Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблемы правового регулирования обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации 18
1. Понятие, общие принципы и сроки проведения предвыборной агитации 18
2. Правовое регулирование порядка проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации 40
3. Законодательное регулирование проведения предвыборной агитации посредством публичных мероприятий, выпуска печатных материалов и размещения информации в сети «Интернет» 62
4. Обеспечение равенства прав кандидатов и избирательных объединений при финансировании предвыборной агитации 73
Глава II. Юридическая ответственность за нарушения порядка проведения предвыборной агитации и нарушения избирательного законодательства, позволяющие получить преимущества при проведении предвыборной агитации 91
1. Конституционно-правовая ответственность 91
2. Административно-правовая ответственность 114
3. Уголовно-правовая ответственность 133
Заключение 138
Библиография
- Понятие, общие принципы и сроки проведения предвыборной агитации
- Правовое регулирование порядка проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации
- Конституционно-правовая ответственность
- Административно-правовая ответственность
Введение к работе
Актуальность исследования. Выборы являются одним из важнейших институтов организации и функционирования публичной власти в современных политических условиях, поэтому исследование проблем, связанных с правовым обеспечением избирательного процесса, приобрело особую актуальность в связи с формированием в России в начале 90-х годов XX века новых выборных органов, реформированием избирательной системы, возрастанием её значения в современной электорально-правовой культуре.
Усиление значения избирательной системы в структуре и функционировании государства во многом связано с изменением роли самого института выборов. Новый конституционный строй в стране сделал выборы конструктивным фактором реализации властных полномочий и, что особенно важно, реальной возможностью проявления демократии.
В связи с реформированием избирательной системы встал вопрос детального правового регламентирования процесса выборов и в особенности отдельных его институтов, которые прежде недостаточно развивались. Одним из таких институтов избирательного права является предвыборная агитация, которая в новых условиях начала приобретать решающее значение, потому что от неё в значительной степени стал зависеть успех кандидатов или избирательных объединений на выборах. Подтверждением этому может служить образование в нашей стране большого количества организаций, профессионально занимающихся проведением предвыборной агитации.
В результате возникла необходимость обеспечения гарантий равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации. Поэтому с конца 80-х начала 90-х годов при формировании новой избирательной системы значительное внимание уделялось совершенствованию правового регулирования института
предвыборной агитации. Однако, несмотря на более чем десятилетний период реформирования избирательной системы, до сих пор остаётся много нерешённых вопросов, коллизий и пробелов в части регламентации данного института и обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации, которые и рассматриваются в данном диссертационном исследовании.
Актуальность исследования обуславливается не только практическими предложениями разрешения спорных вопросов правового регулирования института предвыборной агитации, но также особым значением для теории и практики государственного строительства в Российской Федерации конституционного анализа рассматриваемого института, который способен непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительности избирательных прав граждан.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения, возникающие при проведении предвыборной агитации, а также отношения, связанные с установлением и реализацией юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах в данной части.
Предметом исследования являются современные правовые нормы, регулирующие функционирование института предвыборной агитации с точки зрения возможности обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении выборов.
В диссертации комплексно анализируется институт предвыборной агитации, рассматриваются его основные понятия, исследуется правовое регулирование порядка проведения предвыборной агитации, сроки проведения предвыборной агитации и порядок финансирования предвыборной агитации. Вместе с тем в работе исследуются и вопросы ответственности за нарушения порядка проведения предвыборной агитации, а также нарушения избирательного законодательства, позволяющие получить преимущества при проведении предвыборной агитации.
Цель и задачи исследования. Практика последнего десятилетия показала, что избирательные права граждан не всегда реализуются беспрепятственно и в той мере, в какой они прописаны в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах. Зачастую задействуется административный ресурс, практикуются нарушения финансирования предвыборной агитации, используются преимущества должностного и служебного положения. В связи с этим на первый план выдвигается вопрос о реальном функционировании института предвыборной агитации.
Поэтому целью исследования является комплексный анализ правового регулирования института предвыборной агитации в части обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений, а также реализации демократических принципов при проведении выборов.
