3. Проблемы правового регулирования миграции 153
Заключение 179
Список использованной литературы
- Миграционная политика: понятия и сущность, конституционно-правовые основы
- История становления и развития миграционной политики России
- Конституционные принципы и их реализация в миграционном законодательстве
- Система субъектов миграционной политики
Введение к работе
Акіуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения - глобальное явление, которое в значительной мере затрагивает все без исключения страны, оказывая серьезное-воздействие на разные стороны их жизни. Современный мир стал ареной глобальных мифационных процессов. Сегодня миграция является одной из наиболее острых и злободневных проблем, стоящих как перед международным сообществом в целом, так и перед каждой отдельно взятой страной.
После распада СССР Россия превратилась в активного участника мифационных процессов, являясь одновременно крупным принимающим центром и страной выезда и транзита мшрантов. В 2007 г. на территорию России въехало более 25 млн. человек, получили вид на жительство более 14,6 тыс. человек и 5 тыс. 819 человек продлили вид на жительство, разрешение на временное проживание получили более 193,8 тыс. человек (на 28,95 % АППГ), более 2,1 млн. иностранных фаждан получили разрешение на работу, более 361 тыс. человек получили фажданство России".
В настоящий момент в России вопросам мифационной политики уделяется особо пристальное внимание. В первую очередь это связано с тем, что кризисный период в России завершен, страна находится на экономическом подъеме и, следовательно, становится привлекательной для мифантов, особенно из тех государств, где уровень жизни уступает российскому.
Современное состояние мифационной системы России вызывает острую необходимость в корректировке проводимой государственной мифационной политики, основой развития которой стали решения Совета Безопасности Российской Федерации от 17 марта 2005 г. и от 18 марта 2006 г., задачи, поставленные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2003, апреле 2005 и мае 2006 гг., а также поручения высшего руководства страны в сфере мифации.
Президентом Российской Федерации ВВ.Путиным перед мифационными властями России поставлена задача — создать цивилизованную мифацию, что, с одной стороны, свидетельствует о необходимости создания условий для мифационной привлекательности России, а с другой стороны, должно сопровождаться принятием
\
4 самых решительных мер по противодействию нелегальной миграции. При этом основные усилия должны быть направлены не на борьбу с незаконными иммигрантами, а на устранение причин, спс^юбслвующих этому процессу.
В настоящее время формируется межведомственный системный подход федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к дальнейшему совершенствованию миграционной политики, основанной на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов.
Возрастает миграционная привлекательность Российской Федерации. Это приводит к притоку в страну трудовых ресурсов. Постепенно улучшается социально-экономическое положение трудящихся-мигрантов. Количество иностранных граждан, законно осуществляющих трудовую деятельность, в 2007 г. составило более 2,5 млн. иностранцев, среди которых доля граждан СНГ составляет более 80%.
Вместе с тем на протяжении длительного времени наблюдается тенденция сокращения общей численности населения Российской Федерации, в том числе трудоспособного возраста. Из страны ежегодно эмигрируют десятки тысяч высококвалифицированных специалистов. Не в полном объеме реализуются меры по финансово-экономической и материально-технической поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, с целью содействия их добровольному переселению в Россий-скую Федерацию на постоянное место жительства. Неэффективно осуществляется информирование российских граждан и соотечественников за рубежом о возможностях переезда, трудоустройства, получения образования, обеспечения жильем и социальными гарантиями в субъектах Российской Федерации. Медленно реализуются государственные долгосрочные проекты по жилищному обустройству вынужденных переселенцев.
Состояние российского рынка труда характеризуется низкой мобильностью трудовых ресурсов, усилением различий экономического развития регионов, ростом безработицы и уровня инвалидности населения. Недостаточно развита система оценки и прогнозирования потребностей хозяйствующих субъектов в трудовых ресурсах.
5 "
Несмотря на принимаемые меры, остается высокой динамика нелегальной миграции в Российскую Федерацию. По статистическим данным, на территории России нелегально проживают от 10 до 15 млн. мигрантов1. К сожалению, в России не существует сколько-нибудь достоверных оценок масштабов незаконной иммиграции. По мнению МВД России, на одного легально работающего иностранца приходится 10 незаконно работающих иммигрантов2.
Конечной целью этих усилий должно стать, по нашему мнению, обеспечение безопасности государства и личности, в широком смысле этого слова в России.
