Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Финансовая система местного самоуправления как предмет муниципального права
1. Основные понятия и категории муниципального права, характеризующие финансовую систему местного самоуправления в Российской Федерации 16
2. Система нормативных актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления в Российской Федерации
Глава II. Структура органов, формирующих финансовую систему местного самоуправления, и правовое обеспечение их функционирования 54
1. Органы местного самоуправления, формирующие финансовую систему местного самоуправления 54
2. Полномочия органов местного самоуправления в финансовой сфере
3. Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного
самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных муниципальных образований в финансовой сфере 80
4. Гарантии финансовых прав и ответственность органов местного самоуправления 92
1) гарантии финансовых прав органов местног самоуправления с.98
2) ответственность органов местного самоуправления в финансовой сфере
Глава III. Правовое регулирование основных институтов финансовой системы местного самоуправления . 107
1. Местные бюджеты и бюджетный процесс в муниципальных образованиях 108
1) основные понятия и принципы правовог регулирования местных бюджетов 108
2) местный бюджет: структура, порядок подготовки, утверждения и исполнения
3) бюджетное регулирование с. 126
2. Внебюджетные и валютные фонды с. 131
3.Система местных налогов с. 138
4. Правовое регулирование основных экономических инструментов организации финансовой системы местног самоуправления 148
Заключение. с. 169
- Основные понятия и категории муниципального права, характеризующие финансовую систему местного самоуправления в Российской Федерации
- Органы местного самоуправления, формирующие финансовую систему местного самоуправления
- Гарантии финансовых прав и ответственность органов местного самоуправления
- Внебюджетные и валютные фонды
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Коренная реорганизация управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти. Такое отделение закреплено в статье 12 Конституции Российской Федерации. Придание субъектам местного самоуправления нового правового статуса привело к признанию возможности саморегулирования ими финансовых отношений с другими субъектами. Но в статье 12 Конституции содержится также норма о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития местного самоуправления. Эффективность деятельности местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении.
Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития обусловливают основной способ влияния государства на финансовую деятельность органов местного самоуправления - с помощью механизма правового регулирования. Уяснение возможностей этого механизма нуждается во всестороннем его изучении на уровне правового сознания и практики осуществления государственной деятельности.
' Осуществление правового регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, с одной стороны, обеспечивает местному самоуправлению возможность создания своей финансовой системы (в рамках локального правового регулирования), а, с другой, - сохраняет единый механизм управления финансовыми процессами в масштабе государства.
Совершенствование правового регулирования финансовой системы местного самоуправления, представляет актуальную задачу правовой науки.
5 Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием финансовой деятельности органов местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, становления реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность в финансовой сфере.
Главные элементы финансовой системы местного самоуправления в настоящее время определены на федеральном уровне в ст. 132 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе Российской Федерации от 12 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 10 апреля 1996 года, 23 октября 1996 года, 14 февраля 1997 года)1 и Федеральном законе от 10 сентября 1997 года №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».2 В Конституции закрепляется за органами местного самоуправления право самостоятельного управления муниципальной собственностью, право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и право на установление местных налогов и сборов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет органам местного самоуправления право осуществления самостоятельной финансовой деятельности, обязывая федеральные органы власти лишь обеспечить соблюдение минимальных государственных социальных стандартов. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет только общие принципы организации местных финансов. Следовательно, основу правового регулирования финансовой системы местного самоуправления должны составлять, в основном, акты субъектов Российской Федерации и акты самих органов местного самоуправления (прежде всего уставы местного самоуправления).
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506; 1996. №17.-Ст. 1917; 1996. №49.
Ст. 5500: 1997. №12. Ст.1378
2 Российская газета от 30 сентября 1997 г.
Принятие федеральных актов, регулирующих финансовую деятельность органов местного самоуправления, направлено на обеспечение самостоятельности местного самоуправления. Данные нормы действительно необходимы для создания собственной материальной и финансовой базы местного самоуправления, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. На теоретическом уровне данные проблемы трансформируются в вопросы соотношения принципа независимости бюджетов муниципальных образований и принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.
Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов, осуществляющих финансовую деятельность.
Актуальной проблемой юридической науки является вопрос о целесообразности создания муниципальными образованиями внебюджетных и валютных фондов, или, иными словами, необходимо решить, нужны ли органам местного самоуправления иные средства, кроме бюджетных.
Правовые проблемы, связанные с финансовой деятельностью местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании финансовой сферы. Специальные законы, регулирующие бюджетную деятельность, такие как Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе", Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"3 (далее - «Об
J Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав..." от 15 апреля 1993 года. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1993* №18. Ст. 635
7 основах бюджетных прав...»), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» часто необходимо сопоставлять с иными нормативными актами, которые содержат нормы, относящиеся к финансовой деятельности местного самоуправления. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в финансовой сфере нередко приводит к таким правовым проблемам, как превышение ими пределов своих полномочий, нарушение бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются также необходимость установления реальных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления и механизмов взаимной ответственности как между органами местного самоуправления и гражданами, так и между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
Ряд проблем в связи с осуществлением органами местного самоуправления финансовой деятельности возникает на практике. Главными из них являются проблемы бюджетного регулирования, вопросы частичного перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Другая практическая проблема состоит в том, что в настоящее время органы местного самоуправления не могут вовремя сформировать бюджет, отчасти из-за инфляции, налоговых неплатежей, отчасти из-за принятия законов, возлагающих на муниципальные образования определенные обязанности, но не обеспечивающие финансирование их выполнения. Существует также проблема защиты местных финансов от инфляции: необходимо решить вопрос о том, могут ли ее обеспечить коммерческие банки или для размещения местных финансовых средств необходимо создать новый тип банка - муниципальный банк.
Эти и другие проблемы правового регулирования финансовой системы местного самоуправления обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.
8 Цель исследования. Основная цель диссертационной работы комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
J' «исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления, на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления;
определить пределы правового регулирования нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации системы и структуры органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность;
исследовать особенности правового закрепления системы местных налогов;
выявить теоретические и практические проблемы гарантий финансовых прав органов местного самоуправления и предложить варианты их решения;
рассмотреть особенности правового регулирования ответственности органов местного самоуправления в финансовой сфере;
проанализировать влияние различных экономических инструментов на финансовую систему местного самоуправления;
сформулировать выводы и предложения по совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность органов местного самоуправления, и повышению эффективности ее применения.
Степень разработанности проблемы. Исследование проблем функционирования финансовой системы местного самоуправления частично проводилось в последние годы учеными, как правоведами, так и экономистами.
9 Но ни одна из работ не посвящена непосредственно финансовой системе местного самоуправления, они содержат лишь общий анализ всей системы местного самоуправления, видов органов местного самоуправления и их компетенции, либо посвящены отдельным институтам финансовой системы местного самоуправления. В числе ранее выходивших публикаций, имеющих отношение к данной проблематике, следует назвать книги Авакьяна С.А. «Правовое регулирование деятельности Советов»4 и Кутафина О.Е., Шеремета К.Ф. «Компетенция местных Советов»,5 в которых дается общая оценка компетенции местных Советов, брошюра Бакатина Д.В., Ковалевой Т.К. «Муниципалитеты в системе финансового федерализма США»,6 посвященная проблемам организации финансовой деятельности в органах муниципального управления США. Исследование деятельности муниципалитетов зарубежных стран содержат работы Барабашева Г.В. «Муниципальные органы современного капиталистического государства»,7 Барабашева Г.В., Шеремета К.Ф. «Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран)»,3 Тимофеева Н.С. «Коммунальное право ФРГ»,9 Харлофа Э. «Местные органы власти в Европе».10
