Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти 13
1.1. Публичная власть как конституционно-правовая категория 13
1.2. Концепция видов публичной власти 34
1.3. Соотношение форм и уровней осуществления публичной власти 52
1.4. Понятие и структура конституционно-правового механизма осуществления публичной власти 72
Глава 2. Конституционно-правовая модель механизма осуществления публичной власти и особенности его эффективности 95
2.1. Конституционно-правовой механизм осуществления публичной власти и его эффективность 95
2.2. Критерии оценки эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти 126
2.3. Правовые, политические, идеологические, экономические факторы, влияющие на эффективность конституционно-правового механизма осуществления публичной власти 147
2.4. Современное развитие концепции публичной власти как основа для совершенствования эффективности конституционно-правового механизма ее осуществления 162
Заключение 183
Список литературы 187
- Концепция видов публичной власти
- Понятие и структура конституционно-правового механизма осуществления публичной власти
- Критерии оценки эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти
- Современное развитие концепции публичной власти как основа для совершенствования эффективности конституционно-правового механизма ее осуществления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследование публичной власти, ее смысла и ценности, принципов и механизмов эффективного функционирования является сегодня одним из важнейших направлений комплексного изучения феномена власти в человеческом обществе, его управляемости, проблем совершенствования политической и правовой жизни социальных субъектов в их взаимосвязи и взаимодействии. В наметившейся тенденции развития концепции сильного эффективного государства, способного действенно, результативно выполнять как свои внутренние, так и внешние функции, проблема повышения эффективности публичной власти становится лейтмотивом многих нормативных правовых актов, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и т. д.
Проблема эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти актуализируется именно на современном этапе функционирования Российской государственности по ряду причин.
Во-первых, двадцать два года существования России в новой «системе координат» ставили перед ней в первую очередь задачи преодоления кризиса публичной власти, удержания государства в имеющихся границах; сегодня, по достижении определенной социальной, политической и экономической стабильности, возникает потребность в совершенствовании созданного механизма. Во-вторых, вызовы современного мира требуют от государства анализа итогов реформ, оптимизации властных процессов, повышения эффективности решения публичной властью насущных проблем: экономической и политической модернизации, налаживания конструктивного диалога между властью и личностью, обеспечение государственной и общественной безопасности, предотвращения и преодоления результатов природных, техногенных катастроф и пр.
Публичная власть представляет собой сложное многомерное явление, вызывающее многочисленные дискуссии по ряду гносеологических и методологических аспектов. Почти по всем элементам теории публичной власти среди российских и зарубежных ученых нет единого понимания: неоднозначно определяется категория «публичная власть», ее виды и формы; противоречиво рассматривается круг субъектов публичной власти; иногда между понятиями «публичная власть», «политическая власть», «государственная власть» ставится знак равенства; ограниченно воспринимается содержание конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и т. д. Подобные неоднозначность и пробельность неизбежно негативно сказываются на эффективности механизма публичной власти.
При этом проблемам эффективности публичной власти в научной литературе уделяется незаслуженно мало внимания. В настоящее время имеются научные работы, посвященные исследованию эффективности элементов, отдельных блоков конституционно-правового механизма осуществления публичной власти. Так, например, существуют исследования, в которых рассматривается эффективность институтов народовластия; эффективность законодательной власти; эффективность исполнительной власти; эффективность судебной власти и т. д. Между тем, пристального внимания заслуживает именно эффективность конституционно-правового механизма публичной власти в целом.
При изучении эффективности конституционно-правового механизма публичной власти следует учитывать целостную природу публичной власти, ее системность и наличие множества взаимосвязанных элементов, подчиненных одной цели.
Применение системного подхода при исследовании эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти позволяет использовать категорию «результативность публичной власти» и тем самым подчеркнуть ее особую социальную роль. В рамках данного подхода эффективность выполнения своего социального предназначения публичной властью – это создание условий для формирования свободной, активной личности, беспрепятственного развития социума, всех его сфер, обеспечение стабильности и безопасности внутри государства, преодоление отчужденности друг от друга государственной, муниципальной власти, общества и личности, соединение их в единую целостную систему.