Нестабильность, отсутствие системности и многообразие нормативно-правовой базы, регулирующей различные стороны миграционной политики, отсутствие законодательно установленного .понятия миграции и миграционной политики не позволяют максимально эффективно регулировать миграционными процессами управлять ими.
Изложенное выше предопределяет необходимость комплексного исследования проблем миграционной политики. В отечественной юридической науке проблемы миграционной политики исследованы недостаточно полно. Объектом исследований являлись в основном отдельные аспекты мифации, субъектов миграции или миграционной политики. Вместе с тем отсутствуют теоретические научные разработки в области формирования констшуггионнсктравовых основ миграционной политики.
В связи с изложенным полагаем, что комплексное исследование конституционно-правовых основ миграции является своевременным и актуальным и поможет выработке научно-обоснованной государственной миграционной политики Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовьіх основ формирования и механизмов реализации миграционной политики России, выработка на его основе предложений,
1 См.: Слуцкер В. Выступление 14 декабря 2006 г. на круглом столе в Совете Федерации Федерального Собрания РФ по
теме: «ФедеральныйЗакон№189 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об адаимистративных правона
рушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской
Федерации иностраннььч граждан плиц без пражданства»: основные направления реализашпів современных условиях»//
htip-yAv\vwr»litJ-u<bbV2006/12/14/roimdtable.hrnil Режігм доступа: 18сентября2007 г.22час. 10мин.
2 Бобырев ВВ. Доклад на заседании крутого стола по миграции // 1іггрУЛтрег50п.гц\уіпсі plip?FD=321299&soch-l Режим
доступа: 22 сентября 2007 г. 16час20мин.
направленных на совершенствование правового регулирования и повышения эффективности миграционной политики России.
Для достижения данной цели диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:
- определить понятие и сущность миграции и миграционной политики как кон-
сгитуционно-правовьк явлений;
— изучить историко-правовые предпосылки формирования и развития мигра
ционной политики России;
- определить элементы конституционно-правовых основ миграционной поли
тики;
— провести исследование идеологической основы - конституционных принци
пов миграционной политики России;
- проанализировать практику реализации конституционно-правового регули
рования миграции в России; " ,
— рассмотреть систему субъектов миграционной политики и их конституцион
но-правовые статусы;
- провести анализ мифационной системы и рассмотреть правовые основы ми
грационных органов России;
— выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и
повышению эффективности реализации миграционной политики Российской Феде
рации.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации консяитуционно-правовьк основ миграционной политики.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российской системы права и международные нормы, регулирующие миграционные процессы, а также специфические правовые статусы различных категорий мигрантов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, в том числе общефилософский, исторический, системнскггруктурньш, (щэуктурно-функциональный, статистический, метод комплексного и системного
7 анализа и другие, а также специальные юридические: формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический и др. Эмпирическую основу диссертационного исследования составили информационные материалы МВД России и ФМС России, а также материалы аналитических обзоров и статистические сборники о состоянии миграционной обстановки в России.
Теоретическую основу диссертации составляют труды таких российских
ученых, как А.Х. Абашидзе, Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Абзалова, С.А. Авакьян, А.С.
Автонономов, Л.В. Андриченко, М.В. Баглай, BJVI. Баранов, Э.Ф. Баранова, ИЛ.
Барциц, Д.Н. Бахрах, Е.В. Белоусова, ВР. Бессарабова, Л.Ф. Болтенкова, Б. Д. Бре-
ев, Г.Е. Витковская, Н.В. Воронина, ОД. Воробьева, А.П. Герасимов, В.З. Гущин,
А.В. Дмитриев, Ж.А. Зайончковская, Т.Н. Заславская, Н.Н. Зинченко, А.М. Ибраги
мов, В.А. Ионцев, О.С. Капинус, Т.М. Караханова, В.А. Карташкин, ВЛ. Кикоть,
В.О. Ключевский, Е.И. Козловой, Ю.Н. Козырев, С.С. Кравчук, МБ. Курман,
О.Е. Кутафин, О.В. Лармин, А.И. Лепешкин, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, И.С. Мат-лин, СЕ. Метелев, В.Ф. Миронов, А.В. Миронов, В.М. Моисеенко, О.В. Мукомель, М.В. Немытина, Т.Б. Николаева, BJT. Пашков, В.И. Переведенцев, В.В. Покшишев-ский, П.М. Полян, С.А. Прудникова, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковский, В.П. Рябцев, С.А. Смирнов, Н.Е. Сонин, В.А. Суков, ЮЛ. Тихомиров, ВА. Тишкова, А.А. Тка-
ченко, А.Н. Торохова, М.Л. Тюркин, Н.Н. Филиппов, ТЛ. Хабриева, А.У. Хомра,
» » >
Б.С. Хореев, В.Н. Чапек, Т.В. Черевичко, BE. Чиркин, Л.Л. Шамилева, Я. Щепань-
ский и других.
