Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и развитие принципов местного самоуправления 14-128
1. Понятие принципов местного самоуправления 14
2. Соотношение принципов местного государственного управления и принципов местного самоуправления 34
3. Становление и развитие современных принципов местного самоуправления 55
4. Зарубежный опыт формирования принципов местного самоуправления 87
Глава 2. Закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации 107-169
1. Международные правовые акты и принципы местного самоуправления 107
2. Федеральные нормативные правовые акты и принципы местного самоуправления 121
3. Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах 141
4. Проблемы реализации принципов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления 161
Заключение 170
Список использованной литературы 172
- Соотношение принципов местного государственного управления и принципов местного самоуправления
- Зарубежный опыт формирования принципов местного самоуправления
- Международные правовые акты и принципы местного самоуправления
- Проблемы реализации принципов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления в современной России.
Коренные преобразования общественного и государственного строя,
которые начались двадцать лет тому назад в Российской Федерации,
' возродили институт местного самоуправления. Следует отметить, что
собственного опыта местного самоуправления , и необходимой научной
базы для становления и развития этого института на тот момент не было.
Поэтому нормотворческая и правоприменительная практика в сфере местного самоуправления значительно опережали развитие науки муниципального права.
Политический выбор одной из самых демократических моделей местного самоуправления был закреплен в Конституции РФ и в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - ФЗ 1995 года). Практика реализации общих принципов организации местного самоуправления, которые были закреплены в Конституции РФ и детализированы в ФЗ 1995 года, выявили их неэффективность в условиях переходного периода. Трудности политического и социально-экономического переустройства не дали возможности проявиться демократическому потенциалу конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В не меньшей степени, этому способствовали укоренившиеся взгляды государственных служащих на опыт сверхцентрализованного государственного управления, сложившийся в советское время.
1 Собрание законодательства Российской Федерации , 1995, №3. Ст. 3506
Принцип демократического централизма как один из главных принципов советского строительства на практике не оставлял места для децентрализованного управления и проявления самостоятельности на местах.
Конституционный принцип самостоятельности местного
самоуправления на первом этапе становления местного самоуправления не нашел всеобщего понимания в субъектах РФ и потребовал значительных усилий со стороны федеральных органов по его реализации.
Дальнейшее развитие принципа самостоятельности местного самоуправления совпадает с негативной практикой использования принципа самостоятельности в федеративном строительстве Российской Федерации того периода. Трактовка принципа самостоятельности как вседозволенности и полной независимости от государства породили серьезные проблемы в организации местного управления и самоуправления. С другой стороны органы государственной власти использовали этот принцип самостоятельности местного самоуправления как предлог для пассивного отношения к решению вопросов местного значений.
Эти и ряд других причин и обстоятельств потребовали пересмотра концептуальной основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Результатом этого пересмотра явился новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 (в ред. от 02.03.2007 №24- ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - ФЗ №131).Все это поставило перед наукой муниципального права актуальную задачу теоретического осмысления и обоснования изменений системы общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, О том, что эта задача еще далека от завершения,
2_Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. Ст.3822
свидетельствует факт многочисленных изменений и поправок, которые внесены и продолжают вноситься в ФЗ №131.3
Степень научной разработанности темы исследования. Принципы местного самоуправления всегда в той или иной степени рассматривались авторами при анализе теорий, концепций и моделей организации местного самоуправления, как в России, так и за рубежом. Они также были предметом анализа их исторического развития и в контексте их соотношения с принципами муниципального права.
В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления различных аспектов правового закрепления принципов местного самоуправления. Это нашло свое отражение в работах С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В.Барабашева, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Г.А.Гаджиева, Е.В.Гриценко, Ю.А.Дмитриева, А.Р.Еремина, В.В.Еремяна, С.Д.Князева, Е.М.Ковешникова, А.Н.Кокотова, А.Н.Костюкова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Нудненко, Н.В.Постового, В.В.Пылина, А.А.Сергеева, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, В.И.Фадеева, Г.Н.Чеботарева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и других советских и российских ученых.
Отдельные проблемы принципов государственного управления
рассматривались такими учеными, представителями науки
административного права, как: А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, А.Ф.Ноздрачев, М.И.Пискотин И.А.Полянский, Д.Д.Цабрия и другие.
