Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Объективная необходимость и основы становления системы местного самоуправления (муниципального управления) в Российской Федерации 12—60
1. Объективная необходимость системы местного самоуправления в Российской Федерации 12-2 5
2. Государственно-правовая природа местного самоуправления (муниципального управления) по Конституции Российской Федерации 2 5-40
3. Правовая основа местного самоуправления (муниципального управления) в России 40-60
Глава 2. Основные проблемы становления и развития местного самоуправления (муниципального управления) в Российской Федерации 61-14 5
1. Проблемы формирования системы местного самоуправления (муниципального управления) 61-90
2. Вопросы структурирования органов местного самоуправления (муниципального управления) 9 0—11^
3. Возможности и источники формирования муниципальной собственности 117-і "--5
4. Общие проблемы компетенции местного самоуправления (муниципального управления)
Заключение 14 6-148
Сгщсок литературы 149-164
- Объективная необходимость системы местного самоуправления в Российской Федерации
- Государственно-правовая природа местного самоуправления (муниципального управления) по Конституции Российской Федерации
- Проблемы формирования системы местного самоуправления (муниципального управления)
- Вопросы структурирования органов местного самоуправления (муниципального управления)
Введение к работе
Актуальность исследования. Кардинальные изменения в общественно-экономическом строе Российской Федерации потребовали такого же характера преобразований в организации и деятельности публичной власти в центре и на местах.
Этот процесс требует принципиального совершенствования «вертикальной» организации государственной власти и ее взаимосвязи с различными городскими и сельскими общинами, с местным населением.
В развитом гражданском обществе государство (общий интерес, по Гегелю) выполняет свою интегративную функцию общества путем регулирования различных социальных отношений с помощью законодательства и другой нормотворческои деятельности, а также защиты и гарантированности прав и свобод граждан.
На локальном уровне местные (муниципальные) общины различных видов (городских, сельских и других) обеспечивают исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах и под свою ответственность. Это и составляет суть и содержание местного самоуправления, автономной деятельности самоорганизующегося местного населения. Если этот уровень организации публичной власти жестко «встроен» в государственную управленческую систему, теряет свою автономность по отношению к последней, есть все основания для утверждения о ликвидации самоуправления, об утрате самого важного свойства местного самоуправления — решения вопросов местного значения самим населением. Таких примеров много в истории различных государств, включая Россию дореволюционного и советского периодов.
Конституция нового Российского государства заложила фунда ментальные политі- „о-юридические основы решения проблем органи зации народовластия в государственной и муниципальной формах. Причем в ней речь идет не об органах — агентах центральной власти на местах. Вопрос решен об организации народовластия на тех административно-территориальных уровнях, которые позволяют местному населению решать самостоятельно свои жизненные проблемы в собственных интересах и под свою ответственность. Но эта форма народовластия организационно отделена от государственной системы народовластия в Российской Федерации. В то же время обе формы народовластия функционально неразрывно связаны, что закреплено в Основном Законе Российской Федерации как одна из основ ее конституционного строя (см. ст. 3, 12 Конституции Российской Федерации). Этот принцип все более внедряется в практику создания новой системы государственно-муниципального управления Россией. Следует, однако, отметить, что такая работа требует серьезного научного и методологического обоснования.
При ее проведении следует учитывать многие объективные и субъективные факторы, ускоряющие или тормозящие перестройку государственной и муниципальной организации народовластия. Последовательная научно обоснованная реализация конституционных принципов и гарантий местного самоуправления, обеспечение его материально-финансовой и иной автономии и независимости от государственного аппарата в рамках муниципальной компетенции позволят этому важнейшему институту ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, значительно повысить жизненный уровень российского народа, его качества и, что очень важно, сблизить государственную власть с народом. Закрепленная Конституцией Российской Федерации государственно-правовая природа местного самоуправления может стать надежной основой решения многих вопросов политического, социально-экономического и иного характера на территории всей России. Однако достижение названных целей возможно лишь при реализации всех возможностей, заложенных в местное самоуправление Конституцией Российской Федерации. Только целенаправленное «внедрение» необходимых демократических форм способно переломить, к сожалению, уже наметившиеся негативные тенденции в становлении «местного» народовластия, в стремлении многих чиновников государственного аппарата субъектов Российской Федерации замедлить развитие местного самоуправления, не допустить создания реальной материально-финансовой и юридической базы местных сообществ, ликвидировать наиболее важные звенья в системе муниципального управления. В научной литературе нет еще обшей картины проблем муниципального строительства, хотя острая потребность в этом уже ощущается.