Для достижения поставленной цели диссертантом ставятся следующие задачи:
Исследовать институт предвыборной агитации и определить его роль в избирательном процессе на основе действующего законодательства;
Уточнить концептуальную основу правового регулирования обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации с учетом современной электоральной практики;
Рассмотреть процесс становления правового регулирования института предвыборной агитации в постсоветский период и проанализировать его основные понятия, такие как «предвыборная агитация», «агитационный период» и др.;
Исследовать особенности правового регулирования порядка проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации, посредством проведения массовых мероприятий, путем выпуска печатных агитационных материалов, при проведении предвыборной агитации другими способами;
Провести анализ агитационных материалов последних федеральных и региональных избирательных кампаний на предмет их соответствия требованиям действующего избирательного законодательства;
Рассмотреть особенности правового регулирования обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений при финансировании предвыборной агитации;
Исследовать нормативно-правовую базу, регламентирующую ответственность за нарушения порядка проведения предвыборной агитации, а также нарушения, позволяющие получить преимущества при проведении предвыборной агитации;
Проанализировать судебную практику последних пяти лет, связанную с ответственностью субъектов избирательных правоотношений за нарушения порядка проведения и финансирования предвыборной агитации;
Выявить коллизии, пробелы и недостатки правового регулирования института предвыборной агитации и с учетом этого сформулировать предложения по уточнению действующих нормативных правовых актов, регламентирующих данный институт.
Степень разработанности темы. В настоящее время в научной литературе проблема правового регулирования института предвыборной агитации пока еще недостаточно разработана. В связи с динамичным развитием избирательного законодательства актуальность работ в этой сфере иногда отстает от современной электоральной практики.
В настоящее время в научной литературе проблема правового регулирования предвыборной агитации пока еще недостаточно разработана. Среди существующих работ особое место занимает фундаментальное издание Центризбиркома «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» созданное под руководством Председателя ЦИК РФ А.А.Вешнякова1. Данное пособие вышло в 2003 году, поэтому
1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов/ Отв. ред. к. ю. н. А.А.Вешняков. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - 816 с.
определенная часть материала основана на уже недействующем законодательстве. Однако с точки зрения теории, это, бесспорно, одно из важнейших исследований современного российского избирательного права.
Значительным вкладом в разработку проблемы явилось издание
научно-практического комментария к Федеральному закону от 12 июня 2002
года № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»1. Данный
комментарий подготовлен известными специалистами в области
избирательного законодательства: С.А.Авакьяном, С.В.Большаковым,
Ю.А.Веденеевым, М.В.Гришиной, О.К.Заострожной, В.В.Игнатенко,
Е.П.Ищенко, Е.И.Колюшиным, О.Е.Кутафиным, В.И.Лысенко,
Б.А.Страшуном и др. Высоко оценивая данный комментарий, в то же время необходимо отметить, что в нем не учитывается значительный объем изменений, внесенных в этот закон за последние три года.
Становление правовых норм, регулирующих порядок проведения предвыборной агитации, рассматривается в исследованиях «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» под редакцией А.В.Иванченко , в Комментарии к Федеральному закону от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под редакцией В.И.Васильева, А.А.Вешнякова и В.И.Лысенко, в Комментарии к Федеральному закону от 20 декабря 2002 года № 175 - ФЗ «О выборах
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А.Вешняков; Науч.-ред. В.ИЛысенко. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - 896 с.
2 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - доктор юр. наук А.В.Иванченко. - М.: Издательства НОРМА, 1999. - 856 с.
См.: Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным законом от 30 марта 1999г. №55 - ФЗ. Под редакцией В.И.Васильева, А.А.Вешнякова и В.И.Лысенко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 760 с.
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» под редакцией Е.И.Колюшина1.
Определенный интерес по исследованию проблем избирательного законодательства, регулирующего ответственность за нарушение порядка проведения предвыборной агитации, представляет монография В.Н. Белоновского «Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве: история, практика и современность» , изданная в 2005 году и являющаяся в настоящее время одной из самых современных работ, которая в комплексе освещает данный вопрос.
Анализ основополагающих положений российской избирательной системы содержится в работе академика О.Е.Кутафина и доктора юридических наук Е.И.Козловой «Конституционное право России»3, в Комментарии к Конституции РФ под редакцией Л.А.Окунькова4, в учебнике М.В.Баглая «Конституционное право Российской Федерации»5. Указанные издания сыграло огромное значение при изучении предмета исследования.
