Содержание к диссертации
Введение.
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1 Л.Проблемы формирования понятия муниципального права: предмет, методы,
субъекты и объекты муниципального права 24
1.2. Проблема конституционной основы муниципального права 62
13. Роль комплексных Федеральных законов о местном самоуправлении в
формировании муниципального права 81
ГЛАВА 2.ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОНЯТИЯ И СУЩНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2Л.Понятие и сущность местного самоуправления (муниципального
управления). 91
2.2.Генезис континентальной модели муниципального управле-ния как
публичной власти и юридического лица 102
Эволюция англосаксонской модели муниципального управления. 115
Конституционно-правовая природа местного самоуправления современной России. 119
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
ЗЛ. Понятие системы местного самоуправления.и проблемы ее становленияЛ52
3.2, Территориально - поселенческая проблемаформирования системы
местного самоуправления 156
3-3. Муниципальные образование - основа системы местного самоуправления.
ЗАПравовые проблемы территориального общественного самоуправления 181
3.5. Вопросы межмуниципального сотрудничества в системе местного
самоуправления 189
ГЛАВА 4. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТРУКТУРЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие структуры местного самоуправления 201
Проблемы правового статуса представительных органов местного самоуправления 209
4,3.Особенности правового статуса главы муниципального образования. 221
4.4. Проблемы правового статуса депутата и выборных должностных лиц. 229
ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
5.1. Понятие компетенции местного самоуправления. 233
5.2.Проблемы правотворчества в местном самоуправлении. 242
5.3 Проблемы компетенции местного самоуправления по руководству
экономикой на подведомственной территории 250
5.4. Реформирование и совершенствование социально - культурной и бытовой
инфраструктуры муниципальных образований. 260
ГЛАВА 6. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
6Л. Проблемы формирования понятия права муниципальной собственности 268
Конституционно-правовое развитие муниципальной собственности 275
Проблемы приватизации и акционирования объектов муниципальной собственности 287
Бюджетно-финансовые полномочия органов местного самоуправления. 292
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 309
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ДИССЕРТАЦИИ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ
АКТЫ 321
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Местное самоуправление в Российской Федерации имеет относительно непродолжительный период своего существования, но оно уже весьма интенсивно исследуется в различных аспектах его проявления - политическом, экономическом, юридическом и др. Эти исследования, как правило, ведутся с историческим анализом теоретических проблем местного самоуправления вообще, и в России, в частности.
Местное самоуправление стало объектом всестороннего изучения учеными-юристами, которые внесли наибольший вклад в научную разработку и решение многих проблем местного самоуправления. Сейчас уже можно говорить об итогах десятилетнего периода функционирования местного самоуправления в различных поселениях и на других территориях субъектов Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства. Эти итоги нашли свое отражение и оценку в книгах, брошюрах, статьях, в защищенных кандидатских и докторских диссертациях, в материалах многих научных дискуссий. Надо подчеркнуть, что по вопросам муниципального права и управления написано большое количество учебников и учебных пособий для студентов-юристов, что позволяет обеспечивать преподавание муниципального права в юридических вузах и на юридических факультетах университетов.
При всей объективной сложности исследования местного самоуправления неизбежно возникают дополнительные трудности субъективного характера по следующим причинам.
Во-первых, первый опыт научного обобщения организации и деятельности местного самоуправления в некоторой степени был осуществлен при психологической связи с проблемами советского
5
строительства. Например, "родимые пятна" советского
строительства нередко просматриваются в характеристике принципов, компетенции, структуры и системы местного самоуправления, муниципального права, экономической основы местного самоуправления, реализации института права муниципальной собственности, проблем административно-правовой субординации в системе муниципального управления (при отсутствии принципа демократического централизма) и т.д.
Во-вторых, исследование институтов, ранее неизвестных
местной советской власти (муниципальной собственности,
выполнение органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, компетенции и специальной
правосубъектности органов местного самоуправления,
муниципального права и т.д.) повлекло за собой появление множества противоречивых оценок сущности и содержания местного самоуправления в целом и отдельных его институтов. Этому способствовали также некритический подход к самоуправлению в дореволюционной России, отрицание опыта советского периода и негативное отношение к опыту муниципального управления в зарубежных странах.
