Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и правовые основы информационного обеспечения выборов в Российской Федерации .
1. Информационное обеспечение выборов в связи с правом на свободу слова и свободу массовой информации: международно-правовые и конституционно-правовые основы 14
2. Свобода слова и реализация права на информационное обеспечение выборов в законодательном регулировании Российской Федерации 32
3. Разграничение понятий «информирование» и «предвыборная агитация»: Особенности правового регулирования в Российской Федерации 67
Глава 2. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования информационного обеспечения избирательного процесса .
1. Становление, развитие и основные направления совершенствования правового регулирования института информационного обеспечения выборов в России постсоветского периода 89
2. Особенности правового регулирования информационного обеспечения выборов при формировании представительных органов власти в Российской Федерации на основе пропорциональной системы 111
Заключение 171
Список литературы 178
- Информационное обеспечение выборов в связи с правом на свободу слова и свободу массовой информации: международно-правовые и конституционно-правовые основы
- Свобода слова и реализация права на информационное обеспечение выборов в законодательном регулировании Российской Федерации
- Становление, развитие и основные направления совершенствования правового регулирования института информационного обеспечения выборов в России постсоветского периода
- Особенности правового регулирования информационного обеспечения выборов при формировании представительных органов власти в Российской Федерации на основе пропорциональной системы
Введение к работе
Результатом обновления федерального законодательства о выборах, происходящего в России накануне каждого следующего федерального избирательного цикла, стало более жесткое регулирование деятельности средств массовой информации (далее по тексту - СМИ) во время избирательных кампаний 2003-2005 гг.
Если учесть, что современный этап развития информационного обеспечения выборов в России составляет чуть более десяти лет, можно утверждать, что за это время удалось добиться значительных результатов. Налицо позитивный характер произведенных законодателем в этой области реформ.
За сравнительно короткий срок сформировано принципиально новое избирательное законодательство, в целом отвечающее общепризнанным мировым стандартам и конституционному принципу федерализма. Окончательно решен вопрос о разграничении понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация». Созданы эффективные механизмы реализации права граждан на своевременное получение беспристрастной, полной, достоверной и объективной информации о ходе избирательной кампании. Получили существенное развитие нормы, защищающие участников предвыборного процесса от распространения через СМИ недобросовестных или безосновательно очерняющих этих участников
сведений. Повысился уровень «прозрачности» выборов, что позволяет избежать существенного количества нарушений порядка информационного обеспечения избирательного процесса. Вследствие этого сократилось количество избирательных споров в сфере информирования избирателей и предвыборной агитации. Более тесным стало взаимодействие избирательных комиссий с правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, а так же с гражданами-избирателями и кандидатами в выборные органы. Решения этих органов в сфере информирования избирателей и предвыборной агитации становятся все более взвешенными и аргументированными. Увеличилась роль политических партий в избирательном процессе, в целом, и в процессе информационного обеспечения выборов, в частности. Все вышеперечисленные факторы, несомненно, повысят уровень доверия граждан к институтам выборной демократии.
Вместе с тем, очень серьезной остается проблема обеспечения сбалансированного и беспристрастного освещения в СМИ избирательных кампаний, а также предвыборной и иной деятельности кандидатов, избирательных объединений. В этой области многое еще предстоит сделать.
Несмотря на изданные акты законодательства, принятые акты Конституционного Суда Российской Федерации, других судебных органов, направленные на формирование последовательного курса на неукоснительное соблюдение требований законодательства, на практике часто приходится сталкиваться с фактами, когда люди, будучи несогласными с установками законодательства, применяют некорректные методы ведения избирательной кампании и, в частности, информирования избирателей о кандидате и предвыборной агитации.
После применения к ним наказания такие субъекты утверждают, что подверглись санкциям несправедливо или необоснованно, а российское законодательство об информационном обеспечении выборов противоречит конституционно-правовым и международно-правовым основам свободы
слова. Подобная позиция, высказанная в публичном пространстве, не способствует единообразному пониманию четких формулировок законодательства и судебных решений и субъективно препятствует созданию ситуации конструктивного сотрудничества между всеми участниками предвыборного процесса, а объективно - затрудняет реализацию гражданами своих прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации и в иных актах законодательства.
