Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институализация развития правовой и экономической основ местного самоуправления как научная проблема: сущность антикризисного аспекта
Глава 2. Содержание правовой и экономическоиоснов местного самоуправления в антикризисных условиях: проблемы реализации права муниципальной собственности
Глава 3. Антикризисное регулирование бюджетов муниципального образования как средство развития правовой и экономической основ местного самоуправления
Заключение 173
Список использованной литературы
- Институализация развития правовой и экономической основ местного самоуправления как научная проблема: сущность антикризисного аспекта
- Содержание правовой и экономическоиоснов местного самоуправления в антикризисных условиях: проблемы реализации права муниципальной собственности
- Антикризисное регулирование бюджетов муниципального образования как средство развития правовой и экономической основ местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование правового и социального государства, самостоятельное решение населением вопросов местного значения в условиях мирового экономического кризиса предполагают антикризисное развитие правовой и экономической основ местного самоуправления и их регулирование в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, ее субъектов. Конституционно гарантированные единство правового и экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции позволяют конституционной системе взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления создать такие механизмы регулирования антикризисных правоотношений, которые обеспечивают развитие полномочий местного самоуправления, его роли в гражданском обществе посредством защиты прав граждан и населения самостоятельно управлять муниципальной собственностью и свободно вести экономическую деятельность, участвовать в реализации правовых основ единого рынка. В кризисной среде надо целенаправленно решать задачи оптимизации конституционно-правового статуса участников этих отношений, их юридической ответственности за преодоление кризиса.
Характер процессов развития правовой и экономической основ местного самоуправления, создание условий для социально-экономической устойчивости России требуют радикального преобразования в содержании правоприменительной деятельности органов муниципального управления на пути создания антикризисной социально-ориентированной, а не замкнутой экономики муниципальных образований, поиска новых вариантов соотношения управления и самоуправления, координации и регулирования. В связи с возросшей активностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в муниципально-экономической сфере становится актуальным поиск новых ресурсов, форм и методов регулирования данных процессов.
Предстоит, прежде всего, уточнить и существенно усилить антикризисный аспект правового обеспечения действия основ местного самоуправления в сфере
муниципальной экономики со стороны органов государственной власти, для которых основное средство воздействия на муниципально-экономические отношения — не ограничение свободы, самостоятельности и прав субъектов этих отношений, а поддержка общественной активности населения, местного самоуправления, муниципальных предприятий, их связей с хозяйствующими организациями различных секторов экономики.
В условиях усиления государственной поддержки противодействия коррупции и незащищенности (от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников) муниципальный рынок, легально формирующийся и необходимый обществу для налаживания хозяйственной жизни, все еще не может в полной мере свободно развиваться. Одновременно, вопреки праву, разрастается теневой рынок в сфере муниципальной экономики, все более паразитирующий на последствиях кризиса, недостатках в социальном и экономическом развитии страны. Выход из создавшегося положения видится в восстановлении силы закона, права в их подлинном значении, в наполнении функций и структур муниципального управления реальным правовым и социально-экономическим содержанием!. Все это требует инновационного правотворчества, усиления его конституционного характера, региональной и муниципальной направленности.
Отдельные предпосылки для такого понимания новой роли права и правового регулирования социально-экономических отношений в субъектах Российской Федерации заложены в их конституциях и уставах, законодательстве о местном самоуправлении, разработанных с участием федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, научных, общественных, политических объединений и кругов России. В целом же многие стороны антикризисного муниципально-экономического развития субъектов Российской Федерации не урегулированы правом. Слабо используются предусмотренные законом рычаги реализации административной и муниципальной реформ, утрачивается эффективность правозащитных механизмов хозяйствования. Затянувшийся процесс наведения порядка в муниципальном правотворчестве, освобождения его от низкокачественности, перегруженности и нелогичности сдерживает реальное правовое и экономическое оздоровление
См.: Медведев Д.А. Россия, вперед! // Российская газета. 2009. 11 сентября.
