Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федеральная власть в механизме управления .государством: теоретико-правовой анализ 21
1.1. Научно-теоретические подходы к понятию федеральной государственной власти, формы и способы ее осуществления 21
1.2. Конституционно-правовой статус субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной власти, и их правовой статус 42
1.3. Особенности осуществления федеральной власти в некоторых зарубежных федерациях 89
Глава 2. Система государственных институтов, обеспечивающих осуществление федеральной власти на территории Российской Федерации 113
2.1. Институт участия федеральной власти в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации 113
2.2. Организационно-правовые аспекты обеспечения федеральной власти полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах 146
2.3. Институт федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной государственной власти 173
Заключение 209
Список использованных источников и литературы 216
- Научно-теоретические подходы к понятию федеральной государственной власти, формы и способы ее осуществления
- Особенности осуществления федеральной власти в некоторых зарубежных федерациях
- Институт участия федеральной власти в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Институт федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Россия относительно недавно начала построение подлинно федеративного государства, пройдя сложный путь от ортодоксального унитаризма, через декоративный федерализм к основам той федеративной модели, которая давно апробирована во многих странах мира.
Формирование единого властно-правового пространства на всей территории Российской Федерации в настоящее время сделало только первые шаги, и сразу породило как положительные, так и спорные процессы в системе органов власти, их отношениях и вопросах взаимной ответственности. Тем не менее, необходимость построения четкого, слаженного механизма обеспечения осуществления федеральной власти в полной мере очевидна всем политическим силам, общественным объединениям, гражданам. Расхождение в оценках предпринимаемых с 2000 года государством усилий, обусловлены различными взглядами на характер и принципы функционирования такого механизма.
Государственное устройство Российской Федерации – один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов, а следовательно, и сам механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации.
Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы получили широкое нормативное основание, опирающееся на систему конституционных положений, которые обретают в ходе реформ практическую реализацию.
Сегодня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления.
Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции России Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Функция Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на территории Российской Федерации является одной из гарантий суверенитета и целостности Российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти.
Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации.
Роль Правительства по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов.
Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.
Конституция Российской Федерации, в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств, не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем, институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства.
Настоящее исследование призвано систематизировать современные представления о механизме, посредством которого осуществляется федеральная государственная власть на всей территории Российской Федерации. В настоящее время не сформировано целостной теоретической конституционно-правовой концепции тех преобразований, которые с 2000 года направлены на формирование единого властно-правового пространства. Научная обоснованность, системность и фундаментальный подход к достижению этих целей должны способствовать созданию в России системы властеотношений, которая могла бы с одной стороны обеспечивать единство и территориальную целостность Российской Федерации, а с другой – способствовать созданию подлинно федеративного государства, что в конечном итоге отвечает интересам всех народов России.
Значимость настоящей работы обусловлена еще и тем, что без детального анализа механизма осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации невозможно его совершенствование и адаптация в современных условиях.
В настоящем диссертационном исследовании рассматривается отечественный и зарубежный опыт нормативного правового регулирования и практического осуществления института обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является выявление общих закономерностей функционирования механизма, призванного обеспечить осуществление федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, и определение путей его совершенствования в современных условиях.
Поставленная цель исследования вызвала необходимость решения следующих научных задач:
исследовать понятие и основные характеристики федеральной государственной власти;
определить перечень и классификацию субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной государственной власти, и определить их место и роль в данном механизме;
исследовать особенности функционирования механизма, посредством которого осуществляется федеральная власть в зарубежных государствах;
подвергнуть анализу формы участия федеральных государственных органов в формировании органов власти субъектов РФ в качестве средства осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации;
исследовать особенности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, как составной части механизма осуществления федеральной власти;
исследовать особенности функционирования института федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной власти;
разработать предложения и рекомендации по повышению эффективности механизма осуществления федеральной власти на территории Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе применения правовых, организационных и иных средств и методов реализации функций федеральных органов государственной власти Российской Федерации на территории страны, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а также обеспечения единства правовой системы и системы публичной власти.