Основной целью принятия некоторых новых законодательных решений явилось исключение так называемого «черного пиара», создание преград для манипулирования общественным сознанием, обеспечение чистоты избирательного процесса, свободы волеизъявления граждан на выборах. Было необходимо выработать практику уважения организациями, осуществляющими выпуск СМИ, права аудитории получать точную, честную и объективную информацию о фактах и событиях, избегая неоправданных покушений на частную жизнь кандидатов и необоснованных обвинений.
Необходимость объективного, глубокого, всестороннего изучения и анализа сложившейся ситуации, выработки на основе этого анализа научных определений и рекомендаций по правоприменительной практике имеют важнейшее значение для граждан, политических элит, государственных органов. Этим обусловливается актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Активный интерес к вопросам выборов и избирательному праву зародился в отечественном правоведении еще в середине 19 - начале 20 вв. Однако до середины 90-х годов прошлого столетия целенаправленное изучения информационного обеспечения выборов с позиций юридической науки в России практически не проводилось. В качестве исключения можно назвать работу В. В. Водовозова «Избирательное право в России и Европе», одна из глав которой посвящена
описанию проблем «агитации при выборах» в Государственную Думу первого созыва1.
В советский период предвыборная агитация рассматривалась как составная часть политической агитации и пропаганды. В 60-80 - е годы в СССР активно проводились научные исследования различных аспектов агитации и пропаганды в области близких к юриспруденции гуманитарных наук (философии, социальной психологии, истории, филологии, социологии).
Наиболее подробно исследование научной разработанности темы в дореволюционный и советский период представлено в диссертации В.Н. Фалькова «Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации»3.
Современное состояние изучения данной тематики характеризуется пока еще недостаточным вниманием к ней ученых-исследователей. Некоторые вопросы, относящиеся к данному комплексу проблем рассматриваются в работах С.А. Авакьяна, Р.Т. Биктагирова, СВ. Большакова, Н.С. Бондаря, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, А.И. Постникова, А.П. Супцова, М.А. Федотова, В.Н. Фалькова, Н.И. Хачатурова, Г.С. Шайхуллина.
Но в то же время остается довольно широкий круг вопросов, которые до сих пор не исследовались.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы, опираясь на анализ российского законодательства об
'Водовозов В.В. Избирательное право в России и Европе.- СПб., 1906.
2Якушев В.М. Гносеологические и психологические основы агитации и пропаганды: Дисс... канд. филос.
наук.- Львов, 1966; Боровиков В.И. Некоторые теоретические проблемы политической агитации: Дисс...
канд. филос. наук.- M, 1969. Брохан В.Я. Повышение эффективноости массовой устной пропаганды в
современных условиях: Дисс... канд. истор наук.- М., 1977; Егоров В.В. Телевидение в системе
идеологической деятельности КПСС: Дисс... докт. истор. наук.- М., 1977; Князева Л.В. Отношение
городского населения к средствам массовой устной пропаганды в современных условиях, как источнику
информации (теоретические проблемы и опыт эмпирического исследования): Дисс... канд. филос. наук.- М.,
1975.
3 Фальков В.Н. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации в Российской
Федерации: Дисс. канд. юрид. наук.- Тюмень, 2003 г.
