Содержание к диссертации
Стр.
Глава 1. Понятие и виды территории в конституционном праве Российской
Федерации 19
3. Функции территории в конституционном праве Российской Федерации...64 Глава 2. Конституционно-правовой статус территории в Российской
2. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской
Федерации 103
3. Конституционно-правовой статус территории муниципального образования
4. Конституционно-правовой статус территорий проживания коренных
малочисленных народов 171
5. Конституционно-правовое правовое регулирование создания намывных
(искусственных) территорий 193
Заключение 214
Библиография 219
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Территория представляет собой сложную и многогранную категорию и, как следствие, является предметом изучения многих естественно-научных и гуманитарных наук, в том числе юридических. Наиболее полный и подробный анализ территории в юридической науке был дан юристами-международниками, в то время как представители науки конституционного права России, как правило, ограничиваются рассмотрением отдельных вопросов территории, в частности, особенностями территориальной организации государственной власти и местного самоуправления, проблемами государственного суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности и др. Между тем, будучи одним из основных признаков государства, его материальной основой и пространственным пределом осуществления властных полномочий, территория должна быть предметом самостоятельного исследования как отдельный- институт конституционного права России. При этом, безусловно, теоретические разработки юристов-международников могут быть взяты за основу с учетом особенностей российского государственного и территориального устройства в целях придания территории собственного конституционно-правового смысла, который не может быть раскрыт без самостоятельного комплексного конституционно-правового исследования.
В Конституции РФ определяется состав территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67), устанавливаются гарантии изменения границ территорий субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 3 ст. 67, ч. 2 ст. 131), а также закрепляются принципы государственного суверенитета и территориальной целостности и неприкосновенности (ст. 4). Указанные конституционные нормы являются предметом научных дискуссий и споров, которые спустя 17 лет с момента принятия Конституции РФ, по-прежнему, остаются не до конца разрешёнными.
В разные периоды времени территория в юридической науке понималась по-разному в зависимости от её статуса и основного назначения. Понятие «территория» не является неизменным, раз и навсегда данным. Напротив, оно может изменяться под влиянием внешних и внутренних факторов, в зависимости от развития правовой системы (международного и национального права) и государственного устройства. Поэтому те или иные вопросы территории всегда будут на пике актуальности.
Являясь материальной основой государства, территория отражает как изменения, возникающие непосредственно в самом государстве, так и изменения, происходящие в мире, в том числе обусловливаемые процессами глобализации. Поэтому значение территории трудно переоценить. Но если раньше значение территории сводилось к её пониманию как объекта права собственности и завоеваний, позднее — к пространственному пределу существования государства, то в настоящее время оно намного возросло и расширилось.
Так, под влиянием процессов создания политических и экономических союзов, интеграционных образований меняется конституционное значение неприкосновенности территории. Эти же предпосылки обусловливают и новые подходы к соотношению государственного суверенитета и территории. Суверенитет за последние годы претерпел существенные трансформации, что дает основание многим авторам делать вывод о потере суверенитетом качества абсолютной, неизменной характеристики государства. Появление таких государств, как Абхазия, Южная Осетия, Косово, фактически существующих на определенной территории без всеобщего признания суверенных прав на неё, ложатся в основу идей о размывании суверенитета и ограничении суверенных прав.
Кроме того, возросло значение территории в вопросах экологии. Так, ограничивается использование территории, способное привести к ее ухудшению, разрабатываются механизмы ее восстановления, контролируется загрязнение территории (в том числе и тяжелыми отходами).
Несмотря на то, что территория всегда являлась основой жизнедеятельности населения, в современном мире она становится также гарантией существования и сохранения коренных малочисленных народов, что особенно актуально для Российской Федерации.
Помимо проблем, касающихся в целом территориальной организации в Российской Федерации, в настоящей работе подробно исследуются и отдельные виды территории, которые являются новыми и, как следствие, недостаточно изученными.
Так, в ходе объединения субъектов Российской Федерации появился новый вид территории - территории административно-территориальных единиц с особым статусом, содержание которого до конца не определено законодателем и, поэтому нуждается в научных разработках. По-прежнему, много вопросов возникает в связи с определением конституционно-правового статуса территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов, а с 2010 г. - и модельных территорий традиционного природопользования коренных народов. Также в Российской Федерации начинает формироваться практика создания намывных территорий, которая в настоящее время значительно опережает законодательное регулирование данного вопроса. Наконец, Российская Федерация предпринимает активные действия, чтобы окончательно закрепить свои права в Арктике и увеличить тем самым территориальные пределы своей юрисдикции, создавая обширное поле для последующего правового регулирования российской арктической территории.