муниципальных образований, облегчает фактическую трансформацию муниципальной экономики в разрозненные, слабые местные анклавы, действующие на базе натурального, бартерного товарообмена и бюрократизации оказания услуг населению.
Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что нужны глубокие, последовательные, причем посткризисные преобразования правовой, экономической и политической систем в направлении эффективности взаимодействий основ местного самоуправления и социально ориентированного рыночного хозяйствования. Поэтому особенно актуальным является уяснение сущности и конституционно-правового обеспечения рациональности и инноватизации муниципально-экономического развития.
Исключительно важно дать системный, сравнительно-правовой и программно-целевой анализ механизма регулирования муниципально-экономических отношений, выявить изменения в характере правовой и экономической основ местного самоуправления. Исследование, научное осмысление и анализ данной проблемы позволит выяснить качественно новое состояние публично- и частно-правового регулирования этих отношений, добиться справедливого разграничения полномочий между его субъектами как на федеральном, так и на региональном, местном уровнях.
При всей важности проблемы правового обеспечения антикризисного муниципально-экономического реформирования, ее анализ в научной литературе носит фрагментарный, разрозненный, несистемный, а поэтому и неполный характер. Наряду с тем концептуальное обобщение и стимулирование практики правового обеспечения владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью остаются неудовлетворительными. В еще большей мере эта оценка относится к антикризисному регулированию местных бюджетов как средству развития правовой и экономической основ местного самоуправления.
Все отмеченное выше в совокупности определило выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Правовое регулирование экономических отношений и основные направления совершенствования соответствующего законодательства получили в последнее
время отражение в исследованиях по конституционному, муниципальному и административному праву. Вместе с тем кризисные аспекты муниципально-экономической проблематики освещались недостаточно последовательно и целенаправленно, как правило, в отрыве от антикризисной практики местного самоуправления.
Проведенному анализу и полученным выводам по данной теме диссертации способствовали труды ученых, исследующих проблемы конституционного, муниципального права и управления - С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, Г.Л. Борисова, И.Н. Барцица, О.В. Брежнева, Н.В. Витрука, В.В. Володина, Н.А. Емельянова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Л.М. Колодкина, Г.Н. Комкова, Ю.К. Краснова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.В. Мархгейм, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, А.Л. Пашина, В.А. Прокошина, Ю.Н. Старилова, Ю.Л. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Ю.Л. Шульженко и др.
Однако работы юристов, посвященные правовому регулированию муниципально-экономических отношений на различных этапах кризиса, опубликованы лишь в виде отдельных статей и рассматривают, главным образом, частные аспекты этой темы. Многие отражают линию на конфронтационность, а не на согласие и конструктивное взаимодействие участников-субъектов осуществляемых экономических преобразований. Глубокое изучение практики и теоретической проблематики конституционного развития правовой и экономической основ местного самоуправления, нацеленное на устойчивость посткризисного муниципально-экономического состояния и разрешение его противоречий, только начинается. Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения правового регулирования муниципально-экономических отношений анализирует, характеризует их конституционно-правовые особенности и предлагает формы и методы совершенствования правового регулирования экономики муниципальных образований путем упорядочения соответствующего законодательства.
Объектом исследования являются отношения по развитию правовой и экономической основ местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах, предпосылки, механизмы и иные средства антикризисного содержания
муниципально-экономических отношений, дебюрократизации и минимизации административного вмешательства государства в управление муниципальной собственностью и регулирование местных бюджетов.
Предметом исследования являются правовая и экономическая основы местного самоуправления, их антикризисные аспекты, обусловленные необходимостью муниципально-экономического обновления, четкого разграничения статуса органов местного самоуправления; потребностями муниципально-правового улучшения делового климата на различных этапах экономического кризиса; интересами антикризисного управления муниципальной собственностью и межбюджетными отношениями.