Предметом диссертационного исследования выступает нормативно урегулированная деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению осуществления их функций на территории Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет всеобщий диалектический метод познания. Он интегрирует остальные методы, использовавшиеся при проведении настоящего исследования: общенаучные методы - наблюдение, сравнение, анализ, синтез; специальные методы - исторический, формально-логический, статистический; частные методы - сравнительно-правовой, технико-юридический.
Состояние теоретической разработки темы исследования. Проблема механизма государственной власти и проблем ее обеспечения привлекает внимание большого числа как отечественных, так и зарубежных авторов.
Наиболее общие ориентиры исследуемой тематики были намечены в работах таких авторов как: С.А. Авакьян; С.С. Алексеев; М.В. Баглай; Б.Н. Габричидзе; Е.И. Козлова; О.Е. Кутафин; А.С. Прудников; Б.А. Страшун; Туманов В.А.; В.Е. Чиркин;
Непосредственный вклад в развитие теории и практики становления отечественного механизма обеспечения осуществления федеральной власти внесли следующие исследователи:
М.И. Байтин; И.Н. Барциц; Л.Л. Григорян; А.Н. Домрин; В.И. Ефимов; А.В. Иньков; Ю.М. Козлов; А.А. Кондрашев; В.В. Копейчиков; Д.А. Ковачев; Лекарев А.Г.; А.А. Ливеровский; В.М. Лесной; Л.А. Окуньков; В.Н. Суворов; С.С. Стефанишин; Т.Я. Хабриева.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна выражается в том, что диссертация является одной из первых в отечественной науке конституционного права работ, призванной выработать теоретические основы функционирования правового механизма осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации.
В частности, научная новизна проявилась в следующих достигнутых результатах:
- предложена и эмпирически обоснована система принципов осуществления федеральной государственной власти;
- предложена авторская трактовка понятия «единство федеральной государственной власти» в контексте конкретных элементов его проявления;
- определены и обоснованы наиболее общие закономерности в развитии института обеспечения федеральной государственной власти в Российской Федерации и за рубежом;
- обоснована и эмпирически доказана необходимость совершенствования современной системы участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации с учетом социально-политических факторов и интересов демократического развития России;
- обоснована необходимость расширения контрольных функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в части осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей;
- разработана авторская классификация видов и форм федерального вмешательства, как составных элементов механизма обеспечения федеральной власти.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:
1. Вывод о том, что под единством государственной власти следует понимать неотъемлемое ее свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве системы государственной власти в Российской Федерации и принципов ее организации, единстве правовой базы и проводимой государственной политики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной власти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение государственно-властных решений.
2. Вывод о том, что механизм осуществления государственной власти, будучи органической совокупностью субъектов государственного механизма и отношений, складывающихся между ними, базируется на определенных исходных, фундаментальных началах и общеправовых принципах, таких как законность, гласность, равенство и другие.
Вместе с тем, на основе диссертационного исследования можно выделить ряд принципов механизма осуществления государственной власти. К указанным принципам относятся: принцип непрерывности, заключающийся в необходимости осуществления властных функций в постоянном режиме; принцип стабильности субъектов осуществления власти, заключающийся в необходимости такого функционирования государственных структур, которое обеспечивало бы преемственность функций, их эффективное и эволюционное перераспределение в случае проведения реформ; принцип разграничения властных полномочий, позволяющий поддерживать приемлемый баланс между отдельными ветвями власти или ее уровнями.
3. Вывод о том, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц.
Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.
Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закона, отстраняя от должности в установленном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и т.д.), а также через создаваемые им органы и структуры (Государственный Совет, Совет безопасности, полномочных представителей в федеральных округах и т.д.).
В свою очередь, Правительство РФ в пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия.
Правительство Российской Федерации, как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодательства.
Прокуратура занимает особое место в механизме обеспечения осуществления федеральной власти. Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственные полномочия по обеспечению единства правовой системы, разрешение от имени государства правовых ситуаций. Прокуратура является одним из эффективных институтов, цементирующих российскую государственность, способствующих ее развитию в конституционном русле.
4. Вывод о том, что правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в зарубежных странах, с одной стороны, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов. Нормативное регулирование федерального вмешательства и тем более конкретные формы его реализации, скажем, в США и Пакистане, ФРГ и Малайзии серьезно отличаются друг от друга. И дело здесь не только в большей или меньшей степени развития демократии в тех или иных странах. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле, социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, поскольку обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру. Среди них и некоторое временное перераспределение финансово-денежных средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские настроения, и некоторое (опять-таки временное) ослабление налогового бремени, и, напротив, при необходимости жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального резервного фонда в «мятежные провинции».
