Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы все более заметным становится стремление высшего руководства страны преодолеть сложившиеся в силу различных причин диспропорции в государственном строительстве и социальной сфере, обеспечить конкурентность российской экономики на внутреннем и внешнем рынке, остановить обнищание широких масс населения, сократить смертность и повысить рождаемость. Свидетельством практической реализации этого стремления являются долгосрочные национальные программы, которые начали осуществляться в России с целью повышения качества жизни населения; корректировка федеральных и региональных среднесрочных программ, ориентированных на модернизацию национальной экономики, социально-экономическое развитие субъектов федерации; подготовка ряда законопроектов, предусматривающих дополнительные меры государственной поддержки пенсионеров, инвалидов, а также семей, имеющих детей.
Осуществление этого курса требует не только соответствующего правового обеспечения, но и значительных финансовых затрат, полностью покрыть которые федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов федерации не могут даже с учетом благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, связанной с ростом мировых цен на нефть, повышения собираемости налогов, сокращения государственных расходов. Это обуславливает повышение значимости инвестиций, в том числе иностранных, как совокупности всех видов имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемых в объекты предпринимательской и других видов деятельности.
В общем объеме капиталовложений в экономику России прямые иностранные инвестиции начинают играть все более значимую роль. В 2004 г. они составили 9,2 млрд. дол., в 2005 г. – 13 млрд. дол. Несмотря на то, что эти показатели в последние годы возросли почти вдвое, они, по оценкам экспертов Минэкономразвития и торговли РФ, по-прежнему не покрывают потребности России в прямых иностранных инвестициях, которые составляют не менее 15-20 млрд. дол. в год. Однако основная проблема заключается в ином.
Недостаточный объем прямых иностранных капиталовложений, в том числе реальных инвестиций как долгосрочных вложений средств в отрасли материального производства, направление подавляющей части прямых инвестиций в сферу торговли, т.е. для поддержания импорта иностранных компаний, свидетельствует о невысоком уровне интеграции экономики России в систему мирохозяйственных связей, недостаточном использовании преимуществ международного разделения труда, возможностей развития собственной экономики, прежде всего, ее реального сектора за счет использования высокоэффективных зарубежных технологий, несовпадении приоритетов иностранных инвесторов с приоритетами отечественной структурной политики в экономической сфере. Едва ли приемлемым для решения задач структурной перестройки экономики России является и то, что на долю таких промышленно развитых стран как США, Германия, Франция и Великобритания приходится от 2,9 до 16 % общего объема иностранных инвестиций, в то время как приток средств из Нидерландов в 2005 г. составил 16,6, а из Люксембурга – 25,8 %.
Традиционным объяснением причин такого положение является констатация отечественными и западными политиками, экономистами, юристами неблагоприятного инвестиционного климата в России. Однако подобная констатация не может не порождать вопрос о том, почему такой климат сохраняется десятилетиями, если постоянно обновляется российское инвестиционное законодательство, в соответствии с международными стандартами приводится таможенное законодательство, а налоговое законодательство предусматривает льготы и преференции для иностранных инвесторов.
Как представляется, ответ на этот вопрос следует искать прежде всего в качестве законодательства, регулирующего те или иные аспекты деятельности иностранных инвесторов, в разработке и реализации аппаратом публичной политической власти инвестиционной политики, в организации работы государственной администрации на федеральном и региональном уровне, а также в научном обеспечении государственной деятельности в инвестиционной сфере. Этот путь поиска ответа на злободневные вопросы подсказан реалиями современной России.
Так, в ряде последних Посланий Президента России Федеральному собранию РФ с той или иной степенью жесткости звучит негативная оценка работы государственного аппарата, констатируется неэффективность администрирования, «терроризирование» бизнеса необоснованным вмешательством должностных лиц государственного аппарата в сферу частных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, превращение чиновничества в «замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» и использующую ее «для роста не общественного, а собственного благосостояния». На заседании правительства Президент вынужден напоминать министрам о невыполнении ими его поручений по разработке государственных гарантий для привлечения заемного финансирования, мер налогового стимулирования, мер по упрощению разрешительных процедур на всех стадиях реализации инвестиционных проектов.
Немало проблем и в научном обеспечении государственной деятельности в инвестиционной сфере. Центр тяжести правоведческих исследований в области иностранных инвестиций пока смещен в сторону гражданско-правовых и международно-правовых аспектов. Не отрицая значимости имеющихся здесь разработок, необходимо подчеркнуть следующее.
В основе национальной правовой системы лежат основополагающие принципы и нормы Конституции Российской Федерации, формирующие нормативные модели общественных отношений и гарантии их реализации и в силу этого оказывающие воздействия на все ее компоненты (система законодательства, юридическая практика, правовая идеология), охватывая тем самым две ведущие стадии государственно-правового регулирования – стадию правоустановления и стадию правореализации. Конституционные принципы рыночной экономики, гарантии соблюдения экономических прав и свобод, обеспечения равных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства формируют конституционные основы инвестиционных правоотношений и деятельности иностранных инвесторов.