Качественное изменение оценок местного самоуправления началось после вступления в юридическую силу и еще действующего в настоящее время Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот Закон в целом соответствует стандартам, установленным Европейской Хартией местного самоуправлении, к которой Россия присоединилась в 1998 г. Развивая основополагающие конституционные нормы, этот закон обеспечивает развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, правовые гарантии
6 местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Комментарии к этому закону и обобщение практики его применения в различных субъектах Российской Федерации повлекли за собой принятие нескольких Федеральных законов по различным вопросам местного самоуправления, а также ускорили создание правовой базы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Расширение компетенции органов местного самоуправления и уточнение их прав как субъектов гражданско-правовых отношений усложняют деятельность муниципального управления по решению вопросов местного значения. Следовательно, перед учеными ставятся новые задачи по изучению и обобщению всех направлений деятельности органов и должностных лиц муниципального управления и выработке рекомендаций по их совершенствованию.
Степень научной разработанности темы исследования. Научное
изучение и практическое решение многих проблем местного
самоуправления представляет известную сложность,
предопределенную тем, что этот вид публичной власти, будучи, однотипным с государственной властью, приобретает такие качественные особенности организационно-правого, системно-структурного и компетенционного характера, которые диктуют необходимость их исследования во взаимосвязи друг с другом, комплексно. В настоящее время уже имеется учебная и монографическая литература, брошюры, статьи и дискуссионные материалы по многим вопросам организации и деятельности местного самоуправления- Наиболее заметные разработки в этом направлении сделаны в научных трудах С. А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В, Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л- Бачило, А,А, Безуглова, А.К. Белых, Н.В.Варламовой, В-И, Васильева, Р.Ф. Васильева, Л,А, Григоряна, Ю.А, Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.В.
7 Зиновьева, И.П. Ильинского, А.И.Коваленко, Е.ММСовешникова, Е.И, Колюшина, В.В.Комаровой, В.Ф, Котока, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, Л.А, Ревенко, Е.В. Мирошниченко, И.И. Овчинникова, В.А, Пертцика, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Я, Сливы, В.В. Таболина, Н.С, Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, В.И, Фадеева, А-И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной и других авторов.
В начале становления муниципальной власти усилился интерес ученых-юристов к научному наследию В.П.Безобразова, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В,В. Ивановского, Н.И. Лазоревского, ММ, Ковалевского, Н.М. Коркунова, Б,Э, Нольде, Д. Петрушевского, А,В, Романович-Славатинского, Б.Н. Чичерина и других дореволюционных русских ученёых-юристов, исследовавших проблемы местного самоуправления в России и в зарубежных государствах, своеобразно интерпретировавших государственную, общественную и иные теории местного самоуправления применительно к российским реалиям. Российские ученые вновь обратили свое внимание к трудам зарубежных авторов, которые создавали теории местного самоуправления, выдвигали гипотезы и отдельные концепции по вопросам муниципальной практики и перспектив развития институтов публичной власти в пределах соответствующих видов поселений и различных территорий. К числу таких авторов следует отнести: Р. Гнейста, П. Лабанда, И. Редлиха, А- Де Токвиля, Л, Штейна,
Надо отметить, что на все современные исследования местного самоуправления в России большое влияние оказывает научное наследие Л,С, Велихова.
После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации значительно интенсифицировался процесс исследования всех
8 проблем становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации,
В своем учебнике "Муниципальное право России" (МЛ 994)
В.И. Фадеев определил муниципальное право как комплексную
отрасль права. Это утверждение воспроизводится во всех учебниках,
монографиях, статьях и других публикациях. Кроме того, В,И.
Фадеев одним из первых исследователей проанализировал развитие
различных аспектов муниципального права в России, основы
местного самоуправления, проблемы компетенции и структуры
органов местного самоуправления, гарантии местного
самоуправления.