С другой стороны, прослеживается устойчивая тенденция, в соответствии с которой в федерациях, являющихся территориальными, возможности влияния на формирование органов региональной власти весьма слабы, тогда как в национальных или национально-территориальных федерациях эти же средства выглядят более существенными, что может быть объяснено большей вероятностью проявления сепаратизма именно в федерациях, которые строятся на национальных принципах.
5. Вывод о том, что реализация безусловно позитивной политики, направленной на обеспечение осуществления федеральной власти на территории РФ, в контексте участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время происходит односторонне, без учета возможных социально-политических аспектов. В законодательные акты, регламентирующие порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести изменения, повышающие реальные возможности региональных представительных органов влиять на назначение и отстранение от должности глав субъектов Федерации.
В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта федерации, региональных отделений политических партий. На это, в частности, направлено дополнение ст. 18 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» пунктом 2.1 о том, что если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации. Подобный порядок значительно усиливает легитимность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
6. Вывод о том, что под контроль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно быть поставлено осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внешней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
7. Заключение о том, что в целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности, назрела необходимость определенной кодификации нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих правовой статус полномочных представителей и консультативных (совещательных) органов при них, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом предположительно может стать Федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации».
8. Заключение о том, что все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. В этой связи единый нормативный правовой акт о федеральном вмешательстве, необходим, но он не должен перечеркивать достигнутый российским законодателем правовой опыт, а лишь дополнять и систематизировать его. В этом смысле такой закон должен стать той платформой, на которой с одной стороны будут в достаточной мере учтены интересы Российской Федерации, а с другой - закреплены четкие гарантии прав и полномочий субъектов РФ. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Апробация исследования. Материалы диссертационного исследования могут стать добротной теоретической и практической основой для деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в части совершенствования механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории РФ, а также основой для разработки и реализации специализированных учебных курсов конституционно-правовой направленности, преподаваемых в вузах России.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора, докладывались им на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Научно-теоретические подходы к понятию федеральной государственной власти, формы и способы ее осуществления
Осуществление публичной власти является важнейшей функцией любого государства, что обусловлено самой природой и сущностью государственного механизма. Таким образом, именно осуществление властных полномочий, их эффективная реализация делают механизм государства динамичной системой, способной оказывать влияние на общество, взаимодействовать с ним.
Однако в науке понимание государственной власти также неоднозначно, как и понятие механизма государства. Анализ различных определений данной категории позволяет обратить внимание на ряд особенностей методологических подходов к изучению государственной власти, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной ее сущности. К числу таких особенностей можно отнести:
1) выведение определения государственной власти из числа весьма абстрактных, общих определений власти вообще, имеющих своим источником не анализ действительно осуществляемой власти, а сопоставление разных определений понятия власти, в силу чего рассмотрение вопроса об определении власти давно перестало иметь в качестве предмета изучения реальную власть. Представляется, что такой подход к определению последней допустим лишь в качестве одного из моментов анализа, но не может быть абсолютизирован, поскольку в данном случае понятие государственной власти выводится из понятия власти без должного учета многочисленных ее действительных свойств;
2) в сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные ее проявления или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится в каждом случае именно к отдельным проявлениям и свойствам.
3) существующие определения государственной власти отражают не сущность зрелого, реального явления, а неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека характер. Отметим несколько господствующих до сих пор определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности. В первую очередь, это определения, характеризующие власть, как отношения господства и подчинения, которые уже Аристотель не считал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей, как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной организации (семье). ч,
К этому же ряду следует отнести определения, характеризующие власть, как способность субъекта подчинять себе поведение других людей. Эти определения выражают волевую трактовку власти, превращают ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.
Таковы же, по нашему мнению, определения, которые исходят из понимания государственной власти:
- как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля исходит от государства (М.И. Байтин) ;
- как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой (Т. Пирсоне)8;
-как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения (С.С. Алексеев)9.
