Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая концепция государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом 13
1.1. Понятие, содержание и конституционно-правовые принципы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом 13
1.2. Становление конституционно-правовых основ государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом 35
1.3 Конституционно-правовые гарантии государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом 49
Глава 2. Государственная политика российской федерации в отношении соотечественников за рубежом как направление функционирования Федеральной миграционной службы Российской Федерации 71
2.1. Федеральная миграционная служба Российской Федерации в системе институциональных компонентов государственной политики в отношении соотечественников за рубежом 71
2.2. Проблемы реализации Федеральной миграционной службой государственной политики переселения в Россию соотечественников, проживающих за рубежом 91
2.3. Взаимодействие Федеральной миграционной службы Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом 117
Заключение 142
Список использованных источников и литературы 149
- Понятие, содержание и конституционно-правовые принципы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом
- Конституционно-правовые гарантии государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом
- Федеральная миграционная служба Российской Федерации в системе институциональных компонентов государственной политики в отношении соотечественников за рубежом
- Взаимодействие Федеральной миграционной службы Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом как формы проявления конституционных обязательств государства в сфере прав человека. С учетом сложившихся геополитических условий потребовалась расстановка новых приоритетов в различных сферах российского общества и государства, а также реформирование связанного с ними законодательства.
Анализ содержания данной политики в контексте конституционных принципов, определяющих взаимоотношения между государством, обществом и гражданином, дает основания утверждать, что в России сформированы отдельные гарантии обеспечения правового статуса соотечественников, включая институциональные.
Одним из направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников является создание условий для их скорейшего возвращения на Родину. В рамках его реализации принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее Государственная программа). Востребованность Государственной программы подчеркивается тем, что с начала ее действия по состоянию на 1 октября 2011 г. в территориальные органы ФМС России соотечественниками, претендующими на переезд в Российскую Федерацию, подано 62 376 анкет, всего на 138 546 человек. Уполномоченными органами за рубежом и территориальными органами ФМС России выдано 31 987 свидетельств участника Государственной программы, из них в III квартале 2011 г. - 5 707 свидетельств, что в 2,6 раза больше, чем за аналогичный период 2010 г. За все время реализации Государственной программы в Россию прибыло 53 536 соотечественников и членов их семей .
Осуществление Государственной программы позволило выявить несогласованность российского законодательства и непоследовательность правоприменительной практики. Представляется, что это в большей мере связано с отсутствием научно обоснованной концепции государственной политики в отношении соотечественников, а также с декларативностью ряда норм Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», их недостаточной обеспеченностью публичными правовыми средствами. Это, помимо прочего, негативно сказывается на действенности контрольных механизмов, состоянии материально-правовых и процессуальных гарантий прав соотечественников за рубежом, функционировании включенных в реализацию названной политики структурных подразделений Федеральной ми-
1 Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения за 3 квартал 2011 г. // [сайт]. URL: (дата обращения 1 августа 2011 г.).
грационной службы Российской Федерации. Преодолению перечисленных и иных проблем реализации Россией обозначенной государственной политики будет способствовать дополнительная научная разработка ее конституционно-правовых основ с учетом конкретных категорий соотечественников. Изложенное и обусловило выбор данной проблематики для ее исследования в диссертационном формате.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена многоаспектностью содержания проблемы, раскрытие которой потребовало привлечения широкого круга источников, связанных с различными подходами к правовому анализу государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом.
Среди российских ученых, внесших заметный вклад в исследование правового статуса личности, следует особо отметить С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Н. А. Богданову, Н. С. Бондаря, Г. А.Борисова, В. Н. Бутыли-на, Н. В. Витрука, В. Т. Кабышева, Е. И.Козлову, Г. Н. Комкову, О. Е. Ку-тафина, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашеву, В. В. Мамонова, Р. С. Мулукаева, Ж. И. Овсепян, Ю. А. Тихомирова, Е. Е.Тонкова, И. Е.Фарбера, Т. Я. Хабриеву, В. Е.Чиркина и др.
