Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние годы в России осуществляются крупномасштабные реформы, затрагивающие многие сферы жизнедеятельности общества и государства. На этом фоне российское государство достигло ощутимых результатов в решении макроэкономических задач, включая погашение большей части внешнего государственного долга и приобретение полноправного статуса государства с рыночной экономикой, формирование стабилизационного фонда и др. К числу наиболее существенных преобразований можно отнести реформу межбюджетных отношений, проведение которой обусловлено необходимостью гарантировать самостоятельность и обеспеченность собственными доходами каждого уровня бюджетной системы страны. В числе задач, определяемых государством как приоритетные, выступают улучшение качества жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Наиболее действенным инструментом решения названных задач является бюджет государства. Посредством аккумулирования в нем финансовых средств и их последующего перераспределения государство получает возможность обеспечить стабильное социальное, культурное и политическое развитие на ближайшую и отдаленную перспективу. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Одной из причин этого является отсутствие стабильной финансовой базы, достаточной для достижения максимального эффекта от проводимых преобразований.
В современных условиях проблемы формирования и реализации эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на уровне субъектов Российской Федерации приобретают особую актуальность. Как известно, финансовая стабильность любого государства, означающая способность полноценного осуществления собственных функций, может быть гарантирована только при условии финансового благополучия его составных частей. Особое звучание это утверждение получает в условиях российского федерализма. Государственное управление многообразными процессами и отношениями, происходящими в области формирования финансовой основы жизнедеятельности страны, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ, невозможно без установления конституционно-правовых основ этого вида деятельности, единых подходов к определению приоритетных направлений бюджетной политики и её реализации. Осуществление взвешенной и эффективной бюджетной политики требует от органов государственной власти субъектов РФ прежде всего системно-комплексного подхода к определению целей и задач, которые необходимо решать как в краткосрочный период, так и в среднесрочной перспективе, к установлению критериев оценки промежуточных и окончательных результатов проведения собственной бюджетной политики.
Не менее важным является формирование в субъектах РФ действенного механизма реализации бюджетной политики, основанного, прежде всего, на соблюдении конституционных принципов, функционирование которого позволяет обеспечить поступательное социально-экономическое развитие территории конкретного региона, повышение уровня жизни его населения, создание благоприятных инвестиционных условий. Решение этих и других задач невозможно без формирования комплексного научного исследования сущности и правовой природы содержания бюджетной политики субъекта РФ, её конституционно-правовых основ.
С учетом изложенного, принимая во внимание наличие в теме диссертации элементов «конституционно-правовые основы» и «бюджетная политика субъекта Российской Федерации», выступающих в качестве самостоятельных категорий в науках конституционного права и финансового права, считаем, что комплексное исследование конституционно-правовых основ бюджетной политики субъекта Российской Федерации носит междисциплинарный характер и имеет равно важное значение для каждой из названных наук.
Степень разработанности темы. В целом, как самостоятельная правовая категория, бюджетная политика субъектов Российской Федерации, её структура, конституционно-правовые основы, источники правового регулирования в рамках единого научного исследования рассматриваются впервые. Вместе с тем такие составляющие бюджетной политики субъекта Российской Федерации, как бюджетный процесс, бюджетное законодательство, межбюджетные отношения, разграничение бюджетных полномочий нашли свое отражение в трудах ученых-юристов.
Теоретическую базу диссертации составили труды советских правоведов С.С. Алексеева, Р.Ф. Васильева, В.М. Горшенева, Б.Л. Железнова, И.В. Котелевской, Н.И. Химичевой, К.Ф. Шеремета; современных российских ученых в области конституционного (государственного) права – М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, О.Е. Кутафина, В.В. Невинского, Е.С. Шугриной; в области финансового и административного права – М.Н. Бродского, О.Н. Горбуновой, Ю.В. Друговой, Ю.М. Козлова, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, С.С. Кузнецова, А.А. Ливеровского, А.Д. Селюкова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Б. Христенко, Н.А. Шевелевой; в области общей теории права и государства – Р.В. Васильева, А.Б. Венгерова, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова; ученых-экономистов Т.Ю. Горьковой, Н.Г. Ивановой, Т.М. Ковалевой, И.В. Подпориной и других.