Комплексный анализ муниципального права как правовой отрасли, системы органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах Кутафина О.Е., Фадеева В.И. «Муниципальное право»,11 Фадеева В.И. «Муниципальное право России»12 и Постового Н.В. «Местное самоуправление: история, теория, практика».13 Экономической оценке деятельности органов местного самоуправления, проблемам взаимоотношений в финансовой сфере органов местного самоуправления и органов государственной власти посвящена работа Лексина В.Н., Швецова А.Н. «Государство и регионы».14
4 Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М. 1980
5 Кутафин О.Е.. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М. 1982
6 Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Муниципштитеты в системе финансового федерализма США. М. 1995
7 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М. 1971
8 Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт
зарубежных стран). М., 1991
9 Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М. МГУ. 1982
10 Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М. 1992
11 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М. 1997
12 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М. 1994
13 Постовой Н.В- Местное самоуправление: история, теория, практика. М. 1995
14 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М. 1997
10 Отдельные вопросы функционирования финансовой системы местного самоуправления были рассмотрены в статьях Авакьяна С.А. «Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский»,15 «Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона»,16 и «Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России»,17 Авакьяна С.А., Барабашева Г.В. «Внебюджетные фонды»,18 Баранникова В.А. «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании»,19 Бялкиной Т.М., Карасевой М.В. «О предметах муниципального и финансового права»,20 Васильева В.И. «Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления»,21 Игудина А.Г. «Бюджетная вертикаль»,22 «К проекту закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,23 «Проблемы регулирования местных бюджетов в новых условиях»,24 Орлова А.И. «Как остановить войну бюджетов»,25 Поляка Г.Б. «Как защитить бюджет города»,26 «Финансы местных Советов»,27 Тосуняна Г.А. «Какой банк лучше исполнит местный бюджет»28 и «Местное самоуправление и банки»,29 докладе Ривала Б. «Основные положения американской системы муниципальных финансов».30 Но проведенные исследования, как уже отмечалось, не дают комплексной оценки правового регулирования финансовой системы местного самоуправления.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Как известно, сама отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, и, следовательно, большинство ее
15 Российская Федерация. 1994. №5
'* Вестник МГУ. Сер.11, Право. 1996. Ж2
17 Сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994
1$ Народный депутат. 1990. №15
19 Сб. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М. 1993
20 Журнал российского права. 1998. №1
21 Сб. Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". М. 1996
~ Российская Федерация. 1994. №13 ^Финансы. 1997. №3
24 Сб. "Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы". М. 1994
25 Российская Федерация. 1994. №18
26 Малые города. Ns4-5. 1997
27 Сб. Финансы и статистика. М. 1991
28 Российская Федерация. 1994. №9 -
29 Сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994
^ Гарвардский университет. 1994
институтов, в числе которых находится и финансовая основа местного самоуправления, нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. Формирование системы местного самоуправления - одна из самых актуальных задач, а одной их основ местного самоуправления является финансовая база, т.е. те финансовые ресурсы, которыми обладает местное самоуправление. Исследование влияния правового механизма на формирование этих ресурсов является новым для науки муниципального права.
Впервые в отечественной правовой науке сделана попытка исследовать правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации. Новизна исследования связывается также с комплексным характером изучения проблем становления и развития механизма правового регулирования финансовой системы местного самоуправления.
Диссертация представляет собой первый опыт изучения правового регулирования финансовой системы местного самоуправления с использованием практики муниципальных образований. Изучение теоретических проблем, анализ и оценка складывающейся практики позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, направленных на совершенствование правового регулирования финансовой системы местного самоуправления.
Практическая значимость результатов исследования заключается в выделении и обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для правовой науки.
Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу
муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических
рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и
муниципальных служащих.
Основные положения, выносимые на защиту:
Изучение финансовой системы местного самоуправления, правового обеспечения ее функционирования, а также правового регулирования основных ее институтов позволяет сформулировать и - вынести на защиту следующие основные положения.