Безусловно, тематика данного исследования настолько широка и многогранна, что, учитывая ограниченный объем работы, многие вопросы в сфере территории остались за её пределами. В то же время, диссертантом затронуты наиболее новые, актуальные и мало разработанные проблемы.
Состояние научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды ведущих-ученых юристов. Среди них труды С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, А.Н. Дементьева, C.B. Нарутто, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, В.В. Маклакова,
Э.Э. Маркварта, Н.Б. Пастуховой, H.JL Пешина, Б.А. Страшуна, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, С.Н. Харючи, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.
Кроме того, ещё дореволюционные государствоведы в своих работах по общему государственному праву немало внимания уделяли вопросам территории. Так, Б.Н. Чичерин считал государственную территорию объектом права собственности, выступающую как земельное выражение права собственности. Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, В.А. Незабитовский, напротив, отрицали за территорией характер объекта какого- либо вещного права и рассматривали её как элемент личности государства.
В советской юридической науке нередко абсолютизировался подход, согласно которому государство осуществляет публично-вещное право на территорию (A.M. Ладыженский), а сама государственная территория «есть объект социалистической собственности и материальная база социалистического хозяйства» (В.Н. Дурденевский), а «...вещный характер советской территории не подлежит сомнению.,.» (В.К. Дябло) .
Наиболее комплексный и системный подход к изучению вопросов территории государства нашел отражение в трудах юристов-международников, разработавших определение понятия территории, основные классификации территории, характеристики правового статуса различных видов территории (Ю.С. Барсегов, Б.М. Клименко, A.M. Турубинер, H.A. Ушаков, К.А. Бекяшев и
ДР-)-
Некоторые ученые рассматривали отдельные'вопросы, непосредственно связанные с территорией. Так, проблемы соотношения государственного суверенитета и территории подробно исследованы в работах К.А. Бекяшева, И.Д. Левина, Н.Б. Пастуховой, А.Н. Ушакова, B.C. Шевцова и др.; понятие и содержание принципа территориальной целостности и неприкосновенности - в трудах Л.И. Воловой, O.E. Кутафина, Б.С. Эбзеева и др.
Среди современных зарубежных авторов можно выделить Н. Бантуш, которая в своей работе «Юридическая природа территории государства» анализирует понятие территории, её роль и место в государстве, положение территории в международном праве, специальные правовые статусы территории, вопросы суверенитета и административно-территориального деления Молдовы.
В последние годы проблемам, близким к теме настоящего исследования, были посвящены и некоторые диссертационные работы. Прежде всего, необходимо отметить докторские диссертации С.Н. Бабурина и И.Н. Барцица, для которых характере комплексный междисциплинарный подход к исследованию территории.
Кроме того, в российском конституционном праве сформировалась тенденция, согласно которой объектом исследования ученых выступают отдельные виды территории в Российской Федерации. Так, отдельные вопросы территориальной организации местного самоуправления рассматривались в докторских диссертациях Е.С. Шугриной (через призму гарантий права на местное самоуправление), Н.С. Тимофеева (при анализе основ и пределов местного самоуправления в России), H.JI. Пешина (в контексте взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления), а также в кандидатских диссертациях А.Н. Максимова, O.A. Фризен, В.А. Черкасова", JI.А. Шарниной и др.
Проблемам состава территории субъектов Российской Федерации и их административно-территориального устройства посвящены кандидатские диссертации С.П. Калинина, М.Ф. Орловой, Е.А. Сысоевой и др.
Вопросы, касающиеся территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов в своих трудах исследовали В.А. Кряжков, С. Харючи и др.
Таким образом, полно, последовательно и комплексно понятие территории в конституционном праве не рассматривались. А такие новые вопросы территории, как конституционно-правовая природа и особенности создания намывных территорий, модельных территории коренных малочисленных народов в Российской Федерации не исследовались вовсе.
Объектом диссертационного исследования выступают отношения в сфере конституционно-правового регулирования вопросов территории в Российской Федерации, причем как общетеоретических (функции и значение территории), так и специальных (конституционно-правовой статус территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и некоторых отдельных видов территорий - намывных территорий, территорий административно-территориальных единиц с особым статусом, модельных территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов).