Все это и предопределило актуальность темы диссертации. Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы развития самоуправления в Российской Федерации, рассматриваемые прежде всего с государственно-правовых позиций.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет прежде всего системный и диалектический подход к изучаемому объекту. Кроме того, в работе использован метод сравнительного правоведения, историко-правовой анализ, обобщение эмпирического материала по всем вопросам темы диссертации.
Теоретическая основа исследования. При написании диссертации автор тщательно изучал труды российских и других ученых юристов бывшего Союза ССР, русских дореволюционных юристов, современных российских и зарубежных ученых, разнообразный законодательный материал, имеющиеся нормативные и правоприменительные акты органов муниципального управления различных субъектов Российской Федерации.
Проблематика становления местного самоуправления, однако, не является чисто юридической. Еще в советский период, несмотря на отрицательное отношение официальной идеологии к проблемам местного самоуправления вследствие «буржуазности» последнего и даже его опасности для советского общественного и государственного строя, многие ученые уделяли этой проблеме большое внимание. Среди юристов-ученых особенно большой вклад в изучение этих проблем внесли С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Бараба-шев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, А.К. Белых, Н.В. Варламова, В.И. Васильев, Л.А. Григорян, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, И.П. Ильинский, В.Ф. Коток, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и другие авторы. Однако о становлении целостной концепции местного самоуправления в нашей стране говорить не приходится.
Перестройка политической системы Российской Федерации значительно повысила интерес российских ученых. Появились первые учебники и учебные пособия для студентов-юристов по муниципальному праву, проблемы местного самоуправления уже исследуются в теоретических трудах российских ученых по общим проблемам государства и права, формам собственности, политической активности граждан и т.д. Например, в фундаментальном учебнике Ю. А. Тихомиров «Публичное право» (М. 1995) весьма компетентно рассмотрены многие проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации.
Имеются уже и диссертационные исследования различных проблем материально-финансовой базы муниципального управления, организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. Примером может служить диссертация Е. А. Илюхи-ной «Правовое регулирование отношений муниципальной собственности в Российской Федерации», защищенная 2 0 июня 1996 года в Российской академии государственной службы при Президенте Рос сийской Федерации1. В этом исследовании поставлены многие сложные вопросы материально-финансовой автономии местного самоуправления, внесены интересные предложения о путях их решения. 31 мая 1996 года в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД России была защищена кандидатская диссертация «Представительные органы местного самоуправления»2 . Автор диссертационного исследования, анализируя организационно-правовые вопросы формирования и деятельности представительных органов муниципального управления, методологически правильно обосновывает и определяет местное самоуправление как форму народовластия. Благодаря такому подходу диссертант весьма убедительно обосновал многие свои выводы о природе представительных органов местных сообществ, депутатских мандатов членов этих представительных учреждений муниципальных образований и т.д.
в новом ГК Российской Федерации решены многие вопросы муниципальной собственности. Таких позитивных примеров можно при вести уже много.
Однако, подчеркнем еще раз, проблема становления местного самоуправления в новом Российском государстве требует решения многих теоретических вопросов, без чего нормальное развитие этого важнейшего института демократии просто невозможно. Более того, появившиеся публикации научно-учебного характера показывают, что уже создается реальная опасность перевода дискуссии по муниципальным проблемам России в схоластическое русло, о чем свидетельствует, например, учебник В.И. Фадеева «Муниципальное право России»(М. 1994.), который определяет это право как от расль права, не сумев, однако, доказать этого. Собственно суть всего спора сводится к этому вопросу, что совершенно недопустимо в период становления системы муниципального управления и его правовой базы.
Стремясь избежать этого, диссертант старался провести анализ и рассмотреть проблемы муниципального строительства исходя из институционных характеристик местного самоуправления и его материального и финансово-юридического обеспечения.
Эмпирическую базу работы составляют: законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, нормативные и другие решения органов муниципального управления, судебные решения по спорам, в которых стороной выступают органы муниципального управления. В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в журналах: «Государство и право», «Хозяйство и право», «Российская Федерация» и др.