1. Анализ основных категорий, характеризующих финансовую систему
местного самоуправления, позволяет разграничить муниципально-правовые
отношения в финансовой сфере и финансово-правовые отношения,
составляющие предмет финансового права, и посредством такого разграничения
может быть выделен отдельный институт муниципального права - финансовая
^основа местного самоуправления. В то же время существует тесная связь между муниципальным и финансовым правом. Ряд правовых отношений является предметом финансового права, при этом являясь и предметом муниципального права, соответствующие нормы регламентируют деятельность и органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовых сферах. Правовые институты, регулирующие такие отношения, должны рассматриваться как комплексные правовые институты, включающие в себя нормы и муниципального, и финансового права.
2. Сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления
при правовом регулировании своей финансовой системы, порождает
необходимость участия федерального законодателя и законодателей субъектов
Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения финансовой
системы местного самоуправления. Формой такого воздействия на регулирование
финансовой системы местного самоуправления, осуществляемое органами
местного самоуправления, могут стать модельные нормативно-правовые акты.
Изучение структуры финансовой системы местного самоуправления позволяет сделать вывод о необходимости проведения разграничения субъектов и источников правового регулирования финансовой системы местного самоуправления и финансовой системы Российской Федерации, в частности, осуществления правового регулирования местных бюджетов и местных налогов отдельно от Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации.
Анализ системы органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, и их компетенции приводит к выводу о необходимости распределения полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере таким образом, чтобы обеспечить ведущую роль представительных органов во всей системе местного самоуправления. Это, в частности, может быть достигнуто посредством наделения только представительных органов полномочием принимать нормативные акты по наиболее важным вопросам
13 осуществления финансовой деятельности. Такие акты образуют локальную правовую систему, дополняющую федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации и определяющую вместе с ними весь комплекс полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере на территории данного муниципального образования.
Компетенция между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней в финансовой сфере должна разграничиваться не только посредством принятия нормативных актов, но и путем заключения договоров о распределении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений как между органами государственной власти и местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления разных уровней. В таких договорах могут определяться общие принципы обложения налогами и сборами, распределение их между бюджетами разных уровней. Договором также могут разграничиваться вопросы правового регулирования тех или иных межбюджетных взаимоотношений, вопросы предоставления финансовой помощи, вопросы передачи финансирования тех или иных мероприятий или органов, вопросы зачета задолженности унитарных предприятий и другие. 1-
Необходимо введение нового механизма перераспределения источников доходов с целью увеличения собственных доходов местных бюджетов до такого уровня, который позволил бы органам местного самоуправления сформировать собственную доходную базу, не затрагивая интересы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Сохранение муниципальных внебюджетных фондов как элемента финансовой системы местного самоуправления является на сегодняшний день необходимостью. Но эти фонды должны быть исключительно целевыми, так как только таким образом можно сохранить целевое назначение отдельных финансовых поступлений в органы местного самоуправления.
Анализ нормативных актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления, позволяет сделать вывод о необходимости принятия вслед за Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации* на уровне субъектов Российской Федерации законов о финансовой основе местного самоуправления. Таким образом можно будет продвинуться к цели создания механизма практической реализации
14 соответствующих норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и норм Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит принцип системного анализа правового регулирования финансовой системы местного самоуправления. В диссертации исследуются теоретические основы финансовой системы местного самоуправления, последовательно рассматриваются составляющие ее звенья: система органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, их структура и компетенция, система финансовых институтов, определяющих организацию финансовой системы местного самоуправления. При проведении диссертационного исследования были применены методы нормативного и сравнительно-правового анализа. При изучении правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания, системный и логический подходы, иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития правового регулирования финансовой системы местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права МГУ.
Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, были отражены в публикациях, подготовленных автором.
Сделанные в диссертации выводы использовались автором при подготовке проектов нормативных актов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает следующие разделы: введение, три главы, объединяющие десять параграфов, заключение, приложение и библиографию.