Проблемы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства составили предмет научного анализ в трудах Е. Д. Аникеевой, С. Г. Верещагина, В. В. Вискуловой, Ю. В. Герасименко, В. Ю. Горбунова, А. А. Грешных, Д. П. Дежиной, Н. П. Ерилина, Т. М. Ивановой, А. А. Истратова, П. В. Коновалова, М. Н. Кузнецова, А. В. Куракина, Б. И. Нефедова, А. В. Темякина, Ю. Н. Харламовой, О. Ю. Шадрина; вопросы миграции - в работах Т. Н. Балашова, В. М. Баранова, Ю.Ю. Бышевского, Л. А. Васильевой, В. В. Востриковым, Г. Г. Голь дина, 3. А. Данилова, Н. Н. Зин-ченко, Н. А. Зорина, Д. В. Иванова, Л. И. Котиевой, Ю. А. Кузьменко, С. Е. Метелева, А. В. Нестерова, В. Е. Подшивалова, С. А. Прудниковой, М. Н. Утяцкого, Е. С. Цориевой, А. Н. Шкилева; проблемы порядка приобретения и прекращения гражданства - в трудах М. А. Беловой, Е. А. Боброва, Е. Ю. Борониной, Я. Л. Ванюшина, В. Н. Гладких, Г. В. Гусева, Т. И. Жуковой, М. С. Зельцер, В. Я. Кикоть, И. Н. Корешковой, Р. А. Кузнецова, Э. А. Петуховой, В. М. Сафронова, Ю. Я. Чар диной, B.C. Шевцова.
В диссертационном формате проблемы, связанные с правовом статусом российских соотечественников за границей, представлены в работах И. С. Ереминой «Конституционно-правовой механизм обеспечения прав соотечественников, проживающих за рубежом» (Хабаровск, 2008); кандидатские диссертации В. П. Басик «Конституционные основы, законодательство и практика защиты прав соотечественников Россией за рубежом: опыт сравнительного исследования» (М., 2001); И. О. Забелло «Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом» (М., 2004).
Вместе с тем, конституционно-правовые аспекты и гарантии государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом в науке конституционного права специально не разраба-
тывались. Восполнению названного пробела и служит настоящая диссертация.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.
Предмет исследования составили конституционно значимые нормы права, определяющие и регулирующие государственную политику России в отношении соотечественников за рубежом с учетом ее реализации Федеральной миграционной службой Российской Федерации в связи с переселением данной категории лиц.
Цель исследования заключалась в раскрытии конституционно-правовых основ государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, исходя из анализа теоретических, конституционно-отраслевых и практических проблем ее осуществления, с последующей выработкой на этой основе предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения.
Заявленная цель потребовала решения ряда задач, среди которых:
раскрыть понятие, содержание и принципы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;
проанализировать становление ее конституционно-правовых основ;
выявить особенности конституционно-правовых гарантий государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;
охарактеризовать Федеральную миграционную службу Российской Федерации как базовый институциональный компонент исследуемой политики;
проанализировать проблемы реализации государственной политики переселения в Россию соотечественников, проживающих за рубежом;
исследовать инициативные формы институционального взаимодействия в сфере реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;
сформулировать предложения, направленные на оптимизацию названной политики.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом специфики предмета диссертационной работы, что обусловило всесторонний анализ трудов по правовым (конституционное право, теория государства и права и др.) и иным (философия, политология, социология и др.) социальным наукам.
Достижению цели и задач настоящей работы способствовало привлечение общенаучных (системный, анализа, синтеза) и частнонаучных методов. В частности, применялись:
- формально-юридический метод - при исследовании теоретических
и конституционно-отраслевых разработок ученых о понятии и сущности
государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;
сравнительно-правовой метод - при сопоставлении международных договоров, стороной которых является Российская Федерация, а также законодательства зарубежных стран с конституционным и иным российским федеральным законодательством;
лингво-юридический метод - при анализе содержания норм Конституции Российской Федерации и иных правовых актов;
историко-правовой метод - при анализе этапов становления государственной политики в отношении соотечественников за рубежом;
теоретико-прогностический метод - при разработке предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.
Применялся также институционально-функциональный метод - при анализе институциональных гарантий государственной политики в отношении соотечественников за рубежом.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с
учетом концептуальных разработок, обобщений и выводов таких ученых -
юристов, как А. С. Автономов, И. А. Азовкина, С. С. Алексеев, П. А. Астафи-
чев, И. Н. Барциц, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиев, Ю. А. Дмитриев,
Т. Д. Зражевская, В. П. Касаткин, Д. А. Керимов, Е. И. Колюшин, С. А. Кома
ров, В. А. Кряжков, Б. М. Лазарев, Л. Г. Лаптева, В. В. Маклаков,
Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, Н. А. Михалева, А. В. Мицкевич, В. С.
