Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система избирательного законодательства о муниципальных выборах .
1. Федеральное законодательство о муниципальных выборах 13
2. Законодательство и иные нормативи о-правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах 33
3. Муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие муниципальные выборы 49
Глава 2. Статус субъектов права на муниципальных выборах .
1. Правовой статус избирателей 60
2. Правовой статус кандидатов и их уполномоченных представителей 71
3. Правовой статус избирательных объединений 79
4. Правовой статус избирательных комиссий 92
5. Правовой статус наблюдателей 104
Глава 3 Правовое регулирование муниципального избирательного процесса .
1. Понятие муниципального избирательного процесса 115
2. Организационно-правовые вопросы совершенствования муниципального избирательного процесса 126
Заключение 179
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 182
Приложения 211
- Федеральное законодательство о муниципальных выборах
- Законодательство и иные нормативи о-правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах
- Правовой статус избирателей
- Понятие муниципального избирательного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование
муниципальных выборов осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне. В настоящее время идет переходный период для полноценной реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который продлен до 2009 года. В связи с изменениями федерального законодательства произошло серьезное реформирование законодательства о местном самоуправлении. Еще больше изменений произошло в правовом регулировании местного самоуправления на муниципальном уровне. Фактически нормативно-правовая база муниципальных образований создана вновь.
Новое федеральное законодательство о местном самоуправлении привело к реформированию многих муниципальных образований. В большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования образовывались вновь. В связи с этим возникла проблема муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях. Практика проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях выявила серьезные проблемы в правовом регулировании муниципальных выборов. Все это поставило перед наукой муниципального права задачу проанализировать изменения, которые произошли на всех уровнях правового регулирования муниципальных выборов. Особенно актуальной является проблема взаимодействия федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов при правовой регламентации муниципальных выборов.
Степень научной разработанности темы. Изучение вопросов правовой регламентации выборов в Российской Федерации нашло отражение в работах многих ученых. Среди них особо можно отметить суждения и выводы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.Г. Алехичевой, Р.Т. Биктагирова,
И.Б. Борисова, А.Ю. Бузина, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, В.П. Журавлева, O.K. Застрожной, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, А.Н. Кокотова, С.Д. Князева, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, А.Е. Любарева, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, В.В. Пылина, Б.А. Страшуна, В.П. Шейниса.
В работах указанных авторов правовое регулирование муниципальных выборов не являлось предметом отдельного изучения, а рассматривалось в совокупности с выборами иного уровня или иными формами реализации непосредственной демократии.
Целенаправленная разработка проблем правового регулирования муниципальных выборов осуществлялась в диссертационных исследованиях. Первой и одной из наиболее всесторонних является работа М.Н. Кудилинского ("Проблемы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации", СПб., 2002). Дальнейшие диссертации преимущественно представляли собой изучение некоторых вопросов избирательного права на примере отдельных регионов1. Одной из таких работ является диссертация Д.А. Стрельцова .
Также можно отметить исследования А.Н. Нифанова, Л.А. Нудненко, А.А. Сергеева, О.В. Черновой, Д.Ю. Устинова, в которых анализировались институты непосредственной демократии на муниципальном уровне, в том числе освещались некоторые вопросы правового регулирования, муниципальных выборов.
Изучение проведенных исследований позволяет констатировать, что в силу объективных причин часть из них основана на утративших в настоящее время законодательных актах и не учитывает его новейшие изменения, в
1 Косак А.В. Порлдок формирования выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации:
на примере Ханты-Мансийского автономного округа. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. - 209 с, Ерохин
Н.И. Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления (на примере Московской области), Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004, - 151 с, Ишенко
О.А. Муниципальные выборы в системе народовластия: на примере Дальневосточного федерального округа.
Дис. ... канд. юрид. наук.-М-, 2005,-177 с.
2 Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. ,.,
канд. юрид. наук. - М„ 2006. - 170 с.
части работ изучаются законы и уставы муниципальных образований по некоторым вопросам муниципальных выборов отдельно взятого субъекта Российской Федерации, а в некоторых - за пределами научного поиска остались важные аспекты правового регулирования муниципальных выборов. В частности, в работе Д.А. Стрельцова основное внимание было уделено отличительным особенностям организации и проведения выборов в органы местного самоуправления, но практически не рассматривались субъекты избирательных правоотношений и проблемы правового регулирования избирательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Все это выявляет потребность в комплексном анализе системы правового регулирования муниципальных выборов.
