Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предвыборная агитация и информационное обеспечение выборов в избирательном процессе 13
1.1. Предвыборная агитация и информационное обеспечение выборов как правовые категории 13
1.2. Правовой опыт регулирования предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов в России и за рубежом 31
1.3. Критерии разграничения предвыборной агитации и информирования в избирательном процессе в Российской Федерации 58
Глава 2. Предвыборная агитация и информационное обеспечение выборов в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование и практика 87
2.1. Особенности конституционно-правового регулирования и практика проведения предвыборной агитации в Российской Федерации 86
2.2. Особенности конституционно-правового регулирования и практика осуществления информационного обеспечения выборов в Российской Федерации 120
2.3. Влияние современных информационных технологий на предвыборную агитацию и информационное обеспечение выборов в Российской Федерации 148
Заключение 175
Список использованной литературы 181
- Предвыборная агитация и информационное обеспечение выборов как правовые категории
- Критерии разграничения предвыборной агитации и информирования в избирательном процессе в Российской Федерации
- Особенности конституционно-правового регулирования и практика проведения предвыборной агитации в Российской Федерации
- Влияние современных информационных технологий на предвыборную агитацию и информационное обеспечение выборов в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования, обусловлена тем, что уровень развития правового регулирования проведения выборов характеризует состояние демократического развития государства.
Предвыборная агитация и информирование занимают особое правовое положение в избирательной кампании. В* современном избирательном процессе предвыборная агитация и информирование сопутствуют и зачастую замещают друг друга, требуя поэтому глубокого, всестороннего и, прежде всего, комплексного сравнительно-правового анализа.
В. настоящее время» предвыборной агитации» уделяется достаточно много внимания, в .современной конституционно-правовой.науке. Исследование предвыборной агитации и информирования, осуществлялось с разных точек зрения: и с позиций нормативного закрепления права на- свободу слова, и как- института субъективного- избирательного права; и^ как информационной гарантии реализации избирательных прав граждан. При этом большинство авторов рассматривают предвыборную агитацию в отрыве от информирования избирателей, хотя в'Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федераций» от 12 июня-2002 года №67-ФЗ] (далее по тексту Федеральный закон «Об основных гарантиях...») эти институты объединены в единый правовой институт информационного обеспечения* выборов. Однако традиционное раздельное изучение предвыборной- агитации и информирования избирателей не позволяет отразить в полной мере особенности их конституционно-правового регулирования.
Особенно актуальна в настоящее время, проблема разграничения-предвыборной агитации и информирования, однако, как правило, ее осмысление ограничивается анализом Постановления' Конституционного Суда- Российской Федера-
1 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ. по сост. на 22 июля 2008 г. //Собрание законодательства РФ. - 2002. - №24. - Ст. 2253.
ции от 30 октября 2003 года № 15-П1. Но помимо цели, как единственного фактора, указанного в данном Постановлении, существуют также и другие критерии разграничения, которые остаются без внимания науки, хотя их выработка в значительной степени облегчила бы правоприменение.
В связи с этим представляется, что исследования требуют практические и теоретические особенности не только предвыборной агитации, но и информирования, причем максимально эффективным является именно их совместное исследование, но не с точки зрения составляющих института информационного обеспечения выборов, а как явления во многом совпадающие при1 практическом применении норм избирательного законодательства, но с позиций теоретического осмысления - существенно различающиеся по содержанию и функциям в избира- * тельном процессе. Кроме того, особого внимания исследователя заслуживают такие вопросы, как субъекты предвыборной- агитации и информирования, особенности и содержание их воздействия, период их осуществления, особенности судебной практики по делам, связанным с агитацией и информированием, а также правовые позиции, выработанные Конституционным Судом Российской Федерации. Комплексное изучение указанных вопросов позволит сформулировать критерии разграничения предвыборной агитации и информирования, что создаст уст ловия для более точного понимания и применения норм российского избирательного законодательства.