Итогом таких методологических подходов оказываются определения государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, дифференциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отношения властвования, отождествляемые с произволом и насилием. Это происходит, когда под государственной властью подразумеваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствующего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны. В результате большинство определений государственной власти, существующие в научной литературе, игнорируют ее правовые основы и компоненты, отражающие именно развитый, зрелый характер этой власти.
Необходимость включения правового компонента в определение государственной власти уже признана в научной литературе. Так, В.И. Ефимов определяет государственную власть как «право и возможность государства распоряжаться кем- и чем-нибудь, подчинять своей воле и оказывать воздействие на деятельность и поведение людей с помощью авторитета, силы, принуждения, подавления, господства и других способов и средств» . В данном случае очевидно, что правовой компонент просто «вписан» в традиционные представления о власти, не развернут в своем собственном значении.
Более обоснованным представляется понимание власти, как системы деятельности социальных субъектов и создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, полномочий и возложенных обязанностей, выражающих их потребности и интересы. Такой подход синтезирует в себе основное содержание всех перечисленных выше подходов к определению понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществления насилия, господства, подчинения и произвола от цивилизованного понимания власти, основанной на праве, свободе, равенстве, справедливости и ответственности.
С этих позиций и государственная власть может быть определена как система деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий, обязанностей и возложенной ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.
Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытекающих из такого определения власти:
1) в самом определении обобщенно отражен субъектный состав государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый характер связи с ее носителями;
2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, определяющие их социальные качества, имеют единственный обязательный источник своей внешней фиксации, публичного признания — права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;
3) определено единство государственной власти, как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти
Особенности осуществления федеральной власти в некоторых зарубежных федерациях
Правовой институт осуществления федеральной власти на всей территории государства является важным элементом систем конституционного права большинства развитых зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации. Механизм, посредством которого обеспечивается реализация федеральной власти, является, таким образом, признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.
Представляется, что напротив, отсутствие четкого и всестороннего механизма (включающего и нормы федерального вмешательства) в некоторых зарубежных федерациях (например, в Австрии) свидетельствует о том, что процесс централизации в таких государствах зашел достаточно далеко, и, по сути, они находятся на грани перехода из федеративного состояния в унитарное, при котором необходимости в регламентации механизма обеспечения федеральной власти просто не возникает.
В настоящей части данной работы мы постараемся проследить общие тенденции и закономерности формирования и функционирования конституционно-правовых механизмов, обеспечивающих реализацию функций федеральных властей в отдельных зарубежных государствах с использованием сравнительно-правового метода.
Следует отметить, что зарубежные федерации неоднозначно подходят к вопросам обеспечения осуществления федеральной власти. Во многом сложившийся механизм обуславливается особенностями исторического и политического развития стран, господством того или иного типа правовых систем, а также конституционно-доктринальными факторами. Вместе с тем, представляется, что все современные развитые федерации имеют несколько сходных черт данного механизма, поскольку общие объективные закономерности функционирования государств с федеративной формой государственно-территориального устройства весьма похожи.
В целом все конституционно-правовые средства, посредством которых обеспечивается осуществления федеральной власти в большинстве зарубежных федераций можно условно разделить на три большие группы:
принудительно-силовые (исключительные);
правовые (юридические)
организационные.
Соответственно и в механизме осуществления федеральной власти прослеживаются три направления деятельности общегосударственных органов.
Принудительно-силовые (исключительные) правовые средства обеспечения осуществления федеральной власти на всей территории имеют форму крайнего федерального вмешательства, когда иными средствами невозможно обеспечить единство и территориальную целостность государства. Данные средства предусмотрены в конституциях и законодательстве практически всех современных зарубежных федераций.
Термин «силовое вмешательство» не следует понимать буквально и рассматривать его как исключительно военно-полицейский метод. На самом деле, большинство федераций стараются избегать таких случаев и ограничиваются более мягкими формами вмешательства, редко прибегая к его крайним формам: чрезвычайному или военному положению.