Объектом диссертационного исследования являются законы и иные нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения муниципальных выборов.
Предметом диссертационного исследования являются нормы действующих, а также утративших силу нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные выборы в Российской Федерации, практика их применения.
Цель исследования. Основной целью диссертационного исследования является системный анализ взаимодействия всех уровней правового регулирования муниципальных выборов и определение роли каждого уровня в формировании правового статуса субъектов муниципальных выборов и регулировании муниципального избирательного процесса.
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:
-проанализировать федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты как уровни правового регулирования муниципальных выборов и как элементы системы избирательного законодательства о муниципальных выборах;
-выявить соотношение муниципального избирательного
законодательства и муниципального избирательного права;
-определить роль федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в формировании правового статуса таких субъектов муниципальных выборов, как: избиратели, кандидаты, избирательные объединения, избирательные комиссии, наблюдатели, органы государственной власти и органы местного самоуправления;
-исследовать понятие избирательного процесса;
-выявить проблемы и пробелы правового регулирования муниципального избирательного процесса;
-обосновать предложения по совершенствованию муниципального избирательного законодательства.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частно-научные методы познания (в том числе: нормативно-логический, сравнительно - правовой, системно - структурный, статистический, историко-правовой, формально - юридический) и другие методы, применяемые в юридической науке.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко), а также ученых в области конституционного, административного, избирательного права (С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.В. Альхименко, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Ы.В. Витрука, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевскои, А.В. Иванченко, А.И. Ким, А.Н. Кокотова, С.Д. Князева, М.Н. Кудилинского, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, А.Ф. Малого, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна и др.)
Изучению отдельных аспектов системы избирательного законодательства, стадий избирательного процесса и субъектов избирательного процесса способствовали работы К.А. Агаларовой, Л.Г.
Алехичевой, В.А. Ахлгостина, СВ. Большакова, А.Ю. Бузина, Л.Д. Волковой, А.Г. Головина, Н.П. Борисовой, Е.Н. Босовой, А.Ю. Бузина, Л.Н. Кальченко, Е.В. Корчиго, К.В. Краснова, Ю.Н. Лебедевой, М.В. Масловской, Д.Б. Сергеева, Е.П. Стружак, СВ. Судаковой, В.В. Панкратова, В.Н. Фалькова, В.П Шергина.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты избирательных комиссий различного уровня, правовые акты органов местного самоуправления, правоприменительная практика, статистические данные, научные публикации, сведения из электронных средств массовой информации.
Научная новизна исследования заключается в том, что она является одной из первых попыток провести комплексный анализ системы правового регулирования муниципальных выборов и выявить влияние федерального, регионального и муниципального уровня правового регулирования на правовой статус субъектов права муниципальных выборов и на правовое регулирование муниципального избирательного процесса.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совершенствование правового регулирования муниципальных выборов связано с решением важной теоретической задачи оптимизации соотношения избирательного права и избирательного законодательства. Понятие «избирательное законодательство» или «муниципальное избирательное законодательство» в работе используется как однопорядковое с понятием правового регулирования и рассматривается в широком смысле, как вся совокупность федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные выборы.
Нормы избирательного права (нормы муниципального избирательного права) содержатся в нормативных правовых актах всех трех уровней. Существующая иерархия норм муниципального права теоретически построена на степени важности тех общественных отношений, которые они регулируют.
Права человека, в том числе избирательные права, гарантии их реализации, установление основ правового статуса всех субъектов муниципальных выборов - главная задача и обязанность федеральных органов государственной власти.
Защита избирательных прав граждан и создание условий для реализации полномочий всех участников выборов на территории субъектов Российской Федерации связаны с установлением надлежащей системы органов государственной власти и местного самоуправления. В работе обосновывается, что необходимость специального законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении связана с конституционно признанным разнообразием систем органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это прямо определяет своеобразие моделей взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Необходимость муниципального уровня правового регулирования муниципальных выборов определяется самостоятельностью (в пределах закона) органов местного самоуправления и, в известной мере, уникальностью каждого муниципального образования, максимальной приближенностью органов местного самоуправления к населению и их непосредственной ответственностью перед избирателями.