В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число диссертационных исследований.
В ряду наиболее интересных исследований проблем конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов - диссертации КД Галиахметовой, М.В. Плещеевой, О.В. Губиной, Т.Н. Балашовой; конституционно-правового регулирования миграционных процессов - А.Н. Торохова, И.В. Плаксиной, Н.Н. Топкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции — В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой, Н.Н. Катковой; конституционно-правового регулирования внешней миграции
8 - A.H. Куца, МВ.ТІетровеца; конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах - Л.Ф. Абзаловой; проблем административ-но-правового регулирования миграции и ее субъектов -В.В. Радула, С А. Прудниковой, Е.В. Галузы, В.В. Вострикова, Е.А. Никифоровой, А.Е. Горбань, ММ. Арда-вова, OJO. Вострокнутовой, И.Ю. Сизов; теоретических и исторических основ миграции - НА. Зорина, М.Р. Вокуева, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; международно-правовых проблем миграции—В.Е. Подшиваловой, Н.Н. Зинченко.
С точки зрения политических и иных наук федеральная и региональная миграционная политика, миграция исследовались в диссертациях И.В. Лукьяновой, М.С. Дрокина, ПМ. Полян и др.
Однако в указанных диссертационных исследованиях затрагиваются лишь отдельные моменты из всей совокупности сложных миграционных процессов и элементов миграционной политики. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, возникших с началом формирования ноюй области правового регулирования.
Нормативную правовую базу исследования составили: Конституция РФ 1993 г., международно-правовые акты, федеральные законы, а также подзаконные акты, регулирующие вопросы миграции.
В качестве эмпирической базы работы использованы как собственные конкретно-социологические исследования, так и данные других специалистов. При подготовке диссертации были проанализированы статистические данные Минздрав-соцразвития России и ФМС России легальных трудовых мигрантов; данные по федеральным округам о привлечение иностранной рабочей силы на законных основаниях, численности иностранной рабочей силы, занятой в различных отраслях экономики; материалы 12 региональных программ переселения (Калининградской, Липецкой, Новосибирской, Амурской, Иркутской, Тамбовской, Тюменской, Калужской и Тверской областей, Хабаровского, Красноярского и Приморского краев), которые предварительно согласовывались с ФМС России; материалы оперативно-профилактических мероприятий территориальных органов ФМС России, проведен-' ных с целью выявления лиц, нарушающих миграционное законодательство, и др.
" 9
Научная новизна диссертационной работы. В* диссертации с позиции конституционного права проведен комплексный анализ и предпринята попытка разработки конституционнснправовых основ миграционной политики и проблем правового регулирования миграционных процессов. Впервые системно рассмотрены с позиции конституционного права конституционно-правовые основы миграционной политики, на базе разностороннего анализа различных аспектов миграции и миграционных процессов проведено исследование, направленное на повышение эффективности миграционной политики в целом. На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее миграционное законодательство, сформулированы предложения по совершенство-ванию правового регулирования и механизмов реализации миграционной политики.
Новизну диссертации характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается в конституционно-правовом смысле под миграцией понимать объективное, обусловленное экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинами, урегулированное нормами права динамическое общественное отношение, представляющее собой логически последовательную совокупность действий органов власти, общественных оргшшзаций и физических лиц, направленных на перемещение, переселение физических лиц в пространстве, нося-щее временный или долгосрочный характер, связанное с пересечением государственных или административньгх границ, последствием которого является смена места жительства или пребывания.
Исходя из предложенного понятия, сущность миграции характеризуется тем, что она: определяется как перемещение, переселение; совокупность действий, имеющих определенную логическую последовательность (трехстадийность миграционного процесса); смена места жительства или пребывания (постоянное, временное или периодическое); пересечение границ (одной или нескольких, административных или государственных); обусловленность экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинами; социальный, экономический и политический (геополитический) характер.
10 Кроме того, полагаем, что миграция характеризуется: длительностью по времени перемещения; территориальным (прсістранственньтм) характером; целенаправленностью перемещения; объективностью; подконтрольностью государству; структурной сложностью мигоационного процесса; многообразием по формам и последствиям; общественной значимостью; правовым характером (урегулированностью нормами права).