Между тем, трудно переоценить то значение, которое институт федерального вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства. Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз59. В Индии с момента вступления в силу ее Основного закона (26 января 1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился более 90 раз практически во всех штатах страны60. Согласно Конституции Индии 1950 г. , например, институт президентского правления в штатах страны является одним из трех видов чрезвычайного положения: наряду с собственно чрезвычайным положением и чрезвычайным положением в области финансов (ст. 352-360). Компетенция федеральных органов Германии была значительно расширена в результате принятия «чрезвычайного законодательства» в 1968 г. и внесения соответствующих дополнений в Основной закон ФРГ. " Годом позже федеральная Конституция была дополнена разделом VIII-а «Осуществление общих интересов», направленным на дальнейшую централизацию государственной власти.
В контексте рассмотрения вопроса о принудительно-силовом вмешательстве, как элементе механизма обеспечения осуществления федеральной власти остановимся более подробно на рассмотрении особенностей правового регулирования и практики применения института федеральной интервенции в США поскольку, по нашему мнению, американский опыт противодействия сепаратистским движениям, выступлениям отдельных штатов против верховенства федеральных законов может представлять значительный интерес для отечественных исследователей, законодателей, работников правоприменительных органов.
Согласно разд. 4 ст. IV американской Конституции 1787 г. , «Соединенные Штаты» гарантируют штатам «республиканскую форму правления» и обязаны защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания, или исполнительной власти штатов - и от «внутреннего насилия». Конституция, однако, умалчивает, какой именно орган федеральной власти обладает полномочиями осуществлять такие «гарантии». Недосказанность по этому вопросу обусловливает одну из принципиальных и до сих пор горячо дебатируемых конституционных коллизий между законодательной и исполнительной ветвями власти США - в сфере военных полномочий, особенно в плане использования военных и полувоенных формирований для «наведения порядка» на территории 64 штатов.
Расплывчатость и неконкретность в отношении того, какой именно орган федеральной власти призван стать «гарантом» республиканской формы правления и защищать штаты от вторжения и внутреннего насилия, неопределенность самой формулы «республиканская форма правления», встречающейся в Конституции США всего один раз и не имеющей каких-либо конституционных пояснений, вызвали необходимость судебных толкований данной нормы Основного закона страны.
Самым большим испытанием для американской федерации, несомненно, была Гражданская война 1861-1865 гг. Напомним, что Гражданская война была вызвана выходом из США в декабре 1860 - марте 1861 г. 11 штатов Юга (территория которых составляла 40% всей территории США) и провозглашением ими независимой Конфедерации. Несмотря на свое название, по форме государственного устройства, новое образование представляло собой централизованную федерацию, конституция которой не наделяла субъекты федерации правом на сецессию.
Институт участия федеральной власти в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Особенностями построения эффективной модели федеративного государства является не только формирование единого правового пространства на всей его территории, но и создание системы оперативного правового воздействия федеральных органов государственной власти на органы власти своих субъектов.
Мировая практика выработала и апробировала несколько моделей такого воздействия.
Первый способ оперативного влияния федеральной власти на , региональную заключается в законодательно закрепленной возможности применять право «вето» на решения субъектов федерации или право приостанавливать действие их актов. Такая практика распространена практически во всех ныне существующих федеральных государствах. Однако, с точки зрения идеи построения эффективного механизма обеспечения осуществления федеративной власти, главным недостатком указанного метода является риск неисполнения ограничительных мер федеральной власти, особенно в периоды их открытого противостояния с региональными лидерами.
Второй способ оперативного влияния федеральной власти на органы субъектов федерации заключается в возможности отстранения от управления регионами их руководителей. Данная практика имеет место в отдельных федеративных государствах , однако она нередко сталкивается с проблемой легитимности такого решения федеральных властей, поскольку федеративное устройство предполагает не только известную децентрализацию, но и различные способы формирования региональных органов власти - от прямого (или косвенного) назначения федеральной властью, до прямого избрания главы субъекта федерации его населением. В последнем случае легитимность отстранения от должностей глав регионов решениями федерации всегда спорна, поскольку, в соответствии с демократическими доктринами, наделение полномочиями происходит без участия федеральной власти.
Третий способ оперативного влияния федеральных органов власти на органы власти субъектов федерации как бы дополняет предыдущий, расширяет его и легитимизирует возможность отстранения от должностей отдельных лиц в руководстве регионов. Этот способ заключается в законодательно закрепленной возможности прямого участия органов федеральной власти в формировании органов власти субъектов федерации. Мировой опыт показывает, что такая практика характерна для централизованных федераций, проходящих период становления в процессе объединения ранее разрозненных государств в единое, или находящихся в переходном состоянии от чисто унитарных государственно-правовых отношений к федеративным.