2. В настоящее время система избирательного законодательства о муниципальных выборах представляет собой достаточно сложное и противоречие явление. На федеральном уровне отсутствует законодательный акт, прямо регулирующий муниципальные выборы либо устанавливающий
общие принципы организации муниципальных выборов в Российской Федерации. Потенциальная возможность прямого регулирования муниципальных выборов заложена в Федеральном законе от 26.11.1996 № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", который может начать действовать в определенных, кризисных, с точки зрения муниципальных выборов, ситуациях. Конечно, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (так называемый рамочный федеральный закон) закрепляет гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов. Но порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов на основе Конституции Российской Федерации и федерального закона № 67-ФЗ осуществляется не прямо, а через призму гарантий избирательных прав, что значительно усложняет применение этого закона субъектами муниципальных избирательных правоотношений.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу муниципальных выборов в основном содержит отсылочные нормы к рамочному Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Поэтому в работе делается вывод, что, вопреки имеющемуся мнению о чрезмерной детализации правового регулирования выборов в федеральном законодательстве, анализ федерального законодательства о муниципальных выборах свидетельствует о возможности его совершенствования. Автор предлагает в этой связи принять федеральный закон "Об общих принципах организации муниципальных выборов в Российской Федерации".
Потребность в едином нормативном акте, который регулировал бы вопросы всех муниципальных выборов, обусловила принятие в некоторых субъектах Российской Федерации специальных кодифицированных законов о муниципальных выборах. Противники принятия на уровне субъектов Российской Федерации специальных законов о муниципальных выборах указывают на то, что эти законы зачастую почти полностью воспроизводят нормы рамочного федерального закона, так как за субъектами РФ закреплены весьма ограниченные полномочия по законодательному регулированию муниципальных выборов. Но, как показывает проведенный в работе анализ избирательного законодательства субъектов РФ, специальные законы о муниципальных выборах играют большую роль в организации и проведении муниципальных выборов. Поэтому автор диссертационного исследования придерживается мнения о необходимости специальных кодифицированных законов субъектов РФ о муниципальных выборах.
Анализ правового статуса некоторых субъектов муниципальных выборов был направлен на выяснение роли федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в формировании их правового статуса.
В результате исследования было установлено, что теоретическая модель значения норм различного уровня правового регулирования как общее, специальное и частное зависит от вида участника муниципального избирательного процесса и от характера полномочий.
Правовой статус таких субъектов права муниципальных выборов как органы государственной власти, избиратели, избирательные объединения и наблюдатели в большей степени устанавливается нормами федерального законодательства. Участие законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в формировании их правового статуса является минимальным и касается, в основном, процессуальных полномочий этих субъектов.
В определении правового статуса кандидатов и их уполномоченных лиц, избирательных комиссий и органов местного самоуправления как участников муниципального избирательного процесса законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты играют значительно большую роль.
5. В специальной литературе уже отмечалась тенденция к
централизации и усилению роли федерального законодательства в правовом
регулировании муниципальных выборов. Этот вывод подтверждается
исследованием роли федерального законодательства, законодательства
субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в
правовом регулировании основных стадий муниципального избирательного
процесса.
В работе делается вывод, что усиление федерального уровня правового регулирования в определении правового статуса субъектов права муниципальных выборов и в регулировании муниципального избирательного процесса исторически связано с неудачной первой попыткой внедрить конституционные нормы о самостоятельности местного самоуправления в российскую государственность.
6. Современный характер взаимодействия трех уровней правового
регулирования, как свидетельствует проведенное исследование, является
неустойчивым, в определенной мере не имеющим ясной целевой ориентации.
По мнению автора исследования, идеология Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", направленная на создание
унифицированной модели местного самоуправления по всей Российской
Федерации, должна быть распространена на правовое регулирование
муниципальных выборов, по крайней мере, на переходный период нового
этапа становления местного самоуправления в Российской Федерации.