Нерсесянц, С. Э. Несмеянова, А. Е. Постников, Н. Н. Олейник,
В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, Б. С. Эбзеев и др.
Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), подзаконные нормативные правовые акты федеральных государственных органов.
При подготовке диссертации проанализированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в его постановлениях и определениях.
Кроме этого рассмотрены международные правовые акты, имеющие отношение к исследуемой проблеме.
Эмпирической базой диссертации охвачены аналитические материалы, касающиеся темы работы, материалы деятельности органов публичной власти и общественных объединений, статистические и социологические данные, а также утратившие силу нормативные правовые акты.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в:
формулировании авторского определения государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом как конституционно обусловленной, нормативно и организационно обеспеченной системы мер, направленных на покровительство, поддержку и защиту данной категории лиц;
выделении дополнительных критериев - страна и продолжительность проживания, наличие гражданства и особенности статуса - и осуществлении на их основе классификации соотечественников;
формулировании предложений, направленных на совершенствование правовых и организационных форм реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Исходя из положений конституционно-правовой доктрины и юридических источников, в диссертации предложена авторская трактовка государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Она представляет собой конституционно обусловленную, нормативно определенную, организационно обеспеченную систему мер, направленных на покровительство, поддержку и защиту российских соотечественников в России и государствах их пребывания.
Анализ разработок отечественных ученых, касающихся становления политики России в отношении поддержки соотечественников за рубежом, позволил выявить ее детерминированность динамикой политического режима страны: его стабильность оборачивалась «консервированием» такой политики; а смена - развитием.
3. По мнению диссертанта, государственная политика России по
поддержке соотечественников за рубежом должна охватывать как общие
правовые гарантии для всех соотечественников, так и дифференцирован
ное правовое регулирование в отношении различных их категорий. В этой
связи автором предложены дополнительные основания классификации со
отечественников и выделены их категории в зависимости:
от страны проживания (соотечественники «ближнего» зарубежья; соотечественники «дальнего» зарубежья; соотечественники, находящиеся на территории России);
от продолжительности проживания на территории России (соотечественники, длительно и кратковременно проживающие на территории государства);
от наличия гражданства (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица с двойным гражданством, лица без гражданства);
- от социально-экономического статуса (предприниматели, ученые,
студенты и иные лица, представляющие интерес для России).
4. Основываясь на выводах конституционно-правовой теории в ча
сти, касающейся вмененной и инициативной форм функционирования
публичных структур, автором диссертации обоснован потенциал послед
ней в реализации государственной политики России по поддержке сооте
чественников за рубежом путем взаимодействия Федеральной миграцион
ной службы Российской Федерации с органами внутренних дел. В частно
сти, это может выражаться в:
разработке и принятии совместных правовых актов, в том числе соглашений о взаимодействии (автором представлен проект одного из таких);
выработке предложений по совершенствованию законодательства;
организации научно-практических мероприятий, в том числе с целью привлечения экспертного сообщества к обсуждению соответствующих проблем.
5. В целях совершенствования правовых гарантий реализации госу
дарственной политики Российской Федерации в отношении соотечествен
ников за рубежом диссертантом обоснована необходимость:
разработки и принятия Федерального закона «О порядке добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом»;
введения таких полномочий ФМС России, как оформление и выдача документов; осуществление регистрационного учета и контроля за соблюдением прав и законных интересов соотечественников; исполнение законодательства о государственной политике в отношении соотечественников; организация и ведение адресно-справочной работы; создание единой информационной системы; мониторинг законодательства и правоприменительной практики, разработка и внесение предложений по их совершенствованию;
устранения дублирующих и избыточных полномочий органов государственной власти, включенных в реализацию государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования определена целью, задачами, предметом и объектом исследования, а также сформулированными выводами и обобщениями. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права в связи с реализацией Россией и ее уполномоченными органами государственной политики в отношении соотечественников за рубежом.