Большая роль в разработке рассматриваемой в диссертации темы принадлежит таким авторам, как С.А. Авакьян, Л.Г. Алехичева, М.В. Баглай, Р.Т. Биктагиров, СВ. Большаков, Н.С. Бондарь, Н.А. Бударина, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, Н.И. Ветров, А.А. Вешняков, М.В. Гришина, Ю.А. Дмитриев, И.Ю. Еремин, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, В.И. Казьмин, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, Р.В. Кузнецова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, В.Д. Мостовщиков, А.Е. Постников, А.Г. Сидякин, Б.А. Страшун, СМ. Шапиев, СВ. Юсов и др.
Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. Колюшина Е.И. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2003. - 576 с. 2 См.: Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве: история, практика и современность: монография. - М.: Юнити-Дана, 2005.-512 с.
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2005. - 587 с.
4 См.: Окуньков Л.А. Комментарии к Конституции Российской Федерации. - М.: Юристь, 2002. - 1007с.
5 См.: Баглай. М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - 5-е изд., изм. и
доп. - М.: Норма, 2005. - 816 с.
Проблемы предвыборной агитации рассматриваются в ряде научных материалов, опубликованных в изданиях «Государство и право», «Юриспруденция», «Право и закон», «Юридическая мысль», «Конституционное и муниципальное право», «Право и власть», «Выборы. Законодательство и технологии» и др., которые раскрывают позиции ведущих российских ученых по вопросам правового регулирования института предвыборной агитации и подтверждают выводы, сделанные в исследовании.
Также в работе использовались материалы, касающиеся вопросов предвыборной агитации, опубликованные в изданиях Центризбиркома -журналах «О выборах», «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и серии сборников «Электоральная статистика».
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в
диссертационной работе на основе современного нормативно-правового
материала проводится комплексное исследование института предвыборной
агитации с точки зрения возможности правового обеспечения равенства прав
кандидатов и избирательных объединений. Этим определяется
принципиальная новизна постановки проблемы и результатов исследования. Также в работе с учетом результатов анализа избирательного законодательства и судебной практики содержатся предложения по совершенствованию законодательного регулирования правоотношений, связанных с проведением и финансированием предвыборной агитации, а также установлением ответственности за нарушение порядка проведения предвыборной агитации и нарушения, позволяющие получить преимущества при проведении предвыборной агитации.
Положения, выносимые на защиту
1. За последнее десятилетие произошло становление целостной системы правового регулирования института предвыборной агитации, вместе с тем для более полного обеспечения гарантий равенства прав кандидатов и
избирательных объединений представляется целесообразным
усовершенствовать ряд положений избирательного законодательства, регулирующих правоотношения в данной области;
2. Необходимо изменить положения избирательного законодательства,
касающиеся обнародования опросов общественного мнения, связанных с
выборами, и прогнозов результатов выборов. Из-за пробелов в
законодательном регулировании правоотношений в этой области данные
инструменты часто используются для незаконного проведения предвыборной
агитации. В связи с этим диссертантом предлагается регламентировать
кампании-участники, ограничив их число теми, кто официально существует
на рынке социологических услуг не менее года. Также, по мнению
диссертанта, необходимо законодательно установить возможность
публикации и обнародования прогнозов результатов выборов, основанных
только на опросах общественного мнения. При этом ссылка на опрос должна
даваться с приведением всех данных, которые необходимы при
обнародовании результатов опросов, потому что сведения о выборке и
возможной погрешности или о методе проведения опроса и формулировке
вопроса могут повлиять на отношение избирателя к прогнозу результатов
выборов.
3. Для совершенствования законодательного регулирования
порядка проведения предвыборной агитации в средствах массовой
информации в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»1 необходимо более детально определить
порядок предоставления кандидатам и избирательным объединениям
эфирного времени и печатной площади, закрепив обязательное
предоставление данным участникам выборов бесплатной печатной площади
в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях, а
1 C3 РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
также установив обязанность негосударственных периодических печатных изданий обеспечивать всем кандидатам и избирательным объединениям одинаковые возможности по размещению агитационных материалов. При этом необходимо утвердить порядок распределения бесплатных эфирного времени и печатной площади между участниками различных выборов, которые проходят одновременно на одной и той же территории, а также изменить правовое регулирование предоставления данного эфирного времени и печатной площади кандидатам, одновременно выдвинутым в нескольких избирательных округах на разных выборах, проходящих на одной и той же территории. Необходимо также четко установить объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого для проведения совместных агитационных мероприятий, взяв за основу регулирование данного вопроса, установленное в Федеральном законе от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»1.