В результате проведенного исследования диссертантом обосновано, что под миграционной политикой, в конституционно-правовом смысле, следует понимать основанная на принципах конституционного строя система объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и(или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами.
Доказывается, что к конституционно-правовьім основам миграционной политики относятся четыре основных элемента: конституционные принципы миграционной политики, система и конституционно-правовой статус субъектов миграцион-ной политики, основы правового регулирования миграционной политики и формы осуществления государственно-властных, контрольных полномочий в сфере миграции. Все указанные элементы подверпгуты в диссертации детальному системно-структурному исследованию.
По результатам работы автором делается вывод, что историческое формирование и развитие миграционной политики России состоит из четырех периодов и семи этапов: первый (XVII в. - 1917 г.)—дореволюционный; второй (1917 -1990 гг.) — советский (в свою очередь подразделяется на 4 этапа: первый — 1917 —1924 гг., второй -1924 по 1936 гг., третий -1936 -1977 гг. и четвертый -1977 —1990 гг.); третий (1990 -1993 гг.) — реформационный; четвертый (с 1993 г. по настоящее время) - современный (подразделяется на два этапа: первый —1993 — 2002 гг. и второй—с 2002 г.
11 по настоящее время). Все проанализированные этапы характеризуются прежде всего преемственностью развития и изменением (сменой) миграционной политики (обычно к середине или концу выделенного периода), сочетанием офаничительных и стимулирующих механизмов, совершенствованием системы управления в сфере миграции, дифференциацией миграционной политики по отношению к различным категориям населения, нестабильностью и совершенствованием законодательства в сфере миграции и механизмов реализации миграционной политики, а также информационной и нормативной наполненностью.
На основе научного анализа выделены и анализируются приоритетные принципы мифационной политики, которые, по мнению, подлежат закреплению в законодательстве. К ним необходимо отнести следующие конслшуционные принципы: демократического политического режима, федеративного устройства, правового, социального и светского государства, верховенства Конституции РФ и федерального законодательства, равенства всех перед законом и судом, гарантированности и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности и справедливости правового регулирования миграционных процессов, дифференцированного подхода к решению вопросов определения режима въезда, пребывания и проживания в Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства и др.
В рамках диссертационного исследования в силу незавершенности процесса
* *
становления и совершенствования мшрационного законодательства автором предлагается: принять новые законы о беженцах, вынужденных переселенцах; законодательно сбалансировать правовое регулирование внутренних и внешних мшрацион-ных процессов; провести комплексный мониторинг федерального и регионального законодательства на соответствие с международными обязательствами России; систематизировать миграционное законодательство, устранив пробелы и противоречия в правовом регулировании миграционных процессов, в том числе в подзаконных нормативных правовых актах, определяющих полномочия и порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти.
7. На основе проведенного анализа автором делается вывод, что должна быть
создана разветвленная институциональная структура, в которую должны входить как
элементы, наделенные властными полномочиями, так и инсгитугьі гражданского общества. В рамках данной структуры предлагается усилить функции и полномочия специального органа государственной власти в области миграции.
8. На основе сложившегося опыта правового регулирования миграционных процессов в России, с учетом полученных в ходе диссертационного исследования результатов соискателем ггредлагается (de lege ferenda) внести ряд изменений и дополнений в следующие акты: в ст. 464 УПК РФ в части совершенствования порядка выдачи иностранных граждан; в Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в части, касающейся сокращения срока проживания на территории России до года для получения в общем порядке гражданства Российской Федфации лицами, которым предоставлено временное убежище (ч. 2 ст. 13), и совершенствования порядка приобретения гражданства детьми (ст. 12 и ч. 6 ст. 14); в Федеральные законы от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ст. 25.3) и от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 5, ст. 13.1) в части, касающейся порядка продления срока визы и изменения цели пребывания, порядка и основания получения разрешения на работу; в КоАП РФ в части установления ответственности за нахождение иностранных граждан на территории России без документов, удостовфяющих личность, а также административного за-держания таких лиц до установления их личности, с последующим административным выдворением за пределы Российской Федерации (ст. 18.1).
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации представляют собой определенный вклад в развитие конституционно-правовой науки, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой тематики, при совершенствовании мифационного законодательства, регулятивных, контрольных и иных механизмов мшрации, а также в процессе формирования концегщии государственной мифационной политики России.
Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов по курсам «Конституционное право России», спе-
13 циализированных курсов, посвященных более углубленному изучению миграционных процессов, а также при подготовке учебных пособий и других учебно-методических материалов.
Практическая значимость работы состоит в прикладном характере целого ряда выводов, направленных на совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации, в конкретных рекомендациях, направленных на совершенствование миграционной политики. Они могут быть использованы при разработке проектов нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета.
Сформулированные в диссертации научные положения и выводы отражены в 13 публикациях общим объемом 15,9 ил.
Результаты исследования докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях преподавателей и аспирантов Юридического института Дальневосточного государственного университета (2004 — 2007 гг.), а также на ряде международных, всероссийских и региональных научных форумов: на Всероссийской научно-практической конференции «Традиции, реформы и революции в развитии государства и права» (Волгоград, 2005 г.); на П Международной Интернет - конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (Тамбов, 2005 г.); на Международной научно-практической конференции «Контакт России и стран АТР в правовом дискурсе» (Владивосток, 2005 г.); на П Международной научно-практической конференции «Образование и наука без границ - 2006» (Днепропетровск, 2006 г.) на V Международной научно-практической конференции наука и образование - 2007» (Днепропетровск, 2007 г.); на Международном научно-практическом семинаре «Российско-китайское взаимодействие в политике, экономике, культуре и образовании: опыт, проблемы, перспективы» (Владивосток, 2007 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования воплотились в проект закона «О порядке создания специальньк учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению», принятого 26 января 2005 г. Законодательным Собранием Приморского края, а также внедрены в учебный процесс кафедры государственного и административного права ДВГУ, в практическую деятельность прокуратуры Приморского края и ФМС РФ.
Структура диссертации обусловлена поставленными автором целью и задачами исследования, логикой последовательного изложения изучаемой проблемы. В связи с этим работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы и приложения.
Миграционная политика: понятия и сущность, конституционно-правовые основы
Анализируя конституционно-правовые основы миграционной политики, необходимо прежде всего раскрыть понятие миграционной политики, ее сущность, принципы и основные элементы.
Правовой анализ большого массива нормативных правовых актов, регулирующих вопросы миграции, показал, что на настоящий момент понятия миграционной политики и миграции законодательно не установлены.
В научной литературе определение миграционной политики получило свое развитие, но, на наш взгляд, не в достаточной степени. Исходя из того, что понятие «мифационная политика» двусложное, представляющее собой взаимосвязанное сочетание и синтез двух терминов «политика» и «миграция», в дальнейшем исследовании мы исходим из необходимости определения обоих понятий.
И миграция и политика существуют с древнейших времен и сыграли огромную роль в развитии человечества, права и государства К концу ХГХ в. сформировалось понимание миграции как переселения животных. В словаре под редакцией СИ.Ожегова ив Большой Российской Энциклопедии понятие «мифация» (от лат. migratio, от migro - перехожу, переселяюсь) определяется как: 1) перемещение населения, связанное с переменой места жительства; 2) передвижение животных организмов, вызванное изменением условий существования или в связи с прохождением цикла развития4. Аналогичные определения содержат и иные словари, раскрывая понятие миграции как перемещение, переселение5. Несколько более широко, с пози ции территориального перемещения отдельного человека рассматривается понятие миграции в Оксфордской энциклопедии 6.
На настоящий момент существует достаточно большое количество исследований, посвященных изучению миграции, миграционных процессов и взаимосвязи их с иными явлениями. Эти исследования проведены в различных отраслях естественных и гуманитарных наук: демографии, этнологии, социологии, истории, политологии, географии, статистики и др., а также юридических наук: теория государства и права, конституционное, международное, административное и уголовное право. Так, ВА.Ионцев заметил, что только в отечественных публикациях насчитывается различных определении миграции .
Систематизация существующих понятий миграции была осуществлена Л.Л. Рыбаковским, который, приняв за основу классификации сущностный момент, выделил три группы определений миграции.
К первой группе относятся определения, отождествляющие понятие миграции с мобильностью. К сторонникам этой точки зрения принадлежат: Б.С. Хореев, Т.М. Караханова, Л.Л. Шамилева, О.В. Лармин, В.Н. Чапек, В.М. Моисеенко, В.И. Переведенцев и др., которые рассматривают миграцию как любую или пространственную мобильность, либо как часть миграционной подвижности8. Между тем, как справедливо отмечается в литературе, «мобильность (подвижность) и перемещение нельзя отождествлять и рассматривать как синонимы» .