В этой связи автор критически оценивает право субъектов Российской Федерации устанавливать виды и порядок применения избирательных
систем. Такой подход не согласуется с общей идеологией федерального закона № 131 -ФЗ и с практикой перехода выборов законодательных (представительных) органов в основном на пропорциональную систему.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что результаты диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок, материалы исследования могут применяться при проведении занятий в высших учебных заведениях по дисциплинам: "Конституционное право Российской Федерации", "Муниципальное право", специальных курсов по избирательному праву. Полученные выводы и обобщения могут найти применение при систематизации и совершенствовании избирательного законодательства, а также учтены в ходе разработки новых нормативных правовых актов.
Апробация результатов исследования. Диссертации была подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права и прав человека Казанского государственного университета. Некоторые выводы диссертационного исследования были изложены автором в выступлениях на научно-практической конференции молодых ученых и круглом столе, посвященном 200-летию Казанского государственного университета. Основные теоретические положения и предложения по совершенствованию системы правового регулирования муниципальных выборов изложены в ряде статей.
Федеральное законодательство о муниципальных выборах
Особенности правового регулирования муниципальных выборов обусловлены спецификой местного самоуправления как первичного уровня власти. Местное самоуправление выступает в качестве объективной основы процесса формирования и развития муниципального избирательного права, являющегося неотъемлемой частью избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации1.
Основанием для выделения в структуре избирательного права в качестве его института муниципального избирательного права явилось организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления государством, развитие муниципального законодательства о формировании и деятельности органов местного самоуправления.
В дореволюционной России шел процесс становления земского избирательного права, регулировавшего порядок формирования земских и городских органов самоуправления . Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 года. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов1.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в России стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако нужно отметить, что выборы носили в целом формальный характер. В бюллетень для голосования вносилась одна кандидатура, хотя законодательство предусматривало возможность выдвижения нескольких кандидатов на одно место. В силу этого итоги выборов, по существу, уже предрешались на стадии выдвижения кандидатов. Выборы проводились по территориальному принципу. Территория любого местного Совета разбивалась на одномандатные избирательные округа с равной численностью населения. Депутатом местного Совета мог стать гражданин, достигший возраста 18 лет.
Избирательная кампания начиналась со дня опубликования указа Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении даты выборов. Все кандидаты являлись представителями всенародного блока коммунистов и беспартийных. Они выдвигались, как правило, на общих собраниях трудовых коллективов, созываемых совместно профсоюзными комитетами и администрацией предприятий, учреждении, организаций. Отбор кандидатов осуществлялся партийными органами, выполнявшими политическое руководство Советами . Законодательство о выборах закрепляло право избирателей давать наказы своим кандидатам, которые местные Советы должны были учитывать при разработке и принятии планов экономического и социального развития своей территории. Однако, как показала практика, местные Советы вынуждены были большинство из них отклонять, так как не обладали необходимыми материально-финансовыми ресурсами для реализации данных наказов. Они принимали лишь те, которые не требовали каких-либо существенных материально-финансовых затрат, либо те, которые совпадали с планами социально-экономического развития, благоустройства территории и т.д.
Перестройка, осуществляемая в конце 80-х гг., способствовала демократизации порядка выборов и деятельности местных Советов. Так, в 1987 г. на выборах в местные Советы в порядке эксперимента в ряде регионов были образованы многомандатные округа, число кандидатов в которых превышало число депутатских мандатов. В связи с этим вводился статус резервного депутата для тех кандидатов, которые получили на выборах больше половины голосов избирателей, однако набрали меньшее число голосов по сравнению со своими соперниками, ставшими депутатами.
Процесс реформирования местной власти, переход ее на начала местного самоуправления, послуживший началом формирования новой комплексной отрасли права — муниципального права (одним из структурных элементов, системы которого является муниципальное избирательное право), —- начался после принятия союзного (1990 г.) и российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении3.
Местные Советы, избранные в 1990 г. на основе Закона РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" 1989 г. уже в условиях соперничества кандидатов в депутаты, получили статус представительных органов местного самоуправления.
Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» предусматривались выборы глав местной администрации, которая формировалась на основе бывших исполнительных комитетов, их структурных подразделений. Однако выборы глав местной администрации (за редким исключением) в намеченные сроки не были проведены: они стали назначаться вышестоящими главами администрации.
Регулирование выборов в органы местного самоуправления осуществлялось в полном объеме на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ только республики имели право принимать свои законы. Органы местного самоуправления не обладали какими-либо полномочиями в области регулирования муниципальных выборов.
