Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России: понятие, исторические этапы становления и развития 25
1.1. Понятие конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ 25
1.2. Становление и развитие конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РСФСР и СССР: ретроспективный анализ (1917—1992 гг.) 65
Глава II. Место и роль высших органов власти РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ 118
2.1. Президент РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ 118
2.2. Место и роль Правительства РФ в осуществлении внешней политики России 145
2.3. Место и роль Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ 164
Глава III. Конституционно-правовые основы организации и деятельности центральных органов исполнительной власти РФ в области осуществления внешней политики России 187
3.1. Министерство иностранных дел РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ 187
3.2. Место и роль дипломатических представительств, консульских учреждений РФ и представительств МИД РФ в субъектах РФ в системе МИД РФ 224
3.3. Место и роль министерств и ведомств РФ, наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики России 252
Заключение 296
Библиография 304
- Понятие конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ
- Президент РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ
- Место и роль Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ
- Министерство иностранных дел РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена возрастающими требованиями к реализации внешних функций государства. Необходимость глубокой и всесторонней разработки данной темы стала особенно очевидной после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, которая, в отличие от предшествующих советских конституций, является в полном смысле основным законом демократического правового государства.
Актуальность предлагаемого исследования заключается в том, что в современном мире все большую роль в жизни человечества приобретает фактор международного общения, следствием чего является совершенствование и расширение объема уже существующих и возникновение новых видов международных отношений.
В историческом плане еще сравнительно недавно в международных отношениях доминировали три их вида: политические, экономические и военно-политические.
Международные научные и культурные связи имели нерегулярный, случайный характер и не имели прочной международно-правовой базы. Но с развитием научно-технической революции, следствием которой явилось возрастание роли средств массовой информации не только в национальном, но и в международном масштабе, началось интенсивное расширение обмена научными и культурными ценностями между народами. Это оказало большое влияние на развитие конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в большинстве
стран мира, в том числе и в Российской Федерации. При помощи конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в РФ создаются условия для дальнейшего развития всего спектра отношений между Россией и другими странами.
Изменение концептуальных подходов в области осуществления и развития отношений России с другими странами и народами, произошедшее в течение двух последних десятилетий, а также расширяющийся объем экономических, научно-технических, культурных и иных отношений РФ с иностранными государствами вызвали необходимость в реорганизации государственных органов, участвующих в осуществлении внешней политики РФ, и создании новой правовой основы их деятельности.
Правовую основу внешней политики Российской Федерации и ее государственных органов, наделенных внешнеполитическими полномочиями, образуют принципы и нормы международного права.
Основные направления внешней политики РФ подчинены главной цели — созданию благоприятного международного климата для улучшения жизни каждого конкретного члена российского общества и для успешного развития всей страны в целом. Осуществляя внешние связи в самых различных областях общественной жизни, Российское государство в лице наделенных внешнеполитическими полномочиями государственных органов реализует скорректированную и дополненную Концепцию внешней политики РФ, принятую в 2000 году. В Концепции говорится, что высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства.
Актуальность темы определяют также основные приоритеты внешней политики России в решении глобальных проблем, обозначенных в Концепции.
К таким приоритетам относятся: формирование нового мироустройства; укрепление международной безопасности; обеспечение благоприятных внешнеполитических условий для России в сфере международных экономических отношений; соблюдение и защита прав человека на международном уровне; информационное сопровождение внешнеполитической деятельности.
Решение всех вышеперечисленных приоритетных задач российской внешней политики выдвигает на первый план задачу совершенствования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Актуальность темы обусловлена также комплексом задач российской внешней политики по оздоровлению современной международной обстановки и созданию благоприятных внешних условий для формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права, включая, прежде всего, цели и принципы Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами.
В современных условиях приобретает особое значение совершенствование организационной, правовой и функциональной основ международной деятельности РФ, обобщение и изучение опыта строительства и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ в процессе исторического развития Российского государства.
Особая значимость исследований в данной области заключается в том, что от четкости и слаженности работы этого механизма во многом зависят конкретные результаты внешнеполитических, внешнеэкономических и других действий РФ на международной арене.
С каждым годом расширяется сфера и возрастает объем международного сотрудничества РФ с зарубежными странами в самых различных областях жизни.
В последнее время в практику международных отношений прочно вошла координация действий между ведущими государствами планеты на международной арене. Приобретают систематический характер встречи глав государств и правительств, министров иностранных дел, которые помогают найти оптимальное решение проблемы в той или иной международной ситуации. Такие контакты регулярно осуществляются в рамках международных организаций, многосторонних и двусторонних встреч на международных форумах, на специальных совещаниях глав государств и глав правительств.
Комплексное изучение организации и процесса функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ может в значительной мере способствовать дальнейшему развитию правового регулирования организации и деятельности государственных органов — звеньев государственного аппарата при осуществлении внешнеполитических функций Российского государства.
Намечающаяся тенденция распространения сферы конституционно-правового регулирования на более широкий круг вопросов организации и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики Российского государства обусловлена целым рядом причин внешнеполитического характера. Такими причинами являются: укрепление международных позиций России, рост ее авторитета и влияния в мировой политике, расширение внешнеполитического, экономического, научно-технического и культурного сотрудничества РФ с зарубежными странами, а также тесная взаимосвязь внутренних и внешних факторов развития российского общества.