информационном обеспечении выборов и сложившейся практики, сформулировать теоретические положения и практические рекомендации, имеющие значение для совершенствования правового регулирования и принятия на его базе мер по практическому осуществлению информирования избирателей и по предвыборной агитации в период избирательных кампаний. Для осуществления обозначенной цели поставлены следующие задачи:
рассмотреть конституционно-правовые основы
информационного обеспечения выборов в связи правом на свободу слова и свободу массовой информации в Российской Федерации;
определить правовые основы информационного обеспечения выборов в текущем российском законодательстве и исследовать практику реализации норм федерального и регионального избирательного законодательства, регламентирующих порядок их проведения;
раскрыть сущность и содержание информирования избирателей и предвыборной агитации. Определить юридически значимые критерии, характеризующие тот или иной материал как информационный либо как агитационный;
рассмотреть взаимосвязи и выявить баланс между такими социальными ценностями, как право на получение объективной и достоверной информации в процессе выборов, с одной стороны, и свободой слова, свободой массовой информации, как политическими правами и свободами человека и гражданина, с другой;
изучить особенности международно-правового регулирования информационного обеспечения выборов в указанных выше аспектах;
обозначить основные направления совершенствования избирательного законодательства во взаимосвязи с перспективами развития общественных отношений в этой сфере.
Объектом исследования выступают правовые отношения, возникающие в ходе информационного обеспечения выборов между
различными субъектами избирательного процесса по поводу создания, распространения и получения массовой информации в процессе подготовки и проведения выборов в органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
Предметом исследования выступают правовые институты, формирующие деятельность субъектов информирования избирателей, нормы законодательства, регулирующие предвыборную информацию и агитацию а также методы правового регулирование информационного обеспечения выборов в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях
Методологическая основа исследования. Методологическую основу работы составляет комплекс современных общенаучных и специальных методов исследования. При рассмотрении института информационного обеспечения выборов, раскрытии его сущности использовались такие общенаучные методы, как анализ и синтез, а также специальные методы: социологический, исторический, логический, сравнительно-правовой, метод толкования норм права.
Теоретической основой работы послужили труды отечественных ученых в области общей теории государства и права С.С. Алексеева, A.M. Васильева, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др., а также конституционного, административного, избирательного и информационного права С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастрова, СВ. Большакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, С.Э. Жилинского, O.K. Застрожной, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, В.Д. Мостовщикова, А.В. Постникова, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, М.А. Федотова, Г.Н. Чеботарева и ряда других авторов. Не менее важное значение имели труды, посвященные как общим проблемам современного конституционализма (М.В. Баглай, В.И. Иванова, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.В.
Малько, Г.В. Мальцев, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, B.C. Эбзеев и др.), так и конституционным институтам прав и свобод человека и гражданина, включая политическую сферу их реализации (Н.С. Бондарь, И.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, С.А. Глотов, Ю.А. Дмитриев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, И.И. Матузов, Б.С. Эбзеев и др.).
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации и иных судов общей юрисдикции, а также постановления, и инструкции и другие акты Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, международные нормативно-правовые акты.
Научная новизна исследования предопределяется его предметом и целью, постановкой основных проблем и подходом к их решению. В работе сформулированы основы концепции перспективного развития законодательства об информационном обеспечении выборов в Российской Федерации. Дана характеристика изменений, внесенных в законодательство об информационном обеспечении выборов Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ4.
Впервые в научной литературе подробно проанализировано Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. №10-П по делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательного права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 7 ст. 63 и ст. 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной
4 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (с послед, изм. и доп.) // Российская газета. 2005. 24 мая.
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее по тексту - Постановление КС №10-П);
Детально изучена практика применения положений, закрепленных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова 5 (далее по тексту - Постановление КС№15-П).
Принципиально новыми являются сделанные в работе выводы о целесообразности отказа от государственной финансовой поддержки СМИ. На защиту выносятся следующие положения:
1) Анализ текущего состояния организации и порядка правового
регулирования информационного обеспечения выборов в Российской
Федерации, позволяет диссертанту сделать вывод, что на основании ч. 3 ст. 55,
ч. 1 ст. 56 Конституции РФ государство имеет право ограничить те или иные
права граждан в целях защиты прав и законных интересов других граждан. В
этом смысле наложение определенных ограничений на СМИ в сфере свободы
слова в период избирательной кампании, не противоречит Конституции
Российской Федерации и международно-правовым стандартам свободы слова.