Совершенствование модели эффективности публичной власти требует, во-первых, разработки четкой и развернутой конституционно-правовой концепции эффективности механизма публичной власти, учитывающей связи между всеми ее элементами, а не только отдельными блоками, а во-вторых, ясного представления ее практического осуществления, а также определения критериев эффективности. Оба обозначенных аспекта зачастую не находят своего разрешения ни в теории, ни в практике.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы обеспечения эффективности публичной власти, теоретические и практические аспекты конституционно-правового механизма осуществления публичной власти исследовались С. А. Авакьяном, С. С. Алексеевым, М. И. Байтиным, Н. С. Бондарем, Л. А. Григоряном, В. Е. Гулиевым, А. И. Денисовым, Ю. А. Дмитриевым, В. Д. Зорькиным, В. Т. Кабышевым, М. П. Каревой, Б. И. Кожохиным, В. Ф. Котоком, А. Н. Кокотовым, В. В. Комаровой, О. Е. Кутафиным, Л. В. Лазаревым, В. А. Лебедевым, И. Д. Левиным, А. В. Лужиным, Л. С. Мамутом, В. А. Патюлиным, В. В. Полянским, В. В. Рачинским, П. Г. Семеновым, Ю. И. Скуратовым, И. М. Степановым, Ю. Г. Судницыным, В. С. Тадевосяном, А. М. Татаровым, Ю. А. Тихомировым, В. Е. Чиркиным, О. А. Фризеном, Б. С. Эбзеевым, А. А. Юговым и др. Однако исследования не содержат многоаспектного комплексного анализа конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в России, актуализирующегося на современном этапе.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и реализации конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и оценки его эффективности.
Предмет исследования образуют правовые нормы, регулирующие и устанавливающие виды, формы, уровни публичной власти; информационные и аналитические материалы, раскрывающие различные аспекты институционализации конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и критерии его эффективности.
Целью диссертации является выявление конституционных основ эффективности публичной власти и обоснование конституционно-правовой концепции эффективности публичной власти, учитывающей связи между всеми ее элементами.
Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью определен круг задач, теоретическое и практическое решение которых составляет сущность диссертационного исследования:
- исследовать теоретические основы и подходы к содержанию конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и его эффективности;
- определить структуру конституционно-правового механизма осуществления публичной власти;
- выявить особенности конституционно-правового воплощения механизма осуществления публичной власти в России;
- исследовать критерии оценки эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти;
- исследовать теоретико-правовые и прикладные проблемы эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти;
- определить тенденции развития концепции публичной власти как основы для совершенствования эффективности конституционно-правового механизма ее осуществления в Российской Федерации на современном этапе развития российской государственности.
Методологической основой исследования являются теория познания и диалектический подход, позволяющие соединить уже накопленные знания о публичной власти с вновь полученными в ходе исследования выводами. Руководящим началом в процессе исследования являются принципы взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логического, абстрактного и конкретного.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения общенаучных (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, индукция и дедукция и т. п.) и частнонаучных (формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический) методов исследования.
Теоретическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых-специалистов различных отраслей отечественной юридической науки, в том числе в области теории государства и права: С. С. Алексеева, М. И. Байтина, В. М. Корельского, В. В. Лазарева, С. В. Липень, Л. С. Мамута, М. Н. Марченко, В. Д. Перевалова, М. М. Рассолова, В. В. Рачинского, В. Э. Тененбаума, А. Ф. Черданцева и т.д.; в области конституционного права: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Г. Г. Арутюняна, М. В. Баглая, А. В. Безрукова, Н. А. Богдановой, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Дмитриева, А. В. Зиновьева, В. Д. Зорькина, Г. И. Иванец, В. Т. Кабышева, И. В. Калинского, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, В. В. Комаровой, И. А. Конюховой, В. И. Крусса, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. А. Лебедева, М. С. Матейковича, С. В. Нарутто, В. И. Червонюка, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других; муниципального права: И. В. Выдрина, Н. С. Бондаря, Е. В. Гриценко, В. В. Пылина, Е. С. Шугриной и т. д.