Также современный уровень развития информационных технологий делает необходимым выявление особенностей проведения предвыборной агитации и информирования посредством новейших средств массовой коммуникации, таких как Интернет, цифровая мобильная связь, системы теле- и видеотекста.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам проведения предвыборной агитации посвящены исследования многих известных специалистов в области избирательного права, среди которых особое место занимают работы Н.С.Бондаря, С.В.Большакова, В.В.Игнатенко, С.Д.Князева, Е.И.Колюшина,
1 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.Л. Бунтмана, К.Л. Катаняна и К.С. Рожкова: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. №15-П //Собрание законодательства РФ. - 2003. - Л'а 44. - Ст. 4358.
Е.В.Корчиго, В.Д.Мостовщикова.
Работы, содержащие исследование вопросов информирования носят ограниченный характер, среди них можно отметить исследования С.В.Большакова, В.В.Игнатенко, С.В.Кошемариной, И.В.Минникес.
В тоже время вопросы разграничения предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов не нашли достаточного отражения и глубокого анализа в юридической литературе, что также характеризует актуальность темы данного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа Конституции Российской Федерации, действующего российского конституционного и, в частности, избирательного законодательства, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, судебных решений по вопросам избирательного права, предвыборной агитации и информирования, а также обобщения практики проведения избирательных кампаний различного уровня обосновать и разработать критерии разграничения предвыборной агитации и информирования и на их основе сформулировать предложения по совершенствованию российского избирательного законодательства.
Для реализации обозначенной цели исследования необходимо решение следующих научных задач:
исследовать теоретические основы избирательного процесса, его стадий, определить положение предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов в избирательном процессе;
рассмотреть правовой опыт регулирования предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов в России и за рубежом;
обосновать и разработать критерии разграничения предвыборной агитации и информирования в рамках избирательного процесса;
осуществить анализ особенностей конституционно-правового регулирования и практики проведения предвыборной агитации в Российской Федерации;
произвести анализ особенностей конституционно-правового регулирования и практики осуществления информационного обеспечения выборов в России-
ской Федерации;
- выявить особенности проведения предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов посредством современных информационных технологий.
Объектом диссертационного исследования являются избирательные правоотношения, складывающиеся при проведении предвыборной агитации и информирования в избирательном процессе в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают общие конституционно-правовые принципы и нормы, а также принципы и нормы избирательного права, определяющие правовое регулирование проведения предвыборной агитаций и информирования в избирательном процессе в Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых в области конституционного права: С.А.Авакьяна, Н.С.Бондаря, Ю.А.Веденеева, И.В.Выдрина, Ю.А.Дмитриева, Л.Б.Ескиной, А.Б.Исраеляна, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.И.Лысенко, В.Е.Чиркина.
Общим проблемам избирательного права и избирательного процесса посвятили свои исследования такие авторы, как: А.С.Автономов, В.И.Васильев, А.А.Вешняков, А.В.Зиновьев, А.В.Иванченко, С.В.Кабышев, С.Д.Князев, А.Е.Постников, В.В.Пылин, Л.В.Туманова, М.А.Туманов.
При изучении особенностей проведения предвыборной агитации и информирования, а также применения современных средств массовой коммуникации использовались работы В.В.Игнатенко, Е.В.Корчиго, М.С.Матейковича, Т.А.Рабко, М.А.Федотова.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Из общенаучных методов использовались такие, как: диалектический, формально-логический, ис-торико-аналитический. Специально-научные методы представлены историко-правовым, сравнительно-правовым и формально-юридическим методами.
Нормативная база исследования основана на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых ак-
тов. В работе исследованы постановления Конституционного Суда Российской Федерации и решения Верховного Суда Российской Федерации, посвященные избирательному процессу, а также постановления, инструкции, методические рекомендации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований разграничения предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов. Диссертантом разработаны научно обоснованные критерии разграничения предвыборной агитации и информирования, выявлены особенности проведения предвыборной агитации и информирования посредством современных средств массовой коммуникации.