4. Необходимо исключить положения избирательного
законодательства, в соответствии с которыми может выделяться
дополнительное бесплатное эфирное время и бесплатная печатная площадь
избирательным объединениям, выдвинувшим кандидатов, так как эти
положения ставят в неравные агитационные условия кандидатов,
выдвинутых в порядке самовыдвижения.
5. В целях устранения трудностей, возникающих у кандидатов и
избирательных объединений при изготовлении печатных агитационных
материалов, а также для обеспечения гарантий равенства их прав,
предлагается законодательно установить, что перечень организаций,
имеющих право изготавливать данные агитационные материалы,
устанавливается избирательными комиссиями на основании тендера. При
этом основным критерием для допуска полиграфической организации к
изготовлению агитационных материалов будет являться достаточность
'СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.
полиграфического оборудования для выполнения заказов участников выборов.
Учитывая интенсивное развитие компьютерных технологий, назрела необходимость распространить требования избирательного законодательства, предъявляемые к размещению агитационных материалов на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях (одинаковые возможности по размещению агитационных материалов, единые размеры и условия оплаты и д.р.), к агитационным материалам, размещаемым в сети «Интернет».
В целях обеспечения кандидатам равных прав при осуществлении финансирования предвыборной агитации независимо от их имущественного положения необходимо сократить размеры собственных денежных средств, которые кандидаты могут перечислять в свои избирательные фонды, а также размеры добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в избирательные фонды, установив их размер в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1;
Для создания избирательным объединениям равных возможностей при финансировании предвыборной агитации важно уточнить порядок использования ими в период избирательной кампании имущества, находящегося в их пользовании, разрешив использовать без оплаты из средств избирательного фонда только то имущество, которое было приобретено или арендовано политической партией за год до официального опубликования решения о назначении выборов. Данные изменения позволят предотвратить использование технологий по законному созданию преимущественной агитационной базы до официального начала избирательной кампании.
1 C3 РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
9. Необходимо восстановить конституционно-правовую
ответственность в виде отказа в регистрации и отмены регистрации за
предоставление кандидатами при выдвижении недостоверных данных о
месте работы, образовании и партийной принадлежности, а также
рассмотреть возможность применения данных мер ответственности за
распространение кандидатом недостоверных данных о себе при проведении
предвыборной агитации.
10. Для обеспечения реализации положений избирательного
законодательства, регулирующих институт предвыборной агитации,
необходимо усовершенствовать механизм привлечения к административной
ответственности, передав полномочия по составлению административных
протоколов правоохранительным органам, а также увеличить размеры
штрафных санкций за совершение административных правонарушений.
Методологической основой данной работы стали принципы формально-логического исследования, а ее базу составляет комплекс общенаучных и социальных методов познания общественно-политической и правовой действительности, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного - к конкретному. В процессе исследования применялись: метод системного анализа, формально-юридический, исторический и сравнительно-правовой методы, которые в совокупности способствовали решению поставленных соискателем задач.
Нормативно-правовая база исследования. Основополагающим нормативно-правовым актом избирательного законодательства является Конституция Российской Федерации 1993 года,1 нормы которой формируют важнейшие принципы обеспечения прав и свобод человека и гражданина России, что позволяет сформулировать основные начала обеспечения равенства субъектов избирательных правоотношений, в том числе в части рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемы. Источники,
'СЗРФ. 1994. №1. Ст. 1
использованные в данной работе, можно условно разделить на четыре группы.
К первой группе принадлежат ранее действовавшие законы, регулировавшие избирательный процесс. Это: Федеральный закон от 06 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»1, Федеральный закон от 17 мая 1995 года№ 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»2, Федеральный закон от 21 июня 1995 года № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» , Федеральный закон от 19 сентября 1997 года №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4, Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»5, Федеральный закон от 31 декабря 1999 года № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»6, Федеральный закон от 06 декабря 1999 года № 210-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах»7, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях8. Рассмотрение данных источников было необходимо для анализа становления законодательного регулирования института предвыборной агитации в нашей стране.