Практическая значимость диссертационного исследования выражена в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности уполномоченных органов, правоприменительной практике, а также при разработке и преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, специальных
дисциплин по гражданству, миграции, правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах международного («Русскоязычная диаспора: идентичность, ценности, интеграция, партнерство» (IV Международная ассамблея Русского мира, г. Москва, 2010 г.; «Миграция в России» (III Международный форум, г. Москва, 2011г.)), всероссийского («Эволюция российского права» (VIII Всероссийская научная конференция, г. Екатеринбург, 2010 г.)) и регионального (научно-практическая конференция аспирантов и соискателей, посвященная 40-летию Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» г. Москва, 2010 г.; межвузовский «круглый стол» «Современные проблемы государственно-правового строительства» г. Орел, 2010 г.; межвузовский научный семинар «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности ОВД» г. Москва, 2011 г. и др.) уровней.
Отдельные положения диссертации используются при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации» в юридическом институте ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс» (г. Орел); при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по курсу «Международное право», «Конституционное право Российской Федерации» в Московском институте предпринимательства и права.
Результаты исследования были внедрены в практическую деятельность Общественной палаты Российской Федерации; Управления иммиграционного контроля ФМС России.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 9 научных статьях, в том числе три в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России, общим объемом 3,2 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Понятие, содержание и конституционно-правовые принципы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом
Одним из важнейших объектов конституционно-правового регулирования общественных отношений является государственная политика России в отношении соотечественников за рубежом. Принадлежность данного объекта к сфере конституционного права обусловлена, по крайней мере, тремя важными обстоятельствами. Во-первых, вопросы гражданства , миграции , правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства регламентируются преимущественно нормами конституционного права, что не исключает последующей конкретизации конституционных основ нормами административного права4. Во-вторых, государственная политика в той или иной сфере общественных отношений традиционно относится к предмету конституционно-правового регулирования . В-третьих, сама по себе проблема соотечественников за рубежом имеет общеполитический смысл , который не может сужаться предметными границами отраслевых юридических наук (например, гражданского, уголовного или финансового права) за исключением конституционного права, которое регулирует базовые общественные отношения во всех сферах жизнедеятельности государства, общества и личности .
В современной юридической науке правомерно проводится разграничение между понятиями «соотечественник» и «соотечественник за рубежом». Понятие «соотечественник, проживающий в Российской Федерации» является тождественным понятию «гражданин Российской Федерации», поскольку именно наличие российского гражданства неоспоримо свидетельствует об устойчивой правовой связи между физическим лицом и государством, порождающей максимально широкий круг взаимных прав и обязанностей. Вместе с тем, на территории Российской Федерации проживает или пребывает значительное число иностранных граждан и лиц без гражданства, которые владеют русским языком, ощущают свою принадлежность к российскому обществу вследствие близости культуры, исторических, семейных и бытовых взаимосвязей, являются русскими или представителями других коренных национальностей страны. Часть этих лиц может стремиться к приобретению российского гражданства, другая часть - избегать подобных стремлений в силу ряда причин. Однако это не может ставить под сомнение их принадлежность к российской социально-культурной и исторической общности.
Более острый характер данная проблема приобретает в случае проживания соотечественников за пределами территории Российской Федерации. Как верно подчеркивает С.А. Авакьян, «за пределами России после распада СССР оказались миллионы русских, а также представителей других коренных национальностей страны» . Численность русской диаспоры в Украине составляет более 10 млн. чел., в Беларуси - более 1,3 млн. чел., в Молдавии и Азербайджане - более 500 тыс. чел., в Грузии и Эстонии - более 400 тыс. чел, в Литве - более 300 тыс. чел, в Армении - более 90 тыс. чел. Однако и вне территории бывшего СССР количество российских соотечественников за рубежом представляет собой весьма внушительную цифру (более 1,1 млн. чел. в США, более 50 тыс. чел. во Франции, более 20 тыс. чел. - в Великобритании, Германии, Румынии и Польше, более 12 тыс. чел. - в Чехии) .