Законодательство и иные нормативи о-правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах
Субъекты РФ на основе федерального законодательства принимают собственные законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов. Необходимо отметить, что на федеральном уровне за последние годы значительно увеличен объем правового регулирования гарантий организации и проведения выборов, включая и муниципальные. Кроме того, федеральное законодательство о местном самоуправлении устанавливает дополнительные гарантии самостоятельности муниципальных образований в решении вопросов их проведения, включая и некоторые вопросы, относящиеся к организации муниципальных выборов . Все это не могло не отразиться на развитии законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах.
Сегодня в юридической литературе уже прочно закрепился термин «региональное законодательство». По мнению Муракшина Ф.Р. , несмотря на возможность широкого понимания слова «региональный», использование данного термина допустимо в качестве вспомогательного термину «законодательство субъектов Российской Федерации».
Региональное законотворчество стало бурно развиваться после принятия Конституции РФ, которая закрепила право субъектов РФ самостоятельно принимать законы, регулирующие порядок организации и проведения выборов в представительные органы местного самоуправления1. Например, в Республике Татарстан принят закон № 68-РТ «О формировании местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан» от 8 апреля 2005 года, в котором определяется порядок формирования представительных органов первого созыва, глав вновь образованных муниципальных районов в Республике Татарстан; численность представительного органа; срок и. осуществление полномочий органами местного самоуправления; дата проведения муниципальных выборов, которая назначена на 16 октября 2005 года2.
В отличие от федерального избирательного законодательства, регулирующего выборы во все органы местного самоуправления, избирательное законодательство субъектов РФ устанавливает порядок выборов только в органы местного самоуправления, действующие на их территории.
Избирательное законодательство субъектов РФ представляет собой совокупность региональных нормативных правовых актов законодательного и подзаконного характера, основанных на положениях Конституции России и федеральных законов и посвященных регулированию региональных и муниципальных выборов, а также гарантированию избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации3.
Включение в состав регионального избирательного законодательства подзаконных актов обусловлено тем, что отсутствует единое понимание термина «w законодательство». Безусловно, на уровне субъектов РФ в некоторых случаях проводится регулирование выборов подзаконными актами даже в качестве обязательного регулирования. Так, в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов РФ устанавливают дату выборов глав муниципальных образований, выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований (п. 2 ст. 85)1. В Республике Башкортостан Указом Президента РБ дата проведения выборов была установлена на 26 июня 2005 года2.
В настоящее время выделяют два подхода к формированию системы избирательного законодательства субъектов РФ:
1) так называемое «пакетное регулирование». В данном варианте избирательное законодательство субъектов РФ включает в себя целый набор законов, регулирующих отдельные виды выборов. Например, закон о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления; закон о выборах главы муниципального образования и т.д. Например, в Нижегородской, Новгородской, Мурманской, Вологодской, Пензенской, Кировской, Рязанской, Ростовской областях действуют такие законы.
2) кодифицированное регулирование. В этом случае избирательные отношения регулируются единым сводным нормативным актом -избирательным кодексом или законом о выборах в муниципальные органы власти. В некоторых субъектах РФ наряду с избирательными кодексами приняты законы об избирательной комиссии субъекта РФ (Амурская, Белгородская, Владимирская, Тюменская, Ивановская, Воронежская, Ярославская области).
Принятие избирательного кодекса не исключает действие отдельных законодательных актов о выборах. Так, в Коми-Пермяцком автономном округе наряду с избирательным кодексом действуют законы о выборах главы окружной администрации, депутатов, законы о выборах в органы местного самоуправления. При этом основной массив норм в избирательном кодексе и указанных законах дублируется, а отдельные положения, регулирующие одни и те же избирательные действия, в ряде случаев противоречат друг другу . Подобная практика законодательного регулирования выборов создает трудности для правоприменительных органов, может повлечь нарушения избирательных прав граждан, поставить под сомнение результаты выборов2.
Думается, что идея кодификации избирательного законодательства осуществлялась в региональном законотворчестве не случайно.
И дело не только в опережающем законотворчестве, опирающемся на амбиции регионов. Избирательное право чрезвычайно удобно для кодификации в силу особенности избирательных правоотношений, Поэтому такой подход оправдывает себя. Кроме того, высказывания ученых о том, что кодификация должна опираться на устойчивое, стабильное законодательство, в большей степени подходит для регионального избирательного законодательства. Региональный законодатель, соединяя в одном избирательном акте все выборы, может комплексно осуществлять приведение его в соответствие с федеральным законодательством в случае его изменения и дополнений, и это случается достаточно часто.