В работе над диссертационным исследованием автор опирался на современные достижения политологии и социологии, что способствовало не только комплексному изучению конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в качестве особого политико-правового феномена, но и отвечало интересам сопряжения собственно юридических аспектов механизма осуществления публичной власти с иными социально-политическими факторами, оказывающими влияние на формирование конституционного законодательства и практику его применения.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законодательство субъектов Российской Федерации, акты муниципального правотворчества. Результаты исследования основываются на анализе судебной практики, в первую очередь, Конституционного Суда РФ.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена авторским подходом к исследованию конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и его эффективности. Применительно к существующей структуре публичной власти в Российской Федерации раскрыто содержание понятий «конституционно-правовой механизм осуществления публичной власти», «орган публичной власти», уточнены признаки публичной власти. Проведен анализ конституционно-правовой модели механизма публичной власти (виды, формы, уровни данной системы). Обоснована оригинальная авторская позиция по вопросу о выделении в научном знании об эффективности публичной власти пяти отдельных блоков. Предложены критерии, позволяющие оценить уровень организации всего механизма осуществления публичной власти; показатели, характеризующие эффективность деятельности органов публичной власти; показатели, характеризующие эффективность форм публичной власти.
Фактически предлагаемая работа является одной из немногочисленных попыток комплексного правового исследования конституционно-правового механизма осуществления публичной власти, составляющих его элементов и критериев его эффективности.
Анализ дискуссионных теоретических проблем позволяет диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и, как следствие, его совершенствование.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
-
Конституционно-правовой механизм осуществления публичной власти следует рассматривать как основанную на правовых принципах, закрепленную конституционно-правовыми нормами и обеспеченную юридическими гарантиями совокупность правовых институтов и средств, позволяющих многонациональному народу Российской Федерации претворять свою суверенную волю в жизнь.
-
В основе совершенствования конституционно-правового механизма осуществления публичной власти лежит принцип народовластия, народного суверенитета; народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления; при этом о сочетании видов, форм и уровней публичной власти следует говорить только применительно к представительной демократии, что же касается непосредственной демократии, то здесь речь идет, в первую очередь, о сочетании форм и уровней.
-
Сформулирован вывод о том, что признаками публичной власти являются: 1) легальность возникновения; 2) легитимность осуществления; 3) проникновение и распространение на все сферы общественной жизни; 4) принцип территориальности; 5) монополия на нормотворчество; 6) институционализированность.
-
Уточнено определение понятия «орган публичной власти»: это юридически оформленная, организационно обособленная часть механизма публичной власти, наделенная публично-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций публичной власти, в том числе обладающая правом принятия правовых актов.
-
Структура научного знания об эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти должна включать следующие блоки: общая концепция эффективности публичной власти; критерии и показатели, позволяющие осуществлять измерение эффективности публичной власти; методика измерения степени эффективности публичной власти; систему экономических, политических, правовых, идеологических факторов, влияющих на эффективность конституционно-правового механизма осуществления публичной власти; пути и способы повышения эффективности публичной власти.
-
При изучении проблемы эффективности публичной власти следует выделить два основных междисциплинарных подхода: первый подход акцентирует внимание на соотношении между затраченными средствами и полученными результатами (при этом итоги деятельности рассматриваются как вторичные); второй подход акцентирует внимание на достижении социально значимого результата деятельности субъекта и оставляет за рамками исследования экономический аспект («цену вопроса»).
-
Критерии (показатели) эффективности публичной власти должны быть подразделены на три группы:
-
критерии, позволяющие оценить уровень организации всего механизма осуществления публичной власти;
-
показатели, характеризующие эффективность деятельности органов публичной власти;
-
показатели, характеризующие эффективность форм публичной власти.
-
Критериями оценки эффективности механизма осуществления публичной власти являются: 1) непротиворечивость, согласованность механизма; 2) неконфликтность элементов механизма; 3) наличие и фактическая реализация общесистемной конституционной концепции и конституционных ценностей.
-
Показателями эффективности деятельности органов публичной власти являются: 1) качество нормативного обеспечения механизмом публичной власти социальных процессов; соответствие законодательства конституционным нормам и принципам; 2) организационно-управленческий – связанный с оптимальностью структуры, кадровым составом и его квалификацией, стилем руководства и исполнения; 3) информационный – свидетельствующий о степени открытости органов власти, о мере информационного сопровождения их деятельности; 4) уровень коррупции; 5) действенность ответственности органов и должностных лиц; 6) показатели, характеризующие результаты деятельности органов публичной власти (финансовые, экономические; удовлетворенность населения; легитимность государственной и муниципальной власти; уровень преступности среди населения и пр.).
-
Показателями эффективности форм публичной власти являются: 1) степень участия народа в решении дел общегосударственного значения; 2) развитие институтов гражданского общества; 3) интенсивность участия народа в решении дел общегосударственного значения; 4) степень влияния народа на принятие важных общегосударственных решений; 5) действенность непосредственной и представительной форм демократии.