Основные понятия и категории муниципального права, характеризующие финансовую систему местного самоуправления в Российской Федерации
Муниципальное право является новой отраслью и наукой в системе российского права и юридической науки. Данная отрасль находится в процессе зарождения, а ее формирование тесно связано со становлением конституционного строя в Российской Федерации и, в том числе, с развитием местного самоуправления как одной из его основ. Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как одну из форм реализации принципа народовластия, придает муниципальным образованиям статус субъектов права, отграничивает органы местного самоуправления от органов государственной власти, выделяет муниципальную собственность в качестве самостоятельной формы собственности, вводит понятия местного бюджета, местных налогов, существующих отдельно от государственных бюджетов и государственных налогов. Все эти положения Конституции свидетельствуют о том, что она обособляет общественные отношения, связанные с реализацией гражданами права на местное самоуправление, отделяет их от иных видов правоотношений. Тем самым Конституция Российской Федерации создает предпосылки для становления новой отрасли российского права - муниципального права. Вместе с тем следует отметить, что муниципальное право не относится к числу основных отраслей права.31 Муниципальное право - это производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем, обособившего данные нормы в самостоятельную отрасль. Подобные правовые образования в науке именуются комплексными отраслями.32 К особенностям правовых институтов, к числу которых относится и v институт финансовой основы местного самоуправления, формирующих такие производные отрасли, относится то, что данные институты являются производными от институтов основных отраслей права/Так, институт финансовой основы местного самоуправления является производным от правовых институтов, регулирующих финансовую систему государства, существующих в рамках финансового права. Выделение института финансовой основы местного самоуправления (исходя из разграничения общественных отношений в Конституции Российской Федерации) следует проводить по уровню регулирования общественных отношений. Так, правовые институты, действующие в рамках финансовой системы в финансовом праве, регулируют отношения, складывающиеся в сфере финансов на уровне государства и его органов,33 а институт финансовой основы местного самоуправления регулирует лишь финансовые правоотношения, возникающие в рамках муниципального образования.
Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Один из институтов муниципального права объединяет нормы о финансовой основе местного самоуправления. Но поскольку финансовые отношения составляют также и предмет финансового права, возникает необходимость отграничения отношений в сфере местного самоуправления, относящихся к предмету муниципального права, от финансовых отношений, входящих в предмет финансового права.
Финансовые отношения возникают между субъектами по поводу финансовых ресурсов, относящихся к различным формам собственности: государственной, муниципальной, частной и иной. Но не все финансовые отношения составляют предмет финансового права. Согласно общепринятой концепции, предметом финансового права являются те финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства, прежде всего, осуществление им функций планомерного образования, распределения и использования денежных фондов в целях выполнения задач, стоящих перед государством.34 Поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, финансовая деятельность органов местного самоуправления не совпадает с финансовой деятельностью государства, «как не является ею финансовая деятельность и отдельных физических лиц, общественных объединений и иных негосударственных организаций».35
Из норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды не входят в состав государственной собственности, они являются муниципальной собственностью (ст.27) . В соответствии со ст. 8 Конституции Российской Федерации, и статьями 212-215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальная собственность как самостоятельный вид собственности признается и защищается государством. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью самостоятельно. Государство не имеет правомочий собственника по отношению к муниципальной собственности так же, как и по отношению к частной.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ввел понятие «местные финансы» как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Местные финансы отличаются от государственных как по способу образования, так и по субъекту управления. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются органами местного самоуправления (или непосредственно населением) от имени муниципального образования в соответствии с его уставом. Органы территориального общественного самоуправления, население муниципального образования - это субъекты муниципального права - и они также вправе заниматься финансовой деятельностью. Такая специфика субъектов финансовой деятельности (указанные субъекты не входят в число субъектов финансового права) на уровне местного самоуправления также свидетельствует об отделении муниципально-правовых отношений в финансовой сфере от финансово-правовых.