Следует отметить, что специальное исследование правовых аспектов принципов местного самоуправления и проблем их реализации в современных условиях Российской Федерации, предпринято в кандидатской диссертации В.А.Бесединой в 2004 году. В своем исследовании, автор
3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3"0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28,29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27,31 декабря 2005 г., 2,15 февраля, 3 июня, 18,25,27 июля, 16 октября, 1,4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля 2007 г.)
поставила иную цель и задачи чем в настоящем исследовании и сосредоточила основное внимание на отдельных принципах местного самоуправления как социальной системы и локальной правовой системы. За прошедшие годы внесено значительное количество поправок и изменений в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, накоплен определенный опыт реализации ФЗ №131, что позволяет утверждать об отсутствии комплексного специального исследования процесса формирования и закрепления современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является формулирование понятия общих принципов местного самоуправления, выявление закономерностей и особенностей становления и развития современных принципов местного самоуправления, а также их закрепление в правовой системе Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:
- сформулировать научное понятие общих принципов местного
самоуправления;
- определить соотношение принципов государственного управления
с принципами местного самоуправления;
- исследовать процесс становления и развития современных
принципов местного самоуправления в Российской Федерации;
выявить тенденции изменения принципов местного самоуправления в зарубежных странах;
- определить степень влияния международных правовых актов на
закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых
актах Российской Федерации;
- исследовать закрепление принципов местного самоуправления в
Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве и
других федеральных нормативных правовых актах;
выявить проблемы закрепления принципов местного
самоуправления в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах;
- проанализировать и теоретически осмыслить пути решения
проблем правореализационной деятельности органов государственной власти
и органов местного самоуправления по реализации принципов местного
самоуправления;
выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию закрепления в нормативных правовых актах принципов местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются нормативные правовые акты и правореализационная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых закрепляются и реализуются принципы местного самоуправления.
Предметом исследования являются закономерности формирования и закрепления современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного, административного и муниципального права, теории государственного управления.
В теоретическую базу исследования включены труды известных
русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления,
дореволюционного периода: В.П.Безобразова, Л.А.Велихова,
А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова Н.И.Лазаревского, И.А.Покровского и Б.Н.Чичерина. В работе использованы труды советских и современных российских ученых, таких как: И.ААзовкин, А.А.Аскеров, Г.В.Барабашев,
В.А.Баранчиков, А.А.Безуглов, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, Б.Н.Габричидзе, В.В.Еремян, А.Н.Кокотов, А.Н.Костюков, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, В.С.Мокрый, Л.А.Нудненко, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, М.И.Пискотин, Н.В.Постовой, Н.С.Тимофеев, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина и другие.
Методологическая основа исследования. Для достижения
поставленной цели были использованы современные методы познания,
используемые юридической наукой. В работе применялись общенаучные
(анализ и синтез, системно-структурный метод), специальные
(социологический и статистический методы) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования, что позволило всесторонне исследовать заявленную тему и сделать соответствующие обобщения и выводы.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Нормативно-правовой базой данного исследования послужили общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, ФЗ №131, федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований.
В связи с предметом исследования рассматривались отдельные нормативные правовые акты зарубежных государств и решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования является правореализационная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Республики Татарстан.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые проведен комплексный анализ закономерностей формирования и закрепления современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации.
Автором дано понятие общих принципов местного самоуправления и выявлено их соотношение с принципами государственного управления. Проведено исследование становления и развития современных принципов местного самоуправления в Российской Федерации и выявлены тенденции развития принципов местного самоуправления в зарубежных странах.
В рамках проведенного исследования, автор обосновывает необходимость формулирования и закрепления нового общего принципа местного самоуправления - принципа взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и выполнении отдельных государственных полномочий.
В работе предпринято комплексное исследование теоретических и практических проблем, возникающих в процессе закрепления современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации. Автор обосновывает необходимость нормативно-правового закрепления принципа сочетания централизации и децентрализации как основного принципа организационной основы местного самоуправления, в котором находят свое воплощение общие конституционные принципы: принцип самостоятельности местного самоуправления и принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и выполнении отдельных государственных полномочий.