2) Важным последствием принятия Постановления КС №15-П стало
то, что решение вопроса о наличии или отсутствии у авторов размещаемых в
СМИ материалов агитационной цели является компетенцией суда, а не
избирательных комиссий. Избирательные комиссии ныне не имеют
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. №15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Российская газета. №22. 31.10.2003.
возможности своими решениями лишать регистрации кандидатов либо политические партии в процессе избирательной кампании за нарушения порядка распространения материалов либо за агитационный характер этих материалов. В то же время деятельность избирательных комиссий, руководителей СМИ и других субъектов по применению избирательного законодательства, предполагающая наступление негативных последствий для СМИ или их сотрудников, нарушающих законодательство об информационном обеспечении выборов, не выходит за пределы компетенции указанных избирательных комиссий, СМИ и других органов, определенной законодательством.
3) Поскольку Россия отказывается от создания общенационального
режима государственной финансовой поддержки СМИ, произведенное
исследование позволяет утверждать, что сделаны первые, но уверенные шаги
на пути ограничения косвенного влияния органов государственной власти на
процесс информационного обеспечения выборов, формирование
электоральных предпочтений. Данное решение направлено на формирование
в России свободной, независимой, адаптированной к условиям рыночной
экономики системы СМИ, способной обеспечить граждан достоверной
информацией о ходе избирательного процесса.
4) В целях реализации права граждан на получение полной,
достоверной и объективной информации о ходе избирательного процесса
необходимо усиление полномочий Общественной палаты Российской
Федерации в части обеспечения гражданского контроля за соблюдением
СМИ принципов объективности, достоверности распространяемой
информации, равенства прав кандидатов, избирательных объединений. Для
этого в составе Палаты может быть создана Комиссия из числа уважаемых
профессиональным сообществом людей, которые будут обеспечивать
независимость вещательной политики, привлекать для работы
квалифицированные кадры. Для реализации данного предложения
целесообразно внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»7.
5) Целесообразно закрепление в Федеральном законе «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»8 конкретного временного интервала для выпуска в
эфир агитационных мероприятий. «Прайм-тайм» должен быть согласован с
организациями теле-, радиовещания до проведения жеребьевки по
распределению бесплатного эфирного времени.
В целях избежания злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и устранения неопределенности в формулировках законодательства целесообразно в п. 4 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» слова «реклама коммерческой деятельности» заменить словами «реклама товаров, работ и услуг и реклама организаций, учредителями, собственниками, владельцами которых являются кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и уполномоченные представители, общественные представители, инициативная группа по проведению референдума».
Поскольку запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, оплаченной гражданами лично за счет собственных средств, был признан Постановлением КС №10-П не соответствующим Конституции Российской Федерации, то любые действия избирательных комиссий и других органов власти, исходящие из этого запрета (поскольку соответствующие коррективы в законодательные акты о выборах еще не внесены) не могут быть поддержаны судом.
Теоретическое и практическое значение работы:
7 Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. №32-Ф3 //
СЗРФ.№ 15. 11.04.2005.
8 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67 - Ф3 // СЗРФ 2002. №24. Ст. 2253.
Изучение правоприменительной практики избирательных комиссий, правоохранительных и иных государственных органов позволяет выработать рекомендации по улучшению координации деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ, избирательных комиссий, исполнительных органов, осуществляющих государственную политику в области СМИ, правоохранительных, контрольных, надзорных органов в целях предотвращения и пресечения правонарушений информационного характера в период избирательных кампаний. Результаты исследования могут представлять интерес для членов и работников аппаратов избирательных комиссий, сотрудников правоохранительных органов, студентов юридических и других гуманитарных вузов, использоваться в учебных курсах по конституционному праву, спецкурсах по избирательному праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов, где она прошла обсуждение, рецензирование и одобрение.
Основные выводы и положения диссертационной работы нашли отражение в опубликованных работах и в выступлениях автора на научных конференциях аспирантов Российского университета дружбы народов.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные автором, определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, актов органов судебной власти и научной литературы.