Коллективная монография "Институты самоуправления: историко-правовое исследование" (М.1995) имеет особое значение для ускорения научного осмысления накапливающегося опыта становления муниципального управления в субъектах Российской Федерации, Авторы этой монографии исследовали процессы формирования самоуправляющейся социальной общности в позднепервобытной общине, возникновения государства и трансформации институтов самоуправления, В монографии изучены институты местного самоуправления Англии, Германии и России в средние века и в настоящее время.
Опубликование ряда учебников показало всю пестроту суждений их авторов по различным вопросам местного самоуправления; от отрицания системы местного самоуправления (Е.С.Шугрина и другие авторы) до признания особенностью муниципального права его создание на местном уровне (А.И. Коваленко).
Однако в этот период были сделаны важные наблюдения за проблемами формирования различных институтов и отношений в местном самоуправлении. Так, профессор С. А. Авакьян
увиделнегативные тенденции, наметившиеся в муниципальном строительстве. Отстаивая государственную природу местного самоуправления, он отмечает, что лишение органов местного самоуправления государственных начал добавит к их реальной слабости и слабость правовую1. Весьма важным для развития системы местного самоуправления является его мнение о том, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территориальные органы стали частью системы местного самоуправления - Эти и другие положения о системе местного самоуправления являются важным обоснованием системной организации публичной власти в поселениях различного вида-
Во всех странах местное самоуправление является 2-3-х уровневым, причем, как правило, в правовом статусе равнозначном муниципальному образованию в Российской Федерации. Некоторые элементы административной субординации укрепляют систему местного самоуправления. Это положение подчеркивал еще профессор Г,В, Барабашев, исследуя системы местного управления развитых капиталистических государств3. Эта субординация в деятельности выше- и нижестоящих звеньев муниципального управления носит характер равноправной совместной деятельности и ее координации, что не влечет за собой никакого прямого администрирования или исполнения команды вышестоящего звена
См. С.А. Авакьян, Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы-Ярославль, 1996. С-47.
2 С.А- Авакьян. Политический плюрализм и общественные объединения в
Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М, 1996. С.88-89.
3 ГЛЗ, Барабашев. Муниципальные органы современного капиталистического
государства. - М, 1971. С21-
муниципального управления. Поэтому организация различных уровней местного управления (самоуправления), характер взаимоотношений между ними превращают их в систему «вертикальной» организации публичной власти на местах.
Использование зарубежного опыта при становлении системы местного самоуправления субъектов Российской Федерации было для профессора Г,В, Барабашева обязательным условием построения новой системы организации власти на местах4-
Кроме того, важно отметить, системную организацию местного самоуправления тщательно исследовал академик Российской академии наук О.Е. Кутафин5
Изданное в 1998 г, коллективом авторов учебное пособие: "МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: современный российский опыт законодательного регулирования" содержит обстоятельный анализ важных проблем местного самоуправления в Российской Федерации, Профессор К.Ф. Шеремет в написанном им разделе "Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации" проанализировал не только этапы развития законодательства о местном самоуправлении, но и конституционно-правовую природу местного самоуправления, дал свое видение принципов организации и деятельности муниципальной власти- Его научные концепции, их аргументация являются очень важными для дальнейшего исследования всех вопросов становления местного самоуправления в Российской Федерации- В этом пособии уделено большое внимание исполнительному аппарату в системе местного самоуправления (Е.В, Мирошниченко), проанализирована финансово-экономическая основа (И,И, Овчинников), правовые гарантии (О.Н. Юнина) и
4 Г, В. Барабашев. О хартиях местного самоуправления в США. Конституционный строй России. Вып. IL-M. 1995. С. 119-130.
О.Е. Кутафин, В-И- Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М.2000. С.133-134.
11 проблема ответственности (М.А. Краснов) в местном самоуправлении, полномочия федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию организации местного самоуправления (Л. А. Ревенко), муниципальная служба (В.И. Фадеев).