Нетрудно заметить, что эмиграция из Российской империи, РСФСР, СССР и нахождение российских соотечественников за рубежом вследствие распада СССР и других современных причин имеют различную государственно-правовую природу. Их объединение в одной категории «соотечественники за рубежом» имеет весьма условный характер, в то время как государственно-правовые меры защиты, поддержки и покровительства этих лиц и их потомков могут и должны существенно различаться. Так, правая русская либеральная эмиграция 20 - 30 гг. XX в. была обусловлена непринятием политико-правового строя большевиков2. Эмиграция казачества имела место вследствие поражения «белогвардейцев» в гражданской войне .
Нельзя не затронуть важную проблему эмиграции ряда бывших советских граждан, которые оказывали содействие фашистской Германии и скрылись за рубежом во избежание справедливого наказания за военные преступления. Встречались отдельные случаи эмиграции граждан, которым инкриминировались иные преступления, признаваемые современным законодательством России в качестве противоправных и наказуемых деяний (например, шпионаж). При подобных обстоятельствах либеральная поддержка Россией соотечественников за рубежом не соответствовала бы конституционным целям и, следовательно, она настоятельно требует дифференциации и соответствующих юридических запретов.
Интеллектуальная эмиграция современной России обусловлена недостаточным уровнем социально-экономического развития нашей страны и, как следствие, более привлекательными условиями оплаты интеллектуального труда в ряде зарубежных государств . Близкими причинами связана эмиграция детей из России через канал международного усыновления (несмотря на неоднозначную оценку этих процессов в обществе) . Далеко не все соотечественники за рубежом придерживаются стремления вернуться на историческую Родину либо поддерживать с ней социально-культурные связи.
Вместе с тем, проживание соотечественников в ряде зарубежных стран сопряжено с худшими, по сравнению с современной Россией, условиями. С.А. Авакьян в монографии «Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция» приводит следующие данные. Во многих странах постсоветского пространства наблюдались «определенные перекосы местной политики в отношении русских, недостаточно активное пресечение националистических проявлений по отношению к ним, а также дискриминация при получении рабочих мест». В итоге начался «массовый исход русских из бывших союзных республик. Некоторые государства стали принимать меры по поддержке русскоязычного населения, в частности, объявляя русский язык официальным языком, предусматривая выдвижение парламентариев по национальным квотам, привлекая к ответственности за факты дискриминации».
Но такие меры, по мнению С.А. Авакьяна, «оказались недостаточно эффективными, да и запоздалыми». У русских «возникло ощущение дискомфорта, своей, так сказать, «второсортности». За 10 лет (с 1989 по 1999 гг.) число русских в Казахстане сократилось с 6 млн. до 4,4 млн., из Киргизии выехало около 0,5 млн., из Узбекистана - около 300 тыс. русских» . По некоторым подсчетам, кадровый потенциал, который потеряла Киргизия, мог произвести валовой продукт, равный по своему размеру нынешнему годовому бюджету этой республики .
Несмотря на ряд проблем социально-экономического развития Российской Федерации, ее нельзя квалифицировать как отсталое или слаборазви-вающиеся государство. Кроме того, некоторые соотечественники за рубежом при особой общности с российской культурой готовы пожертвовать более выгодными условиями жизни в зарубежном государстве и желают проживать в России для реализации своих патриотических чувств и убеждений. Именно при таких обстоятельствах миграционное законодательство России должно создавать максимально открытые и свободные условия пребывания, проживания на территории Российской Федерации, а при необходимости - приобретения данными лицами российского гражданства.
Конституционно-правовые гарантии государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом
Конституционно-правовые гарантии государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом представляют собой комплексный механизм взаимодействующих друг с другом государственно-правовых элементов, объединенных в единое целое. Понятие «механизм» является одним из фундаментальных в отечественной юридической науке. Указанный термин используется применительно к исследованию порядка реализации прав и свобод человека и гражданина , правовому регулированию социального партнерства , реализации функций государства и многим другим объектам правового регулирования общественных отношений. Особенно весомый вклад в исследование данной проблематики внес В.Н. Бутылин. Автор справедливо подчеркивал, что, несмотря на многозначность данного понятия , чаще всего оно используется в целях указания на сложную систему взаимосвязей и взаимозависимостей между социальными институтами, требующими координации посредством правового воздействия на отношения между субъектами права . Механизм представляет собой систему взаимодействующих структурных элементов, благодаря которым реализуются задачи и функции объекта правового регулирования .