Предметом исследования является комплекс международных актов (включая решения международных органов и организаций), нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, регламентирующих общие вопросы территории и вопросы федеративного, административно-территориального устройства, территориальной организации местного самоуправления; проекты федеральных законов; монографии и научные публикации; судебные решения по исследуемым вопросам.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является рассмотрение на основе комплексного анализа международного и российского законодательства, судебной практики и доктрины конституционной природы территории, выявление особенностей конституционно-правового статуса её отдельных видов и связанных с реализацией данного статуса практических проблем, а также определение возможных вариантов их разрешения.
Достижение поставленной цели связано с решением следующих основных задач: уточнить определение понятия «территория» в конституционном праве
Российской Федерации, раскрыть его конституционно-правовой аспект. Определить функции, значение и современные тенденции развития территории в конституционном праве Российской Федерации; разработать основания классификации территории в конституционном праве Российской Федерации; сформулировать понятие территории Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований; проанализировать зарубежный опыт решения вопросов территориального устройства; рассмотреть особенности конституционно-правового статуса отдельных видов территории в Российской Федерации; установить пределы соотношения административно-территориального устройства в РФ и территориальной организации местного самоуправления; определить конституционно-правовую природу нового способа изменения территории - создания намывных (искусственных) территорий и предложить правовой механизм его реализации;
8. выявить особенности и проблемы конституционно-правового регулирования территорий проживания коренных малочисленных народов - территорий административно-территориальных единиц с особым статусом и территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы, в том числе, но, не ограничиваясь ими, историко- правовой, метод системного и сравнительного анализа, формально-логический и логико-юридический методы, метод сравнений и аналогий, метод обобщений и т.д. Учитывая, что вопросы территории в последнее время приобретают политический оттенок, в качестве вспомогательной методологической основы использованы методы политического анализа. Применение методологических подходов к изучению нормативных актов, документального материала и правовой литературы способствовало решению поставленных задач в рамках избранной темы исследования.
Источниковедческую базу исследования помимо Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных актов составляют также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (анализу было подвергнуто законодательство более 70 субъектов Российской Федерации), решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации (анализу было подвергнуто более 30 судебных решений) и материалы заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Было исследовано законодательство государств-участников СНГ по рассматриваемому вопросу, проанализированы традиции и опыт территориального устройства стран Центральной и Восточной Европы, США, Индии, Японии. Кроме того, источниками исследования являются практические материалы по проблемным вопросам конституционно- правового статуса территории (в частности, материалы заседаний круглых столов, научных конференций, на которых разрабатывались и обсуждались проекты законов об административно-территориальном устройстве в Российской Федерации, об административных границах субъектов Российской Федерации, об образовании искусственных (намывных) территорий).
Несмотря на то, что регулирование вопросов территории осуществляется не только конституционным правом, но и другими отраслями российского права: земельным, гражданским и другими, а также международным правом, настоящее диссертационное исследование основывается именно на1 анализе конституционных основ. Нормы- иных отраслей права рассматриваются для детализации некоторых конституционных норм, зачастую имеющих общий характер и для более тщательного раскрытия конституционно-правового статуса отдельных видов территории в Российской Федерации.
Научная новизна, заключается в том, что* работа является одним- из первых в РФ научно-теоретических исследований, раскрывающих конституционно-правовые аспекты территории в Российской Федерации. Помимо понятия территории* диссертантом исследованы её функции, а также основания классификации и основные современные тенденции развития территории в конституционном праве Российской Федерации.
Научная новизна состоит в последовательном раскрытии конституционно-правовых аспектов территории в Российской Федерации через определение конституционно-правового статуса территории Российской Федерации, территории субъекта Российской Федерации, территории муниципального образования.
Диссертантом предпринята попытка определить конституционно- правовой статус и особенности механизма создания таких новых видов территории, как намывные (искусственные) территории, модельные территории проживания коренных малочисленных народов, территории административно-территориальных единиц с особым статусом.
На защиту выносятся следующие основные положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании и имеющие элементы новизны.
Под конституционно-правовым статусом территории следует понимать определенное правовое положение территории в государстве, включающее её состав, функции, режим, а также правовые принципы и гарантии данного статуса.