В диссертации учтены результаты научных исследований по рассматриваемой и смежной тематике, проведенные за последние годы, в частности диссертационных исследований Е.Я. Алиевой, А.А. Бабайцева, О.Е. Бородай, Е.А. Бочкаревой, А.Б. Дубровина, П.И. Евсеева, Н.Н. Жадобиной, А.М. Иванова, Н.Г. Ивановой, А.М. Ивлиева, Д.И. Коровкина, Н.С. Максимовой, И.Н. Мальцевой, С.В. Морозова, М.Л. Пешина, Д.М. Сахарова, И.В. Трунина, Д.Е. Фадеева, О.Б. Шемякиной и других.
Учитывая, что бюджетная политика может рассматриваться не только как вид государственно-правовой деятельности, но и как финансово-экономическая категория, она является объектом многочисленных исследований ученых-экономистов. Результаты изысканий в рамках финансовой науки представляют огромную ценность для настоящего исследования, поскольку позволяют на основе сопоставления имеющегося теоретического и практического материала получить наиболее полное представление в том числе и об экономической природе бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы стало определение и комплексная характеристика конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
1. Даны определения понятий «конституционно-правовые основы» и «бюджетная политика субъектов Российской Федерации».
2. Выявлены признаки бюджетной политики субъектов РФ, определена и раскрыта её структура.
2. Проведен анализ источников правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ, выявивший самостоятельное значение каждого из них в данном виде государственной деятельности.
3. Определены место и роль бюджетного федерализма в системе принципов бюджетной политики субъектов РФ.
4. Раскрыта сущность и содержание компетенции субъектов РФ в сфере бюджетной политики.
5. Рассмотрены особенности межбюджетных отношений субъектов РФ, предложены механизм их осуществления на уровне «субъект РФ – субъект РФ» путем финансово-экономической интеграции субъектов РФ, выступающей альтернативным способом объединения субъектов РФ.
6. Раскрыта действующая схема предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ местным бюджетам, выявлены проблемные аспекты правового регулирования данного процесса.
7. Предложены пути совершенствования актов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, действующих в сфере правового регулирования бюджетной политики.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и реализации бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составляют законы и иные правовые акты, регулирующие отношения в сфере формирования и реализации бюджетной политики субъектов РФ, правовые позиции Конституционного Суда РФ, практика других судебных органов по применению указанных актов, а также общая и специальная научная литература, посвященная различным аспектам исследуемой темы.
Методологическую основу исследования определили следующие методы научного познания: диалектический, системного анализа, формально-логический, сравнительного правоведения.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов РФ, входящих в состав Сибирского федерального округа.
Эмпирическую основу составили аналитические материалы Министерства финансов РФ, материалы обсуждений и публичных слушаний законопроектов о бюджете Алтайского края, официальная переписка финансовых органов Алтайского края и муниципального образования городского округа г. Барнаула по отдельным вопросам осуществления межбюджетного взаимодействия, результаты интервьюирования специалистов финансовых органов государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые осуществляется комплексное научное исследование конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов РФ.
В настоящей диссертации предложено авторское определение бюджетной политики субъектов РФ и раскрыта её структура. Кроме того, работа представляет собой одно из немногих исследований источников правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ, в котором проводится сравнительно-правовой анализ федерального и регионального законодательства, непосредственно или косвенно регламентирующего процесс формирования и (или) реализации бюджетной политики. С учетом актуальности для России интеграционных процессов, в результате которых образованы пять новых субъектов РФ, в рамках диссертационной работы автором в качестве альтернативы конституционной модели административно-территориального объединения субъектов РФ предлагается их финансово-экономическая интеграция с сохранением территориальной и административной самостоятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. В качестве конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов РФ следует рассматривать Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ и иные источники права, а также закрепленные в них принципы, обусловливающие сущностную характеристику и предопределяющие функциональное назначение бюджетной политики субъектов РФ.