Информационное обеспечение выборов в связи с правом на свободу слова и свободу массовой информации: международно-правовые и конституционно-правовые основы
Международно-правовое регулирование информационного обеспечения выборов в связи с правом на свободу слова и свободу массовой информации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. международно-правовые нормативные акты являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед нормами национального законодательства, федеральными законами и подзаконными актами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, а так же нормативными актами, принимаемыми на уровне муниципальных образований.
Среди международно-правовых актов регулирующих определенные аспекты информационного обеспечение выборов следует в первую очередь отметить следующие: - Всеобщую декларацию прав человека, утвержденную Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.9, в ст. 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
-Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 году (далее по тексту- Пакт) Участниками этого Пакта являются 127 государств, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы11. Особое значение в области информирования избирателей и предвыборной агитации имеют ст. 21 и 22 Пакта, закрепляющие права на свободу собраний и ассоциаций .
Этим Пактом разработаны международные стандарты, направленные против злоупотреблений свободой слова, информации, выражения своего мнения, что становится особенно актуальным в период избирательной кампании (ст. 2).
Обязательства по обеспечению плюрализма и разнообразия мнений в СМИ в ходе выборов возложены на правительства государств в силу требований ст. 19 и 25 Пакта. Согласно статье 19 Пакта каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. Пользование вышеуказанными правами налагает особенные обязанности и особую ответственность. Оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.
В пункте 3 статьи 19 Пакта предусматривается возможность частичного ограничения свободы выражения мнения только через закон в тех случаях, когда та или иная деятельность или выражение какого-либо мнения направлены на подрыв других прав, признанных международным сообществом.
По мнению Вешнякова А.А., смысл этих ограничений заключается том, чтобы в период проведения выборов политическая среда была свободна от всех сил, стремящихся запугать избирателей или политических деятелей, а так же нарушить основные права какой-либо группы граждан. - Наиболее детально свобода слова рассматривается в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г14 (далее по тексту - ЕКПЧ).
ЕКПЧ действует на территории России уже более 7 лет, но до сих пор суды, за исключением Конституционного, редко применяют ее нормы15. Это обусловлено рядом причин: прежде всего, незнание ЕКПЧ, толкующих ее прецедентов Европейского Суда по правам человека, недоступность решений Европейского Суда на русском языке. Все эти проблемы в полной мере относятся и к статье 10 ЕКПЧ, которая гарантирует свободу выражения мнения16. Часть 1 ст. 10 ЕКПЧ фиксирует, что каждый человек имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ.
Свобода слова и реализация права на информационное обеспечение выборов в законодательном регулировании Российской Федерации
Текущее правовое регулирование института информационного обеспечения выборов в России. Нормативное содержание права на информирование избирателей и предвыборную агитацию включает в себя не только международно-правовой и конституционно-правовой уровень, но так же текущее законодательное регулирование, детализирующее конституционные положения. Особенностью развития правового регулирования информирования и предвыборной агитации в России стало то, что после проведения каждого следующего федерального избирательного цикла, в законы о выборах вносятся существенные изменения и дополнения, направленные на устранение недостатков, выявленных прошедшей избирательной кампанией. Накануне кампании по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва 2003 г. и кампании по выборам Президента РФ 2004 г в законодательство об информационном обеспечении выборов был внесен ряд существенных корректив. Вскоре после окончания президентских выборов 2000 г. распоряжением Президента РФ от 26 августа 2000 г. была создана на базе Центризбиркома рабочая группа для подготовки новых избирательных законопроектов. С целью выяснения эффективности существующего законодательства о выборах и референдумах была проанализирована практика проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдумов субъектов Российской федерации и местных референдумов в 1999-2000 г. На основе выводов, сделанных Рабочей группой и с учетом мнения парламентариев был разработан ряд законопроектов, вносящих изменения в порядок правового регулирования информационного обеспечения выборов. В 2001 г. был принят новый Федеральный закон «О политических партиях»43 (далее по тексту - закон о политических партиях). Закон о политических партиях раскрывает содержание права граждан на объединение в политические партии как право граждан создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, участвовать в деятельности политических партий. Изучение этих законов позволяет сделать вывод, что участие в деятельности политических партий может осуществляться, кроме прочего, и через предвыборную агитацию. Новый закон со старым названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ 45. (далее по тексту - закон об основных гарантиях) устанавливая гарантии избирательных прав граждан, конкретизирует содержание конституционного права избирать и быть избранным. Автору кажется справедливым утверждение Фалькова В.