Задача регионального правового регулирования выборов состоит в детализации и конкретной регламентации выборов субъектов РФ, в отличие от Федерального закона «Об основных гарантиях...», целью которого является установление общих принципов выборов, проводимых на всей территории Российской Федерации . Поэтому кодификация регионального избирательного законодательства наиболее целесообразна и весьма перспективна .
Правовой статус избирателей
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях...» избирателем признается каждый гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом. Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с участием избирателя в голосовании и иных избирательных действиях, предусмотренных законом и проводимых законами методами1. На наш взгляд, участие избирателя в выборах в органы местного самоуправления имеет двоякую конституционно-правовую природу, так как позволяет одновременно осуществить конституционное право избирать и быть избранным и конституционное право на осуществление местного самоуправления (ст. 32 и 130 Конституции РФ).
В Российской Федерации избиратели участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Принцип равного избирательного права призван обеспечить участие граждан в муниципальных выборах на равных основаниях: каждый избиратель имеет один голос; в тех же случаях, когда избирательная система предусматривает наличие у избирателей более одного голоса, каждый избиратель должен иметь равное число голосов.
Принцип прямого голосования на муниципальных выборах означает, что избиратели голосуют за кандидатов, списки кандидатов, а в случаях, предусмотренных законом, - и против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно.
Принцип тайного голосования, закрепляемый избирательным законодательством, призван исключить возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина на муниципальных выборах1.
Принцип всеобщего избирательного права применительно к муниципальным выборам означает, что каждый житель муниципального образования имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Вместе с тем, это право может быть ограничено требованиями, предъявляемым законом к реализации активного и пассивного избирательного права .
Содержание правого статуса избирателя определяется этими принципами проведения выборов, закрепленными в федеральном законодательстве, однако их реализация применительно к муниципальным выборам имеет свою специфику.
В частности, имеются особенности реализации принципа всеобщего избирательного права, что на определения круга лиц, являющихся избирателями на муниципальных выборах. Так, согласно п. 10 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Эта норма впервые появилась в РФ от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 (утратил силу).
Если на основании международного договора Российской Федерации иностранные граждане имеют право на участие в выборах в органы местного самоуправления, то в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления в соответствии с законом подлежат включению иностранные граждане, достигшие на день голосования возраста 18 лет (за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда), постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, референдумы2.
В связи с массовым проведением муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях в 2005 г. выявилась необходимость разъяснить порядок применения норм федерального законодательства о праве иностранных граждан на участие в местных выборах и референдумах3.
Проблема заключилась в наличии коллизии между нормами "рамочного" Федерального закона, устанавливающими возможность реализации избирательных и референдумных прав иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования (п.10 ст.4, п.З ст.17), и положением абз. 2 ч.1 ст.З Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., согласно которому иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. В результате правоприменительной практики был выработан подход, состоящий в том, что в соответствии с ч,4 ст. 15 Конституции РФ в каждом конкретном случае надлежит руководствоваться содержащейся в международном договоре нормой. В настоящее время такие договоры заключены Российской Федерации с отдельными государствами ближнего зарубежья: с Республикой Казахстан , Туркменистаном , Киргизской Республикой , Республикой Армения . Институт участия граждан в муниципальных выборах в Российской Федерации требует дальнейшего научного исследования и совершенствования его правового регулирования.
Понятие муниципального избирательного процесса
В политико-правовой литературе для описания выборов как длящегося во времени процесса используют несколько понятий - «избирательная кампания», «избирательный процесс», «электоральный процесс», «выборный процесс». Содержательное наполнение последних двух понятий, их специфика, соотношение и отличие от иных указанных схожих терминов малоизученно; редко также их употребляют в специальной литературе. Гораздо более часто оперируют первыми двумя понятиями. Если термин «избирательная кампания» раскрывается в Федеральном законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» и не вызывает многообразия понимания его сущности, то понятие «избирательный процесс», хотя и является одним из базовых в избирательном праве, не получило легального определения в федеральном законодательстве, а его интерпретация в научной среде отличается разнообразием и имеет ясно выраженный дискуссионный характер.