Российская наука о муниципальном праве находится в стадии становления. Собственная концепция местного самоуправления стала формироваться после начала перестройки и признания необходимости коренной реформы политической системы в России. Однако роспуск Советов нанес тяжелый удар по идее самоуправления, создал возможность моделирования местного самоуправления сверху, по воле исполнительной власти России6.
Тем не менее, система местного самоуправления формируется, развивается и совершенствуется правовая база местной публичной власти. Это настоятельно диктует необходимость осмысления новых аспектов всех проблем местного самоуправления и их юридического решения.
Объект и предмет исследования. Известно, что местное самоуправление является объектом исследования многих общественных наук, которые в своей совокупности могут проанализировать все стороны, грани и особенности местного самоуправления, т.е. постигать его как объект научного познания.
Предметом данного диссертационного исследования является муниципальное право как отрасль законодательства, местное самоуправление как публичная власть, система и структура ее организации, компетенция местного самоуправления, проблемы управления муниципальной собственностью.
См.: Е.И. Колюшин. Проблемы концепции местного самоуправления. Местное самоуправление в России, Ярославль. 1996- С.61, 62.
В диссертации тщательно исследовано муниципальное право как комплексная отрасль законодательства, а не отрасль права, как об этом пишется в современной литературе по муниципальному праву Российской Федерации. Эта проблема впервые поставлена и в определенной мере решена в настоящем научном исследовании-
В нашей юридической литературе отсутствуют исследования мировых моделей организации публичной власти. Поэтому этот вопрос также включен в предмет диссертационного исследования. Кроме того, автор уделил большое внимание проблеме определения местного самоуправления как формы публичной власти, проанализировал государственно-правовую природу местного самоуправления в Российской Федерации.
Пробельным оставался в нашей литературе вопрос об
организации местного самоуправления как двухуровневой системы
народовластия в Российской Федерации, Поэтому эти проблемы
тщательно проанализированы в диссертации. Особое внимание
уделено проблемам становления системы местного самоуправления,
как ее "вертикальной" организации, каждый уровень которой должен
обладать собственной компетенцией, муниципальной
собственностью и представительным органом местного самоуправления, или без него, если это установлено законодательством при определенных условиях. Здесь поставлен и исследован вопрос о содержании организационно-правовых отношениях между органами выше- и нижестоящих муниципальных образований. Именно эти отношения создают системный режим функционирования местного самоуправления.
Решение этому вопросу положил новый Федеральный закон отіб сентября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон предусмотрел решение вопроса о двухуровневой системе местного самоуправления
13 в субъектах Российской Федерации . В диссертации высказано предположение о том, что этот процесс будет продолжен в ближайшем будущем. Для такого утверждения есть все основания, которые высказаны в диссертации.
В предмет исследования включены правовые проблемы структуры местного самоуправления, как системы управления муниципальным образованием, обеспечивающей решение вопросов местного значения в пределах муниципального образования.
Компетенция местного самоуправления остается слабо исследованным вопросом, хотя значимость ее не вызывает сомнения ни в теоретическом, ни в практическом аспектах.
Местное самоуправление, действующее в различных видах поселений и обладающее соответствующей компетенцией, закрепленной за ним федеральным и региональным законодательством решает многие вопросы местного значения. Основное внимание при этом уделено месту этой власти в системе исполнения предписаний законов и других государственных нормативных актов.
Предметом исследования стала также проблема компетенции в местном самоуправлении, ее распределения между различными субъектами местного самоуправления.
Особое внимание уделено такому малоисследованному вопросу как управление муниципальной собственностью, бюджетно-финансовым полномочиям муниципалитетов.
Цель и задачи исследования. Основная цель данного диссертационного исследования заключается в обосновании местного самоуправления как формы организации публичной власти в различных видах поселений, которая по своей конституционной природе идентична государственно организованной публичной
7 СЗ РФ. 2003, № 40. Ст.3822.
14 власти, но которая решает в интересах населения городов и других видов поселений вопросы местного значения на основе норм права и в пределах своей компетенции.