Государственная политика в отношении соотечественников за рубежом имеет смысл лишъ в условиях ее эффективной реализации. Декларативность правового регулирования и его необеспеченность полноценным механизмом воплощения в практическую действительность приводит к весьма негативным юридическим результатам . Поэтому перед конституционно-правовой наукой ставится задача разработки действенного, реально функционирующего механизма реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом8. Представляется, что в самом общем виде этот механизм включает в себя следующие компоненты: во-первых, правовое регулирование общественных отношений, складывающихея в процессе обеспечения прав и законных интересов соотечественников за рубежом; во-вторых, исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов общей и специальной компетенции; в-третьих, прокурорский надзор за соблюдением законодательства в сфере обеспечения прав соотечественников за рубежом; в-четвертых, еудебную защиту нарушенных прав субъектов данных правоотношений; в-пятых, дипломатические формы взаимодействия Российской Федерации с зарубежными странами, в которых проживает значительное чиело соотечественников.
В условиях федеративной формы государственного устройства и самостоятельного местного самоуправления механизм правового регулирования поддержки зарубежных соотечественников не может исчерпываться лишь федеральным законодательством. Значительный регулятивный потенциал складывается, с одной стороны, в подзаконном нормативно-правовом регулировании на уровне федеральной власти , с другой - в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях3, которые должны иметь определенные полномочия по поддержке соотечественников, находящихся на территории Российской Федерации. При этом поддержка зарубежной диаспоры, пребывающей за пределами территории нашего государства, по общему правилу, не должна возлагаться на субъекты Федерации и муниципальные образования за исключением случаев, когда данные территориальные образования расположены на приграничных территориях. Иное нарушало бы общепринятый принцип субсидиарное, согласно которому властные полномочия и публично значимые функции должны возлагаться на тот уровень или орган власти, который способен их реализовать наиболее эффективным образом .
В Конституции Российской Федерации нет упоминания о государственной политике в отношении соотечественников за рубежом. Вместе с тем, ряд правовых норм, взаимосвязанных с данной проблемой, расположен в статьях 61-63 Конституции Российской Федерации.
Кроме Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», на законодательном уровне проблема поддержки соотечественников за рубежом закрепляется лишь в Основах законодательства Российской Федерации о культуре. Статья 58 данного нормативного правового акта предписывает, что Российская Федерация «содействует развитию российской культуры за рубежом, поддерживая связи с зарубежными соотечественниками и их потомками, организуя культурные центры, сотрудничая с землячествами, проводя совместные культурные мероприятия. Государство создает условия для возвращения на Родину уехавших деятелей культуры»2.
Несмотря на общность приведенной формулировки закона, нельзя не отметить ее значение для определения приоритетов государственной политики в области культуры. К сожалению, аналогичные нормы отсутствуют в Законе Российской Федерации «Об образовании»о, Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»4, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан , Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и ряде других актов.
Здесь содержатся явные пробелы в законодательном регулировании общественных отношений по обеспечению прав и законных интересов соотечественников за рубежом. Соответствующие статьи Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отнощении соотечественников за рубежом» должны находить развернутое выражение в специальных отраслевых законодательных актах, регулирующих соответствующие группы общественных отнощений, закрепляя конкретные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, права и обязанности физических лиц и организаций, надлежащие юридические процедуры. При современном же состоянии федерального законодательства можно сделать вывод, что поддержка соотечественников за рубежом требуется лищь в сфере культуры и не является необходимой в здравоохранении, образовании, спорте.
Другой пробел в правовом регулировании рассматриваемой группы общественных отнощений - отсутствие полноценного механизма разграничения предметов ведения и полномочий в области защиты соотечественников за рубежом. Соответствующих норм нет в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции» , «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4. Что касается Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», то в данном правовом акте проблеме разграничения предметов ведения и полномочий посвящена лишь статья 6, согласно которой «законодательство в области отношений с соотечественниками основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов».