В работе выявлены факторы, существенным образом влияющие на реализацию принципов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди этих
факторов, автор особо выделяет уровень правовой культуры государственных и муниципальных служащих при осуществлении нормотворческой и правоприменительной деятельности и предлагает формы и методы его повышения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Принципы местного самоуправления можно рассматривать как элемент объективной сущности явления или как субъективное отношение различных субъектов к организации своего поведения для достижения определенных результатов. Не отрицая возможности анализа принципов местного самоуправления как элемента сущности местного самоуправления, автор считает, что современные принципы местного самоуправления - это определенные идеи, которые выдвигаются (формулируются) политическими субъектами и получают свое нормативное правовое закрепление. Современные принципы местного самоуправления это отражение политического выбора определенной модели развития местного самоуправления в России.
За достаточно короткий исторический период развития российской государственности и становления гражданского общества, начиная с 1993 года, произошли значительные изменения в концептуальных подходах к модели организации местного самоуправления. Фактически сформировалась дуалистическая модель местного самоуправления. Соответственно, произошли изменения в системе принципов местного самоуправления.
2. Конституция Российской Федерации текстуально прямо закрепила только один общий принцип местного самоуправления. Таким принципом является самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Вместе с тем из системного толкования положений Конституции РФ можно вывести и другой общий принцип местного самоуправления. Таким принципом, по мнению автора, является принцип взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления при решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
Конституция Российской Федерации содержит вполне определенные положения, которые позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.
3. Все другие принципы местного самоуправления являются
производными от этих общих принципов, закрепленных в Конституции РФ.
В отличие от существующих классификаций в работе предлагается делить
принципы местного самоуправления на общие и специальные.
Общие принципы проявляются во всех сферах местного самоуправления и конкретизируются в специальных принципах. Так, например, общий принцип самостоятельности распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения. В свою очередь это проявление общего принципа в различных сферах местного самоуправления конкретизируется в специальных принципах.
4. Принципы государственного управления первичны по
отношению к принципам местного самоуправления. Принципы
государственного управления охватывают своим действием и
государственное и муниципальное управление жизнедеятельностью
муниципальных образований.
Вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.
В системе принципов государственного управления и принципов местного самоуправления особое место занимает важнейший организационный принцип - это принцип сочетания централизации и децентрализации. Централизация, также как и децентрализация, должна иметь государственные гарантии и необходимое правовое обеспечение.
5. Принципы местного самоуправления в зарубежных странах не
представляют собой застывшую догму, и они достаточно мобильно
изменяются в соответствии с развитием общества и государства.
Тенденциями развития современных принципов местного самоуправления в
зарубежных странах следует считать, взаимопроникновение идей или
принципов из различных теорий и моделей местного самоуправления и
универсализацию принципов местного самоуправления на базе
международно-правовых актов.
6. При анализе федерального отраслевого законодательства и
федеральных подзаконных нормативных правовых актов на предмет их
соответствия общим принципам местного самоуправления выявляются
отступления от провозглашенного конституционного принципа
самостоятельности местного самоуправления. Это, по мнению автора,
обосновывается тем, что такими нормативными правовыми актами
восполняется отсутствие надлежащей правовой регламентации принципа
взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления при решении вопросов местного значения и отдельных
государственных полномочий..
7. Исследование проблемы совпадения объема (перечня)
принципов в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов и в
муниципальных правовых актах приводит к следующему выводу. Как
правило, изменение перечня принципов, установленных федеральным
законодательством, отражает различия в концептуальных подходах к
местному самоуправлению в данном субъекте РФ. Так, в некоторых
субъектах РФ просматривается тенденция еще большего усиления государственного влияния на органы местного самоуправления. Это осуществляется, как на уровне законов субъектов РФ, в том числе путем расширения перечня переданных государственных полномочий со стороны субъекта РФ, так и на уровне региональных подзаконных нормативных правовых актов.
По мнению автора, усиление государственного влияния на развитие местного самоуправления вынужденная, но необходимая временная мера на период его становления.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в возможности использования материалов и выводов диссертации в процессе преподавания курсов и спецкурсов: «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», а также в практической деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Теоретические положения, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке и совершенствовании законодательства Республики Татарстан.
Основные положения данной работы призваны расширить теоретические представления юридической науки по вопросам оптимизации закрепления принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации выводы могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях для изучения отдельных аспектов заявленной темы.