Н., согласно которому «...именно закон об основных гарантиях определяет стратегическое направление развития всех других избирательных законов, принимаемых в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровне» . Поэтому анализ его положений и практики его применения является важным моментом в оценке отечественного состояния законодательства о выборах в целом и необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию правового регулирования информационного обеспечения выборов. Нормы, посвященные информированию и предвыборной агитации избирателей, содержатся в главе 7 данного закона «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». В этой главе даются понятия информирования избирателей и предвыборной агитации; раскрывается содержание права на предвыборную агитацию, определяется круг субъектов права на предвыборную агитацию, устанавливаются основные правила проведения предвыборной агитации, при этом значительное место уделяется обеспечению прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и блоков на проведение агитации через СМИ. Аналогичные главы, посвященные предвыборной агитации, содержали и другие федеральные законодательные акты - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. № 175 - ФЗ 48 (глава 8) (далее по тексту - закон о выборах депутатов 2002 г.) и Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» » от 10 января 2003 г. № 19 -ФЗ49 (глава 7) (далее по тексту - закон о выборах Президента 2003 г.).
Становление, развитие и основные направления совершенствования правового регулирования института информационного обеспечения выборов в России постсоветского периода
В период с 1993 по 2006 гг. правовое регулирование информационного обеспечения выборов в России претерпело целый ряд последовательных эволюционных преобразований. Накануне каждого следующего избирательного цикла в законодательство о выборах, и в первую очередь в нормы, посвященные информированию избирателей и предвыборной агитации, вносятся существенные изменения и дополнения, направленные на устранение недостатков, выявленных предыдущей избирательной кампанией.
Основной целью законодателя неизменно оставалось создание эффективной, удобной в применении, соответствующей международным стандартам и принципам свободы слова правовой базы, гарантирующей получение гражданами полной, достоверной, объективной информации о ходе избирательного процесса. Необходимо было создать законодательство, максимально защищающее избирательные объединения, кандидатов, их представителей, и других субъектов предвыборной агитации от распространения недобросовестными представителями СМИ сведений, не соответствующих действительности, непроверенных, безосновательно очерняющих и дискредитирующих вышеупомянутых субъектов в глазах общества. Условно весь постсоветский период развития российского законодательства об информационном обеспечении выборов можно разделить на несколько взаимосвязанных этапов. В качестве первого этапа можно выделить временной промежуток с 1993 по 1996 гг.
В самой Конституции 1993 г. регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. Именно поэтому, разрабатывая правовую базу информационного обеспечения выборов в России, правотворческие органы пошли по пути систематизации норм избирательного законодательства. В 1993 г. первые выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации проводились на основе Положений о выборах, утвержденных указами Президента РФ. Однако эта ситуация могла сохраняться только в рамках переходного периода, поскольку согласно Конституции Российской Федерации формирование палат Федерального Собрания может осуществляться только в соответствии с Федеральными законами.
Систематизация избирательного законодательства была продолжена при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» от 6 декабря 1994 г. , в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами.
На тот период законодательство не разделяло информационное обеспечение выборов на информирование избирателей и предвыборную агитацию. Предвыборная агитация считалась единственно возможным способом информационного освещения избирательного процесса.
В соответствии с законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» под предвыборной агитацией понималась деятельность граждан Российской Федерации, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов).