Ко второй группе относятся определения, отождествляющие миграцию с различными другими видами перемещения: отраслевое, профессиональное, социальное, производственное и др. К сторонникам данной точки зрения принадлежат: А.У.
Хомра, Я. Щепаньский, Н.Н. Филиппов и В А. Суков, М.В. Курман, Э.Ф. Баранова и Б.Д. Бреев10 и др. Данная позиция не может быть поддержана нами, поскольку не всякое перемещение может рассматриваться как миграция. Онтологическим корнем миграции является не любое, а только территориальное перемещение, переселение.
К третьей группе, наиболее распространенной и признаваемой в настоящее время, относятся определения, в соответствии с которыми миграция трактуется только как территориальное перемещение населения. Сторонниками данного воззрения являются: В.И. Переведенцев, ЮН. Козырев, И.С. Матлин, В.В. Покшишевский, Л.Л. Шамилева, КІЛ Арасланов, АУ. Хомра, А.В. Дмитриев11 и др.
Рассматривая миграцию как территориальное перемещение населения, исследователи по-разному подходят к определению данного понятия.
На наш взгляд, различия в толковании этого термина зависят от учета упомянутыми исследователями различного рода факторов: учитывается ли при фиксировании факта территориального перемещения людей фактор расстояния; учитывается ли фактор времени пребывания на территории прибытия и регулярности перемещений в различных направлениях; рассматривается ли фактор пересечения каких-либо официально установленных рубежей.
История становления и развития миграционной политики России
Исследование истории становления и развития миграционной политики России не является основным предметом настоящей работы. Вместе с тем, на наш взгляд, без анализа исторической ретроспективы развития миграционньгх процессов и их регулирования правом невозможно в полной мере дать оценку, а также сформулировать выводы о совершенствовании законодательного регулирования миграционной политики и ее конституционных основ.
Территориальные (большая территория), географические и социальные (низкая плотность населения на большинстве территории) особенности России, постоянное расширение границ государства, а также необходимость заселения новых и (или) неосвоенных территорий предопределили важность для России миграционных процессов. История развития России свидетельствует, что вопросы переселения населения играли и играют для нее большую роль, а также, что без руководящей и организующей роли государства в этом процессе решение демографических и иных проблем невозможно. В становлении и развитии миграционной политики исследователи в области истории, социологии и права выделяют три основных этапа: первый - дореволюционный (XVII в. - 1917 г.), второй - советский (1917 - 1991 гг.) и третий - совре-менный (с 1992 г. по настоящее время) . При этом советский этап делится на три периода: первый - с 1917 до 30-х гг., второй—с 30-х до 50-х гг., третий - с 60-х до 90-х гг. XX века65. Вместе с тем необходимо отметить, что, на наш взгляд, периодизация должна быть связана и основана не только на глобальном развитии российской государственности, миграционной политики и миграционной ситуации, но и миграционного законодательства.
Поэтому нами предлагается выделить четыре периода и семь этапов: первый период (XVII в. -1917 г.) - дореюлюционный, второй (1917 -1990 гг.) - советский (в свою очередь подразделяется на 4 этапа: первый - 1917 - 1924 гг., второй - 1924 по 1936 гг., третий -1936 - 1977 гг. и четвертый - 1977 - 1990 гг.), третий (1990 - 1993 гг.) - реформационньгй и четвертый (с 1993 г. по настоящее время) - современный (подразделяется на два этапа: первый - 1993 - 2002 гг. и второй — с 2002 г. по настоящее время).
При этом первый этап совпадает с дореволюционным периодом развития миграции (ХУЛ в. -1917 г.), хотя развитие дореволюционного законодательства имело несколько основных ключевых моментов, вызванных принятием тех или иных актов. Однако нами не предлагается выделять в данном случае дополнительные этапы ввиду малозначительности правового регулирования миграционных отношений этого периода для проводимого нами исследования. Кроме того, полагаем, что этапиза-ция развития мшрационного законодательства дореволюционного периода является самостоятельным предметом исследования в рамках теории и истории государства и права. Однако в связи с необходимостью характеристики миграционного законодательства и миграционной политики этого периода развития России данный этап выделяется как целостный.