2. Бюджетная политика субъектов РФ – это деятельность субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляемая органами государственной власти РФ соответствующих субъектов РФ и органами местного самоуправления на основе федерального законодательства и законодательства соответствующих субъектов РФ, содержание которой составляет управление отношениями, складывающимися в процессе формирования, принятия и исполнения бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а также в рамках обеспечения контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
3. Элементами структуры бюджетной политики субъектов РФ являются: объект (совокупность бюджетных отношений, связанных с определением приоритетных направлений социально-экономического развития субъектов РФ, аккумулированием, распределением и использованием средств соответствующего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также с осуществлением финансового контроля), субъект (субъекты РФ; муниципальные образования, расположенные на территории соответствующего субъекта РФ; органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и их высшие должностные лица, в рамках установленной законодательством бюджетной компетенции) и содержание (политика в области бюджетных доходов, политика в области бюджетных расходов, политика в сфере межбюджетных отношений, политика в сфере управления государственным долгом и осуществления финансового контроля).
4. С учетом правовой природы и значения в процессе регламентирующего воздействия на различные сферы жизнедеятельности государства на всех уровнях его функционирования, Конституцию РФ следует рассматривать как первоначальный и основополагающий источник конституционно-правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ, который закрепляет общие принципы формирования и реализации общегосударственной бюджетной политики, являющиеся в свою очередь исходными, отправными началами для бюджетной политики субъектов РФ.
5. В системе принципов бюджетной политики субъектов РФ бюджетный федерализм по праву занимает место основополагающего начала (принципа). Именно на его основе должны определяться характер и организация бюджетной политики субъектов РФ с федеральным центром и находящимися на их территории муниципальными образованиями в отношениях, связанных с определением источников формирования доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, аккумулированием доходов, установлением направлений расходования бюджетных средств и осуществлением контроля за правильностью и эффективностью их использования.
6. Наличие у субъектов РФ собственной компетенции в сфере бюджетной политики детерминировано их конституционно-правовым статусом. При этом принцип равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти является гарантией единства структуры, форм и способов реализации компетенции субъектов в сфере бюджетной политики.
7. Наряду с действующим конституционным механизмом административно-территориального объединения субъектов РФ возможно применение сравнительно более удобной модели финансово-экономической интеграции, в основе которой лежит соглашение между субъектами РФ о совместной реализации крупных инвестиционных проектов, развитии инфраструктуры и социальной сферы, с выделением на эти цели соответствующих бюджетных средств, аккумулируемых в интеграционном бюджете этих субъектов РФ. Такой вариант объединения выступает способом снижения степени финансовой зависимости бюджетов субъектов РФ от федерального уровня и сохранения административно-территориальной самостоятельности каждого из объединяющихся регионов.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы могут быть использованы в деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по совершенствованию бюджетного законодательства, а также органами исполнительной власти субъектов РФ в процессе формирования и реализации бюджетной политики на региональном уровне; в научной разработке форм и методов реализации бюджетной политики; в преподавании курсов «Конституционное право», «Финансовое право Российской Федерации», «Теория государства и права» в высших образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников; при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация результатов исследования. Ряд положений и выводов, содержащихся в исследовании, были представлены автором на научных конференциях (Томский государственный университет, 2004-2005 гг., Алтайская академия экономики и права, 2007-2008 гг.), научно-практических семинарах (Алтайская академия экономики и права, 2004-2005 гг.). Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Барнаульского юридического института МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при проведении экономической учебы муниципальных служащих финансовых органов г. Барнаула. Кроме того, автором принято участие в разработке решения Барнаульской городской Думы «О бюджете г. Барнаула на 2007 год», а также подготовлена рецензия на проект решения Барнаульской городской Думы «О бюджете г. Барнаула на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годы». По теме диссертации опубликовано девять научных статей, в том числе одна статья – в издании, рекомендованном Высшей Аттестационной Комиссией Министерства науки и образования РФ.