Основные результаты исследования, выносимые на защиту:
Анализ конституционно-правовых норм, теоретических положений в области избирательного права, практики избирательного процесса позволяет установить, что предвыборная агитация и информирование не являются единой стадией избирательного процесса и различаются по целому ряду критериев, при этом предвыборная агитация - это самостоятельная стадия избирательного процесса, а информирование признаками стадии избирательного процесса не обладает.
На основе теоретико-правового исследования предвыборной агитации и информирования, анализа положений Федерального закона «Об основных гарантиях...» во взаимосвязи с правовыми позициями, выработанными Конституционным Судом Российской Федерации, научно обоснованы и предложены критерии разграничения предвыборной агитации и информирования:
г) субъекты предвыборной агитации и информирования: перечень субъектов информирования закреплен в Федеральном законе «Об основных гарантиях...», он отличается от перечня субъектов предвыборной агитации, который определяется на основе комплексного анализа положений Федерального закона «Об основных гарантиях...» и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
период осуществления: информирование не связано непосредственно с периодом прохождения избирательной кампании, предвыборная агитация имеет четко установленные законом временные границы в рамках избирательной кампании.
содержание деятельности по предвыборной агитации и информированию: предвыборная агитация отличается субъективным содержанием; информирование должно содержать достоверную, объективную информацию, не нарушающую равенство кандидатов, списков кандидатов, избирательных объединений.
субъекты воздействия: предвыборная агитация направлена исключительно на лиц, обладающих активным избирательным правом; информирование адресовано неопределенному кругу лиц, заинтересованных в объективной информации о действиях и событиях избирательной кампании.
повторность распространения: если распространение сведений одним субъектом об определенных кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях не имеет систематического характера, то это информирование; если же такие сведения одним субъектом распространяется неоднократно — это предвыборная агитация.
6) источник оплаты: предвыборная агитация должна оплачиваться из
средств избирательного фонда, а информирование может финансироваться из
различных источников.
3. Разработанные критерии разграничения предвыборной агитации и информирования позволяют внести предложения по совершенствованию понятийного аппарата избирательного процесса:
обосновано и предложено правовое определение понятия «предвыборная агитация» - это самостоятельно осуществляемая в установленный законом период в рамках избирательной кампании деятельность граждан, общественных объединений и имеющая целью побудить избирателей проголосовать «за» или «против» кандидата, списка кандидатов, избирательного объединения.
обосновано и предложено правовое определение понятия «информи-
рование» - это обязательная и (или) добровольная деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая в установленные законом сроки и в определяемом законом порядке, включающая распространение объективной, достоверной, не нарушающей равенства кандидатов, списков кандидатов, избирательных объединений, информации о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, списках кандидатов, об избирательных объединениях, а также иных действиях, событиях и лицах.
4. В развитие содержания статьи 29 Конституции Российской Федерации,
положения которой в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда
Российской Федерации служат конституционно-правовой основой информацион
ного обеспечения выборов и для эффективного разрешения проблемы разграни-
чения предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов необхо
димо внести изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях...», разде
лив главу «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации
о выборах и референдумах» на две главы: «Агитация при проведении выборов»,
посвященную правилам, срокам, формам, методам, ограничениям при прове
дении предвыборной агитации, и «Информационное обеспечение выборов»,
направленную на установление случаев, способов, объемов, а также видов ин
формирования, в рамках каждого из которых в ходе избирательного процесса оп
ределенная информация должна или может быть предоставлена соответствую
щими, уполномоченными законом субъектами неограниченному кругу лиц.
5. На основе анализа взаимосвязи пунктов 1 и 3 статьи 45 Федерального
закона «Об основных гарантиях...» и практики осуществления информирования
можно сделать вывод о необходимости урегулировать полномочия кандидатов и
избирательных объединений в сфере информационного обеспечения выборов.
Представляется, что кандидаты и избирательные объединения должны обладать
полномочиями информировать о дате, времени и месте голосования, о законода
тельстве о выборах. Однако данные субъекты должны быть ограничены в праве
на информирование на каналах организаций, осуществляющих телевещание, а
также на информирование о кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях.