Цедь и задачи диссертации. Они во многом предопределены степенью научной разработки темы. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических результатов формирования системы муниципального управления в субъектах Российской Федерации попытаться сформулировать основные понятия местного самоуправления, его сути и содержания, обосновать научно-практические рекомендации, направленные на ускорение процесса становления местного самоуправления. В рамках поставленной цели выделяются следующие основные задачи исследования:
— на основе исторического и современного подходов обосновывается объективная необходимость создания подлинно демократического местного самоуправления в системе новой российской государственности как фундамента этой государственности;
— исходя из этой необходимости, возникает сложная задача теоретического анализа государственно-правовой природы местного самоуправления, сформулированной и закрепленной в Конституции Российской Федерации, конституциях и других конституционных актах субъектов Российской Федерации;
— последнее обусловило необходимость исследования решения многих вопросов местного самоуправления в юридических актах федерального и иного уровня, что, разумеется, стало одной из основных задач диссертационного исследования;
— в результате системного подхода к исследованию правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей функционирование муниципального управления, были отмечены пробелы и недостатки правового регулирования важнейших отношений, возникающих в местном самоуправлении и юридической защиты местного самоуправления;
— с учетом анализа институциональных и функциональных аспектов местного самоуправления, определения видов и правового статуса субъектов муниципальных правоотношений делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования правовых проблем взаимоотношений между муниципальными и государственными органами, с одной стороны, и между выше- и нижестоящими звеньями муниципального управления - с другой;
— изучение этих задач обусловило необходимость исследования общекомпетиционных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в самой попытке синтезированного рассмотрения теоретических проблем местного самоуправления и состояния их реализации в практике муниципального управления. Институт местного самоуправления — явление относительно новое в Российском государстве. Состояние его развития и деятельности отражает глубинные и сложные проблемы становления нового гражданского общества в России. Они носят социально-экономический, политический, психологический, финансовый, культурологический, этнический характер. Общественные отношения, возникающие в муниципальной практике вследствие вышеназванных причин, регулируются нормами конституционного, гражданского, финансового, семейного, административного и других отраслей системы российского права, что не дает никаких оснований для определения муниципального права как отрасли права. Исследование этой проблемы также является новизной данной диссертации. Элементы новизны содержатся также в следующих положениях, обосновываемых в диссертации:
- выявление родового признака муниципального управления как формы организации публичной власти на местах. В этом отношении местное самоуправление вплотную примыкает к проблемам государственного строительства в Российской Федерации;
— вследствие вышесказанного функционирование этого института не может обеспечиваться какой-то одной отраслью права. Здесь скорее всего возникают проблемы не отрасли права, а отрасли системы российского законодательства;
— вместе с тем местное самоуправление, как деятельность самоорганизованного местного населения, под свою ответственность и в своих интересах решающего вопросы местного значения, конечно же, отличается от деятельности органов государственной системы;
- для местного самоуправления свойственно большое многообразие и разнообразие форм и методов решения многих задач управления всеми процессами жизнедеятельности местного населения на подведомственной территории.
Практическая значимость диссертации. Исследование всех вопросов диссертации выдержано в основном в конституционно-правовом аспекте. Положения и выводы научного исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе, учебно-педагогическом процессе, при решении практических задач законодательства по всем вопросам муниципального управления и его реализации в реальной практической деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и международного права Московского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации. Положения и выводы исследования содержатся в научных статьях и автореферате.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы .
Объективная необходимость системы местного самоуправления в Российской Федерации
Современная российская государственность практически находится в самом начале своего становления. Даже на федеральном уровне предстоит сделать очень многое. Не решен еще полностью вопрос об организации государственной власти субъектов Федерации, дискутируются вопросы организации и функционирования местного самоуправления, многие правовые вопросы этой проблемы уже решены на федеральном уровне (Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».). Однако в современной российской литературе нет достаточно устоявшегося определения и апробированного на практике понимания термина «местное самоуправление», что нередко ведет просто к отрицанию этого института или к его искажению.
Между тем история строительства и организации публичной власти на местах в развитых зарубежных странах дает прекрасный материал для его осмысления и творческого применения при решении современных проблем. Имеющиеся концепции и теории решения местных организационно-управленческих проблем, их связь с правами и свободами личности дают правильный ориентир для создания системы местного самоуправления на территориях субъектов Российской Федерации.