Соотношение принципов местного государственного управления и принципов местного самоуправления
Прежде чем приступить к анализу принципов местного государственного управления необходимо сделать ряд предварительных замечаний или оговорок.
Проблема определения понятия и видов принципов государственного управления - большая и сложная самостоятельная проблема науки административного права и науки государственного управления.
Безусловно, она в свою очередь является частью более общей проблемы - принципов организации государственной власти.24 Исследование этих проблем не входит в нашу задачу. Поэтому, в своем исследовании мы исходим из наиболее устоявших или общепризнанных точек зрения по принципам государственного управления.
О сложности и самостоятельности проблемы определения принципов государственного управления, по нашему мнению, свидетельствует следующий факт. Во-первых, можно рассматривать принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.25 Во-вторых, можно рассматривать принципы организации и функционирования исполнительной власти. В-третьих, можно рассматривать принципы организации и деятельности органов государственного управления.26 И, в-четвертых, можно рассматривать принципы государственного управления.
Принципы государственного управления являются, по нашему мнению, наиболее широкой категорией и охватывают иные принципы организации и деятельности органов государственного управления, органов исполнительной власти и всей исполнительной власти.
Тем не менее, несмотря на нашу позицию об отсутствии значительных различий в этих понятиях, для научной чистоты анализа, мы будем текстуально воспроизводить всё терминологическое разнообразие определений принципов в науке административного права.
Исходной, для анализа принципов государственного управления, является концепция о делении этих принципов на две большие группы. Первая группа - это конституционные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Вторая группа -организационные принципы функционирования исполнительной власти.27
В первую группу входят такие принципы как: участие политических партий в управлении; демократизм формирования и функционирования исполнительной власти; принцип законности; принцип федерализма.
Во вторую группу вошли: принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий; принцип централизации и децентрализации исполнительной власти; принцип отраслевого управления; принцип межотраслевого управления; принцип территориального управления; принцип линейности и функциональности; принцип коллегиальности и единоначалия.
Соотношение принципов государственного управления с принципами местного самоуправления зависит от исходных позиций исследователя по вопросу соотношения государственной власти и муниципальной власти, места государства и местного самоуправления в российском обществе. Эти вопросы стали предметом достаточно многочисленных научных исследовании.
При всем разнообразии взглядов, можно выделить несколько основных точек зрения.
Первая группа авторов считает, что государственная власть и муниципальная власть, принципиально однородные явления, имеют один источник и подчиняются общим закономерностям функционирования публичной власти.
Прямо противоположная позиция состоит в том, что государственная и муниципальная власть имеют принципиальные различия и не могут подчиняться общим закономерностям.
Представители, причем наиболее многочисленные, третьего направления, признают единство источника публичной власти, но выделяют ту или иную степень различий между этими видами публичной власти.
Тем не менее, при всей важности выяснения соотношения государственной и муниципальной власти ни у кого из исследователей не вызывает сомнения приоритет государственной власти. Именно это позволяет сделать вывод, что принципы государственного управления первичны по отношению к принципам местного самоуправления. Принципы государственного управления охватывают своим действием и государственное и муниципальное управление жизнедеятельностью муниципальных образований.
Главным аргументом в этой позиции является реальная практика государственного управления всеми сферами жизнедеятельности общества.
Вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.
С точки зрения автора, попытка разорвать единый объект управления, является методологической ошибкой при конструировании местного самоуправления в Российской Федерации. Признание единства объекта управления означает признание необходимости участия всех субъектов управления в решении вопросов местного значения. В свою очередь, органы местного самоуправления в не меньшей степени отвечают за участие в решении общегосударственных задач и задач субъектов Российской Федерации.
Единство объекта управления связано, во-первых, с наличием на территориях муниципальных образований объектов общефедеральной собственности. Это - железные дороги, мосты, нефтепроводы, аэропорты, заводы и т.д., которые неразрывно связаны с инфраструктурой и социальной сферой муниципальных образований. Органы местного самоуправления всегда будут вынуждены взаимодействовать (содействовать, координировать, контролировать и т.п.) с администрацией общефедеральных предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований.
Зарубежный опыт формирования принципов местного самоуправления
В пределах одного параграфа практически невозможно проследить эволюцию формирования принципов местного самоуправления во всех зарубежных странах. Поэтому, в данном параграфе будут исследованы наиболее типичные примеры формирования современных принципов местного самоуправления в зарубежных странах.