Финансовая деятельность государства направлена на реализацию государственных задач, тогда как финансовая деятельность органов местного самоуправления направлена на осуществление функций местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения. А местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов в силу ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как раз и являются вопросами местного значения. Кроме того, цели и задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением в финансовой сфере, часто не совпадают. Государство, как правило, заинтересовано в максимальном привлечении финансовых ресурсов для решения общегосударственных проблем, тогда как муниципальные образования стремятся как можно больше средств оставить в местных бюджетах для решения собственных местных проблем.36
Органы местного самоуправления, формирующие финансовую систему местного самоуправления
Согласно п.«н» ст.72 Конституции Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления, а следовательно и его финансовой системы, относятся к сфере совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Аналогичная норма содержится в п.4 ст.8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Следовательно полномочия по формированию органов местного самоуправления, входящих в состав финансовой системы местного самоуправления относятся к ведению самого местного самоуправления, населения муниципальных образований.
В финансовую систему местного самоуправления входит два вида органов местного самоуправления: органы местного самоуправления общей компетенции, в которой присутствуют и полномочия по осуществлению финансовой деятельности, например, представительные органы местного самоуправления (городские и районные собрания, думы и т.д.) - к их полномочиям относится утверждение бюджета и осуществление других бюджетных прав, или главы муниципальных образований, обеспечивающие подготовку проекта бюджета, его кассовое исполнение, распоряжающиеся средствами муниципальной казны и т.п. Другим видом органов местного самоуправления, входящих в финансовую систему местного самоуправления, являются органы специальной компетенции, складывающейся в финансовой сфере. К ним относятся все те органы, которые специально создаются для осуществления финансовой деятельности, например, комитеты и комиссии по бюджету, налогам, финансам представительных органов местного самоуправления, финансовые управления и отделы исполнительных органов местного самоуправления и др.
Общий правовой статус всех органов местного самоуправления определен в главе III Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К органам местного самоуправления в соответствии со ст. 14 Федерального закона относятся выборные органы, и другие (то есть как избираемые, так и назначаемые) органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Федеральный закон наделяет все органы местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население муниципальных образований вправе самостоятельно определять структуру своих органов. Но Закон полагает обязательным существование выборных органов местного самоуправления. Именно в ведении этих органов и должно находится осуществление наиболее важных финансовых полномочий, таких как утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление или отмена местных налогов.
Глава муниципального образования предусмотрен Федеральным законом как должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, следовательно при наличии данного должностного лица в муниципальном образовании именно оно будет возглавлять осуществление финансовой деятельности. Но наличие этой должности в муниципальном образовании закрепляется только в уставе муниципального образования. Однако если данный пост предусмотрен, возможность его назначения органами государственной власти исключена. Для финансовой системы местного самоуправления данная норма играет положительную роль, так как обеспечивает ее самостоятельность, даже определенную независимость от воздействия на нее органов государственной власти посредством назначения указанных должностных лиц. Уставы муниципальных образований, как указано в федеральном законе, могут предусматривать, помимо названных, наличие иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, в муниципальных образованиях могут создаваться и включаться в финансовую систему местного самоуправления любые другие органы, создаваемые в каждом конкретном муниципальном образовании (например, правления муниципальных внебюджетных фондов). Их наименование, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами и иными правовыми актами муниципальных образований.
Но в отдельных субъектах Российской Федерации данная норма нарушалась, в ряде случаев были сделаны попытки подчинить органы местного самоуправления, входящие в финансовую систему местного самоуправления, органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Законом Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Иркутской области" финансовые управления городов и районов области были включены в систему государственных органов управления финансами области, в связи с чем руководители финансовых органов на местах стали назначаться начальником главного финансового управления области, были подчинены ему, и им было предписано осуществлять свои действия на основании Положения, утвержденного начальником главного финансового управления области.