Для характеристики территории в конституционном праве Российской Федерации должны учитываться следующие факторы:
1 .площадь территории; географическое положение, наличие выходов к морю; федеративное устройство РФ, административно-территориальное устройство субъектов РФ, территориальная организация местного самоуправления; порядок образования новых субъектов в Российской Федерации, порядок образования и преобразования муниципальных образований; порядок изменения границ между субъектами Федерации, между муниципальными образованиями; особенности организации и осуществления публичной власти и управления; приобретение гражданства («право почвы», оптация); многонациональное^ состава населения; порядок организации выборов; обеспечение безопасности территории; опыт прошлых поколений.
3. Функции территории представляют собой основные направления использования и реализации потенциала территории как целостной системы, необходимые для решения определённых задач и достижения целей, поставленных обществом перед государством в данный момент и на перспективу.
В настоящее время можно выделить следующие основные функции территории, которые соответствуют нынешнему подходу к пониманию территории в конституционном праве Российской Федерации и в полной раскрывают ее назначение:
1 функция обеспечения жизнедеятельности населения;
2. функция обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданину
3 функция организации деятельности органов публичной власти; функция обеспечения пространства для действия нормативно. правовых актов; стабилизационная функция; функция обеспечения и подержания безопасности государства; коммуникативная функция
4. Принимая во внимание различные подходы к разграничению территории на виды и учитывая особенности территориальной организации в Российской Федерации, диссертантом разработаны несколько классификаций территории по следующим основаниям: -в зависимости от уровня осуществления власти в пределах территории; в зависимости от происхождения территории; по функциональной принадлежности территории; в зависимости от особенностей правового статуса территории; в соответствии с целями обеспечения и защиты прав отдельных категорий граждан; в зависимости от правового режима.
5 Современные процессы глобализации и интеграции позволяют выделить новые тенденции развития территории в конституционном праве
России.
Глобализационная тенденция связана с изменением конституционного значения неприкосновенности территории и государственного суверенитета.
Следующая тенденция развития территории - экологическая, которая выражается в ограничении ее использования, способного привести к её ухудшению, разработке механизма восстановления территории, препятствий загрязнению территории (в том числе и тяжелыми отходами).
Наконец; территория постепенно приобретает гуманистическую тенденцию развития, которая выражается в процессе демилитаризации территории (Антарктика, космическое пространство), в сокращении вооружения, создании зон, свободных от оружия массового поражения (безъядерные зоны) и установлении фланговых ограничений, и предельных цифр наличия разных видов оружия и численности войск на отдельных5 частях территории;
6. Поскольку в настоящее время существует значительное число территориальных споров между субъектами Российской Федерации, предлагается следующий- порядок их разрешения; Во-первых,, учитывая специфику территориальных споров между субъектами Российской Федерации и их публично-правовой; характер, дела по таким спорам должны составлять отдельную самостоятельную- категорию; дел, подведомственных Верховному Суду Российской- Федерации. Во-вторых, поскольку ч. 1 ст. 85 Конституции Российской, Федерации имеет диспозитивный характер; и Президент. Российской Федерации может использовать согласительные процедуры, для- разрешения разногласий- между органами государственной власти; субъектов Российской Федерации, а может и не использовать, субъекты Российской Федёрации должны быть также вольны в выборе, обращаться им к Президенту Российской Федерации или непосредственно сразу в- суд. В-третьих, утверждение изменения границ субъектов Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации возможно лишь в случае взаимного согласия субъектов Российской Федерации и не: может быть препятствием для обращения в Верховный ,Суд Российской Федерации в целях разрешения территориального спора.
7. При изменении государственной границы Российской Федерации изменяется и территория Российской Федерации, это непосредственно затрагивает не только интересы населения, проживающего на приграничной территории, но и населения всей страны. Поэтому Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе
Российской Федерации» необходимо дополнить положением о том что, при изменении государственной границы, влекущем изменение территории Российской Федерации, должно учитываться мнение народа, выраженное на референдуме Российской Федерации.
8. Диссертантом обосновывается необходимость наименования территорий бывших автономных округов - административно-территориальных единиц с особым статусом «национальными округами в составе края (области)», поскольку в их прежнем названии «автономный округ» прилагательное «автономный» является не только квалифицирующим признаком, указывающим на некоторую национальную самостоятельность данных округов, но и гарантией их существования. В процессе укрупнения субъектов Российской Федерации федеральный законодатель «забыл» отразить данную особенность в названии бывших автономных округов (Коми- Пермяцкий округ, Агинский Бурятский округ и т.д.), а, между тем, утратив статус субъекта РФ, данные территориальные единицы не утратили специфику своей национальной составляющей в лице коренных малочисленных народов.