Это позволяет сформулировать ведущую исследовательскую гипотезу: неблагоприятный инвестиционный климат прямо связан с тем, что конституционные гарантии в сфере деятельности иностранных инвесторов реализуются не в полном объеме, а воздействие конституционных принципов и норм на инвестиционное законодательство и практику его реализации не отвечает современным потребностям развития российской экономики.
Проверке этой гипотезы с междисциплинарных позиций, обоснованию мер по совершенствованию государственно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов в контексте реализации конституционных принципов функционирования рыночной экономики, гарантий обеспечения прав, свобод и законных интересов участников экономических отношений и посвящено настоящее диссертационное исследование.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются конституционные основы формирования законодательства об иностранных инвестициях, а также общественные отношения, связанные с реализацией федеральными органами исполнительной власти соответствующих конституционных принципов и гарантий в процессе государственно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов. Предметом исследования являются принципы и нормы, формирующие конституционные основы законодательства об иностранных инвестициях, а также организационно-правовой механизм их реализации.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный междисциплинарный анализ конституционных оснований деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации для обоснования предложений по совершенствованию форм и методов государственно-правового регулирования в данной сфере.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
раскрыть понятие и сущность иностранных инвестиций как экономико-правовой категории и объекта государственно-правового регулирования;
исследовать сущность и содержание конституционных основ деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации;
обосновать содержание конституционно-правовых гарантий деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации;
исследовать способы воздействия конституционных принципов на правовое регулирование инвестиционных отношений в процессе судебного конституционного контроля;
раскрыть механизм воздействия конституционных принципов и норм на содержание форм и методов государственно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов в Российской Федерации;
сформулировать рекомендации по совершенствованию государственно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов.
Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих отечественных ученых – специалистов в области конституционного и административного права, теории государства и права, в том числе: С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, М.В. Баглая, П.П. Баранова, П.Д. Баренбойма, Д.Н. Бахраха, М.И. Брагинского, М.Н. Бродского, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, В.В. Глущенко, С.А. Жинкина, Л.Н. Завадской, Т.Д. Зражевской, В.В. Игнатенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, И.И. Кононова, А.П. Коренева, В.М. Корельского, С.Ф. Кечекьяна, Д.А. Керимова, И.Ш. Килясханова, О.Е, Кутафина, В.В.Лазарева, А.Н. Лебедева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, А.В. Малько, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, Г.Н. Мальцева, В.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Э.Г. Плиева, Т.В. Погодиной, А.И. Попова, В.А. Прокошина, И.А. Рассыльникова, Т.Н. Рахманиной, Р.А. Ромашова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.Л. Сергевнина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, В. Е. Чиркина, В.М. Чибинева, В.А. Юсупова и др.
Рассматривая реализацию конституционных принципов экономики в сфере инвестиционной деятельности, диссертант опирался на труды таких признанных специалистов в области инвестиционного, налогового, таможенного и финансового права, как: Г.В. Арутюнян, О.Ю. Бакаев, А. Г. Богатырев, М. М. Богуславский, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, Н. Н. Вознесенская, Б.Н. Габричидзе. О.Н. Горбунов, Е.Ю. Грачев, В.В. Гуреев, Н. Г. Доронина, В.Г. Драганов, М.В. Карасев, С. И. Крупко, А.Ф. Ноздрачев, М.Ю. Орлов, С.В. Овсянников, С.Г. Пепеляев, Н. Г. Семилютина, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, И. З. Фархутдинов, Н.А. Шевелева и др.
Характер рассматриваемых в диссертации вопросов обусловил привлечение в качестве теоретических источников труды отечественных и зарубежных специалистов по экономике, управлению и инвестициям: Дж. Бьюкенена, С.А. Васильева, Е.Т. Гайдара, Р. Гаймера, А.Н. Илларионова, Дж. Кейнса, X. Ламперта, В.А. May, Б.З. Мильнера, В.М. Найшуля, Е. Ноугугу, А.В. Улюкаева, Ф. Хайека, Р. Хердегена, A.M. Ходачека, Б.А. Чуба, Дж. Шварценберга, Р. Шерри, Р.И. Шнипера, И. Шумпетера, Е.Н. Ясина и др.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, относятся методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического и социально-правового анализа, теоретического моделирования и научного прогнозирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, методы правовой и экономической статистики.
Нормативную основу исследования составил широкий круг источников, центральное место среди которых занимает Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, образующие юридическую основу деятельности иностранного инвестора, организацию и деятель-ность властных субъектов инвестиционных правоотношений.
Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на: ретроспективный анализ законодательных актов, в разное время регулировавших отношения в инвестиционной сфере; обобщение опубликованной в 2000-2006 гг. судебной практики, нашедшей отражение в постановлениях, решениях, определениях Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; документы и материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Консультативного совета по иностранным инвестициям в России, Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации, данные Росстата РФ, аналитические материалы, опубликованные международными организациями.
Научная новизна диссертационной работы. Диссертация представляет собой комплексную междисциплинарную разработку, в которой впервые в российской юридической науке деятельность иностранного инвестора анализируется с позиций конституционного права, которое в авторской концепции рассматривается в качестве ценностно-онтологичес-кого и формально-юридического основания государственно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
В рамках этой концепции новизной отличается предложенная и обоснованная теоретическая модель субстанциональных конституционно-право-вых оснований деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, функциональными элементами которой выступают: конституционные принципы, лежащие в основе формирования рыночной экономики и экономической политики применительно к сфере иностранных инвестиций; конституционные гарантии деятельности иностранных инвесторов и их реализация в текущем законодательстве; механизм воздействия конституционных принципов на правовое регулирование инвестиционных отношений в процессе судебного конституционного контроля, а также механизма такого воздействия на содержание форм и методов государственно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исходя из сущности и содержания иностранных инвестиций как экономико-правовой категории, под инвестиционной деятельностью иностранного инвестора предлагается понимать осуществляемое им в соответствии с правилами и процедурами, установленными общепризнанными принципами и нормами международного права, законодательством Российской Федерации и признанными ею международными договорами, вложение в объекты предпринимательской и других видов деятельности принадлежащих иностранному инвестору имущественных и интеллектуальных ценностей с целью извлечения прибыли и достижения положительного социального эффекта.
То обстоятельство, что материальными предпосылками возникновения инвестиционных правоотношений выступают объекты гражданских прав, не может служить основанием для однозначного отнесения этих правоотношений к категории частноправовых. Публично-правовой характер отношениям в сфере деятельности иностранных инвесторов придают, во-первых, ожидаемый социальный эффект (расширение воспроизводства, внедрение новых технологий, обеспечение трудовой занятости, расширение базы налогообложения и т.д.), во-вторых, регулятивно-охранительное воздействие норм публичного права, устанавливающего общезначимые правила инвестиционной деятельности и ответственность за их нарушение.
2. Деятельность иностранных инвесторов находится в сфере конституционно-правового регулирования, поскольку, во-первых, осуществляется на юрисдикционной территории России как суверенного государства, во-вторых, регулируется как нормами самой Конституции Российской Федерации, так и нормами российского права, формирующегося под воздействием конституционных принципов и норм, в-третьих, осуществляется в соответствии с принципами рыночной экономики, закрепленными в Конституции РФ, в-четвертых, базируется на конституционных гарантиях прав и свобод, а также на ограничении этих прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
3. Влияние конституционных принципов и норм на частное и публичное право, регламентирующее инвестиционные отношения, охватывает все стадии механизма государственно-правового регулирования.
На стадии правоустановления это влияние заключается в формировании конституционных основ текущего законодательства, в котором конституционные принципы и нормы, предусматривающие базовые для всей системы позитивного права ценности, находящиеся под государственно-правовой охраной и защитой, трансформируются, переводятся в нормативные предписания и, таким образом, переносятся на конкретный объект правового воздействия. На стадии правореализации это влияние заключается в формировании общих социальных и формально-юридических границ должного и обязанного поведения властных и невластных субъектов инвестиционных правоотношений, обусловленных целями привлечения иностранных инвестиций в экономику России. На стадии правоприменения это влияние заключается в формировании общих социальных и формально-юридических границ должного и обязанного поведения властных субъектов инвестиционных отношений, обусловленных их полномочиями в инвестиционной сфере.
Особой формой воздействия конституционных принципов, лежащих в основе прав и законных интересов иностранных инвесторов, гарантий их реализации, выступает судебный конституционный контроль, в процессе которого Конституционный Суд РФ осуществляет применение конституционно-правовых норм, их толкование, обоснование норм и институтов частного и публичного права, регулирующих инвестиционные отношения, с точки зрения конституционного права, а также нормоконтроль как судебную констатацию несоответствия правовых предписаний текущего законодательства Конституции РФ.
4. Одной из целей государственного регулирования в инвестиционной сфере является создание и поддержание такого правового режима деятельности иностранных инвесторов, который обеспечивал бы баланс интересов государства, иностранного инвестора и отечественного предпринимателя.