Распространение в межвыборный период информации, имеющей политический характер, не имеет унифицированного названия и регулируется нормами о социальной рекламе. Представляется, что это явление следует относить к специализированной деятельности политических партий. Законодательное регулирование распространения такой информации может быть осуществлено путем внесения взаимокорреспондирующих дополнений в Федеральный закон «О политических партиях» и в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», в соответствии с которыми политическим партиям, прошедшим государственную регистрацию, на регулярной основе должно предоставляться эфирное время на государственных общероссийских каналах теле- и радиовещания, а также печатная площадь в государственном общероссийском периодическом печатном издании. И эфирное время, и печатная площадь должны предоставляться также и региональными организациями телерадиовещания, редакциями периодических печатных изданий в тех субъектах Российской Федерации, где есть региональные отделения этих политических партий. Длительность эфира, объем печатных площадей, периодичность должны быть четко установлены в законе.
Федеральный закон «Об основных гарантиях...» не содержит определение агитационного печатного материала (далее по тексту — АПМ), хотя в настоящее время основным методом проведения агитации является распространение агитационных печатных материалов, которые в связи с отсутствием законодательного определения все чаще не содержат выходных данных.
Под агитационным печатным материалом следует понимать конечный агитационный продукт, изготовленный путем отображения с помощью любого вида печати графического и (или) текстового изображения на запечатываемом материале, из которого изготавливается АПМ, не зависимо от вида запечатываемого материала.
8. Представляется целесообразным установить в Федеральном законе «Об
основных гарантиях...» правила использования в избирательных целях средств массовой коммуникации (Интернет, цифровой мобильной связи, систем теле- и видеотекста), поскольку применение действующих норм в силу специфики подобных технологий невозможно. А именно: установить объем сведений, содержащихся в выходных данных, а также в уведомлении об изготовлении агитационного материала, предоставляемом в избирательную комиссию, обязательность осуществления избирательными комиссиями информирования, в том числе и через собственный Интернет-сайт, порядок фиксирования правонарушений.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные понятийный аппарат, предложения по совершенствованию структуры стадий избирательного процесса, критерии разграничения предвыборной агитации и информирования дополняют и развивают науку избирательного права Российской Федерации, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях в сфере избирательного права.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании избирательного законодательства, правоприменительной деятельности в ходе выборов. Практические рекомендации исследования могут быть также использованы в работе организаторов выборов, в избирательных кампаниях кандидатов и политических партий, средств массовой информации, а также работе избирательных комиссий всех уровней.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта, участии его в международной конференции «Молодежь в политической жизни России: проблемы, перспективы» (СЗАГС, сентябрь 2007 года) и конкурсе избирательной комиссии Ленинградской области на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса (май 2005 года), работе диссертанта в избирательных комиссиях различных уровней городов Москвы и Санкт-Петербурга, Владимирской, Пензенской, Пермской, Тверской, Сахалинской областей, Ставропольского края.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы.
Предвыборная агитация и информационное обеспечение выборов как правовые категории
Сегодня общеизвестно и не требует дополнительных комментариев, что выборы — это важнейший демократический институт, в процессе реализации которого происходит формирование властных органов, наделение властными полномочиями отдельных граждан, то есть воспроизведение публичной власти государства, и как следствие, придание ей легитимности.
Институт выборов — это необходимый элемент политической системы любого демократического государства. Обязательность существования реальных избирательных процедур подчеркивается Международным пактом о гражданских и политических правах1, статья 25 которого гласит, что каждый гражданин должен иметь право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, а также голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
«Выборы и избирательные права граждан являются во всяком демократическом обществе одним из важнейших институтов народовластия, инструментом его осуществления с точки зрения обеспечения каждому гражданину реальных возможностей участвовать в формирования персонального состава органов государственной власти и местного самоуправления»2.
Избирательный процесс как фундаментальная категория избирательного права представляет собой политико-правовое явление, выражающееся в реализации комплекса определенных юридически значимых действий в рамках конкретного временного отрезка.