-
Анализ ситуации в сфере практической деятельности публичной власти и влияние на нее правового фактора позволяет выделить причины недостаточной эффективности публичной власти: 1) несовершенство законодательной системы; 2) переходный период в развитии государства и права; 3) высокий уровень политической конфликтности; 4) недостаточная развитость правовой культуры и правосознания.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что исследуемые в работе проблемы публичной власти как политико-правового феномена, функционирования конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и его эффективности являются фундаментальными в современной юридической науке, а их новое теоретическое осмысление дополняет, конкретизирует, придает их исследованию комплексный характер.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования выводов и положений, сформулированных диссертантом, в научно-исследовательской работе, преподавании курсов теории государства и права, конституционного и муниципального права, государственного и муниципального управления, а также специальных курсов; в правотворческой деятельности при выработке правовых норм и эффективной реализации на их основе конституционно-правового механизма осуществления публичной власти; в правоприменительной деятельности.
Существенное практическое значение имеет анализ основных элементов конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в их взаимодействии, что позволяет восполнить концепцию его дальнейшего развития, а также совершенствовать правовое регулирование, как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровнях.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в публикациях автора, могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в процессе проведения учебных занятий по конституционному праву в Челябинском государственном университете.
Структура диссертационного исследования обусловлена содержанием темы и включает Введение, две главы, объединяющие восемь параграфов, Заключение, Список литературы.
Концепция видов публичной власти
Такая наука, как юриспруденция, не должна, по-видимому, возбуждать споров при толковании различных входящих в ее область понятий, а между тем мы встречаем нечто совершенно иное: рядом с преимущественным господством отвлеченных теорий, с очевидным в большинстве случаев нежеланием подчинить их требованиям естественных жизненных условий мы наталкиваемся на чисто схоластические споры об основных началах1.
Так, понятие «публичная власть», прочно вошедшее в современный юридический, политический лексикон, сегодня используется в различных контекстах и с самыми разными смысловыми оттенками, а в современных научных разработках можно встретить разнообразные словосочетания с использованием этого понятия3: «государственная публичная власть», «муниципальная публичная власть», «органы публичной власти», «уровни публичной власти», «реформа публичной власти» и т. д.1 Термин «публичная власть» использовался и в исследованиях советской правовой науки, например, в качестве синонима государственной и политической власти или общественной власти . На современном этапе стали появляться фундаментальные научные труды, в которых предпринимаются попытки концептуального исследования содержания понятия «публичная власть»4. Однако среди ученых до сих пор нет единства взглядов по этому вопросу.
Таким образом, если обозначить цель работы в соответствии с ее объектом исследование конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в России и его эффективности, представляется необходимым первоначально выявить его концептуальные основы (что такое «власть» вообще), а также соответственно выявить содержание понятия «публичная власть» как общество. 2012. № 4. С. 42-47; Нисневич, Ю.А. Подотчетность и контроль деятельности публичной власти как основа противодействия коррупции // Вопросы политологии. 2013. № 1. С. 52-62; Шугрина, Е.С. Общая характеристика ответственности органов публичной власти и их должностных лиц // Евразийский юридический журнал. 2013. № 4. С. 100-106 и др. общеправовой категории, рассмотреть ее виды, формы и уровни, а также субъектную составляющую.
Власть как необходимый и наиболее характерный элемент государства можно рассматривать в двух значениях: как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств - воли, авторитета, права, насилия (родительская власть, государственная, экономическая, религиозная и т. д.); как политическое господство, систему государственных органов. В юридической научной литературе можно встретить даже большее количество подходов к определению понятия «власть»: во-первых, как к определенной функции, присущей любому коллективу, обществу1, во-вторых, как к волевому отношению (властеотношению) властвующего и подвластного субъектов2, в-третьих, как к способности властвующего навязывать свою волю другим лицам , в-четвертых, как к организованной силе, способной подчинять воле определенной социальной общности других людей4.
И хотя каждая из таких характеристик указывает на определенные свойства власти, в то же время следует подчеркнуть, что терминологический анализ понятия «власть» осложняется трудностью в установлении семантических границ между словом «власть» и смежными терминами-понятиями5. Результатом научных дискуссий явилось появление науки о власти - кратологии6.