В настоящее время муниципальные системы всех высокоразвитых стран являются основой, фундаментом национальной государственности и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Это положение закреплено в Конституции Российской Федерации, о чем было сказано выше. Даже во многих федеративных государствах муниципальное управление получило свой конституционный статус. Например, в Основном Законе ФРГ содержится норма, в соответствии с которой «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство... »2 (подчеркнуто нами - Р.А.). Конституции субъектов германской федерации, развивая норму федерального Основного Закона, предоставляют общинам статус исключительных обладателей «всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти», кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства. Объединения общин обладают тем же статусом. Государство гарантирует местному самоуправлению осуществление всех его функций .
В США и Канаде вопросы местного самоуправления являются исключительными предметами ведения субъектов федерации. Конституция V Французской Республики (ст. 72) закрепляет территориальные коллективы - коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом.
При всем многообразии конституционного подхода к муниципальному управлению все же прослеживается главное в его сущности — публичность власти этого социально-политического института.
Действительно, муниципалитеты - это относительно децентрализованный элемент организации государства, включающий широкие начала демократии не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжением в территориальных общностях. Муниципалитеты, как система, являются фундаментом государства и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Они учреждаются в интересах местного населения, обладая при этом финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции.
Вторым важнейшим принципом организации и деятельности муниципалитетов является их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует.
История показывает, что муниципалитеты всегда служили оплотом в борьбе центральной власти против феодального сепаратизма, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.
Новому Российскому государству еще предстоит создать свою муниципальную основу. Но, кроме объективных трудностей, необходимо еще решить и ряд теоретических проблем и прежде всего определиться в уяснении семантического смысла понятия «местное самоуправление».
Термин «самоуправление» (selfgoverment) появился в Англии в конце XVII века, после Английской революции, и означал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Местное управление с тех пор перестало называться самоуправлением, последний термин исчез навсегда глъ английского законодательства.
Английская нация (народ) стала управлять собой самостоятельно - власть короны как самостоятельная и независимая от нации исчезла, монарх стал высшим должностным лицом в системе парламентского правления. Зарубежные юристы, изучавшие и идеализировавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин «самоуправление» на европейский континент, где политические реалии для его оправдания отсутствовали. Например, прусский юрист Рудольф Гнейст называл английские муниципалитеты местным самоуправлением и автоматически переносил эти наименования на прусские земства и городское местное управление, которые никак нельзя назвать самоуправляющимися1. Более того, если английское местное управление действительно было частью государственной организации нации, то в Германии оно всегда было отделено от государственных органов суверенных властителей. И странное название — местное самоуправление — Selbstverwaltung, быстро прижилось в условиях германского абсолютизма, а затем прочно обосновалось в дореволюционной русской юридической литературе. В Японии этот уровень организации территориального управления назывался «местной автономией», а во Франции — «территориальной децентрализацией» или «муниципальной властью» . В юридической литературе советского периода большинство авторов называли этот институт буржуазным муниципальным управлением.
Государственно-правовая природа местного самоуправления (муниципального управления) по Конституции Российской Федерации
Ныне действующая Конституция Российской Федерации впервые в истории Российского государства наиболее правильно на самом высоком правовом уровне определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления в России. Надо отметить, что ни одна Конституция федеративного государства прошлого и настоящего не решала столь фундаментально вопрос о местном уровне организации народовластия, как это сделано в нынешнем
Основном Законе Российской Федерации. Поэтому его политическое и юридическое прочтение даст нам возможность полностью раскрыть роль местного самоуправления в государственно-политической системе современной России. Юридическое прочтение Конституции РФ позволит определить конституционно-правовую основу местного самоуправления.
Российский народ, одобривший новую Конституцию Российской Федерации, оценил большую значимость местного самоуправления в период перехода общества от тоталитаризма к системе плюралистической демократии, о чем уже было сказано выше. К этому можно только добавить, что именно местное самоуправление этого периода сыграло большую роль в сохранении единства Российского государства в период «разгула» суверенитетов.
Конституционно-правовая основа его роста уже значительно обеспечена на федеральном уровне не только Конституцией России, но и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как и Конституция РФ, этот закон четко провел идею местного самоуправления как одну из форм народовластия, а отдельных муниципалитетов — как корпораций публичного и частного права (ст.2,3,6,20 и др.) . Практическое освоение этих полномочий значительно ускорит превращение местного самоуправления в действенный институт народовластия в России.