Достижение этой цели обусловливает постановку следующих задач исследования:
объемность и значимость исследования ставит задачу определения параметров научного анализа основных проблем организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации;
важнейшей задачей исследования является тщательный анализ муниципального права как важной отрасли законодательства, юридически обеспечивающей все направления деятельности муниципальной власти по решению вопросов местного значения и исполнению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
исследование системного характера организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации является важной задачей диссертации, имеющей в основном постановочный характер;
анализ правовых основ структуры местного самоуправления в пределах муниципального образования - "горизонтальную систему" организации публичной власти в различных видах поселений;
в диссертационном исследовании изучены основные полномочия местного самоуправления в различных отраслях экономики и культуры;
важнейшей задачей исследования является компетенция местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.
Методология и методика исследования. Материалистическая диалектика является методологической основой диссертационного исследования. Этот универсальный метод научного познания
15 находит свое проявление в подходе к изучаемому явлению как к объективно существующему институту публичной власти, требующему всестороннего и полного исследования всех его проявлений в данной социальной реальности, преемственность и конкретно-исторический подход к исследуемому институту, К этим методам примыкают: анализ и синтез, аналогии и сравнения, логические выводы, являющиеся, по сути заключениями и предложениями по юридическому решению исследуемой проблемы.
Характер проблем, поставленных и исследуемых в диссертации,
обусловил системно-структурный подход к изучению проблем
административно-правовой субординации в системе и структуре
местного самоуправления, его бюджета и источников его
формирования, меж-бюджетных отношений в системе
муниципального управления. Этот метод, в сущности преследует цель моделирования возможной системы местного самоуправления.
Среди частных методов применялись: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту
Впервые в юридической науке Российской Федерации муниципальное право стало предметом глубокого и всестороннего исследования- Предпринята попытка рассмотрения этого юридического комплекса с точки зрения его отраслевой принадлежности, предмета и метода правового регулирования, наконец, с точки зрения принадлежности его к публичному и частному праву и определения его места в системе права Российской Федерации. Сближение принципиальных позиций ученых по данному вопросу будет важным вкладом не только в юридическую науку, но и в совершенствование правовой базы местного самоуправления.
Впервые в нашей юридической науке поставлена и определенным образом исследована проблема системной организации муниципальной власти в поселениях различного вида, как это закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 131) и действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 12 и др-)- Ранее в науке исследовалась система местного самоуправления лишь в "горизонтальном" разрезе, т.е. исследовалась структура субъектов местного самоуправления как его система в территориальных пределах муниципального образования, что в принципе является оправданным и правильным подходом. Однако, как и государство, местное самоуправление имеет также и свою "вертикальную" организацию, обусловленную прежде всего ее организацией во всех видах поселений, характером административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и другими факторами. Вопрос этот практи-чески не исследован в нашей литературе, хотя проблемы "вертикальной" организации местного самоуправления все чаще дают о себе знать.
При исследовании компетенции в системе местного самоуправления автор исходил из двуединой конституционной природы местного самоуправления - субъекта публичного и частного права. Такой подход позволяет обосновать деятельность местного самоуправления не только как публичной власти, но и активного участника (субъекта) гражданско - правовых отношений, что, в отличие от местных советов, дает публичной власти на местах материально-финансовые и иные возможности для повышения жизненного уровня и улучшения качества жизни местного населения- Обладая властными полномочиями, местное самоуправление в то же время выступает равноправным субъектом гражданско-правовых отношений.
Положения, выносимые на защиту. Отмеченная новизна исследования предопределила новизну основных положений, выносимых на защиту.
L Развитие местного самоуправления и его институтов требует нового научного определения муниципального права, которое позволит ускорить создание юридической базы местной публичной власти.