Для максимального охвата этого процесса в работе предлагается проанализировать три блока проблем. Первый — формирование современных принципов в развитых зарубежных государствах, особенно в федеративных государствах.59 Второй — формирование современных принципов местного самоуправления в странах СНГ. И, третий блок — эволюция принципов местного самоуправления в постсоветское время в странах Восточной Европы.
Наиболее активно идет исследование принципов местного самоуправления применительно к двум основным типам организации местного самоуправления. Хотя, следует согласиться с многочисленными утверждениями, что происходит определенная конвергенция англо-саксонской и континентальной систем организации местного самоуправления.
В Великобритании работа местных советов находится в сфере ведения Министерства по делам окружающей среды, возглавляемого министром высшего ранга — государственным секретарем. Наряду с местным управлением это министерство занимается вопросами жилищного строительства, водными ресурсами, контролем за загрязнением окружающей среды. Министерство охраны окружающей среды разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы, контролирует местные финансы. С 1979 года в рамках указанного министерства был учрежден специальный пост государственного министра по делам местного управления. Государственный министр по делам местного управления осуществляет контроль за актами муниципальных советов, вступившими в законную силу. Если министр обнаружит, что местные власти при исполнении своих прав и обязанностей нарушают закон, он может вмешаться в дела местных органов. Отдельные аспекты деятельности местных властей контролируют министерства образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов.
Таким образом, в Великобритании, как и во многих других европейских странах с англосаксонской системой права, степень самостоятельности местных органов власти оценивается весьма критически, поэтому именно здесь получила распространение «государственная теория» местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам60. По справедливому замечанию английского исследователя К. Дейвиса, «местное самоуправление — это, прежде всего, управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне».61 Как следствие этого, К. Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах.
Местное самоуправление и местное управление в Австрии, Германии, Бельгии, Нидерландах, Японии обнаруживают сходство и с англосаксонской, и с континентальной моделью. Это в определенной степени объясняется послевоенными реалиями и, в частности, усиливающимся влиянием американской модели демократии. Однако необходимо отметить и некоторые специфические черты, что позволяет говорить о своеобразных смешанных «гибридных» формах управления в перечисленных странах.63
Так, например, местное управление в Австрийской Республике и в Королевстве Бельгия обнаруживает некоторое структурное сходство с системой местных органов власти Федеративной Республики Германии. Однако организация местного управления в Австрии отличается большей централизацией, что обеспечивается непосредственным вмешательством федерального правительства в регулирование вопросов местного управления.
Согласно статье 118 Конституции Австрии, сферу компетенции общины составляют ее собственные полномочия и полномочия, преданные ей Федерацией или землей. ... В законах должны быть точно перечислены те полномочия, которые относятся к сфере собственной компетенции общины.64
В отличие от выбираемого населением совета общины в Королевстве Бельгия аналогичные учреждения в Австрии и в Германии формируются по пропорциональному принципу. В каждом из этих государств советы образуют правление, являющееся коллегиальным исполнительным органом общины. В Германии таким исполнительным органом является магистрат, возглавляемый бургомистром, в Австрии — правление, как и в ФРГ возглавляемое бургомистром, а в Бельгии совет избирает из своего состава коллегию бургомистров и эшвенов в качестве коллегиального исполнительного органа.
Являясь органами самоуправления, совет, правление и бургомистр общины одновременно осуществляют и функции государственного управления при наличии собственных полномочий. Следовательно, в австрийской модели, как в немецкой, французской и даже английской, на основе обязательных, делегированных и факультативных полномочий происходит сочетание местного управления и местного самоуправления.
В Германии действуют административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено представлено главами администраций районов (ландраты или районные директора), которые являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.65
В Японии губернатор префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций. Следует отметить, что, с одной стороны, в Японии существует развитая система органов местного самоуправления, а с другой — действует весьма жесткий административный контроль.6 Хотя такой контроль осуществляется только в рамках делегированных полномочий, что, как уже отмечалось выше, свойственно двум основным моделям муниципальных систем.
Международные правовые акты и принципы местного самоуправления
Основным международным правовым актом, закрепляющим принципы местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления была подписана 15 октября 1985 г. и вступила в силу в сентябре 1988 г.84 Она была разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и делающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Она обязывает стороны применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую административную и финансовую самостоятельность (автономию) местных сообществ в условиях децентрализации власти.