Все виды юридического процесса объединяют некоторые общие черты, выявление которых позволяет дать определение избирательному процессу. В представлении большинства авторов юридический процесс — это урегулированная специальными нормами права деятельность уполномоченных субъектов, это динамическая деятельность, это деятельность, содержащая в себе совокупность последовательных процедур (стадий), это деятельность, направленная на достижение определенного юридического результата1.
Существует три подхода к пониманию юридической природы процесса: традиционное, расширительное и ограничительное. Первое отождествляет процесс с юрисдикционной деятельностью, деятельностью по разрешению споров. Сторонники расширительного толкования считают, что реализация материальных норм невозможна вне процессуального режима, он соответствует всем отраслям права. Суть ограничительного толкования сводится к тому, что процессуальные формы обеспечивают ограниченное поле норм материальных, покрывая не весь массив их соответствующей отрасли, а лишь его часть. Соответственно, в данном случае, избирательный процесс обеспечивает порядок осуществления не всех материальных правоотношений, складывающихся на основе избирательного законодательства, а только тех из них, которые непосредственно связаны с выборами, ограниченными рамками избирательной кампании2.
В связи с этим, нельзя не согласиться с мнением А.В.Зиновьева, что содержание избирательного процесса отнюдь не тождественно порядку реализации всех образующих избирательное право материальных норм, а имеет первоначальной и основной целью исключительно процедурное обслуживание организации и проведения выборов3, то есть непосредственно избирательной кампании.
Если обратиться к традиционному подходу, который очень распространен в литературе, то представляется, что избирательное право не имеет собственной юрисдикционной формы реализации, в связи с чем, юрисдикционное разрешение избирательных споров и защита избирательных прав осуществляются в рамках гражданского, административного и уголовного процессов. Однако избирательное право предусматривает и специальную процедуру защиты избирательных -прав — через избирательную комиссию.
С позиции рассмотрения избирательного процесса как формы реализации материальных норм избирательного права, то в литературе господствует мнение, согласно которому эта форма проявляется в процедурной составляющей как во внеюрисдикционном производстве1.
Избирательные правоотношения проявляются в основном в процессуальной форме, имеющей вектор направления от дня назначения даты выборов до дня предоставления избирательной комиссией, организующей выборы, финансового отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Таким образом, термин «избирательный процесс» обозначает процессуальную форму реализации материальных избирательных отношений, выражающуюся в осуществлении установленной последовательности определенных действий управомоченных субъектов.
Известные ученые Ю.А.Веденеев, В.В.Игнатенко, С.Д.Князев, В.Д.Мостовщиков полагают, что избирательный процесс составляют субъектив-ная, технологическая и институциональная (стадийная) компоненты . Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие. Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой некоторых участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса. М.В.Масловская полагает, что природа субъектов избирательного процесса является самой многообразной, не подлежащей унификации3.
Критерии разграничения предвыборной агитации и информирования в избирательном процессе в Российской Федерации
«Избирательный процесс — это своего рода публичная встреча общества и государства, гражданина и власти на предмет выяснения взаимных отношений, в том числе и путем надлежащего информирования сторон о действительных, а не мнимых или желаемых, фактах и событиях, намерениях и ресурсах»1.
И результат этой встречи зависит и от того, как она была подготовлена, и от того, как вели себя стороны во время ее прохождения, и, естественно, от полученных итогов. И если предвыборная агитация в избирательном процессе — это именно распространение сведений о мнимых, желаемых фактах или событиях, то информирование — это, своего рода, проверка качества этой встречи. Установленная законодателем формула: информационное обеспечение выборов = предвыборная агитация + информирование избирателей, как говорилось выше, не верна ни логически, ни лексически. Н.В.Артамонова называет ее «край-не опасной находкой .законодателя». Напомним, что информация определяется как сообщения; осведомляющие о положении дел, состоянии чего-либо. С.В.Большаков в своем докладе на семинаре, посвященном взаимодействию избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и СМИ отметил: «...существует различие между терминами «агитация» и «информация», употреб ляемыми в связи с выборами, хотя и то, и другое - вид распространения инфор мации, информационной деятельности различных участников избирательного процесса»3. «С целью объективного установления содержания оценочного понятия «предвыборная агитация» необходимо учитывать,иные присущие данному поня 59 тию признаки, а именно: объект, субъект предвыборной агитации, сроки, формы и методы ее проведения, порядок финансирования и ряд иных»1. Н.В.Артамонова, также изучающая критерии разграничения информирования и предвыборной агитации подчеркивает: «Правовой режим осуществления предвыборной агитации существенно отличается от правового режима информирования избирателей в том числе по субъектам, источникам и порядку оплаты, целям, задачам, срокам, формам и методам их проведения»2.