В периоды античности, средних веков власть отождествляли с субъектами власти (Бог, государь, госаппарат, народ). Например, Аристотель писал: «Государственное устройство — это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти. Верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления, а последний и есть государственное устройство»1. Из этой мысли видна попытка отождествить власть с системой государственных органов, что актуально для научных споров и в современный период.
Параллельно концепции волевой природы власти развивалась и другая концепция, видевшая во властных отношениях прежде всего проявление силы, голого насилия, посредством которого происходит детерминация поведения подвластных2.
Позднее теория силы и теория поведения были слиты воедино: «под властью вообще в смысле сознательного воздействия одних людей на других мы разумеем способность повелевать и своими повелениями связывать волю тех, к которым эти повеления обращены» .
При всем многообразии взглядов на власть как на состояние, способность, отношение (субъект-объект), принадлежность (определенного органа государства), функцию и т. д. общим для большинства этих подходов является волевая характеристика власти4. Именно поэтому многие из представителей различных течений общественной мысли характеризуют ее как авторитет,
Понятие и структура конституционно-правового механизма осуществления публичной власти
При этом необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления гарантируется органами государственной власти; органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики. Именно по этим причинам власть местного самоуправления иногда именуют смешанной общественно-государственной формой власти народа1.
Местное самоуправление может стать определенным мощным каналом коммуникации публичной власти и личности и как демократический институт дает возможность создать новые формы диалога власти и общества, государства и человека, «встроить» гражданина в процесс принятия решений по управлению социальными и экономическими процессами2.
Местное самоуправление - это не только средство защиты определенного правопорядка, но и средство реализации потребности населения, потенциала территориальной общности в организации своих общих дел.
Муниципальная власть, с одной стороны, является своеобразным «буфером» во взаимоотношениях государства и общества, являясь продолжателем социальных функций государства, осуществляя властно-публичные функции, а с другой стороны, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, местное самоуправление относится, в том числе, к институтам гражданского общества, а не «вытекает» из государственных форм властвования.
Как справедливо отмечает В. И. Крусс, «по сути, это особый тип опосредования правопользования, обусловленного природой местного самоуправления как качественно особой институционализации народного суверенитета»1.
Муниципальная власть - вот граница, где публичная власть как бы растворяется в обществе. Как заметил судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь, гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод2.
Конституционный организационный принцип местного самоуправления -безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения. Однако само по себе местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, является важной составной частью политической системы общества. Здесь также играет важную роль развитие участия населения в политической жизни на местном уровне, муниципальной демократии. Между тем в западных демократиях именно на местном уровне наиболее активно проявляет себя политическое участие, под которым понимаются различные способы активности граждан, стремящихся влиять на структуры управления, процесс принятия решений3.
Исследовав в данном параграфе различные точки зрения, сформулированные на основе доктринальных представлений, а также практике правового регулирования, о видах публичной власти, их субъектах и признаках, мы считаем необходимым сформулировать следующие выводы: концепция видов публичной власти на основе их признаков позволяет провести различия и определить общее между ними; традиционно выделяют три основных вида публичной власти: народная, государственная, муниципальная; народ характеризуется в качестве носителя суверенитета; единственного источника власти; субъекта, осуществляющего власть (властвующего); субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам; феномен народного суверенитета многими учеными представляется по-разному: как самоуправление народа, как набор сугубо правовых механизмов, обеспечивающих устойчивое равновесие в обществе за счет достижения компромисса между интересами разных кругов либо как свойство или качество народа; некоторые государствоведы воспринимают народный суверенитет всего лишь как декларативный принцип, юридическую фикцию; народный суверенитет следует понимать как основополагающий принцип формирования и функционирования системы публичной власти в Российской Федерации, обеспечивающий ее многонациональному народу реальную возможность принятия публично-властных решений; далеко не все признают общественную власть в качестве вида публичной власти, власти народа; немногочисленные представители данной концепции рассматривают ее как власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений; властных институтов, их полномочий, финансового обеспечения, но и не забьюать о том, что в пределах муниципальных образований возможны политические противостояния, развитие гражданского общества, избирательных институтов и пр.
Критерии оценки эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти
Конечно же, в литературе встречаются и более сложно устроенные механизмы публичной власти. Так, А. А. Югов отмечает, что механизм публичной власти имеет сложное структурированное содержание, которое составляют состояние власти, форма власти, вид власти, структура власти (структурное строение народовластия), инфраструктура власти, организационно-правовые способы реализации власти1.