Вопрос об участии федеральных органов государственной власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации возник уже в момент становления самостоятельной российской государственности в начале 90-х годов XX века. Обретя независимость, Россия, в отличие от многих других республик бывшего Советского Союза, не могла принять иного варианта формирования своего государственно-территориального устройства, кроме как федеративного. Этому способствовали такие объективные факторы, как масштабы территории, неоднородность национального и конфессионального состава населения и т.д. Таким образом, несмотря на практически отсутствовавшие возражения относительно федеративного будущего России, вокруг модели будущего российского федерализма, в научных и политических кругах имели место многочисленные споры. Не ошибемся, если отметим, что первоначально модель российского федерализма в начале 90-х годов XX века формировалась во многом стихийно, под влиянием амбиций, политических настроений высших на тот момент органов власти - Съезда народных депутатов и Верховного Совета, которые имели право изменять Конституцию в упрощенном порядке. В соответствии с этой концепцией в относительно короткий временной период 1991-1993 гг. в России складывается двусторонняя модель формирования органов исполнительной власти субъектов РФ. С одной стороны, исходя из необходимости заполнения правового вакуума, часть руководителей субъектов федерации назначалась Указами Президента Российской Федерации, а часть получала свои полномочия в результате прямых региональных выборов .
С принятием на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации ситуация с общероссийской моделью формирования органов исполнительной власти в регионах стала более ясной.
Конституция РФ закрепила, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). Помимо этого, важным конституционным положением относительно порядка формирования органов власти субъектов Российской Федерации стала ст. 77, в которой отмечается, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет только один из важнейших моментов в вопросе о способах формирования органов власти субъектов РФ, а также об участии федеральной власти в этом процессе - это самостоятельность регионов в определении системы собственных органов. В остальном ст. 77 является бланкетной нормой, отсылающей к положениям федерального закона.
Заметим, что Конституция РФ ничего не говорит о способах наделения полномочиями глав субъектов: выборы прямые населением, выборы косвенные через представителей, или назначение федеральными органами власти. Таким образом, исходя из буквального толкования текста Конституции, можно сказать, что субъекты Российской Федерации однозначно наделены только правом закрепления в своем законодательстве системы собственных органов власти. Вопрос же о способах ее формирования решен в Конституции более гибко, с помощью федерального закона. В этом смысле несколько нелогичным представляется то, что такой важный для всего механизма обеспечения осуществления государственной власти вопрос, как общие принципы организации власти в субъектах РФ, должен регулироваться простым федеральным законом, хотя логичнее, что данные принципы должны быть более устойчивы к изменениям политической конъюнктуры, и следовательно регулироваться федеральным конституционным законом.
Институт федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной государственной власти
Как известно, обычный естественный механизм функционирования федерализма основан на разделении властей и разграничении властно-распорядительных полномочий. Последнее особенно важно, поскольку позволяет субъектам федерации самостоятельно принимать решения в соответствии со спецификой региона, его географическим положением, этнокультурными особенностями населения и т.д. Таким образом, смысл оптимальных государственно-властных отношений заключается в четком разграничении компетенции между федеральной и региональной властями, а также в недопустимости произвольной подмены этих полномочий, вмешательства в дела, составляющие прерогативу каждого из уровней государственного управления.
В тоже время, федеративные отношения редко бывают соответствующими той идеальной модели, которая упомянута выше. Как и в любой государственной системе, в рамках федерации присутствуют различные политические, экономические, кадровые интересы, проявляющиеся к тому же в условиях децентрализации власти. Следовательно, федеративное государственно-территориальное устройство, не смотря на все преимущества, несет риск возникновения конфликтов, в том числе и между федеральными и региональными интересами. С точки зрения осуществления федеральной власти на всей территории государства такая возможность становится одной РІЗ наиболее явных угроз суверенитету, единству и территориальной целостности государства. Это в свою очередь порождает право федеральных органов власти предпринимать определенные меры для недопущения конфликтных ситуаций по линии федерация - субъект федерации, а при их возникновении - меры по приведению федеративных отношений к нормальному конституционному состоянию. В юридической литературе последнее чаще всего упоминается под термином «федеральное вмешательство»140.