Ко второй группе источников относятся действующие и вступающие в силу в ближайшее время законы, содержащие нормы, регулирующие порядок проведения и финансирования предвыборной агитации, а также устанавливающие ответственность за нарушение данных норм. Это: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 148-ФЗ «Об основных гарантиях
'СЗ РФ. 1994. №33. Ст. 3406 2СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1924
3 СЗ РФ. 1995. № 26. Ст.2398.
4 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
5 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.
6 СЗ РФ. 2000. № 1 (ч.Н). Ст. 11.
7 СЗРФ. 1999. № 49. Ст. 5906.
8 Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав»), Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы»), Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3, Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»4 (далее - Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»), Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»5, Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»6, Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 138-ФЗ «О лотереях» , Федеральный закон от 11 августа 1995г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»8, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях9, Уголовный кодекс Российской Федерации10, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации11. Данные законодательные акты позволили автору провести детальный анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с проведением предвыборной агитации, а также избирательного законодательства, которое вступит в силу в ближайшее время.
1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
2 СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
3 СЗ РФ. 2005. №. 21. Ст. 1919.
4 СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.
5 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300
6 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
7 СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. I). Ст. 4434.
8 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340
9 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
10 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
11 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
К третьей группе источников относятся подзаконные нормативные акты, затрагивающие регламентацию института предвыборной агитации, которые необходимы для уточнения порядка применения федеральных законов о выборах. Среди них - постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, касающиеся порядка проведения жеребьевки по распределению эфирного времени, создания избирательных фондов и порядка осуществления расходования средств из избирательных фондов, а также по другим вопросам, связанным напрямую или косвенно с осуществлением предвыборной агитации. Эта группа источников необходима для анализа полноты правового регулирования правоотношений, возникающих в ходе проведения предвыборной агитации.
В четвертую группу источников входят документы Конституционного и Верховного судов, а также судов субъектов Российской Федерации, касающиеся избирательных прав граждан. Эти источники особо значимы, так как позволяют проанализировать правоприменительную практику и дать оценку существующим нормам избирательного законодательства.
Практическая значимость работы заключается в анализе пробелов и недостатков действующего законодательства, регламентирующего институт предвыборной агитации, а также законодательства, устанавливающего ответственность за нарушения порядка проведения предвыборной агитации и нарушения, создающие преимущества при проведении предвыборной агитации. Акцентирование внимания на данных проблемах будет способствовать их решению, как на законодательном уровне, так и в правоприменительной практике.
Помимо этого в работе содержатся предложения по
совершенствованию механизмов правового обеспечения равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации. Ряд предложений соискателя, сформулированных в диссертационном исследовании, внесены для рассмотрения в Московскую
городскую избирательную комиссию, Московскую городскую Думу и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Результаты работы могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области государственного строительства, а также в учебных курсах по конституционному и избирательному праву, спецкурсах по повышению квалификации организаторов выборов.
Апробация исследования. Основные положения и выводы исследования прошли апробацию в опубликованных соискателем материалах сборников статей международных и всероссийских научных конференций, в выступлениях диссертанта на этих конференциях. Автор отслеживал практическую реализацию основных тезисов работы в ходе 29 избирательных кампаний, в которых участвовал как организатор выборов, так и на стороне кандидатов и избирательных объединений. Основные положения и выводы исследования докладывались на парламентских слушаниях и круглых столах по вопросам избирательного законодательства, проходивших в нижней и верхней палатах российского парламента.
В качестве эксперта Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации диссертант входил в Рабочую группу Государственной Думы по работе над проектом федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Автор участвовал в заседаниях Рабочей группы Комитета Государственной Думы по государственному строительству и конституционному законодательству по работе над проектом новой редакции федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Диссертант непосредственно участвовал в разработке двух последних редакций избирательных кодексов города Москвы (2003 и 2005 гг.), в которых реализован ряд предложений, содержащихся в работе.