В связи с тем, что, как уже нами отмечалось, в ст. 3 Конституции РФ 1993 г. указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, то сегодня в научной литературе происходит некое ассоциирование конституционно-правового механизма публичной власти с механизмом осуществления власти народом. Народ Российской Федерации 12 декабря 1993 г., проголосовав за Конституцию РФ, самостоятельно определил концепцию общественного и государственного устройства и в первую очередь — выбрал структуру механизма публичной власти, а также, в случае необходимости и в определенном Основным законом порядке, народ может «корректировать» указанную концепцию.
Механизм осуществления публичной власти в таком случае предстает как совокупность правовых институтов и средств, позволяющих многонациональному народу Российской Федерации претворять свою суверенную волю в жизнь.
На основе сформулированного базового определения механизма осуществления публичной власти видится возможным уточнение понятия конституционно-правового механизма осуществления публичной власти, под которым следует понимать основанную на правовых принципах, закрепленную конституционно-правовыми нормами и обеспеченную юридическими гарантиями совокупность правовых институтов и средств, позволяющих многонациональному народу Российской Федерации претворять свою суверенную волю в жизнь.
Публичная власть должна осуществляться в формах и в пределах, установленных конституциями и законами. Только существование определенных правовых институтов и специальных средств в совокупности с установленными законом гарантиями и юридической ответственностью, могут превратить механизм публичной власти в средство осуществления суверенной народной воли, т. е. привести к реализации формулу: «публичная власть» (именно определенная, эффективно функционирующая структура публичной власти) равно «народовластие». Как отмечалось, к видам публичной власти относятся: государственная власть; муниципальная власть. Концепция построения этих видов публичной власти в Конституции РФ основывается на двух фундаментальных постулатах: признание того, что природа государства предполагает установление единой государственной власти; местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения. Публичная власть реализуется в двух формах: непосредственной демократии; представительной демократии.
Мы попытались дать общее представление о механизме публичной власти, закрепленном в Конституции РФ, которое нам понадобится для дальнейшего рассмотрения проблем оценки и совершенствования эффективности конституционно-правового механизма публичной власти.
Как следует из определения конституционно-правового механизма осуществления публичной власти, он и его элементы базируются на правовых принципах как на основополагающих началах и идеях, заложенных в основу его формирования и осуществления, которые выступают в качестве системообразующего фактора рассматриваемого механизма.
Отправные начала организации публичной власти, качественные характеристики устройства российского государства и общества отражаются в основах конституционного строя Российской Федерации.
Конституционные принципы не лишены нормативности, которая проявляется в том, что они аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально-значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества, дают им оценку и вводят их в рамки принятых в государстве нормативов.
Ученые, рассматривающие публичную власть с общетеоретической точки зрения, выделяют общие принципы, характерные для публичной власти независимо от исторического периода ее существования, политического режима в стране и т. д.: принцип единства системы публичной власти, принцип гласности, принцип компетенционной самостоятельности и независимости субъектов публичной власти, принцип ответственности1.
Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Указанные характеристики предполагают наличие наиболее важных, ключевых идей и положений, лежащих в основе построения и функционирования государственного аппарата и его органов - принципов организации и деятельности органов публичной власти Российской Федерации, наиболее важными среди которых, на наш взгляд, являются следующие: принцип законности; принцип народовластия; принцип федерализма; принцип разделения властей.
Рассмотрим каждый из них по отдельности, однако необходимо помнить, что деление теоретического материала по данным принципам функционирования условно, потому что все они взаимосвязаны и иной раз тот или иной правовой феномен может рассматриваться в преломлении нескольких принципов.