Автор исходит из того, что муниципальное право-это комплексная отрасль законодательства, которая включает в себя нормы и институты различных отраслей публичного и частного права. Оно не может быть отраслью права, поскольку не имеет единого предмета и единого метода правового регулирования и включает в себя многочисленные нормы различных отраслей публичного и частного права. В праве нет его комплексных отраслей, поскольку отрасль права характеризуется предметной однородностью и наличием единого метода правового регулирования. Кроме того, отраслевая однородность основной части структуры правовой нормы-диспозиции говорит о том, что муниципальное право не может быть отраслью права, характеризующейся предметно-отраслевой однородностью.
Поскольку муниципальное право не может быть отраслью права, то в его состав не могут входить нормы различных отраслей права как в новую отрасль права. Они могут входить в него как в комплексную отрасль законодательства, не имеющую своего отраслевого стержня. Это особенно относится к нормам Конституции Российской Федерации. Нормы Конституции остаются такими же, в какой бы межотраслевой правовой комплекс они не входили. Муниципальное право, как межотраслевой комплекс, базируется прежде всего на нормах Конституции Российской Федерации, в составе которой помимо ряда отдельных статей (ст.З
(ч.2), 12, 18,32, 33, 40, 41 и др.)* имеется специальная глава восьмая "Местное самоуправление", в которой раскрыта и закреплена государственно-правовая природа местного самоуправления. Все эти нормы включены в сборники законодательства но местному самоуправлению. Кроме того, в эти сборники включены нормы различных отраслей права, регулирующих конкретные общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования различных отраслей права. Важной проблемой в формировании муниципального права как отрасли законодательства является принятие комплексных законов о местном самоуправлении- В этих условиях особую значимость приобретают прежде всего федеральные комплексные законы о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, другие федеральные комплексны законы и кодексы, особенно Бюджетный, Гражданский, Налоговый и др.
2. Народовластие является сущностью местного
самоуправленииия- Это свойство местного самоуправления превращает его в одну из основ конституционного строя Российской Федерации
Кроме того, местное самоуправление как форма
народовластия, осуществляемая в пределах конкретных видов
поселений и муниципальных районов обладает рядом свойств
института гражданского общества- Свойство местного
самоуправления как важнейшего института гражданского общества
особенно важно, поскольку оно не только решает широкий круг
проблем социального характера, но и способствует усилению
социально-политической активности местного населения,
формированию различных общественных объединений, ассоциаций граждан муниципальных образований.
Следовательно, местное самоуправление - понятие очень емкое. Оно является одновременно формой народовластия, низовым уровнем организации публичной власти, которая формируется местным населением, подотчетна перед ним и подконтрольна ему.
Местное самоуправление как институт публичной власти, функционирующий непосредственно в обществе, при постоянном взаимодействии с его основными институтами, наконец, с самим обществом, призван оказывать решающее влияние на жизнеобеспечение общества, которое только в этих условиях может превращаться в гражданское общество - самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан, с их демократическими институтами, которые связывают общество с государственными институтами.
Данная проблема решается всеми структурами местного самоуправления, что было отмечено в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного
г»
самоуправления в Российской Федерации» . В нем говорится и об особой роли, которую играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, будучи одновременно и механизмом его формирования, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия. Следовательно, местное самоуправление как важнейший институт гражданского общества должно взять на себя основную тяжесть по решению вопросов жизнеобеспечения местного населения и тем самым сыграть решающую роль в формировании гражданского общества.
СЗРФ. 1999.№42.Ст.5011.
3. В литературе по муниципальному праву и местному
самоуправлению нет исследования генезиса и становления тех
моделей муниципального управления, которые стали основой
формирования современных видов местного самоуправления в
государствах континентальной Европы и в других регионах
современного мира. Поэтому в диссертации дан историко-правовой
анализ процесса формирования европейской континентальной
модели местного самоуправления и англосаксонской системы
муниципального управления, их роли в становлении и развитии
местного самоуправления в современных государствах, в том числе
в современной России. Последнее особенно важно для более
глубокого изучения проблем развития местного самоуправления в
Российской Федерации, повышения эффективности его
деятельности.Историко-правовое исследование этих проблем имеет
не только познавательное значение, но во многом и практическое
значение.