Во втором - Советском периоде развития миграционной политики предлагается выделить 4 этапа: первый - 1917 - 1924 гг., характеризующийся установлением новой государственности России - РСФСР, введением диктатуры пролетариата, становлением миграционной политики и мифационного законодательства советского периода и т.д.; второй - 1924 - 1936 гг., характеризующийся образованием нового союзного государства — СССР; третий - 1936 - 1977 гг., характеризующийся установлением новой политической системы, провозглашением принципов социализма; четвертый - 1977 - 1990 гг., характеризующийся дальнейшим развитием социалистической системы государства и ее реформированием и демократизацией. В третьем периоде — реформационном (1990 - 1993 гг.) выделение этапов не предполагается, но он характеризуется нестабильностью миграционного законодательства, сменой политических систем, несоответствием правового регулирования формирующимся правоотношениям. И в четвертом периоде - современном (с 1993 г. по настоящее время) предлагается выделить два этапа: первый -1993 - 2002 гг. и второй—с 2002 г. по настоящее время.
Конституционные принципы и их реализация в миграционном законодательстве
В основу любой государственной политики должны быть положены, прежде всего, основные конституционные принципы демократического политического режима, федеративного устройства, правового, социального и светского государства, верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории России (ст.ст. 1, 4, 7 и 14 Конотпуции РФ), поскольку данные принципы составляют базис основ конституционного строя и предопределяют развитие государства и всей правовой системы России, а также являются системсюбразуюіпими принципами для других положений, закрепленных в главе 1 Конституции РФ. Действующая Концепция государственной национальной политики Российской Федерации данные принципы не предусматривает. Более того, и один из действующих федеральных законов, регулирующих вопросы в сфере миграции также не закрепляет указанные принципы как основу регулирования сс лветствующих правоотношений.
Разработанные ранее нормативные акты, а также внесенный в Правительство РФ проект Концепции государственной национальной политики и государственной миграционной политики тоже не учитывают в должной мере указанные принципьі в качестве своей идеологической основы. Складывается парадоксальная ситуация, при которой основные принципы основ конституционного строя России не получили своей должной регламентации ни в текущем законодательстве, ни в проектах актов, посвященных вопросам миграции. Как это следует из анализа нормативных актов и их проектов, законодатель или субъект нормотворчества считают упомянутые конституционные принципы слишком общими и не нуждающимися в закреплении в действующем законодательстве.
Между тем, формируя политическую концепцию развития государства (в том числе и в сфере миграции), нельзя забывать указанные принципы и тем более - их игнорировать. Ибо именно они составляют основу политической, экономической, социальной, культурной и правовой системы России.
Принцип демократической политической системы является основополагающей основой формирования системы и структуры государственной власти, кроме того, он является основополагающим при формировании отраслей государственной политики, следовательно, и миграционной политики.
Принцип федеративного устройства является важным для формирования и правового регулирования миграции, поскольку миграционные процессы затрагивают политическую, социальную, экономическую сферы как всей федерации в целом, так и каждого ее субъекта в отдельности, влияют на экономическое развитие регионов России. Данные факторы позволяют сделать вывод, то миграционная политика должна основываться на принципе федеративного устройства, в особенности это касается оптимального разграничения полномочий между федеральным центром и регионами по формированию и реализации полномочий в сфере миграции.
Принципы правового государства и верховенства Конституции и федеральных законов имеют непосредственное влияние на осуществление правового регулирования миграции, юридического закрепления полномочий органов, а также механизмов реализации миграционной политики.
Принципы светского и социального государства также являются основополагающими для формирования государственной политики, поскольку они предопределяют толерантность подходов к осуществлению государственной политики и ее со-циальную направленность.
Не нашли своего отражения в концептуальных основах миграционной политики такие принципы конституционного строя, как государственный суверенитет; гуманность правового статуса человека и гражданина; целостность и неприкосновенность территории России; государственная целостность; единство системы государственной власти; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, признания и равной защитьґвсех форм собственности: частной, государственной, муниципальной и иньк; идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (ст.ст. 1-15 Конституции РФ).
Ни один из указанных принципов не получил дальнейшего должного закрепления и развития в законодательстве России в сфере миграции.
В отдельных случаях конституционный принцип приоритета норм международного права трансформирован и в миграционное законодательство. Так, ст. 18 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. «О беженцах», ст. 14 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах», ст. 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а отчасти также ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» и ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»166 формулируют следующее положение: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные данным Федеральным законом, то применяются правила международного договора». В отдельных нормативных актах при определении системы законодательства международные договоры поставлены на второе место после Конституции РФ. Тем самым косвенно признается приоритет международных договоров над текущим россий-ским законодательством.