По своей социально-правовой сущности принципы реализации этой цели и, соответственно, принципы государственно-правового регулирования, носят противоречивый и нередко конкурирующий характер. С одной стороны, активное привлечение иностранных инвестиций возможно лишь в рамках либеральной экономической политики, предусматривающей доступ иностранных инвесторов к широкому кругу объектов предпринимательской деятельности, льготы и преференции в сфере налогообложения и т.д. С другой стороны, объем и структурная направленность иностранных инвестиций не должны сопровождаться утратой контроля государства над частью экономики страны, особенно ее стратегических отраслей, а преференциальность налогового и иного режима для иностранных инвестиций не должны ущемлять отечественного предпринимателя.
Достижение баланса интересов иностранных инвесторов и государства предполагает создание эффективной государственной инвестиционной политики, обеспечивающей гибкое сочетание действенного механизма реализации конституционно-правовых гарантий деятельности иностранных инвесторов и жесткого контроля за соблюдением иностранными инвесторами установленных правил.
Одним из условий разработки и реализации такой инвестиционной политики является последовательное совершенствование форм и методов реализации должностными лицами государственной администрации полномочий в установленных сферах деятельности, координации и взаимодействия. Не менее важной задачей является сокращение избыточной численности государственных чиновников, формирование кадрового корпуса государственного аппарата, отличающегося высоким уровнем профессионализма и высокой степенью понимания тех социальных ценностей, которые смоделированы в Конституции.
5. Одной из причин недостатков содержания и практики реализации законодательства в сфере регулирования иностранных инвестиций является его дуалистический характер.
С одной стороны, закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», ориентируясь на практику экономически развитых стран с устойчивыми традициями рыночной экономики, регулирует лишь узкий круг отношений, возникающих в процессе осуществления иностранных инвестиций, исключая из сферы правового регулирования, например, инвестиции в форме капитальных вложений, инвестиции в банковский сектор, в страховые и некоммерческие организации. С другой стороны, этот закон, как и законодательство развивающихся странах, предоставляет иностранному инвестору и российским компаниям с иностранными инвестициями повышенные льготы при реализации инвестиционных проектов, а также наделяет государственные органы широкими дискреционными полномочиями по установлению специальных правил иностранного инвестирования.
Все это, особенно учитывая то, что наиболее значимые положения Закона (приоритетные проекты, стабилизационная оговорка, аккредитация филиалов и др.) не являются нормами прямого действия, порождает множественность законодательных и подзаконных правовых актов, конкуренцию и противоречивость правовых предписаний, затрудняющих правоприменительный процесс.
6. Российское инвестиционное законодательство, исходя из приоритета социально-экономических государственных интересов и наделяя иностранного инвестора различными преференциями, противоречит конституционным принципам признания за иностранными гражданами равных с гражданами России прав (ч. 3 ст. 62). В этой связи предусмотренные ст. 4 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» изъятия стимулирующего характера в виде льгот для иностранных инвесторов должны распространяться не на всю территорию страны, а быть четко ограничены, например, свободными таможенными и экономическими зонами, отдельными секторами экономики.
В перспективе, по мере формирования устойчивой рыночной инфраструктуры и стабилизации социально-экономической ситуации, учитывая опыт экономически развитых стран (Германия, США, Англия и др.), инвестиционное законодательство должно развиваться не в направлении расширения льгот иностранных инвесторов, а совершенствования контроля за инвестиционными процессами и распространения на иностранные инвестиции общего режима инвестирования, установленного для отечественных инвесторов.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга дискуссионных и проблемных вопросов государственно-правового регулирования деятельности иностранного инвестора на территории России. Комплексный анализ этих вопросов в контексте раскрытия конституционно-правовых оснований инвестиционной деятельности, обоснования ее конституционных принципов и гарантий, сформулированных предложений по совершенствованию инвестиционного законодательства и публичного управления в инвестиционной сфере могут быть использованы в качестве концептуальной основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя многие разделы конституционного и административного права, а также отдельные разделы общей теории права и государства, инвестиционного, финансового права и некоторых экономических дисциплин.
Практическая значимость исследования заключается в том, что достигнутые результаты могут получить применение: в научно-исследова-тельской деятельности при анализе современного состояния и перспектив совершенствования форм, методов и средств государственно-правового регулирования в сфере иностранных инвестиций; в практической деятельности организаций и должностных лиц, осуществляющих правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в инвестиционной сфере; в процессе преподавания конституционного, административного и инвестиционного права.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, неоднократно докладывались на научных и научно-практичес-ких конференциях.
Положения и выводы исследования использованы диссертантом при подготовке лекционного курса «Правовое регулирование инвестиционной деятельности», читаемого им в Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов. Научные разработки диссертанта, доложенные им на XII и XIII ежегодных международных научных конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2005» и «Ломоносов-2006», проводившихся на юридическом факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, отмечены дипломами за лучшие выступления по проблемам правового регулирования иностранных инвестиций.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