Сегодня практически всем научным сообществом признано, что разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Как видно из ст. 10 Конституции РФ, единая государственная власть делится на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную;
Современное развитие концепции публичной власти как основа для совершенствования эффективности конституционно-правового механизма ее осуществления
Таким образом, ст. 3 Конституции РФ закрепляет право народа (коллективного субъекта) на референдум, который может инициироваться и проводиться на уровнях1 Российской Федерации (референдум Российской Федерации) ; субъекта Российской Федерации (референдум субъекта Российской Федерации)3; муниципального образования (местный референдум) . Отметим ряд особенностей конституционно-правовой регламентации института референдума. Во-первых, собственно конституционные нормы о референдуме немногочисленны. Во-вторых, все нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок организации и проведения этих референдумов, устанавливают целый ряд ограничений для их назначения и проведения, касающихся права на участие в При этом отметим, что в современной юридической литературе предложено множество оснований для классификации референдумов: по обязательности решения, принятого на референдуме; по способу проведения; по содержанию; по времени проведения; в зависимости от территории, на которой проводится референдум; по инициатору, субъекту назначения. референдуме, вопросов, выносимых на референдум, обстоятельств, исключающих проведение референдума и многие другие. В-третьих, как уже отмечалось, хотя референдум и является непосредственной формой осуществления народовластия, многие процедуры, связанные с его назначением и проведением, опубликованием результатов, реализуются опосредованно (образование инициативной группы проведения референдума, ее регистрация, сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума и т. д.). В-четвертых, нельзя не отметить сложность референдумного законодательства, а также предусмотренных им процедур, что предполагает колоссальные финансовые затраты и практически делает невозможным проведение референдума по инициативе граждан, превращает данный институт в фикцию демократии. В-пятых, нельзя признать стабильным законодательство о проведении референдума1. В-шестых, прослеживается практика в законах различных уровней для определения одних и тех же правовых терминов закреплять их неидентичные формулировки .
На федеральном уровне после принятия Конституции РФ референдумы не проводились, и хотя различные общественно-политические объединения и выдвигали инициативы проведения референдумов по различным вопросам, все эти инициативы были остановлены на стадии выдвижения или по прохождении этапа регистрации, по тем или иным основаниям не доводились до логического завершения. Например, в 1997 г. в ЦИК РФ поступили две инициативы, в 1998 См. об этом-. Поляшова, И.С. Проблемы конституционно-правовой регламентации институтов непосредственной демократии в России // Права человека и правоохранительная деятельность (к 60-летию Всеобщей декларации прав человека). В июле 2012 г. ЦИК РФ подтвердил отказ Новосибирского избиркома инициативной группе, которая предложила провести референдум по вопросу вступления в ВТО. Это уже вторая попытка организовать всенародный референдум в связи с присоединением России к Марракешскому договору, и во второй раз ЦИК РФ посчитала необходимым отказать инициаторам. Б. Эбзеев обосновал отказ некорректностью сформулированного вопроса: в нем присоединение к ВТО связывалось с частичной передачей суверенитета международной организации, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой суверенитет неделим2.
Референдум субъекта Российской Федерации является чуть более востребованным и реальным институтом (хотя последствия не всех из них имели конституционный характер ). За редким исключением референдумы субъектов Российской Федерации проводились не по инициативе граждан, а по инициативе органов государственной власти.
Местный референдум среди референдумов других уровней является чуть ли не самой востребованной формой1. Актуальность проведения местных референдумов сохраняется и в настоящее время.
Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие органов публичной власти, избираемых гражданами на определенный срок. Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и муниципальной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В юридической теории термин «выборы» используется как минимум в трех аспектах: как форма народовластия; как способ формирования представительного органа или выборного должностного лица; как способ реализации субъективного права граждан на управление государством и обществом .
Ст. 3 Конституции РФ закрепляет право народа (коллективного субъекта) на свободные выборы, которые периодически проводятся на уровнях Российской Федерации (избираются Президент РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ)4; субъекта Российской Федерации (депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов ; с 2012-2013 гг. возвращена возможность выборов глав субъектов Российской Федерации)2; муниципального образования (депутаты представительных органов местного самоуправления, а также могут избираться главы муниципальных образований и другие должностные лица) .
Отметим ряд особенностей конституционно-правовой регламентации института выборов, которые в своей основе совпадают с особенностями конституционно-правовой регламентации института референдума.
Во-первых, собственно конституционные нормы об институте выборов, как и об институте референдума, немногочисленны. Конституция РФ только провозглашает данный институт как высшую форму реализации народовластия (ст. 3), закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32), относит вопрос о формировании федеральных органов государственной власти к ведению Российской Федерации (ст. 71), устанавливает общие основы выборов Президента РФ (ст. 81), уполномочивает Президента РФ назначать выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом (ст. 84), устанавливает общие основы выборов депутатов Государственной Думы (ст. 96, 97), провозглашает выборы как форму осуществления местного самоуправления (ст. 130), закрепляет ряд переходных положений о выборах (Разд. 2. Заключительные и переходные положения).