Впервые столь остро стоявшую проблему разграничения информирования и агитации попытался решить Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П «Поделу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; в связи, с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан-С.А.Бунтмана, К.А.Катаняна и К.С.Рожкова» (далее подтексту Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября" 2003 года). «Разрешая данное дело, Конституционный- Суд Российской» Федерации рассмотрел целый комплекс вопросов, связанных с предвыборной агитацией, включая поиск баланса ценностей права на свободные выборы и права на свободу слова в период избирательной кампании; соотношения информирования избирателей и предвыборной агитации; участие СМИ в информационном обеспечении выборов, включая возможность проведения предвыборной агитации; проблему вины и состава правонарушения со стороны субъектов предвыборной агитации».4 Постановление явилось важной вехой в, пожалуй, бесконечных попытках провести четкую грань между агитацией и информацией. В настоящий момент положения этого Постановления имплементированы в Федеральный закон «Об основных гарантиях...». Однако, бесспорно, что-это Постановление «не дало ответов на все во просы, связанные с разграничением» .
В Постановлении впервые была сделана попытка разграничить предвыборную агитацию и информирование и установлен первый критерий их разграниче-ния — это цель, с которой распространяются те или иные сведения, «поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения-, чем просто призывы голосовать «за» или «против», то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели -склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению».
В настоящее время правоприменитель, определяя для себя, что есть информирование, должен идти, по сути, и это подчеркнул Конституционный Суд Рос-сийской Федерации, от обратного — все что не содержит признаков агитации является информированием. Критерием, позволяющим их разграничить, является цель, поскольку именно цель, как правильно отмечает Л.Т.Аглеева, однозначно свидетельствует о характере информации, поскольку имеет определяющее значение2.
Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что «...общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания»правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона»1.
Авторы, затрагивающие проблему отсутствия критериев разграничения предвыборной агитации и информирования, отмечают, что для определения па-раметров разграничения не достаточно правоприменительной практики: «Идентификация действий и материалов в качестве агитационных осуществляется посредством их проверки на соответствие критериям, указанным в законе. Безусловно, такие критерии должны быть четкими и ясными. Однако отечественной конституционно-правовой науке пока не удалось выработать таких критериев».2
В.П.Журавлев полагает, что первым шагом на пути установления критериев разграничения предвыборной агитации и информирования должно стать- определение информирования избирателей, которое он формулирует как «распространение сведений об объективно имевших место фактах, связанных с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, не сопровождаемое оценочными комментариями».3
Особенности конституционно-правового регулирования и практика проведения предвыборной агитации в Российской Федерации
Некоторые полагают, что запрет для СМИ быть субъектами- агитационной деятельности; «в условиях, когда не:созданььправовые и экономические механизмы независимости как частных,. так и государственных средств- массовой; информации, когда нельзя говорить о формировании политической, культуры освещения избирательных кампаний средствами массовой; информации как о завершенном процессе» ,. является стабилизирующим фактором. ЦИК России, тем не менее, отмечает,.«в США, в большинстве западноевропейских государств таких ограничений немного, в России их наь порядок больше»5. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года наоборот подчеркивает, что пользование свободой массовой информации «налагает на организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом». Таким образом, и многие также ссылаются на это1, СМИ и их представители должны самостоятельно определять рамки своего - возможного поведения во время избирательной кампании, и рамки эти, в первую очередь, должны устанавливаться- журналистским сообществом. Авторы издания «Зарубежное избирательное право», основываясь на анализе избирательного законодательства многих стран мира, пишут: «В конечном итоге наилучшим способом защиты интересов избирателей в этом отношении является укрепление традиций профессионализма и независимости работников телевизионных и радиокомпаний с тем, чтобы профессиональная этика не позволяла журналистам идти на поводу у своих хозяев (как государственных, так и частных) и манипулировать информацией»2.