Возрастающая интенсивность внешнеполитической составляющей в жизни Российского государства вызывает необходимость развития и укрепления правовых основ деятельности России на международной арене. Это, в свою очередь, повышает актуальность комплексного исследования структуры и деятельности конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ в целом и взаимодействия входящих в него государственно-правовых институтов, обеспечивающих осуществление внешней политики государства на современном этапе.
Целостная картина организации и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ раскрывает перспективу дальнейшего совершенствования работы его отдельных звеньев в соответствии с достигнутым уровнем развития политических, экономических, научно-технических, культурных и иных связей России с иностранными государствами и международными организациями.
Объектом исследования диссертации является конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России, его правовые основы, главные направления, формы и методы деятельности, входящих в него государственных органов, а также их взаимоотношения при осуществлении внешних функций Российского государства.
Как объект исследования "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ" относится, прежде всего, к области российского конституционного права.
Однако эту тему нельзя причислить исключительно к этой отрасли права, ибо в сферу осуществления внешней политики Российского государства вовлекаются не только высшие органы государственной власти, но и центральные государственные органы исполнительной влас-
ти, в компетенцию которых входят полномочия в области осуществления внешней политики РФ. В этой связи необходимо иметь в виду, что конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ функционирует на основе не только государственно-правовых, но и международно-правовых норм.
Следовательно, рассматриваемая тема находится на стыке трех отраслей права: конституционного (государственного), административного и международного, хотя определяющее значение здесь имеют конституционно-правовые нормы.
По этой причине автор привлекает в ходе исследования труды не только специалистов в области конституционного права, но и труды юристов-международников, специалистов в области административного права.
Предметом исследования являются правовой статус государственных органов, составляющих конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России, взаимоотношения между государственными органами входящими в данный механизм, практика их деятельности и функциональные связи между этими органами, накопленный опыт развития конституционно-правового механизма осуществления внешней политики на различных исторических этапах, пройденных Российским государством, а также пути дальнейшего совершенствования организационных форм, правовых основ и порядка функционирования исследуемого механизма.
Степень научной разработанности темы. Анализ отечественной и зарубежной литературы показывает, что проблема исследования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики находит свое отражение в ряде работ, посвященных изучению консти-
туционно-правового механизма отдельных стран в целом, либо исследованию отдельных аспектов его организации и функционирования.
Однако в настоящее время в отечественной литературе нет работ, посвященных комплексному исследованию конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Проблеме исследования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики посвятили свои работы отечественные и зарубежные ученые-государствоведы.
Часть исследований и публикаций относится к так называемому "советскому" периоду развития нашего государства и сравнительно небольшое количество работ на данную тему — современности. В разное время целый ряд отечественных ученых-государствоведов занимались исследованием некоторых аспектов организации и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, а также роли отдельных государственных органов в осуществлении внешней политики государства.
К их числу относится одно из наиболее ранних исследований в этой области — монография В.К. Вадимова "Верховный Совет СССР и международные отношения" (1958 г.). В этой работе автор впервые в отечественной государственно-правовой литературе подверг анализу внешнеполитическую деятельность верховного представительного органа СССР. Другим крупным исследованием в этой области является монография Н.В. Миронова "Правовое регулирование внешних сношений СССР" (1971 г.), в которой дан комплексный анализ становления и развития правового регулирования внешних сношений СССР за более чем полувековой период существования Советского государства. Анализ основ дипломатической деятельности СССР на международной арене дается в монографии В.А. Зорина "Основы дипломатической службы" (1977 г.).
Государственно-правовой механизм внешних сношений СССР на основе Конституции СССР 1977 г. рассматривается в коллективной монографии "Конституционные основы внешней политики Советского государства" под редакцией И.П. Ильинского (1978 г.), где отдельная глава специально посвящена этой проблеме. Комплексным исследованием, рассматривающим проблему конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в нашей стране, является коллективная монография под редакцией И.П. Ильинского, Ю.И. Лей-бо, Л.М. Энтина "Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств" (1986 г.). В данной работе коллектив авторов проанализировал конституционные основы организации и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в отдельных странах. Значительное место в данной монографии уделено конституционно-правовому механизму осуществления внешней политики СССР.
Из работ, посвященных проблематике конституционно-правового механизма осуществления внешней политики зарубежных государств, представляется необходимым особо упомянуть монографию Ю.И. Лей-бо "Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария" (1984 г.), монографию Л.М. Энтина "Разделение властей. Опыт современных государств" (1995 г.), монографию А.С. Деева "Современная Франция: механизм формирования внешней политики" (1985 г.). В свете исследуемой проблемы особый интерес представляет монография М.А. Могуновой "Скандинавский парламентаризм. Теория и практика" (2001 г.), в которой специальный параграф посвящен компетенции парламентов в области обороны и внешней политики. Были также использованы материалы учебного пособия "Дипломатическая служба" под редакцией А.В. Торкунова, под-
готовленное коллективом авторов кафедры государственного управления МИУ и дипломатической службы факультета МО МГИМО(У) (2002 г.), а также учебное пособие под редакцией В.П. Воробьева, Ю.И. Лейбо, А.Г. Орлова, подготовленное коллективом авторов кафедры конституционного права МГИМО(У) "Конституционно-правовой механизм внешней политики" (2004 г.).