Система субъектов миграционной политики
Для эффективного осуществления мифационной политики должна быть создана разветвленная институциональная структура, в которую должны входить как элементы, наделенные властными полномочиями, так и институты фажданского общества. На настоящий момент можно констатировать, что в России практически сформировалась система субъектов мифационной политики. Вместе с тем процесс совершенствования системы, правового статуса отдельных субъектов продолжается как в государственном, так и в общественном секторе.
Всю совокупность субъектов мифационной политики можно разделить на четыре основные фуппьг: первая —" государственные органы, представляющие совокупность федеральных, региональньк и местных органов власти, осуществляющих полномочия в сфере миграции; вторая - физические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, а также физические лица с особым статусом: беженцы, вынужденные переселенцы, соотечественники, лица, которым предоставлено временное убежище или политическое убежище и др.); третья—общественные организации (гфавозащитньїе и иные организации); четвертая - международные организации (Международная организация труда (МОТ), Международная организация по миграции (MOM), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Департамент по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН, Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСФЕР), Комиссия ООН по народонаселению и развитию, Европейская экономическая комиссия (ЕЭК), Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК), Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА), Женевская группа по миграции и др.).
Так, например, Л.В. Андриченко и ЕВ. Белоусова196 отмечают, что прямую помощь вынужденным переселенцам в связи с развитием частной, собственности оказывают различные благотворительные оргшшзации, фонды, профессиональные союзы и религиозные организации, которые становятся в последнее время достаточно важными субъектами мифационного процесса.
В целях изучения механизмов реализации миграционной политики первоочередному исследованию, на наш взгляд, подлежит система органов власти, на которые непосредственно возложена реализация полномочий в сфере миграции. В большинстве случаев именно органы власти формируют идеологическую основу и механиз мы реализации мифационной политики. Остальные субъекты выступают как сопутствующие и дополняющие государственные механизмы, за исключением физических лиц, непосредственно являющихся субъектами процесса переселения. С учетом изложенного в настоящей работе кратко охарактеризуем физических лиц, являющихся субъектами миграционного процесса, и их правовые статусы, а более подробно рассмотрим именно систему властных органов на примере федеральных органов государственной власти, поскольку основные полномочия в сфере формирования и осуществления миграционной политики осуществляются органами федерального уровня.
Физические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, а также физические лица с особым статусом: беженцы, вынужденные переселенцы, соотечественники, лица, которым предоставлено временное убежище или политическое убежище и др.) выступают непосредственными субъектами миграции.
Рассмотрение вопросов правовых статусов физических лиц, являющихся субъектами миграционной политики, требует отдельного самостоятельного исследования. Вместе с тем с позиции целостности проводимого нами исследования хотелось бы отметить отдельные аспекты, касающиеся указанных субъектов (Приложение 6).
Наиболее урегулированными с точки зрения права и исследованными с точки зрения науки являются правовые статусы граждан РФ, иностранных граждан, бе-женцев и вынужденных переселенцев. В отношении указанных категорий приняты специальные законы, определяющие их правовые статусы. Но и в отношении указанных категорий имеется ряд проблем в законодательстве.
До последнего времени остается актуальным вопрос специальных правовых статусов. На настоящий момент в достаточной степени не урегулированными являются статус лиц без гражданства (апатридов), лиц, получивших политическое убежище, лиц, получивших временное убежище, а также бипатридов (лиц с двойным гражданством). В отношении данных субъектов законодательство закрепляет лишь общие положения, касающиеся их правового статуса, при этом, по нашему мнению, их статус требует более детального закрепления.
Так, ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет, что в целях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. В данном случае законодателем сделана попытка ввести единое понятие для лиц, не являющихся гражданами Российской Федера 197 НИИ .
Однако правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства отличен. Прежде всего, иностранный гражданин, за исключением отдельных случаев, может воспользоваться защитой и покровительством своего государства, гражданином ко торого он является. Лицо без гражданства такой возможности не имеет. При нару шении правил пребывания иностранного гражданина можно выдворить или депор тировать в страну гражданской принадлежности. Принятие решения по депортации лиц без гражданства проблематично. Кроме того, отдельными федеральными зако нами устанавливаются особенности их правового положения. Например, реализация права избирать и быть избранным на уровне местного самоуправления для ино странных граждан возможна в случае, если это предусмотрено международным до говором и федеральным законом, а в отношении лиц без гражданства такая реализа » f ция запрещена (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ).
Общие положения статуса лиц, которым предоставлено политическое убежище, урегулированьт только Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»19 , которым в достаточной мере не раскрываются особенности правового положения лиц, получивших политическое убежище.