Кроме того, раскрывается содержание особого статуса административно- территориальных единиц, образованных в границах бывших автономных округов и указывается на необходимость внесения изменений в рамочный Федеральный конституционный закон, в Федеральные конституционные законы об объединении субъектов РФ и в уставы субъектов Российской Федерации.
9. Под намывной (искусственной) территорией следует понимать участок суши, созданный на части водной территории путем намыва или отсыпки грунта для размещения объектов капитального строительства и иных целей.
Конституционно-правовой статус намывной (искусственной) территории зависит от ее формы - острова, полуострова, приращения намывной территории к материковой части (продолжения материковой части). Если это искусственный остров, то он не имеет статуса острова, не имеет своего территориального моря, и наличие такого острова не влияет на определение границ территориального моря Российской Федерации, ее исключительной экономической зоны или континентального шельфа, и не может входить в состав территории Российской Федерации по смыслу ч. 1 ст. 67 Конституции Российской-Федерации. Намыв приграничной территории, осуществляющийся путем приращения территории к материковой части или в форме полуострова, увеличивает материковую территорию государства и является частью территории Российской Федерации по смыслу 4.1 ст. 67 Конституции Российской Федерации. Подобный порядок увеличения территории должен регулироваться и международным, и конституционным правом.
Представляется, что в каждом случае намыва такой территории необходимо подходить индивидуально, принимая за основу процедуру ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.. При этом должна учитываться надлежащим образом^ оформленная заявка государства-заявителя, увеличивающего территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону за счет намыва территории, а также не должны ущемляться суверенные права и юрисдикция других государств.
Кроме того, государство вправе сократить ширину своего, территориального моря пропорционально размеру намывной искусственной территории. В таком случае, представляется, что никаких согласительных и международных процедур не потребуется.
10. Поскольку намыв территории является одним из способов изменения территории, то в законодательстве Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии выявления и учета мнения населения при изменении территории путем намыва грунта.
В случае если намыв территории повлечет за собой изменение границ субъектов Российской Федерации, после разработки проекта намыва такой территории и до начала проведения соответствующих работ, в заинтересованных субъектах должны быть проведены голосования по вопросам изменения их границ вследствие создания искусственных территорий. Положение о голосовании по указанному основанию необходимо включить в текст соответствующих законов субъектов Российской Федерации
Если в результате создания намывной территории измен^по^д территория и границы муниципального образования, то в соответствующих муниципальных образованиях надлежит провести голосование по воггр0сам изменения границ или преобразования территории в порядке ст. \2 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом в положения ст. 12' предусматривающие основания для проведения голосования, должно быть включено проведение голосования по вопросам изменения территории в результате намыва территории.
Учитывая тенденцию последних- лет, согласно которой с Целью минимизации временных и финансовых' затрат процедура голосования заменяется на учет мнения населения представительным органом, согласие населения на изменение территории путем намыва может быть выражено представительным органом (в первом случае - субъекта РФ, во втором - муниципального образования)
Кроме того, до окончания работ по намыву грунта и перевода земель из одной категории в другую необходимо провести публичные слушания по вопросам использования вновь образованной территории.
Также необходимы разработка и принятие Федерального закона «О порядке создания намывных (искусственных) территорий в Российской Федерации», в котором должен быть установлены виды и правовой статус намывных территорий, порядок их создания и предусмотрены гарантии учета мнения населения при изменении территории путем намыва.
Апробация результатов исследования. На основе проведенных исследований были подготовлены научные доклады, представленные автором в 2009 году на международной межвузовской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права», г. Москва; VII Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Эволюция российского права», г. Екатеринбург; Четвертой Международной школе - практикуму молодых ученых - юристов ИЗСП при Правительстве Российской Федерации. Также автор принимал участие в заседании круглого стола, посвященного современным проблемам организации выборов, проводимого в марте 2010 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в заседании круглого стола, посвященного современным проблемам территории, состоявшемся в феврале 2010 г. в Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина.
Диссертация обсуждалась на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина.
Структура диссертации, обусловлена логикой исследования, его целями и задачами, представлена введением, двумя главами, состоящими из восьми параграфов, заключением, библиографическим списком.