Наряду с вышеуказанными работами ряд вопросов, относящихся к осуществлению внешних функций нашего государства, освещены в международно-правовых исследованиях.
Заслуживает внимания монография И.П. Блищенко "Внешние функции социалистического государства" (1970 г.), в которой проанализирован коллективный опыт деятельности социалистических государств в области внешних сношений.
Отдельные вопросы, имеющие непосредственное отношение к теме, рассмотрены в монографиях И.И. Лукашука "Международно-правовое регулирование международных отношений (1975 г.), в которой анализируется взаимодействие международного права и международных отношений; Н.А.Ушакова "Суверенитет в современном международном праве" (1963 г.), где автор уделяет особое внимание государственному суверенитету и его осуществлению в международных отношениях.
В ходе исследования были использованы научные публикации зарубежных авторов, посвященные полностью или частично вопросам конституционно-правового регулирования осуществления внешней политики.
Научная новизна исследования. Новый этап в развитии отечественной государственности выдвигает неотложную проблему всестороннего совершенствования государственного механизма, и в том числе, его
составной части — конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Новизна представленного исследования заключается в том, что до настоящего времени в отечественной государствоведческои литературе не было специального комплексного исследования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
В диссертации впервые дается структурный анализ данного механизма в целом и входящих в него отдельных государственных институтов, а также показано его становление, развитие и функционирование в современных условиях с учетом практики реализации Конституции РФ и принятых на ее основе законодательных актов.
В данном исследовании впервые сформулированы такие понятия, как "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ", "внешнеполитический механизм Российского государства", "государственно-правовой механизм осуществления внешних сношений РФ", а также анализируется соотношение этих и других родственных им понятий. Исходя из их содержания, в диссертации разграничиваются эти понятия, что представляет не только научно-теоретический, но и практический интерес.
В диссертации впервые исследуются системно-функциональные связи в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ, что необходимо для более глубокого и всестороннего познания процессов взаимодействия составляющих его государственных органов и расширения возможности дальнейшего повышения эффективности их внешнеполитической деятельности.
Проведенное впервые сравнительное исследование этих понятий и уточнение их содержания представляет не только большой научный интерес, но и позволяет оптимально выстраивать отношения между го-
сударственными органами в рамках практического функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ и более эффективно осуществлять внешнюю политику Российского государства.
В работе впервые рассмотрен конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ не только как институциональная совокупность организационных элементов, но и как процесс осуществления внешней политики России, то есть функциональное проявление данного механизма во внешнеполитическом процессе.
Новизна исследования заключается также и в том, что в диссертации впервые в российской государственно-правовой литературе дается комплексный анализ структуры конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ в целом и анализ внешнеполитических задач, функций и полномочий входящих в него отдельных государственных органов, а также показаны его становление, развитие и функционирование в современных условиях.
Исследование функциональных связей в структуре конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ ведет к более глубокому и всестороннему познанию процессов взаимодействия составляющих его государственных органов, а также открывает перспективу дальнейшего повышения эффективности его деятельности.
В работе основное внимание сфокусировано только на конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ.
За рамки исследования выведены другие сферы внешних сношений РФ (внешнеэкономические, научно-технические, культурные и другие отношения с иностранными государствами), так как объем данной диссертации не позволяет в достаточной мере полно осветить эти важные, самостоятельные направления государственной деятельности. Изучение
данных направлений внешних сношений РФ, несомненно, заслуживает специального научного исследования.
В диссертации не затрагивается роль субъектов РФ в лице их компетентных государственных органов в области внешних сношений, так как внешнеполитические отношения с иностранными государствами, согласно ст. 71 Конституции РФ, входят в компетенцию федеральных государственных органов.
Методология и теоретические основы диссертационного исследования. С позиций диалектического метода познания анализируются государственно-правовые явления, социально-политические процессы и отношения.
Многоплановый характер рассматриваемой темы предопределил использование методологии системного и функционального анализа, так как в данном случае предметом исследования является система взаимодействующих государственных органов, объединенных единством целей в осуществлении внешней политики Российского государства.
Используемый в ходе исследования метод сравнительного анализа нашел применение, главным образом, при рассмотрении соотношения научных понятий, употребляемых в конституционно-правовой литературе и в данной работе, а также при сопоставлении и характеристике основных этапов исторического развития конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в Российском государстве.
В диссертации нашли применение системно-структурный, истори-ко-правовой и другие методы научного исследования.
Теоретические основы диссертационного исследования разработаны на основе изучения трудов крупнейших советских, российских юристов. В исследовании использованы труды отечественных ученых-юристов по различным вопросам отечественного конституционного, ад-
министративного и международного права: С.А. Авакьяна, И.А. Азов-кина, И.П. Блнщенко, И.И. Веремеенко, Н.Н. Воинова, М.В. Баглая, Р.В. Енгибаряна, И.П. Ильинского, Ф.И. Кожевникова, Ю.М. Колосова, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Лейбо, А.В. Малько, Н.В. Мишина, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, B.C. Шевцова, Т.Я. Хабриевой, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзе-ева, Л.М. Энтина и других отечественных ученых-юристов.