На протяжении последних трех лет. автор является членом Рабочей группы Московской городской избирательной комиссии по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов, на заседаниях которой предлагал решения вопросов с учетом позиций, содержащихся в работе. С 2005 года автор входит в качестве эксперта в Комиссию Государственной Думы по вопросам практики применения избирательного законодательства Российской Федерации, в рамках которой обсуждаются проблемы действующего избирательного законодательства, в том числе содержащиеся в исследовании. Помимо этого диссертант изучал законодательное регулирование института предвыборной агитации и реализацию на практике данного регулирования в странах СНГ, находясь в качестве международного наблюдателя на выборах депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан в 2004 году и Президента Республики Беларусь в 2006 году.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии. Первая глава посвящена проблемам правового регулирования института предвыборной агитации, во второй главе рассмотрена существующая практика ответственности за нарушения порядка проведения предвыборной агитации и нарушения, создающие преимущества при проведении предвыборной агитации.
Понятие, общие принципы и сроки проведения предвыборной агитации
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» впервые законодательно обозначено понятие информационного обеспечения выборов, в рамках которого выделены информирование избирателей и предвыборная агитация.
Основной целью информационного обеспечения выборов, согласно закону, является способствование осознанному волеизъявлению граждан и гласности выборов (ст. 44).
Данный подход надо признать целесообразным и своевременным, так как в рамках предыдущих избирательных компаний очень много проблем было связано с разграничением информационных и агитационных материалов. «Отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости «объективного информирования граждан» Изготовление таких псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, налоговыми органами. Сохранению такой ситуации также способствует отсутствие законодательства о политической рекламе и недостаточная развитость партийно-политической системы в Российской Федерации. В связи с этим законодатель поставил задачу нормативно определить тот порог, когда объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию и, следовательно, должно подчиняться установленным законом правилам проведения предвыборной агитации».
Важным моментом в исследуемой проблеме является ее категориальный аппарат, а также содержание основных понятий. Для заявленной темы диссертации это в первую очередь относится к самому понятию предвыборной агитации. Несмотря на то, что данную проблему в том или ином плане затрагивают многие исследователи избирательного права, все же она во многом остается недостаточно проработанной и противоречивой . В действующем избирательном законодательстве под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). В данное определение, закрепленное в пункте 4 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» , были внесены изменения в результате принятия Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации».
В частности, уточнено, что предвыборной агитацией признается деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию не только за или против отдельно взятого списка кандидатов, но и за или против нескольких списков кандидатов одновременно (п. 2 ст. 2), в результате чего, бесспорно, был устранен пробел, содержащийся в первоначальной редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»1. Также, в связи с предоставлением законодательным собраниям субъектов Российской Федерации возможности отменять в избирательном бюллетене графу «против всех» на региональных и муниципальных выборах, из определения предвыборной агитации были исключены слова «либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)», тем самым законодатель исключил данные действия из определения предвыборной агитации.
Вместе с тем, возникла непростая ситуация после принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 14 ноября 2005 года № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».
Данным Постановлением признано конституционное право граждан Российской Федерации проводить агитацию против всех кандидатов, в том числе в виде изготовления агитационных листовок и иными способами, без оплаты за счет средств избирательного фонда какого-либо из кандидатов. Указанное Постановление Конституционного Суда основывалось на нормах
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» до внесения в него изменений, в том числе и в определение понятия предвыборной агитации. Поэтому в тексте мотивировочной части Постановления присутствует следующая позиция «если федеральный законодатель в порядке реализации своих дискреционных полномочий признал возможность голосования «против всех» в избирательном бюллетене, он обязан урегулировать и проведение соответствующей предвыборной агитации». Однако в резолютивной части Постановления не нашло отражение положение, по которому агитация против всех разрешена гражданам только в случае сохранения соответствующей графы в избирательном бюллетене.
Соответственно при отмене на региональных выборах графы «против всех» возникает вопрос о возможности проведения гражданами агитации против всех без оплаты данной агитации из средств избирательного фонда. Это приводит к достаточно серьезной ситуации, связанной с реализацией указанного Постановления Конституционного Суда, и в случае сохранения в избирательном бюллетене графы «против всех». Диссертант считает, что при правовом урегулировании порядка создания избирательного фонда для проведения агитации «против всех», а также порядка расходования из него денежных средств на практике могут возникнуть некоторые затруднения, так как гражданам надо будет сначала внести свои денежные средства в качестве добровольного пожертвования в этот избирательный фонд, потом снять их или перевести на счет юридического лица, оказывающего услуги по изготовлению агитационных материалов.