На укоренение традиций этичного поведения СМИ в странах с обширной электоральной историей ссылается и ЦИК России — «в странах с давними демократическими традициями сложились прочные этические правила поведения при проведении выборов, побуждающие участников избирательного процесса учитывать мнение общества, весьма сурово осуждающего нарушителей правовых и морально-этических норм»3.
Общественный Совет по рекламе разработал «Этический кодекс политической рекламы» , который в соответствии с преамбулой является собранием этических норм и правил, добровольно установленных рекламными агентствами, средствами массовых коммуникаций и субъектами политической деятельности (общественными объединениями, партиями, движениями и т.д.) в сфере политической рекламы (политической рекламной деятельности). В тексте Кодекса подчеркивается, что он является, в первую очередь, средством самодисциплины.
В своем тексте указанный Кодекс использует термин «политическая реклама», не раскрывая при этом его содержания - того значения, которое вкладывается в него разработчиками Кодекса. На регулирование чего направлен этот документ? Охватывает ли .его действие предвыборную агитацию или только действия по распространению информации, носящей политический характер в межвыборный период? Несмотря на то, что в Кодексе приведено определение политической рекламы, ответить на этот вопрос не представляется возможным.
Однако, несмотря на некоторую неопределенность в понятиях и явно декларативный характер, Кодекс имеет огромное значение для регулирования изготовления и распространения как предвыборной агитации, так и собственно политической информации, внедряя не столько буквальные правила, сколько некие моральные рамки, которые и являются тем средством саморегуляции, о котором упоминается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года. Текст Кодекса гласит: «Кодекс подразумевает следование не только своей букве, но и духу».
Например, обращение к морально-нравственным представлениям осуществляет А.С.Автономов, который отмечает, что объективное избирательное право — это основанная на определенной системе представлений о должном и справедливом совокупность норм2.
Есть мнение, что в настоящее время роль такого своего рода общественного контролера, идентичного описанному ранее Третейскому информационному суду, могла бы сыграть Общественная палата Российской Федерации, в составе ко торой предлагается образовать Комиссию из числа уважаемых профессиональным сообществом людей, которая обеспечивала бы независимость вещательной политики .
В настоящее время журналистское сообщество пытается вырабатывать некоторые правила по данному вопросу, а законодатель, в свою очередь, идет по пути все большего ужесточения норм, регламентирующих предвыборную агитацию в СМИ, но проблема доступа к СМИ и скрытая предвыборная агитация остаются главными в этой плоскости.
На практике это выражается в использовании действующими депутатами или должностными лицами органов государственной власти или местного самоуправления в целях собственной избирательной кампании доступных им СМИ. Это могут быть различные интервью, статьи, выступления по разнообразным поводам или без них.
Влияние современных информационных технологий на предвыборную агитацию и информационное обеспечение выборов в Российской Федерации
Современные информационные технологии внедряются.во все сферы жизни и занимают в ней все большее и большее место. В предвыборной агитации и информировании уже давно используется сеть Интернет, цифровая мобильная связь, иные технологии, причем использование это носит систематический и подчас обязательный (использование ГАС «Выборы») характер.
Самым массовым и распространенным средством современной массовой коммуникации является Интернет, который впервые был использован в политических целях еще в 1999 году в проекте С.А.Кириенко «Московская альтернатива»1. В отличие от иных современных технологий, упоминание-сети Интернет встречается в некоторых законодательных актах.