Значительную помощь при подготовке диссертационной работы оказали труды российских исследователей М.А. Могуновой, Б.А. Стра-шуна, А.А. Миронова, М.А. Крутоголова, А.С. Деева, В.К. Вадимова, В.В. Копейчикова. В процессе работы над диссертацией автор использовал работы ряда зарубежных авторов: Ф. Ардана, А. Бирча, Э. Бёр-да, Дж. Келви, С. Колемана, Г. Доусона, Р. Элдера, Д. Фарнсворта, Л. Фишера, Ч. Джонса, Д. Коммерса, Р. Реннока, П. Ричардса, М. Уоллеса и др.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
1. В работе сформулирована концепция конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, правовая основа которого закреплена в Конституции РФ и реализуется на практике в процессе функционирования государственного механизма РФ.
В диссертации раскрываются, анализируются и аргументируются концептуальные основы, основополагающие понятия и категории необходимые для решения проблемы совершенствования внешнеполитической деятельности государственных органов, составляющих конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России. Применительно к целям и задачам исследования в диссертации дается определение таких базовых понятий, как: "внешнеполитический механизм", "механизм осуществления внешних сношений", "механизм
осуществления внешней политики", "механизм осуществления внешних функций государства". Выявление общего и особенного в содержании данных понятий служит основанием для дифференцированного анализа и уяснения правовых основ внешней политики Российского государства.
2. Обоснована относительная обособленность конституционно-
правового механизма осуществления внешней политики РФ в государ
ственном механизме РФ, объективно обусловленная содержанием норм
конституционного права, регулирующих деятельность государствен
ных органов в области внешней политики. В работе раскрывается соот
ношение конституционно-правового механизма осуществления внеш
ней политики РФ с другими составными частями механизма государ
ства, обеспечивающими реализацию его внешних функций, в частно
сти, в области внешнеэкономических отношений, культурных связей,
научно-технического сотрудничества с иностранными государствами
и т.п.
Раскрывается содержание принципиальных установлений в области внешней политики, которые закреплены в Конституции России либо непосредственно, либо латентно присутствуют в ней и выводятся из ряда положений.
3. Автором сформулировано системное видение конституционно-
правового механизма осуществления внешней политики РФ, включая
его организационную, регулятивную и функциональную составляющие. На
основе проведенного анализа раскрыт комплексный и многоаспектный
характер построения и функционирования "конституционно-правово
го механизма осуществления внешней политики РФ", проведено иссле
дование обусловленных объективным единством составных частей дан
ного механизма, а именно:
— В работе доказано, что под организационной составляющей кон
ституционно-правового механизма осуществления внешней политики
РФ понимается совокупность государственных органов, наделенных
компетенцией в области осуществления собственно внешнеполитичес
ких отношений. Среди такого рода государственных органов особое
место занимают высшие государственные органы законодательной и
исполнительной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ,
Правительство РФ, а также специализированный государственный
орган исполнительной власти в области внешней политики — Мини
стерство иностранных дел РФ. Соответственно возникает необходи
мость анализа их места и роли в осуществлении внешнеполитических
полномочий РФ, который проводится в диссертации.
В диссертации обосновано, что в структуру данного механизма входят также другие государственные органы, наделенные отдельными полномочиями в осуществлении внешней политики РФ.
К ним относятся, в частности, Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Совет Безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ и др. Эти государственные органы не являются специализированными в области осуществления внешней политики, но наделены отдельными внешнеполитическими полномочиями, что дает основания включить их в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ.
— Определены пути решения проблемы совершенствования пра
вового регулирования внешнеполитической деятельности государствен
ных органов в области внешней политики. Подвергнут анализу норма
тивный и эмпирический материал для квалификации регулятивной со
ставляющей механизма, которая представляет собой совокупность нор-
мативно-правовых актов, регулирующих отношения в области осуществления внешней политики государства. В диссертации предлагается собственная классификация совокупности данных нормативных актов, и определяются соответствующие критерии этой классификации. Вскрываются противоречия и недостатки в действующем регулятивном механизме.
— Предлагаются пути решение насущной проблемы совершенствования взаимодействия государственных органов в процессе осуществления внешней политики РФ. Подвергнута углубленному исследованию функциональная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики и проанализирована практика его функционирования как системы. Под функциональной составляющей понимается совокупность процессов, приемов и методов, посредством которых осуществляется внешнеполитический курс государства.
4. В диссертации подвергнута исследованию внешнеполитическая
составляющая конституционно-правового статуса Президента РФ. В
этой связи в работе анализируется доктрина "скрытых" или "подразу
меваемых" полномочий главы государства в контексте уяснения путей
совершенствования конституционно-правового механизхма осуществле
ния внешней политики РФ. В диссертации проведен углубленный ана
лиз внешнеполитических полномочий главы государства и характери
зуется практика их осуществления Президентом РФ.
В работе обосновано и раскрыто своеобразие статуса главы государства в области внешней политики РФ на современном этапе, которое объективируется в разнообразной и многосторонней деятельности главы государства в процессе реализации внешней политики России.
5. В диссертации решается проблема поиска путей совершенство
вания внешнеполитической деятельности палат Федерального Собра-
ния РФ, их места и роли в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ рамках разделения властей.