Правовое регулирование порядка проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации
Рассмотрим общие принципы проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации. Необходимо отметить, что они анализируются во многих исследованиях и учебной литературе1. В избирательном законодательстве также дается классификация организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, используемых для информационного обеспечения выборов. Определяется понятие государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, а также производится их классификация как общероссийских и региональных.
В частности, под государственными и муниципальными средствами массовой информации понимаются средства массовой информации, учредителями которых являются соответственно государственные или муниципальные органы и организации, или которым оказывается поддержка из соответствующих бюджетов в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование, а также средства массовой информации, в уставном (складочном) капитале которых имеется соответственно государственная или муниципальная доля (вклад).
Остальные средства массовой информации, не подпадающие под признаки государственных или муниципальных, отнесены избирательным законодательством к негосударственным.
Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, в том числе для представления избирателям предвыборных программ. Эфирное время на каналах указанных организаций телерадиовещания и печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям за плату, а в случаях и порядке, предусмотренных избирательным законодательством, также бесплатно.
При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»1 зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать предоставленные им эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения. Зарегистрированный кандидат, выдвинутый избирательным объединением, вправе использовать предоставленные ему эфирное время, печатную площадь для проведения на тех же выборах предвыборной агитации за выдвинувшее его избирательное объединение, а также за других кандидатов, выдвинутых этим избирательным объединением. Избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, список кандидатов, вправе использовать предоставленные ему эфирное время, печатную площадь для проведения на тех же выборах предвыборной агитации за любого выдвинутого им кандидата.
Редакция рассматриваемой нормы была значительно уточнена в результате внесенных в нее изменений. Во-первых, ее положения теперь касаются не только бесплатных эфирного времени и печатной площади, но и платных. Во-вторых, кандидатам, выдвинутым избирательным объединением, предоставлено право проводить агитацию за выдвинувшее их избирательное объединение. Данные изменения, по мнению соискателя, бесспорно, улучшают законодательное регулирование правоотношений в этой области и восполняют те пробелы, которые существовали в законодательстве до этого.
Конституционно-правовая ответственность
Исследование проблемы соблюдения равенства прав кандидатов и
избирательных объединений при проведении предвыборной агитации было бы не полным без рассмотрения ответственности, установленной в законодательстве за нарушение норм избирательного законодательства, регулирующих порядок проведения предвыборной агитации, а также за нарушения позволяющие получить преимущества при проведении предвыборной агитации. По справедливому замечанию О.Э. Лейста, «без налаженной системы юридической ответственности право становится бессильным и ненадежным, не оправдывающим возлагаемых на него ожиданий; правовые нормы, а равно проистекающие из них права и обязанности членов общества, превращаются в благие пожелания, если власть не способна организовать восстановление нарушенных прав, принуждение к исполнению обязанностей, наказание нарушителей правовых запретов».
Анализируя эту сферу правового пространства выборных кампаний, можно выделить три вида публично-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства: конституционно-правовую, административную, уголовно-правовую, хотя исследователи отмечают и другие виды ответственности, например: материальную, процессуальную, международно-правовую . Конституционно-правовая ответственность пока законодательством прямо не признана, в отличие от уголовной, административной, гражданско-правовой, хотя Конституционный Суд Российской Федерации использует это понятие, формулируя свои правовые позиции. «Будучи одним из видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений. Она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий».
За действия, нарушающие порядок проведения и финансирования предвыборной агитации, а также позволяющие получить определенные преимущества при проведении предвыборной агитации, предусмотрено несколько видов конституционно-правовых санкций. В частности: предупреждение, отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), признание результатов выборов недействительными, хотя не все исследователи считают эти меры санкциями юридической ответственности.
В существующем избирательном законодательстве не раскрывается правовое содержание предупреждения, которое, как вид конституционно-правовой санкции, до недавнего времени было закреплено только в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» (п. 4 ст. 12) и Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы» (п. 8 ст. 18)4 за нарушение кандидатами и политическими партиями этих законов. Вместе с тем, данный вид ответственности не предусматривался в избирательном законодательстве субъектов РФ.
С учетом мнения исследователей, пожеланий членов избирательных комиссий в августе 2005 года предупреждение, как конституционно-правовая санкция, было закреплено в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 51 ст. 20)1.