4. В диссертации впервые предпринята попытка обоснования
двухуровневой системы местного самоуправления. Во всех странах
мира местное самоуправление имеет 2-4 уровня своей организации,
причем при отсутствии административно-правовой субординации в
системе местного самоуправления. Новый Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" закрепляет двухуровневую систему
местного самоуправления вне пределов городских округов. Автор
стоит на той точке зрения, что двухуровневая система местного
самоуправления в большей мере решает территориально-
поселенческие проблемы обеспечения жизнедеятельности местного
населения, чем одноуровневое местное самоуправление. Но в
двухуровневом местном самоуправлении возникают отношения
системного характера между выше- и нижестоящими
муниципальными образованиями. Проблемы этих системных взаимоотношений также выносятся на защиту.
Результативная деятельность муниципального управления зависит от правильного закрепления и реализации его компетенции в целом и субъектов муниципального управления, в частности. Поэтому проблема компетенции местного самоуправления в целом и проблемы ее реализации при решении вопросов местного значения. Эти вопросы также выносятся на защиту.
Практика показывает, что необходимо безотлагательное решение проблем управления муниципальной собственностью. Разнородный характер ее объектов предусматривает применение различных организационно-правовых форм управления этими объектами. С одной стороны, это административно-правовая, финансово-правовая и другие формы правовой деятельности по управлению объектами, входящими в состав муниципальной деятельности. С другой стороны, это конкретная деятельность органов местного самоуправления по акционированию и приватизации объектов муниципальной собственности. Правовые проблемы управления муниципальной собственностью являются весьма серьезными, недостаточно исследованными, хотя их значимость для решения вопросов жизнедеятельности населения весьма велика
Отдельным, самостоятельным предметом диссертационного исследования муниципальной собственности стали бюджетно-финансовые полномочия органов местного самоуправления. Эти проблемы исследованы в диссертации с точки зрения желательности наполнения муниципальных бюджетов собственными налогами и сборами.
Деятельность муниципальных органов по формированию, и поддержанию в нормальном состоянии всей экономической,
социально-культурной и бытовой сфер хозяйства требует повышения их роли в рыночных отношениях при решении вопросов местного значения, совершенствования их деятельности по разработке программ комплексного экономического и социального развития территории муниципальных образований, привлечения к решению этих проблем кооперативов, предприятий, не входящих в муниципальную собственность и т.д.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Диссертационное исследование осуществлено на основе теоретического осмысления проблем многих отраслей системы права Российской Федерации, изучения и попытки нового прочтения важнейших положений теории государства и права. Вместе с тем характер изученных вопросов, их органическая связь между собой обеспечивают целостность содержания диссертации. Поскольку в таком количестве и последовательности проблемы местного самоуправления еще не разрабатывались, то предлагаемый труд можно считать определенным восполнением пробелов в теории местного самоуправления.
С точки зрения перспектив научного осмысления проблем муниципальной власти данная диссертация может служить основой и исходным моментом в новом научном исследовании имеющихся в ней вопросов и постановки новых научных проблем, решение которых будет способствовать повышению эффективности деятельности местного самоуправления.
Научная новизна диссертации проявляется в применении методолгии исследования тех институтов местного самоуправления, которые еше не изучены в юридической науке.
Обращение к теории муниципального права позволило раскрыть основные его свойства как отрасли законодательства
системы права Российской Федерации, что имеет большое методологическое значение для науки и практики.
Постановка в диссертации ряда проблем и предложения по их правовому решению могут быть использованы в законодательстве о местном самоуправлении и нормотворческой деятельности муниципальных органов.
Диссертационные материалы имеют практическое значение для преподавания муниципального права в юридических и иных вузах, в средних специальных юридических образовательных учреждениях, на курсах повышения квалификации муниципальных работников.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, изложены автором в опубликованных монографиях, брошюрах, статьях, рефератах, учебных пособиях, учебниках по муниципальному праву, в выступлениях на научных конференциях. Структура и объем диссертации.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 25 параграфов, заключения и библиографии. Общий объем диссертаци-351 страница.