Развертывание системы народовластия на местах должно быть основано прежде всего на тщательном анализе и понимании сути этого народовластия, закрепленного статьей 3 Конституции Российской Федерации, которая определяет народ как носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ, которую он осуществляет непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Этот вопрос решается конституционными нормами в связи с другими статьями Основного Закона России, закрепляющими суверенитет личности. Общий принцип этого суверенитета нашел свое закрепление в ст.2 Конституции — соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. К нашей теме непосредственное отношение имеет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст.32) .В системе местного самоуправления власть принадлежит населению, которое является частью народа. Право граждан на осуществление местного самоуправления детализировано в Федеральном законе о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В нем четко просматривается недопустимость ограничения этого права гражданина путем исключения территорий, в которых отсутствовало бы муниципальное управление. Причем реализация этого права возможна как путем непосредственного волеизъявления граждан (референдумы, выборы и другие прямые формы демократии), так и через активное и пассивное избирательное право, через равный доступ к муниципальной службе, через право граждан обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Последние обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (ст. 3 Закона) .
Проблемы формирования системы местного самоуправления (муниципального управления)
Становление и развитие муниципальной системы идет весьма трудно и противоречиво. Здесь имеется много факторов объективного и субъективного характера, которые сдерживают процесс формирования системы муниципального управления.
Одним из важных объективных факторов следует признать историческую тенденцию развития российской государственности, в том числе и советского периода. И в прошлом, и современная Россия была и остается сверхцентрализованным государством, в котором и законотворчество, и исполнительная власть практически находились и находятся в одном центре, а конкретная управленческая деятельность осуществлялась и осуществляется на местах практически исключительно государственными структурами, подчиняющимися центральной государственной власти.
Местное самоуправление, в том числе дореформенное и пореформенное земство и городское самоуправление, а также местные советы никогда не выходили в своей деятельности и компетенции за пределы узкого круга вопросов местного хозяйственного значения. В России никогда не было в действительности нескольких территориальных уровней организации власти (сейчас мы не касаемся федерации) , в которой бы не только центральный уровень имел свой территориальный аспект функционирования, но и исполнительная власть также имела бы прежде всего территориальный принцип организации и деятельности. Наоборот, эта власть создавалась прежде всего в центре на отраслевых и функциональных основах, которые затем «протягивались» в своей организации вплоть до низового звена административно-территориального деления государства (в СССР было более 13 0 только общесоюзных и союзно-республиканских министерств и других центральных ведомств; в США, как правило, число федеральных министерств не превышает 12-14).
В сущности положение не изменилось и сейчас. Более того четко просматривается тенденция роста армии государственного чиновничества. Вполне закономерным и логичным является вопрос -зачем формирующейся рыночной экономике столько чиновников? Тенденция должна быть прямо противоположной. Тем не менее система муниципального управления формируется, растет, преодолевая объективные и субъективные трудности. Мы должны вести речь именно о становлении местного самоуправления как управляющей системы, на местах решающей вопросы общесоциальной значимости, в пределах территорий местных сообществ, становящихся в силу этого вопросами местного значения. Здесь система должна представлять совокупность управляющих подсистем (структур), объединенных разнообразными связями и взаимоотношениями в целях решения многообразных проблем и задач местного населения на территории субъектов федерации и, следовательно, на территории всей Российской Федерации. Последнее важно подчеркнуть потому, что проблема получает общероссийское значение и не может быть безразлична для центральной российской власти. Надо сразу же отметить, что современная федеральная власть пока сделала больше всех для местной власти.
Кроме юридических проблем, становление муниципальной системы ускоряется или сдерживается рядом других факторов, к числу которых следует отнести следующие: территориально-поселенческий аспект проблемы; трудности решения вопроса о взаимосвязях и «вертикальной», субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также функций и полномочий по их решению. Сюда же следует отнести и все трудности территориального местного самоуправления.
Системность организации проявляется вовне как слаженно действующий механизм, который, конечно же, требует и наладки, и подпитки, и ремонта, и модернизации и т.д. Применительно к системе местного самоуправления все это должно стать объектом постоянного внимания и заботы органов государственной власти всех уровней.