Российская Федерация подписала Хартию 28 февраля 1996 года. Принятие закона о ратификации Хартии состоялось в Государственной Думе 20 марта 1998 года. Во время обсуждения вопроса о принятии федерального закона «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» ни одна фракция Государственной Думы Федерального Собрания РФ не выдвинула каких-либо возражений в отношении одобрения данного международного договора.
Комитет по международным делам и Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы дали также положительное заключение. В своем выступлении председатель Комитета по международным делам Государственной Думы подчёркивал, что Хартия полностью соответствует как Конституции РФ, так и двум законам - «Об общих принципах организации местного самоуправления»85 и «О финансовых основах местного самоуправления»86. Единственным замечанием председателя Комитета было то, что Полномочный представитель президента Российской Федерации по ратификации данного договора отмечал отсутствие необходимости прямых расходов по реализации норм Европейской Хартии: «Но в одном наш Комитет не вполне согласен с точкой зрения Правительства — в том, что Хартия не потребует финансовых расходов. Здесь представитель президента точно сказал: "Нет прямых расходов". Дело в том, что в принятом нами Законе "О финансовых основах местного самоуправления" содержатся те принципы, которые вполне могут покрыть хартию. Нужно некоторое перераспределение и, в соответствии с принципами хартии, дополнительные прямые расходы действительно потребуются».
Перед принятием закона о ратификации Хартии состоялась интересная дискуссия, в которой особо отразились вопросы взаимодействия норм международного и национального права России. Один из депутатов задал представителю Президента РФ следующий вопрос: «В европейском варианте местного самоуправления правовой статус органов местного самоуправления определяется несколько иначе, чем в нашей Конституции. Вы помните, что у нас система местного самоуправления не входит и систему государственной власти. Однако в статье 3 говорится о публичных функциях, которые возложены на местное самоуправление. В статье 8 тоже говорится о публичных полномочиях, которые осуществляются органами местного самоуправления. Публичные - это государственная власть. Статья 8 предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Данный институт отсутствует в нашей Конституции. То есть, и другие статьи несколько расходятся с теми статьями, которые имеются в Конституции Российской Федерации. Я согласен с тем, что наша Конституция очень неудачно определяет правовой статус органов местного самоуправления. И в связи с этим вопрос. А вот каким образом будут все-таки приведены в соответствие со стандартами, в данном случае уже Европы, положения Конституции Российской Федерации, потому что эти расхождения имеют принципиальный характер? Будем ли менять Конституцию или делать вид, что это рамочные положения в Европейской хартии, и не будем вообще обращать на них внимания?»
Отвечая на данный вопрос, Представитель Президента РФ И.С. Иванов заявил: «Анализ делался и нашими министерствами, и экспертами. Ни по одной из статей, ни по одному из положений, как было сказано, этот документ не вступает и противоречие ни с Конституцией, ни с законодательством. Более того, по утверждению наших специалистов и экспертов. Наше законодательство идет дальше, чем положения, которые записаны в данной хартии. Таким образом, в отличие от ряда государств, которые, в частности, ее не ратифицировали, ратификация этой хартии у нас не предполагает никаких изменений, дополнений или каких-то корректировок в нашем законодательстве. В отличие от ряда других европейских государств, которые вынуждены, а в некоторых случаях и существенно, корректировать свое внутреннее законодательство».
Европейская Хартия является важным основополагающим правовым документом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы. По замыслу авторов Европейской хартии, она призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом смысле слова. Это значит, стороны данного соглашения признают, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, и у граждан имеется право участвовать в управлении государственными делами. И как правильно отметил Р.Г. Вагизов, основная направленность Хартии считается показательность степени самостоятельности местных органов власти, которые являются основным критерием подлинной демократии.87
В Европейской хартии о местном самоуправлении изложены главные принципы местного самоуправления. В ст. 2 Хартии отмечается "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Российская Федерация законодательно закрепила это требование в ст. 12 Конституции, согласно которой в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление.
Проблемы реализации принципов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Правореализационная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления начинается с правовой культуры государственных и муниципальных служащих Знание, умение и опыт применения норм права, в которых закрепляются принципы местного самоуправления, определяют реальный уровень местного самоуправления. В этом параграфе поставлена задача исследовать основные формы и методы повышения правовой культуры государственных и муниципальных служащих на примере Республики Татарстан.