В диссертации предлагаются пути решения проблемы четкой правовой регламентации внешнеполитической деятельности депутатов и должностных лиц палат Федерального Собрания РФ на основе принципа разделения властей, предполагающего недопустимость незаконного вмешательства государственных органов и их должностных лиц в компетенцию государственных органов другой ветви власти.
В этой связи в диссертации высказывается ряд практических замечаний в связи с деятельностью парламента и парламентских органов, а также вносятся предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы внешнеполитической активности высшего представительного органа РФ.
Формулируется концепция проекта Федерального Закона "О внешней политике Российской Федерации" и вносятся предложения по его содержанию, что обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования в области осуществления внешней политики РФ. Обосновывается точка зрения, что такой закон должен детализировать и развивать конституционные положения о внешнеполитических полномочиях государственных органов, закрепить принципиальные основы механизма принятия внешнеполитических решений, более четко определить место и роль каждого государственного органа, принимающего участие в осуществлении внешней политики Российской Федерации.
Выдвигаются и обосновываются предложения относительно совершенствования правового регулирования внешнеполитической деятельности Правительства РФ, а также более четкого правового закрепления в Федеральном Конституционном Законе "О Правительстве Рос-
сийской Федерации" места и роли высшего органа исполнительной власти России в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ.
В работе анализируется место и роль Министерства иностранных дел РФ в системе федеральных органов исполнительной власти в процессе осуществления внешней политики России и положение данного органа по отношению к Президенту РФ и Правительству РФ, исходя из особенностей его правового статуса как специализированного государственного органа исполнительной власти.
Цели и задачи диссертационного исследования состоит в следующем:
определить теоретические и правовые основы конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ;
выявить исторические предпосылки становления и развития конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ;
роанализировать современное состояние конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ и его составных частей;
выявить причины недостатков в деятельности данного механизма;
предложить пути совершенствования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что сделанные в ней выводы могут быть использованы в работе различных государственных органов, наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики России. В диссертации сформулирован ряд практических рекомендаций по совершенствованию функциональных связей и правового регулирования деятельности отдельных государственных органов в области осуществления внешней политики РФ.
Так, например, внесены конкретные предложения по выработке проекта федерального закона "О внешней политике РФ", а также по усовершенствованию правовой основы организации и деятельности некоторых государственных органов в сфере осуществления внешней политики РФ.
Диссертация может найти практическое применение при преподавании курсов конституционного и международного права, особенно в специализированных учебных заведениях, готовящих специалистов-международников (Московский государственный институт международных отношений /университет/ МИД России, Дипломатическая академия МИД России), и других высших и средних учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена, обсуждена и получила рекомендацию на кафедре конституционного права Московского государственного института международных отношений (университета) МИД РФ. Основные теоретические положения и практические выводы настоящей диссертации нашли свое отражение в опубликованных автором двух монографических исследованиях, в коллективных монографиях, соавтором которых является диссертант, в научных статьях, а также апробированы на научно-практических конференциях.
Практическое применение результатов исследования. Результаты исследования длительное время используются в учебном процессе в МГИ-МО(У) МИД России. Автор неоднократно рецензировал законопроекты и материалы к законопроектам по вопросам правового регулирования в области внешней политики РФ, а также принимал участие в подготовке проекта Закона СССР "О внешней политике СССР" в конце 80-х годов.
Основные результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности отдельных структурных подразделений МИД России.
Структура диссертации обусловлена задачами и логикой исследования, характером комплексного анализа организации функционирования и развития конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ, форм и методов деятельности государственных органов, действующих в области внешней политики РФ.
Задачи, поставленные в ходе исследования, предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах:
Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России. М.: РАУ-Университет, 2003. — (14,25 п.л.).
Государственно-правовой механизм осуществления внешней политики СССР. М.:"Международные отношения", 1985. — (7,02 п.л.).
Правительство и центральные органы государственного управления социалистических стран в сфере внешних отношений. (В составе авторского коллектива в кн. "Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств"). Гл. 4. М.: "Международные отношения", 1986. —(1,2п.л.).
Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России. (В составе авторского коллектива в кн. "Конституционно-правовой механизм внешней политики"). М.: РОССПЭН, 2004. — (2,3 п.л.).
Государственно-правовой механизм осуществления внешней политики СССР. (В сб. научных трудов МГИМО "Государственно-правовой механизм осуществления внешней политики в СССР и зарубежных странах"). М.: МГИМО, 1981. — (0,5 п.л.).
Конституционните основи на външната политика на съветската държава. (Сб. материалов международной научно-теоретической конференции "Социалистическата общност през 80-те години". София, 1982.-(1 п.л.).
Внешнеполитические полномочия Совета Министров СССР. // Советское государство и право. 1981. № 3. - (1 п.л.).
Конституционно-правовой механизм внешней политики России: теоретические основы. Ч. 1 // Обозреватель-Observer. 2004. № 1.-
(1 П.Л.).
9. Конституционно-правовой механизм внешней политики России:
теоретические основы. 4.2 // Обозреватель-Observer. 2004. № 2. -
(1 П.Л.).
Понятие конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ
Международное сотрудничество современных государств в самых различных областях общественной жизни всегда являлось важнейшим фактором прогрессивного развития стран, участвующих в таком сотрудничестве. В значительной степени благодаря интенсивному и мирному международному общению многие народы мира достигли высокого уровня развития в различных областях общественной жизни.