Содержание статьи 6 анализируемого Федерального закона может быть истолковано двояко. С одной стороны, федеральный законодатель допускает наличие законов субъектов Российской Федерации о поддержке соотечественников за рубежом, однако не определяет, каков именно предмет регулирования регионального законодательства, какие конкретно полномочия имеют высшие должностные лица, высшие исполнительные органы и органы исполнительной власти специальной компетенции субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поддержка соотечественников за рубежом не является вопросом местного значения. Следовательно, это полномочие считается государственным. Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями лишь с соблюдением специальной процедуры, включающей принятие федерального или регионального закона и финансирование за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Федеральная миграционная служба Российской Федерации в системе институциональных компонентов государственной политики в отношении соотечественников за рубежом
Материалы первой главы настоящей диссертации позволили обосновать, что важную роль в механизме реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом играет Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Данная проблема имеет не только конституционно-правовой, но и административно-правовой аспект . С точки зрения конституционно-правовой науки важно выяснить, насколько деятельность Федеральной миграционной службы Российской Федерации по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом соответствует универсальным конституционным принципам верховенства права, гуманизма, справедливости и равенства , насколько рациональными являются правовые основы организации деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации3 и насколько эффективной является защита этой службой конституционных прав и свобод человека и гражданина в исследуемой сфере4.
Федеральная миграционная служба Российской Федерации как субъект правоотношений была учреждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»\. В определенной мере Федеральная миграционная служба Российской Федерации является правопреемником паспортной службы полиции, которая функционировала в дореволюционный период отечественной истории, и паспортно-визовой службы органов внутренних дел - в советское время . Основной функцией паспортной службы являлся учет населения и контроль за его передвижением . После революции 1917 г. функции паспортного контроля возлагались на органы Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, Народного комиссариата иностранных дел РСФСР, Народного комиссариата юстиции РСФСР (1918 - 1930 гг.); Рабоче-крестьянской милиции при ОПТУ СССР (1930 - 1935 гг.). После создания постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. отделов, отделений и групп виз и регистрации иностранцев, функция выдачи виз многократно присоединялась и выделялась из функции паспортного контроля. В конечном итоге сформировалась паспортно-визовая служба органов внутренних дел, которая продолжала функционировать с незначительными структурными изменениями и после распада СССР (Постановление Совета Министров -Правительства Российской Федерации «О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»)4 вплоть до административной реформы 2004 - 2008 гг., которая кардинальным образом изменила структуру федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции .
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была установлена система федеральных органов исполнительной власти в составе федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Данный указ явился следствием научного и практически-прикладного спора о надлежащем толковании терминов «система» и «структура» органов исполнительной власти .
Обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, Государственная Дума обосновывала необходимость определения системы (но не структуры) федеральных органов исполнительной власти законодательным путем, ссылаясь при этом на ряд нормативных положений Конституции Российской Федерации. Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российекой Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Разрешая данный спор. Конституционный Суд Российской Федерации следующим образом интерпретировал понятия «системы» и «структуры» федеральных органов исполнительной власти. Из положений статей 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт «н»), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем. Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «г»), 83 (пункт «д»), ПО, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, по смыслу статей 106 (пункт «а»), 114 (пункт «а» части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год .
Взаимодействие Федеральной миграционной службы Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом
Федеральная миграционная служба Российской Федерации не может выполнять государственные функции по реализации политики в отношении соотечественников за рубежом сама по себе, в отрыве от других государственных органов и организаций, вовлеченных в процесс публичной поддержки зарубежной диаспоры. Взаимодействие Федеральной миграционной службы Российской Федерации с другими государственными органами и организациями наблюдается в самых различных направлениях, включающих правовое регулирование, обеспечение, защиту и охрану соответствующих общественных отношений. Федеральная миграционная служба Российской Федерации взаимодействует с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, прокуратурой, федеральными министерствами, службами и агентствами. Однако в некоторых случаях такое взаимодействие имеет специальные задачи, которые обусловливают специфику взаимодействия одного органа с другим. Именно данная специфика присуща механизму взаимодействия органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы Российской Федерации по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом .
В соответствии с конституционными принципами субсидиарности и разделения властей как органы внутренних дел, так и Федеральная миграционная служба Российской Федерации должны, по общему правилу, действовать самостоятельно в рамках своей конституционной компетенции. Если действующее законодательство диктует необходимость постоянного и длительного взаимодействия каких-либо органов по осуществлению одной государственной функции, подобное состояние правового регулирования следует оценивать в качестве недостаточно эффективного. При таких обстоятельствах законодатель должен был бы пересмотреть свою позицию и перенаправить государственные ресурсы в пользу той публично-властной структуры, которая способна реализовать соответствующую функцию наиболее оптимальным образом. Органы внутренних дел и Федеральная миграционная служба должны иметь собственные задачи и функции, органически связанные с их конституционным предназначением.