Данные положения Закона были обжалованы в суд Городской Думой и администрацией г. Иркутска. Заявители указывали на то, что эта норма Закона нарушает право органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. Решением суда, оставленным без изменений Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, требования заявителей были удовлетворены, указанные положения принятого в области нормативного правового акта признаны противоречащими закону и необоснованными. При этом Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации особо подчеркнула, что ограничение права главы органа местного самоуправления формировать аппарат местной администрации, назначать на должности и освобождать от них работников администрации и руководить работой администрации было произведено органами государственной власти с нарушением ст. 12 Конституции Российской Федерации и п. 13 Положения "Об основах организации местного самоуправления Иркутской области".
Гарантии финансовых прав и ответственность органов местного самоуправления
Важнейшим и необходимым условием эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность его прав. Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает общие гарантии, к которым относятся экономические и политические условия осуществления местного самоуправления, и собственно юридические гарантии. Собственно юридические гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Собственно юридические гарантии также могут быть подразделены на общие, относящиеся ко всему местному самоуправлению в целом, в том числе, следовательно, и к финансовой сфере, и специальные, т.е. обеспечивающие отдельные виды деятельности местного самоуправления. В их числе как составная часть правового института финансовой основы местного самоуправления могут быть выделены гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Назначение юридических гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами организационную, материальную и финансовую самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.176 Следовательно, назначение гарантий финансовых прав органов местного самоуправления состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами финансовую самостоятельность местного самоуправления и защиту финансовых прав органов местного самоуправления.
Система гарантий финансовых прав местного самоуправления включает ряд элементов, но в основе ее должно лежать четкое, непротиворечивое, законодательное закрепление финансовых прав муниципальных образований. Лишь при наличии такого закрепления возможно создание элементов, формирующих систему гарантий финансовых прав органов местного самоуправления, первым из которых является совокупность норм, запрещающих ограничение финансовой прав местного самоуправления. Отправным началом для этого на федеральном уровне является ст. 133 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется путем установления запрета на ограничение его прав. В соответствии с данным конституционным положением Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит такую же норму о запрете ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (ст.43).
Второй элемент в системе гарантий финансовых прав местного самоуправления на федеральном уровне составляют правовые нормы, обеспечивающие обязательность решений, принятых местными сообществами в рамках их компетенции. На федеральном уровне такую норму ввел Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в котором установлена обязательность для исполнения всеми органами, организациями и гражданами решений, в том числе и в финансовой сфере, принятых органами местного самоуправления (п.1. ст. 44). Федеральный закон запрещает произвольную отмену таких решений, определяя исчерпывающий круг субъектов, которые вправе это сделать. К ним относятся либо сами органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие эти решения, либо суд. Федеральный закон не указывает на основания отмены решений, принятых органами местного самоуправления. Следовательно, должностные лица органов местного самоуправления отменяют их в порядке, установленном в уставе или иных нормативных актах муниципального образования. Так, в соответствии со ст.53 Устава города Ростова-на-Дону Мэр города может отменить акт главы районной администрации, если он противоречит законодательству или решениям городской Думы и Мэра города. Если же решение главы районной администрации, по мнению Мэра, недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами, Мэр предлагает главе районной администрации внести соответствующие изменения или самому отменить принятый акт. В случае невозможности разрешения разногласий по этим вопросам между Мэром и главой районной администрации вопрос может быть передан по инициативе одной из сторон на заседание городской Думы для окончательного разрешения. Судебный порядок отмены решений органов местного самоуправления регламентируется Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в редакции от 14 декабря 1995 года №197-ФЗ,177 а также Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (глава 241) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при ( зловии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока ответ на жалобу гражданином не получен либо в удовлетворении жалобы отказано, он вправе обратиться с жалобой в суд. Предметом обжалования являются действия, бездействия, решения указанных органов и должностных лиц, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина.