Многие подчеркивают, что Интернет это гораздо более объективный источник информации; чем. даже самые независимые СМИ, в связи с чем он составляет достаточносерьезную-конкуренцию традиционным СМИ . Связано это с тем, что каждый вправе разместить ту или иную информацию в сети Интернет, а также завести свой собственный Интернет-сайт.
К сожалению, современное законодательство не осуществляет должного правового регулирования сети Интернет, а соответственно, не ясен и юридический режим существования данного явления, что, как отмечают многие авторы3, отрицательно сказывается на формировании правоприменительной практики, актуализирует проблемы правового регулирования распространения информации в Интернет и в целом понижает качественность российского законодательства.
В настоящий момент не существует даже унифицированного наименования Интернет: законодательство о выборах называет его информационно-телекоммуникационной сетью общего пользования «Интернет», различные авторы: специфическая информационная среда1, пространственно-распределенная глобальная сеть2, распределенная всемирная база правовых социальных и иных знаний . Связано это, в первую очередь, с тем, что «сама всемирная паутина еще мало исследована с точки зрения юридической специфики отношений, возникающих в связи с ее существованием и практическим применением»4.
Большинство авторов согласны с тем, что Интернет следует рассматривать в качестве самостоятельного явления, в связи с чем, необходимо принять федеральный закон о глобальной сети, нормы которого конкретизировать в отраслевых законах, в том числе в законодательстве о выборах . В связи с этим Д.И.Кутюгин пишет: «Между тем сегодня Интернет надо сопоставлять не с отдельными средствами и каналами коммуникации, но со всей совокупностью таких средств и каналов, выработанных человечеством за все предшествующие времена»6.
Федеральный закон «Об основных гарантиях...» несколько раз упоминает Интернет, обязывая публиковать в Интернете результаты выборов, в том числе, данные протоколов всех комиссий об итогах голосования, список политических партий, имеющих право принимать участие в выборах, предвыборную программу избирательных объединений, а в ходе подведения итогов выборов данные об участии избирателей в выборах, о предварительных итогах голосования должны быть доступны в сети Интернет в режиме «только чтение». Например, некоторе время назад была принята программа информационно-разъяснительной деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в период, подготовки и проведения федеральных избирательных кампаний в 2007-2008 годах1, которая подразумевала применение современных информационных технологий как Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, так и избирательными, комиссиями,субъектов;Российской Федерации, однако учитывала: она: только- возможность применения; сети Интернет и: мобильной связи: Таким образом,.есть основания:говорить о том, что информирование В5Этотсфере.регулируетсятораздо полнее, чем агитация; хотя, как-видно изфанее изложенного, это явление нечастое:.
Интернет —это виртуальная сеть, объединяющая.миллионьькомпьютеровгпо: всему миру. Для того чтобьъ получить доступ;в»Интернет, пользователю необхо-димо: установить, на своемсперсональномкомпьютёре определенное оборудование и-заключить договор с организацией, которая обеспечивает пользователю доступ: . в. Интернет (провайдером); Организация-провайдер: предоставляет пользователю; ІР-адрес — это-комбинацияшз четырех;цифр; каждая.из которых- от 0 до:255, однозначно идентифицирующая; пользователя в5 сети Интернет.. Именно по: ІР-адресу можношайти любого; пользователя разместившего ту или- иную; информацию- в ; Интернет на любомизісайтов:.,
Обладая постоянным. 1Р-адресом,каждыйшользователь4может создать свой собственный; сайт, для чего ему необходимо; взять Bt пользование, доменное имя, которое привязывается к. определенной;доменной: зоне; Доменные зоны делятся на международные —. это com;, org, info; net, ина национальные, их названия юбра-зованыот сокращенных английских наименований стран всего мира — га:(Россия), de (Германия) и так далее. Собственником международных доменных зон является; организация ICCAN, которая располагается в Соединенных Штатах Америки.. Собственником каждой из национальных доменных; зон. являются национальные организации каждого из.государств, которые и предоставляют в аренду доменные имена.в соответствующей:доменной;зоне.