Вместе с тем, имеются отдельные пограничные ситуации, при которых ни органы внутренних дел, ни Федеральная миграционная служба Российской Федерации сами по себе не способны эффективно осуществлять соответствующие задачи, возложенные законом на исполнительную власть . Разрешение указанных задач невозможно посредством ликвидации Федеральной миграционной службы Российской Федерации и передачи ее полномочий органам внутренних дел, равно как и ликвидации органов внутренних дел и передачи их полномочий Федеральной миграционной службе Российской Федерации. Задачей юридической науки является выявление таких пограничных ситуаций, их четкое описание и обоснование, а также выработка практических рекомендаций законодателю для дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования общественных отношений.
Понятие «органы внутренних дел» относится к одному из неоднозначных в юридической науке и практике, особенно в соотношении с термином «милиция», а позднее - «полиция». В обыденном правосознании указанные термины считаются синонимами, в то время как профессиональное и доктри-нальное правосознание предполагают разграничение соответствующих признаков. В большинстве научных работ правомерно утверждается, что понятие «органы внутренних дел» является более широким, чем «милиция» или «полиция», поскольку в систему органов внутренних дел входит или может входить ряд органов и структурных подразделений, не относящихся к милиции или полиции . Несколько реже высказываются точки зрения о наличии противоположных взаимосвязей2.
Вместе с тем, в ряде законодательных и подзаконных нормативных правовых актов наблюдается их тождественное истолкование и употребление. В качестве одной из причин этого следует признать специфику конституционного регулирования системы и структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации. Законодатель, по логике, должен исходить из того, что определение структуры министерств (в том числе - учреждение или упразднение Министерства внутренних дел Российской Федерации) -прерогатива главы государства. При подобных обстоятельствах законодатель должен был бы избегать употребления термина «органы внутренних дел» в законодательных актах, ограничиваясь ссылкой на компетенцию некоего «исполнительного органа специальной компетенции», определяемого указом Президента Российской Федерации.
На практике этого не происходит. Термин «органы внутренних дел» активно используется, например, в Налоговом кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об исполнительном производстве», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О погребении и похоронном деле», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и т.д. В современной России продолжают свое действие некоторые законодательные акты СССР, в наименованиях которых непосредственно упоминались органы внутренних дел (например. Закон СССР «О введении специальных званий прапорщиков и старших прапорщиков в органах внутренних дел») . Самым ярким подтверждением факта отождествления органов внутренних дел и полиции (милиции) в нормотворческой практике является норма статьи 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой до учреждения российской полиции употреблялся термин «органы внутренних дел (милиция)», а после такого учреждения - «органы внутренних дел (полиция)».
Однако если учреждение или упразднение «органов внутренних дел» составляет прерогативу главы государства, то учреждение или упразднение полиции (ранее милиции) - сферу ведения законодателя2. Представляется, что при подобных обстоятельствах нарушается логика правового регулирования данных общественных отношений, поскольку неизбежно меняются местами «причины» (законодательное регулирование) и «следствия» (подзаконное регулирование). Поэтому в ходе дальнейшего научного анализа будем использовать термины «органы внутренних дел» и «полиция» в тождественном значении при оговорке, что ряд органов и структурных подразделений органов внутренних дел к полиции не относится или может не относиться в будущем .
В самом общем виде необходимость взаимодействия Федеральной миграционной службы Российской Федерации и органов внутренних дел обусловлена целью эффективного обеспечения миграционной безопасности2. Угрозу национальной безопасности представляет не только миграционная преступность3, но и ряд иных миграционных правонарушений, связанных с административным аспектом нелегальной миграции4, трудовой миграцией, иммиграцией, расселением и эмиграцией . Миграционные процессы как фактор национальной безопасности являются не только объектом конституционно-правового регулирования , но и эффективного публичного управления7. В конечном итоге реализация государственной политики в отношении соотечественников за рубежом влечет за собой возникновение ряда угроз безопасности страны, которые требуют надлежащего внимания со стороны заинтересованных структур, их конструктивного взаимодействия и сотрудничества.