Внебюджетные и валютные фонды
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не регулирует деятельность внебюджетных и валютных фондов. Таким образом, поскольку данный Федеральный закон также и не отменяет Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав...», внебюджетные фонды образуются в муниципальных образованиях в соответствии с нормами этого закона, если не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Таким образом, представительные органы местного самоуправления наряду с формированием бюджета вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, в которые включаются: добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели; штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежи, компенсирующие причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, другие нарушения соответствующего законодательства по охране этих объектов, а также платежи, компенсирующие причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию объектов историко-культурного наследия; иные внебюджетные средства в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Практика свидетельствует о том, что в некоторых муниципальных образованиях при принятии нормативного акта о регулировании деятельности внебюджетных фондов за основу берутся соответствующие нормы ст.22 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав...». Так, указанные нормы воспроизводятся в Положении «О порядке формирования и использования городского внебюджетного фонда», утвержденного Решением Малого Совета Хабаровского городского совета от 20 мая 1993 г.200 Но принятие подобного комплексного акта о внебюджетных фондах - исключение. Как правило, муниципальные образования непосредственно на основе норм Закона Российской Федерации «Об основах внебюджетных прав...» утверждают положения о конкретных внебюджетных фондах: экологических, строительных, жилищных и других.
Существует вопрос о целесообразности создания таких фондов, для чего органам местного самоуправления необходимо иметь иные денежные средства, помимо бюджетных. Назначение внебюджетных фондов, по мнению Авакьяна С.А. и Барабашева Г.В., состоит в том, чтобы привлечь дополнительные, помимо фиксированных бюджетных источников, средства, необходимые для повышения уровня жизни населения.201 Внебюджетные фонды необходимы для развития хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, вовлечения в нее предприятий, организаций и граждан. Создание таких фондов ориентируется не на властно-распорядительные, а на объединительные, организующие начала, свойственные органам местного самоуправления. В основе внебюджетных фондов - благотворительность, меценатство, спонсорство, попечительство.
Бюджетные средства, налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не должны перечисляться во внебюджетные фонды; при недостаточности средств таких фондов для целевого финансирования на эти же цели могут дополнительно выделяться средства непосредственно из бюджета. Авакьян С.А. и Барабашев Г.В. проводят и обратную связь: допустимо и даже целесообразно направлять внебюджетные средства на те же цели, что и бюджетные, если речь идет о социально-культурных мероприятиях, социальной помощи. Но при этом делается оговорка, что в ряде случаев должен существовать запрет на использование этих средств, например, для увеличения аппарата управления, расходов на его содержание. Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с назначением фонда. Данное предписание продиктовано целевым характером внебюджетных фондов. На него новым назначением и должны поступать соответствующие средства. Порядок и начало срока их использования определяет представительный орган местного самоуправления. До момента наступления такого срока идет накопление средств, которые можно пустить в оборот, и они станут источником дополнительных средств, которые пополнят тот же фонд.
Другая проблема организации внебюджетных фондов заключалась в том, следует ли предоставить органам местного самоуправления возможность иметь один общий внебюджетный фонд, или каждый из таких фондов должен иметь строго целевое назначение. Закон «Об основах бюджетных прав...» предлагает органам местного самоуправления образовывать только целевые фонды. Данная позиция закона представляется правильной, поскольку, во-первых, необходим механизм контроля за использованием таких средств. Если же не определены цели создания фонда, осуществлять контроль практически невозможно. Во-вторых, действующее законодательство содержит ряд императивных норм в отношении использования денежных средств. Например, штрафы, взимаемые за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов не могут использоваться иначе, как в природоохранных целях.203
Помимо внебюджетных фондов, Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав..." разрешает органам местного самоуправления в соответствии с законодательством формировать валютный фонд. Валютный фонд - это, по сути, один из видов внебюджетных фондов. Формирование его происходит за счет отчислений от валютной выручки предприятий и организаций, расположенных на соответствующей территории. Средства этого фонда хранятся на специальных счетах в банковских учреждениях на территории Российской Федерации и используются соответствующим исполнительным органом власти в соответствии с целевым назначением и положением о валютном фонде.