Внешняя политика страны является важной сферой функционирования государственного механизма, от которой во многом зависит благополучие как всего общества, так и его отдельных индивидов. Интеграционные процессы, происходящие в жизни мирового сообщества, оказывают все большее влияние на многие стороны внутренней жизни современных государств, и как следствие результаты осуществления внешней политики сказываются, в большей или меньшей степени, на всех направлениях жизни общества и государства. В условиях становления нового миропорядка особое значение приобретает эффективность функционирования государственных органов, наделенных внешнеполитическими полномочиями в области внешней политики, четкое распределение полномочий между ними, совершенствование правового регулирования в данной области, слаженность функционирования всего механизма осуществления внешней политики государства.
Вместе с тем необходимо заіметить, что внешнеполитическая сфера деятельности государства, особенно в ее организационной основе и в области правового регулирования осуществления внешней политики, до сих пор слабо исследована как в России, так и за рубежом.
Актуальность исследования внешнеполитической стороны деятельности государства продиктована также и тем, что в имеющихся исследованиях и публикациях, затрагивающих вопросы осуществления внешних функций государства часто происходит смешение понятий, относящихся к области внешней политики. Исследование такой важной сферы государственной деятельности, как внешняя политика, предполагает анализ понятийного аппарата, используемого в специальной литературе при рассмотрении различных вопросов внешнеполитического характера. Одной из задач при анализе внешнеполитической проблематики является задача разграничения понятий и терминов, определяющих порядок организации и функционирования государственно-правовых институтов, обеспечивающих реализацию внешней политики государства. В этой связи необходимо определиться с соотношением понятий, используемых в политической и государственно-правовой литературе, и их содержанием. Исследование понятий, категорий и механизмов в области осуществления внешней политики имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение для более эффективного функционирования государственных органов в области осуществления внешних функций государства.
Анализ научной литературы, посвященной данной тематике, позволяет сделать вывод о том, что довольно часто в научных публикациях не проводится четкой грани между такими понятиями, например, как "внешнеполитический механизм", "механизм осуществления внешних сношений", "механизм осуществления внешней политики" и т.д. Однако, как представляется, при всей внешней схожести упомянутых явлений государственной жизни эти понятия нельзя признать тождественными. Более того, необходимо уточнить содержание этих и других понятий, относящихся к внешнеполитической сфере.
В настоящее время, когда происходят значительные изменения в государственном механизме Российской Федерации и правовых основах его функционирования, особое значение приобретает задача совершенствования государственного механизма и правовой основы его деятельности, особенно конституционно-правового механизма осуществления внешней политики России, так как от эффективности осуществления внешней политики в значительной степени зависит успех проводимых в жизнь преобразований в различных областях государственной и общественной жизни страны.
Однако при исследовании понятия "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государства" представляется необходимым, прежде всего, разобраться в содержании понятия "внешняя политика " в современном толковании ее содержания в нормативно-правовых актах и в работах российских ученых.
Анализ научных публикаций, посвященных внешнеполитическим проблемам, нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность государственных органов в области внешней политики, а также справочных изданий свидетельствует о том, что до настоящего времени нет однозначного мнения относительно содержания термина "внешняя политика".
Так, в "Дипломатическом словаре" внешняя политика определяется как "...общий курс государства в международных делах. Внешняя политика регулирует отношения данного государства с другими государствами и народами в соответствии с его принципами и целями, осуществляемыми путем различных средств и методов. Важнейшим средством внешней политики является дипломатия"3.
При анализе определения внешней политики, приведенного в "Дипломатическом словаре", можно сделать вывод о том, что авторы данного определения понимают под внешней политикой всю совокупность мер, предпринимаемых государством для осуществления всего спектра отношений с другими государствами и народами. Доказательством этому является утверждение авторов, что "внешняя политика—общий курс государства в международных делах". Из вышеизложенного видно, что под термином "международные дела" авторы понимают всю совокупность видов международных отношений государства, а не только собственно политические отношения. Следовательно, в понятие "внешняя политика" они включают политические, экономические, научно-технические и другие отношения государства с другими странами и народами.
Президент РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ
Главную роль в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ играют высшие органы законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в РФ. Олицетворяя высшую законодательную и исполнительную власть, данные органы образуют организационное ядро упомянутого механизма. Они при помощи своих правотворческих полномочий развивают его регулятивную основу и проводят в жизнь внешнеполитический курс государства. Функциональные связи высших государственных органов, складывающиеся в процессе реализации внешней политики, образуют базис внешнеполитического процесса в РФ. Исследование внешнеполитической составляющей конституционно-правового статуса упомянутых государственных органов необходимо для совершенствования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Важнейшей составной частью механизма правового государства является исполнительная ветвь власти. В реализации целей и задач гражданского общества и правового государства как необходимой организующей составной части политической системы общества важнейшее хместо занимает исполнительная ветвь власти. Система исполнительных органов власти в демократическом государстве обеспечивает наиболее важные стороны жизнедеятельности как каждой отдельной личности, так и общества в целом. Компетенция государственных органов, принадлежащих к исполнительной ветви власти, охватывает все разнообразие практической реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны. Исполнительная ветвь власти объединяет большую часть государственных органов, составляющих государственный механизм. В распоряжении исполнительной ветви власти сосредоточены основные материальные ресурсы, значительный интеллектуальный потенциал управленческой элиты общества и широкие полномочия. Особенно ярко это проявляется в государствах с парламентарной формой правления.