В этой связи представляется необходимым уделить внимание изучению авторских размышлений относительно сути избирательного процесса, так как наиболее полное представление о нем можно получить, последовательно рассмотрев существующие точки зрения о его понятии и содержании.
Формирование научных представлений о сущности избирательного процесса как правовой категории происходило в постсоветское время. Многие годы советская юридическая наука исходила из существования исключительно гражданского и уголовного процесса, а о конструировании понятия избирательный процесс не могло идти и речи. Хотя, справедливости ради следует указать, что в 1965 году Ким А.И. усматривал процессуальную природу государственно-правовых норм об организации и проведении выборов представительных органов власти, содержащихся в положении о выборах .
В современной литературе, посвященной выборной тематике, нет недостатка в рассуждениях относительно правовой природы избирательного процесса. В учебниках по избирательному праву избирательный процесс трактуется в широком и узком значении. В широком смысле избирательный процесс представляют как совокупность действий и процедур, выходящих за рамки избирательной кампаний, которые в избирательном законодательстве могут быть и не предусмотрены, но которые направлены на участие в выборах или их организацию. В качестве примеров таких действий приводят регистрацию партий, общественных объединений, разработку схем избирательных округов, принятие отчетов о расходовании бюджетных средств. В узком значении избирательный процесс рассматривают как синоним понятия «избирательная кампания»2.
Подхода о широкой трактовке избирательного процесса придерживается и Масловская М.В., выражавшая мнение, что «понятие «избирательный процесс» по совокупности действий, процедур и временных рамок шире понятия «избирательная кампания». Избирательный процесс начинается задолго до проведения конкретной избирательной кампании» .
Вообще, уяснение границ избирательного процесса - весьма сложный теоретический вопрос. Отсутствуют формально выраженные критерии, руководствуясь которыми можно было бы осуществить разграничение отношений, подпадающих под понятие «избирательный процесс», и не относящихся к нему. На наш взгляд, в этом вопросе необходимо учитывать следующее. Нет необходимости обосновывать, что избирательный процесс и избирательное право - взаимосвязанные и взаимообусловленные правовые явления. Веденеев Ю.А. и Миронов Н.М. пишут: «Избирательный процесс как политическое и социальное явление имеет свою юридическую оболочку, юридическую систему - избирательное право»1. Одна из характеристик избирательного процесса состоит в том, что границы его воздействия ограничены границами действия норм избирательного права. То есть можно говорить, что в тех отношениях, в которые избирательное право не вовлечено, не вовлечен и избирательный процесс.
Здесь нельзя не остановиться на вопросе о предмете избирательного права. Значительный вклад в освещение данного вопроса внес Князев С.Д. Суть его выводов сводится к тому, что «предмет современного российского избирательного права охватывает не только социально-правовую среду избирательных кампаний, но и имеющие юридическое значение для осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления общественные отношения, складывающиеся в межвыборный период» . Причем Князев С.Д. особо подчеркивал, что «расширенный подход к определению сферы действия норм избирательного права и законодательства может иметь место только в тех случаях, когда включаемые в предмет их правового регулирования отношения в той или иной степени обусловлены потребностями реализации и защиты избирательных прав граждан и имеют прямо или косвенно свей целью формирование выборных органов и должностных лиц».
Признавая право на применение понятия «избирательный процесс» в широком значении, заметим, что данный подход приводит к неопределенности и размытости его границ, позволяет включать в его рамки широкий спектр общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, но никак не связанных непосредственно с порядком избрания.
Действительно, например, регистрация (учет) избирателей осуществляется за рамками избирательной кампании, но имеет важное значение для проведения выборов.
Но, в то же время, такие действия, как регистрация партий в органах юстиции, согласование внутри избирательного объединения кандидатуры на выдвижение, поиск источников финансирования предвыборной агитации и другие действия, хотя и направлены на участие в выборах, но явно находятся за рамками избирательного процесса. Понимание избирательного процесса в различных смыслах - узком и широком - лишает возможности оперировать строго определенным познавательным содержанием понятия.
Другой подход в раскрытии содержания понятия «избирательный процесс» связан со стремлением рассмотреть его в качестве одной из разновидностей юридического процесса.