Закреплялась норма, в соответствии с которой государство обеспечивало гражданам РФ, общественным объединениям свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с федеральными законами. Граждане РФ, общественные объединения были вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за или против любого кандидата, избирательного объединения. Правовому регулированию предвыборной агитации было посвящено всего две статьи.
В Федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы проводятся так же в соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан российской федерации».
Особенности правового регулирования информационного обеспечения выборов при формировании представительных органов власти в Российской Федерации на основе пропорциональной системы
Следующим важным этапом на пути реформирования российского избирательного законодательства стал переход к формированию Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по пропорциональной системе. 18 мая 2005 г. Президентом был подписан новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»№ 51-ФЗ141 (далее по тексту - закон о выборах депутатов 2005 г.).
Кроме того, 21 июля 2005 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»№93-Ф3 (далее по тексту - закон о внесении изменений 2005 г.). Этот закон должен привести законодательство о выборах и референдумах в соответствии с новым законом о выборах депутатов 2005 г
Принятие этих документов должно оказать существенное влияние на организацию избирательной кампании по выборам в Государственную Думу следующего созыва.
До недавнего времени избирательную систему, по которой формировалась Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, называли смешанной. Это означает, что при выборах в один и тот же государственный орган применялась как мажоритарная, так и пропорциональная система. Именно так формировалась Государственная Дума четвертого созыва, в которой из общих 450 мест 225 депутатов избирались по мажоритарной системе и 225 депутатов - по одному общефедеральному округу по пропорциональной системе.
По мнению Ивановой В. И., каждая из вышеупомянутых избирательных систем имеет свои положительные и отрицательные стороны, «... ибо ни та ни другая не дают гарантии полного выявления воли избирателей, и при той или иной системе определенная часть голосов избирателей пропадает, если их кандидаты (или партии) не получают установленного количества голосов, хотя для такой большой страны, как Россия, количество голосов избирателей, мнение которых не учтено, составляет несколько миллионов человек». ш Именно по этому попытки найти наиболее оптимальные варианты избирательных систем не прекращаются и по сей день.
Главное новшество закона о выборах депутатов 2005 г. - это упразднение практики выборов депутатов по одномандатным округам.
Теперь, в соответствии с новым законом о выборах депутатов 2005 г., депутаты Государственной Думы (все 450 человек) «избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты». То есть партия, набравшая наибольшее количество голосов россиян по итогам голосования, получит и наибольшее количество депутатских мандатов, пропорционально достигнутым результатам (алгоритм подсчета детально прописан в законе). Персональное распределение полученных мандатов внутри партии будет происходить по еще более сложной процедуре, основанной на том же «пропорциональном» принципе.
Уже сейчас переход к формированию высшего представительного органа государства исключительно по партийным спискам вызвал резкое падение рейтинга и востребованности организаций, занимающихся пиаром и разработкой стратегии предвыборной борьбы. Результатом реформ должен стать более спокойный характер агитационной кампании. Очевидно, что «информационные войны» между представителями различных политических сил и СМИ несколько утратят свою остроту.
Поскольку кандидатов-одномандатников на выборах федерального уровня больше не будет, агитация за конкретного человека-кандидата в том масштабе, к которому мы привыкли за последние годы, уходит в прошлое. Теперь агитационная работа будет проходить в основном в рамках рекламной кампании политических партий. Освещая деятельность партии, гораздо сложнее найти основания для публикации сведений компрометирующего характера, чем при агитации за или против кандидата.
Это можно объяснить тем, что, создавая положительный или отрицательный имидж тому или иному конкретному человеку, политтехнологи практически всегда опираются на его личностные характеристики, используют биографические данные кандидата, которые могут привлечь определенную электоральную группу (например, наличие или отсутствие высшего образования, служба в вооруженных силах). Нельзя забывать о влиянии тендерных характеристик политика: замечено, что, несмотря на провозглашенное Конституцией РФ равенство полов, женщин в России пока гораздо менее охотно избирают в представительные органы власти, чем мужчин.