Практика прошедших федеральных избирательных кампаний показала, что предупреждение использовалось в качестве морально-правовой меры конституционно-правовой ответственности. Законодательная неопределенность критериев нарушений, за которые допускается вынесение предупреждения, привела к тому, что избирательные комиссии самостоятельно, порой не всегда объективно, определяли ответственность в виде предупреждения.
При этом вынесение предупреждения могло стать условно действенной мерой только в случае доведения содержания предупреждения до сведения избирателей через средства массовой информации или иным способом.
Дополнительной проблемой является то, что предупреждение предусмотрено только для кандидатов и избирательных объединений. При этом, исходя из положений закона, данная санкция не может распространяться на других участников избирательного процесса, таких, например, как средства массовой информации. Остается неясным, как поступать избирательным комиссиям в том случае, если этими участниками совершенно незначительное правонарушение и привлечение к административной ответственности представляется нецелесообразным, или когда административная ответственность за данное правонарушение не предусмотрена.
Административно-правовая ответственность
В тридцати четырех статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 устанавливается ответственность за нарушение норм избирательного законодательства. Из них - шестнадцать статей предусматривают ответственность за нарушение порядка проведения предвыборной агитации или действий, позволяющих получить кандидатам и избирательным объединениям преимущества при проведении предвыборной агитации (ст. ст. 5.5, 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.13, 5.14, 5.15, 5.16, 5.38, 5.45, 5.48, 5.49, 5.51, 5.52 КоАП РФ), а четыре статьи устанавливают ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений (ст. ст. 5.18, 5.19, 5.20, 5.21 КоАП РФ). Таким образом, затрагивают предмет, исследуемый в работе, двадцать статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Необходимо отметить, что основное количество данных составов административных правонарушений было закреплено в Кодексе при принятии его новой редакции. Анализ данного блока статей показывает наличие ряда проблем в установлении административной ответственности. Так, например, некоторые исследователи обращаясь к статьи 5.5 КоАП, предусматривающей ответственность за нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, отмечали, что: «Негативные моменты в работе СМИ обобщались в результате электоральной практики, и законодатель был вынужден ещё в 1995 году ввести в КоАП РСФСР специальную статью (ст. 40.8) о нарушении условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации. В 2001 году соответствующую норму о нарушении порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов (ст. 5.5), законодатель ввел и в новый КоАП РФ, а через два года - в 2003 году была введена и новая ее редакция, которая стала намного шире по содержанию, была изменена ее диспозиция, значительно увеличены штрафы, введена ответственность юридических лиц»1. Часть первая данной статьи предусматривает ответственность за нарушение порядка опубликования (обнародования) в средствах массовой информации материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе агитационных материалов, а также ответственность за нарушение в период избирательной кампании порядка опубликования (обнародования) указанных материалов в информационно телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть «Интернет»). Можно выделить следующие наиболее типичные нарушения данной статьи: 1) опубликование (обнародование) в редакционных материалах или под видом редакционных материалов информации, содержащей признаки предвыборной агитации; 2) опубликование (обнародование) агитационных материалов средствами массовой информации, не заявившими о своем участии в избирательной кампании, а также средствами массовой информации, не имеющими на это право в соответствии с законом; 3) опубликование (обнародование) средствами массовой информации агитационных материалов без их предварительной оплаты из средств соответствующего избирательного фонда; 4) нарушение порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами. Предусмотренная данной нормой санкция влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от трехсот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Привлечение средства массовой информации к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного данной статьей, имеет преюдициальное значение для последующего возможного привлечения данного средства массовой информации за повторное административно-наказуемое нарушение законодательства о выборах к мере юридической ответственности в виде временного приостановления выпуска средства массовой информации до момента окончания голосования на выборах. Основания и порядок приостановления выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства о выборах регламентированы в статье 16.1 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»1. Данный подход законодателя был обусловлен тем, что размеры штрафов в ряде случаев, особенно для крупных федеральных средств массовой информации, представляются просто несущественными. Однако возможность неоднократного привлечения средства массовой информации к административной ответственности в период избирательной кампании на сегодняшний день представляется практически невозможным. Подтверждением этому является практически полное отсутствие таких прецедентов при проведении федеральных и большинства региональных выборов.