Таким образом, отклонение федеративных отношений от нормального конституционно и законодательно закрепленного функционирования порождает новую систему государственного управления, призванную в течение определенного времени привести федеративные отношения к первоначальному состоянию. В этом смысле федеральное вмешательство выступает в роли закономерной и правомерной реакции федеральных органов государственной власти на отклонение субъектов федерации от конституционно закрепленных правил.
Федеральное вмешательство можно рассматривать в двух смыслах. В широком смысле как любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны. В этом случае к федеральному вмешательству можно отнести и такие разовые, не образующие комплекс, меры, как отмена актов и прекращение полномочий органов и должностных лиц субъектов федерации.
В узком смысле федеральное вмешательство - это специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения, используемый в исключительных случаях для устранения угроз конституционному строю. В юридической литературе небезосновательно высказывается мнение, что наличие такой меры является необходимым признаком подлинно федеративных отношений141. В то же время часто в юридической литературе можно встретить утверждение о том, что применение федерального вмешательства означает переход к чрезвычайным методам управления субъектом федерации, особенному режиму регулирования отношений между ним и центром, и может сопровождаться определенным ограничением прав и свобод граждан 42. Но всегда ли (и обязательно ли) федеральное вмешательство носит чрезвычайный характер?
Если рассматривать федеральное вмешательство в узком смысле - как специальный исключительный конституционно-правовой институт - то безусловно чрезвычайный характер мер, предпринимаемых федеральными органами власти для приведения федеративных отношений в конституционное русло, будет доминирующим.
Однако широкий взгляд на проблему федерального вмешательства позволяет выделить случаи, когда деятельность федеральных органов власти, направленная на осуществление всей полноты своих полномочий на территории государства, не носит чрезвычайного характера, а является естественным продолжением функций, реализуемых вне процедур вмешательства. Таким образом, федеральное вмешательство не всегда является реализацией чрезвычайных, исключительных средств воздействия на субъекты федерации, хотя и носит характер отклонения от обычного порядка взаимодействия с регионами.
В комплекс мер федерального вмешательства в настоящее время включены самые различные меры. Сущность этих мер состоит в том, что необходимо предусмотреть механизм обеспечения конституционного строя в субъекте Федерации как в случае неспособности органов власти субъекта Федерации самостоятельно справиться с ситуацией, так и в случае целенаправленной деятельности со стороны последних на создание такого сбоя. Вместе с тем, федеральное вмешательство должно представлять собой, прежде всего, восстановительную санкцию, а не превращаться в карательные меры.
Федеральное вмешательство, с одной стороны, самим фактом своего конституционного закрепления способно сдерживать от неконституционных действий. С другой стороны, опыт отдельных развитых зарубежных государств показывает, что попытки -решения проблем федерализма только при помощи федерального вмешательства, как правило, оказываются малоэффективными и даже могут привести к дестабилизации конституционной системы.
Исследование федерального вмешательства в механизме обеспечения осуществления федеральной власти всегда поднимает два фундаментальных теоретических вопроса, ответ на которые важен для установления пределов такого вмешательства, его легитимности и оправданности в конкретных условиях.
Первый из этих вопросов касается целей осуществления федерального вмешательства. С одной стороны вполне очевидна цель конституционного закрепления данного института, которая состоит в необходимости защиты основ конституционного строя в целом, включая обеспечение территориальной целостности, суверенитета государства, неприкосновенности его государственных границ. Применительно к Российской Федерации это выражено в ст. 4 Конституции, где закрепляется, что Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Вместе с тем представляется, что цели федерального вмешательства гораздо шире, и касаются не только защиты государственных интересов, но и прав, свобод и законных интересов личности. Так, свобода предпринимательской деятельности, гарантированная Конституцией Российской Федерации, не может быть должным образом обеспечена вне единого правового, экономического, валютного, таможенного пространства. Любое отклонение субъектов Федерации от конституционных принципов потенциально угрожает этому единству, что в свою очередь способно негативно отразиться на реализации гражданами своего права на осуществление предпринимательской деятельности.