Об особой роли и влиянии правительства в системе государственных органов стран с парламентарной формой правления свидетельствуют публикации таких зарубежных авторов, как Э. Бирч и М. Уоллес124. По мнению большинства исследователей, основной груз ответственности по управлению делами общества при всех формах правления ложится на правительство и подчиненные ему органы исполнительной власти125. Однако при смешанной форме правления правительство по многим вопросам государственной жизни вынуждено тесно сотрудничать с президентом и делить с ним ответственность за проводимый курс или действовать под непосредственным руководством главы государства.
Так, французский автор Филипп Ардан отмечает, что во Французской Республике главой правительства фактически является Президент126.
Вместе с тем необходимо учитывать особенности полупрезидентской формы правления, которая сочетает в себе черты как парламентарной, так и президентской форм правления. Следовательно, несмотря на то, что президент в государствах со смешанной формой правления играет, как правило, ведущую роль в исполнительной ветви власти, правительство в силу специфики своей природы является тем государственным органом, на который возложена основная ответственность за реализацию внутренней и внешней политики.
Исследованию природы властных полномочий главы государства уделялось значительное место в научных публикациях исследователей данного вопроса в различные периоды развития общественных отношений. С давних пор ученых занимал вопрос о том, какова природа полномочий главы государства при различных формах правления. Актуальность данного вопроса состоит, прежде всего, в том, чтобы уяснить, какое место в государственном механизме должен занимать глава государства и каким должен быть оптимальный объем его полномочий.
Глава государства наряду с парламентом занимает одно из главных мест или главное место в системе высших государственных органов в ряде иностранных государств. Начало институту главы государства было положено с возникновением государственности у народов мира. В большинстве стран глава государства — это, как правило, единоличный институт (монарх или президент). Природа власти, объем, и характер властных полномочий монарха или президента в современных государствах зависит от многих факторов. Прежде всего, от государственного режима установившегося в государстве, от формы правления, от степени развития гражданского общества в конкретной стране, от исторических и национальных особенностей и других факторов127. Природа главы государства и особенности ее правового статуса занимали умы ученых как в общетеоретическом плане128, так и применительно к конкретным странам129.
Объем и характер властных полномочий президента в современных демократических государствах зависит, прежде всего, от формы правления и распределения компетенции между высшими государственными органами законодательной и исполнительной ветвей власти. В свете исследуемой темы особого внимания заслуживают внешнеполитические полномочия главы государства. В особенности это касается причинно-следственных связей в государстве и обществе, которые оказывают влияние на распределение указанных полномочий между высшими органами государственной власти. В контексте исследования данной темы ставится задача выявить природу компетенции Президента РФ в области внешней политики России и место и роль главы государства в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ.
Место и роль Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ
На протяжении длительного исторического развития народов нашей планеты ученых, принадлежащих к различным историческим эпохам, интересовал вопрос оптимальной организации государственной власти и ее наиболее эффективного осуществления на благо общества.
В современных условиях разделение государственной власти не менее актуально, и от успешного воплощения данного принципа зависит движение народов по демократическому пути развития.
Проблема разделения власти в государстве находит свое отражение в ряде публикаций российских ученых190.
По мнению ряда современных ученых, для современных демократических государств характерно то, что взаимоотношения между высшими государственными органами исполнительной и законодательной ветвей власти в процессе реализации своих властных полномочий в значительной мере усложнились. Так, некоторые авторы отмечают возрастание в отдельных государствах, влияния высших органов исполнительной власти на процесс формирования политики государства и на ее осуществление. По их мнению, роль парламентских учреждений в процессе формирования и осуществления внутренней и внешней политики государства постепенно ослабевает в результате усиления исполнительной ветви191.
Однако существуют и другие точки зрения, сторонники которых считают, что в современных демократических государствах роль и значение парламента в осуществлении государственной власти возрастает. Прежде всего, это относится к странам с парламентарной формой правления, где роль парламента в государственной жизни традиционно высока.
Примером этому могут послужить скандинавские страны, где в настоящее время в результате изменений в конституционном законодательстве в значительной мере усилились полномочия высшего законодательного органа, в том числе в результате установления политической ответственности правительства, которую инициирует парламент192.
Как представляется, это положительная тенденция в направлении усиления роли органа государства в области внешней политики страны. В условиях развитого гражданского общества и правового государства, парламент должен занимать достойное место в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики государства, так как в силу своей природы, как высшего представительного органа, он более чутко реагирует на общественное мнение в стране по поводу проводимой внешней политики.
Тем не менее, несмотря на упомянутые выше тенденции усиления исполнительной ветви власти по отношению к законодательной, парламент как высший коллегиальный представительный орган государства во всех случаях занимает особое место в системе государственных органов. Но, как отмечают авторы, затрагивающие тему разделения властей, особое положение парламента в системе государственных органов еще не означает его всевластия193. Однако тот факт, что только парламент может принимать государственные решения высшей юридической силы, облеченные в форму закона, уже определяет его особое место среди других государственных органов194.