От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависят его организация и деятельность. Надо сказать, что острота территориальной проблемы носит в значительной мере искусственный характер. Ее вывели на свет те, кто раньше весьма последовательно отстаивал все преимущества (в том числе и мнимые) советской административно-территориальной системы. Например, сейчас А. Я. Слива считает эту систему административно-территориальным крепостничеством,; . Конечно, это высказывание ничего общего не имеет с действительностью. Оно может подталкивать законодателя к выводу о необходимости коренной ломки территориальной организации государства. Типичное конъюнктурное соображение.
В развитых зарубежных странах реформирование муниципального управления осуществляется при минимуме территориальных изменений, имевших место, как правило, в крупных городских агломерациях. Осуществленная в Великобритании муниципальная реформа в середине - конце 7 0-х годов была проведена без серьезного изменения границ между графствами, городами, округами, а в низовых звеньях муниципального управления (приходах, общинах, коммунах) этот вопрос почти не ставился. В настоящее время эта система работает весьма эффективно.
Вопросы структурирования органов местного самоуправления (муниципального управления)
Российское законодательство о местной организации власти дает необходимые основания для определения структуры местного самоуправления. Местное самоуправление не отрицает необходимости профессионального чиновничьего аппарата, но он должен формироваться и воспроизводиться в основном местным населением и быть ему подотчетным и подконтрольным перед ним. Именно в этом направлении развивается федеральное законодательство и законодательство о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет одно из важных положений муниципального управления — наличие в нем выборных органов и исполнительного аппарата (ст.1, 14—21 Закона). В то же время законодатель закрепляет решающую роль местного населения в организационно-правовом обеспечении функционирования местного самоуправления, определяя конкретные формы непосредственной (прямой) демократии. Именно прямая (непосредственная) демократия обеспечивает структурированность его ИНСТИТУТОВ местного самоуправления, решающих ВОПРОСЫ местного значения ( подчеркнуто нами — Р.А.).
Данный аспект местного самоуправления относится к организационно-управленческой структуре местного сообщества. Эта децентрализованная публичная власть напрямую связана с решением конкретных социально-экономических и культурно-бытовых проблем местного населения. Последнее является главным, «суверенным» участником важнейших управленческих отношений на территории муниципального образования. В политическом и компетенционном плане российское законодательство не предусматривает разделения власти населения, закрепляя лишь формы ее осуществления: через непосредственную деятельность самого населения и осуществление этой власти местного населения через органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции Российской Федерации, ст.2 федерального закона).
ФОРМЫ ПРЯМОЙ демократии в местном самоуправлении. Местное население осуществляет свою власть в различных формах, и прежде всего через непосредственное волеизъявление, т.е. на референдумах, муниципальных выборах, собраниях, сходах т.д.
Местная община, с теоретической точки зрения, должна ведать всем местным хозяйством, исходя из своего полновластия на подведомственной территории.
Действительно, российское законодательство предоставляет местному населению право решать ключевые вопросы местной жизни. К числу таких вопросов следует отнести: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; реализация им права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 13 0, ч. 1 Конституции РФ). Это лишь некоторые вопросы, которые может решать население непосредственно. Но их значимость говорит о том, что они должны решаться только на референдуме. Думается, что Основной Закон России правильно политически и юридически решил данную проблему, выдвинув на первое место прямую демократию, как основную форму осуществления гражданами местного самоуправления (ст. 130, ч. 2 Конституции РФ), особенно при решении перечисленных выше вопросов и других важных задач местной жизни.
Конечно, среди форм прямі деі жратии н первом месте стоит референдум — голосование населения муниципального образования по вопросам местной жизни; голосование тайное, контроль за волеизъявлением граждан недопустим (ст. 22, п. 4 федерального закона). Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими бы то ни было органами и должностными лицами. Если для реализации этого решения требуется нормативный правовой акт, то он должен быть принят органом или должностным лицом местного самоуправления, в чью компетенцию входит вопрос, решенный на местном референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) - (ст. 22, п.5 федерального закона). Федеральное законодательство предусмотрело возможность проведения местного референдума на основе решения представительного органа местного самоуправления, принимаемого по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муници пального образования. Все вопросы порядка назначения и проведения местного референдума, принятия на нем решений, их исполнения устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.22, пп. 2,6 федерального закона).