В Законе Республики Татарстан от 24 марта 2004 г. N 18-ЗРТ "О муниципальной службе в Республике Татарстан" (с изменениями от 5 июля 2007 г.) среди основных принципов муниципальной службы выделим два. Первый, это принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Татарстан и законов Республики Татарстан над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. Второй принцип, принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
Среди обязанностей муниципальных служащих в Республике Татарстан значится обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации, Конституцию Республики Татарстан, федеральные законы и законы Республики Татарстан, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Татарстан, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты, а также в пределах своих полномочий обеспечивать их реализацию. С этой обязанностью, связана обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей.
Обратим внимание, что высшие, главные, ведущие и старшие должности муниципальных служащих требуют иметь высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление" либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся равноценным. Закон прямо не указывает, что таким равноценным образованием может быть высшее юридическое образование, но на практике оно считается равноценным.
Так, общая численность муниципальных служащих в Российской Федерации на 1 января 2002 г. составила 283,7 тыс. человек, из них 12,1 тыс. (4, 3 %) занимали выборные муниципальные должности. Более 75,5% всех муниципальных служащих составляют женщины. Средний возраст муниципальных служащих составляет 43 года. 59,8 % муниципальных служащих имели высшее профессиональное образование, а 35,1 % -среднее. При этом базовым высшим профессиональным образованием по профильной специальности "государственное и муниципальное управление" обладает лишь 3% муниципальных служащих, по специальности "юриспруденция" - 6,6%.ш
В своем послании Президент Республики Татарстан М.Ш.Шаймиев высказывает мнение, что «даже беглый анализ качественного состава муниципальных служащих показывает, что значительная часть (до 50%) муниципальных служащих не в полной мере соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым к ним по замещаемым ими должностям.
К сожалению, приходится констатировать, что имеющаяся у нас в настоящее время, система обучения муниципальных служащих не способна сполна решить данную проблему. В обучении муниципальных служащих отсутствует системный подход. Нет научно обоснованной и разработанной концепции и программы обучения муниципальных служащих, не до конца решены вопросы финансирования, отсутствует нормативная база, позволяющая поставить процесс учебы на правовую основу. Учеба муниципальных служащих протекает вяло. Так, к примеру, за весь 2006 год, различными формами учебы, включая подготовку, переподготовку, повышение квалификации кадров, было охвачено всего 650 муниципальных служащих или порядка 10% от их общей численности (6 тыс. человек). Это крайне не достаточно.
В соответствии с республиканским законодательством повышение квалификации или стажировка муниципального служащего должны проводиться не реже одного раза в пять лет.
Таким образом, только для реализации данного требования закона нам надлежит обучать по указанным формам учебы (повышение квалификации и стажировки) более 1200 муниципальных служащих в год.
При этом не следует забывать о необходимости развития других форм и видов учебы. Речь идет о профессиональной переподготовке, семинарах, получении первого и второго высшего образования и т.д.
В условиях действия конкурсной системы отбора на должности муниципальной службы, учеба становится тем единственным средством, которое обеспечивает служащему продвижение его по службе. Это будет способствовать изменению отношения муниципального служащего к самой учебе, ее ценности для него.
С учетом этого должна быть кардинально пересмотрена и деятельность Института государственной службы при Президенте Республики Татарстан. Государственному Совету, Правительству республики, Аппарату Президента, учитывая масштабы и ответственность задач необходимо продумать систему подготовки государственных и муниципальных служащих, включая подготовку профессорско-преподавательского состава для этой сферы и внедрение дистанционных форм и методов обучения.
При этом, обучая, профессии и подготавливая специалистов к государственному и муниципальному управлению, нам следует исходить из одной простой истины - служащий - это не индульгенция, не привилегия, не особый статус. Служащих, по сути, нанимает население для того, чтобы они исправно и профессионально выполняли возложенную на них работу».149
Конечно, согласно статье 18 Конституции Российской Федерации основные права и свободы человека и гражданина определяют смысл деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Закон РТ о муниципальной службы также исходит из приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Поэтому, вполне справедливо мнение, что правовая культура муниципальных служащих должна начинаться со знания основных прав и свобод человека и гражданина.