Роль парламента в области внешней политики в современных государствах мира отличается как особенностями конституционно-правового статуса парламента в каждой конкретной стране, так и общими характерными чертами, которые свойственны большинству парламентов демократических государств. Одной из характерных черт современных демократических государств в области распределения внешнеполитических полномочий между высшим исполнительным и законодательным государственным органом традиционно перевешивают в пользу исполнительной ветви власти. В странах с президентской или смешанной формой правления главное место в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики занимает глава государства.
Среди юристов-международников встречается точка зрения, что ведущее положение главы государства в области внешних сношений обусловлено нормами международного права. В соответствии с данной точкой зрения президенту его внешнеполитические полномочия принадлежат в силу занимаемого им положения. Представление главой государства страны в международных отношениях не требует предоставления каких либо специальных полномочий. Сторонник данной точки зрения профессор Лукашук И.И. считает, что "Представлять страну на высшем уровне может только один орган (глава государства — прим. Авт.). Такой коллективный орган, как парламент, не пригоден для этого"195.
Взаимоотношения парламента и главы государства в области внешней политики являются предметом анализа ряда зарубежных авторов.
Американские авторы, например, отмечают главную роль Президента США в определении внешнеполитического курса страны и осуществлении внешней политики196. По мнению американских авторов, "отцы основатели" закладывали в Конституцию США такое соотношение полномочий законодательной и исполнительной власти в лице Президента и Конгресса для того, чтобы создать наиболее благоприятные внешние условия для развития государства и обеспечить его безопасность от угроз извне197.
Министерство иностранных дел РФ в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики РФ
В конституционно-правовом механизме любого современного государства особое место принадлежит министерству иностранных дел — специализированному органу исполнительной власти, основной задачей которого является реализация внешнеполитического курса, определенного уполномоченным на то высшим органом государственной власти. Место и роль министерства иностранных дел в данном механизме современного демократического государства определяется во многом не только нормами внутреннего права, но и нормами международного дипломатического права.
Особое положение министерства иностранных дел как основного организационного института государства в осуществлении внешней политики страны основывается на специфических свойствах внешнеполитических отношений. Представляется, что главной специфической особенностью отношений в области внешней политики является особый статус субъектов данных отношений. В соответствии с этим статусом формируется структура внешнеполитического ведомства страны и дипломатических загранучреждений, а также система специфических правовых норм, определяющих их правовой статус и регулирующих порядок их отношений с иностранными контрагентами. В условиях интенсификации внешнеполитических отношений современных государств возрастает роль и значение дипломатической службы, возрастают требования к ее организации и совершенствованию деятельности.
Так, В.М.Матвеев в своей работе "Британская дипломатическая служба" особо подчеркивает возрастающую роль дипломатии как средства развития международного сотрудничества, углубления взаимопонимания между государствами218.
Поиски совершенствования дипломатической службы являлись и являются в настоящее время одной из насущных задач многих иностранных государств, о чем свидетельствуют публикации отечественных и зарубежных авторов. Основной акцент в этом совершенствовании уделяется поиску новых форм и методов управления в области внешней политики, совершенствованию правового регулирования, которые позволили бы более эффективно решать задачи, возникающие перед государством в области внешней политики219.
Важнейшей организационной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики России является Министерство иностранных дел РФ. Как центральный орган исполнительной власти государства, МИД РФ концентрирует в своих руках управление в данной сфере внешних сношений и координирует деятельность других государственных органов в области внешних сношений, а также деятельность негосударственных и организаций.
Министерство иностранных дел РФ является специализированным государственным органом, отвечающим за реализацию внешнеполитического курса государства. Оно представляет собой важнейшую организационную структуру конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, основной задачей которой является практическое претворение в жизнь основных направлений внешней политики Российской Федерации, определяемых, согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, Президентом РФ.
Министерство иностранных дел РФ, согласно п. 1 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года № 865220, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному регулированию в сфере международных отношений РФ.
МИД РФ, являясь центральным органом государственного управления в области внешних сношений, играет среди государственных органов, осуществляющих внешнеполитические полномочия, роль связующего звена, выполняющего основные исполнительские функции по проведению в жизнь основных направлений внешней политики РФ. Помимо этого Министерство иностранных дел РФ как специализированный внешнеполитический орган выполняет координационные и контрольные функции по отношению к другим центральным органам исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции внешние сношения с иностранными государствами и международными организациями. Оно также осуществляет координацию международных связей субъектов Российской Федерации. Юридической базой деятельности Министерства иностранных дел России является Конституция РФ, а также Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 11. 07. 2004 года. Кроме этого, МИД РФ в своей деятельности руководствуется положениями ряда законов и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в той или иной мере затрагивающих деятельность МИД РФ. В первую очередь к ним относятся: Федеральный конституционный Закон "О Правительстве РФ" от 17. 12. 1997 года221; Закон "О международных договорах РФ" от 15. 07. 1995 года222; "Закон о гражданстве РФ" от 31. 05. 2002 года223, Закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ"224 и др.
Подчиненность МИД РФ определена ФКЗ "О Правительстве РФ" (ст. 32), а также п. 1 Положения о МИД РФ. В нем говорится, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Он же по представлению Председателя Правительства РФ вносит положения о них и назначает руководителей и их заместителей, распределяет функции между этими органами. В части 2 ст. 32 Закона также говорится, что Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью данных органов исполнительной власти225.