Цель и задачи диссертационного исследования - анализ теоретических и практических предпосылок преодоления кризисных тенденций в развитии форм и методов регулирования муниципально-экономических отношений, установления их концептуальных основ в законодательстве России, а также разработка предложений и рекомендаций по оптимизации взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления, повышению действенности правовых, политических и народнохозяйственных механизмов реализации антикризисных интересов местного самоуправления.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
проанализировать действие методологических, конституционных и уставных положений о развитии правовой и экономического основ местного самоуправления как научной проблемы, обеспечение рациональности муниципально-экономических отношений в условиях налаживания антикризисного партнерства между их субъектами;
- провести системный и сравнительно-правовой анализ содержания механизмов регулирования как ранее апробированных, так и новых взаимодействий правовой и экономической основ местного самоуправления в процессе усиления правоохраны уставов муниципальных образований, объектов муниципальной собственности применительно к теме исследования;
разработать инновационный проект «Антикризисная программа комплексного предотвращения и пресечения правонарушений в сфере экономики городских округов и муниципальных районов» и внести предложения по регу-
лированига взаимодействия правовой и экономической основ местного самоуправления;
- предложить меры по совершенствованию антикризисного регулирования бюджетов муниципальных образований как средства развития основ местного самоуправления с учетом становления современной доктрины муниципально-правовой экономики и антикризисной динамики, охраны и защиты муниципальных бюджетов.
Теоретическую и методологическую основы диссертации составляют: современная теория исследования общества, государства, права, экономики и демократии, предполагающая комплексный анализ изучаемых муниципальных явлений и процессов в их конституционной взаимосвязи и взаимозависимости. Применялись также исторический, системный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический методы научного познания. Использованы материалы органов государственной власти и управления Российской Федерации, ее субъектов, а также зарубежный опыт.
Нормативную основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, субъектов РФ, подзаконные акты. Эмпирическая база исследования содержит практику антикризисной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, муниципальных предприятий, предпринимательских объединений, ассоциаций и организаций. В сравнительном плане изучено соответствующее законодательство зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты, а также результаты их применения.
Научная новизна исследования состоит в определении инновационных подходов к разработке целостной концепции антикризисного развития правовой и экономической основ местного самоуправления, регулирования муниципально-экономических отношений на посткризисном этапе. С позиций теории государства и права, конституционного и муниципального права, рыночной экономики дана нетрадиционная трактовка сущности антикризисных муниципально-экономических явлений как объекта правового регулирования. Автором использованы новые методологические подходы при исследовании
муниципально-правовых отношений на этапе модернизации и обеспечения рациональности регулирования.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на решение конституционных и муниципально-правовых проблем институализации развития основ экономически стабильной системы местного самоуправления, опирающейся на эффективное нормотворчество.
Новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:
1. Раскрыты и обоснованы понятие, сущность, содержание антикризисного
развития правовой и экономической основ местного самоуправления как научной
проблемы; показаны особенности экономико-правовых отношений, сложившихся
в кризисных условиях: повышение уровня координации экономико-юридических
усилий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации,
расширение социальной направленности, устойчивости и динамизма
муниципальной системы хозяйствования.
2. Представлен в системном, сравнительно-правовом и программно-целевом
аспектах механизм реализации воли населения по регулированию данных
отношений на различных этапах экономического кризиса, что позволяет оп
ределить научные разработки относительно принятия антикризисных мер по
усилению правоохраны уставов муниципальных образований, расширению эко
номико-правового содержания последних.
Предложена концепция антикризисного развития муниципальных образований, апробированы на практике инновационные институты и методы профилактики правонарушений в сфере экономики городских округов и муниципальных районов посредством внедрения разработанной автором соответствующей программы.
Обоснован научный подход к созданию юридически значимых (в противовес теневым) систем и режимов муниципального хозяйствования, интегрирующих, на конституционной, правовой и экономической основах местного самоуправления, муниципальное управление, нормативное регу-
лирование и хозяйственную самостоятельность муниципальных образований. Высказан ряд предложений, касающихся необходимости разработки Федерального закона «О минимальных государственных и муниципальных социальных стандартах», стратегических направлений координационно-правового регулирования действий субъектов экономики муниципального сообщества региона как механизма упорядочения с помощью права различных форм хозяйствования на территории муниципальных образований, ограничивающего отклонение от заданных государством социальных целей и обеспечивающего их достижение.
5. Сконструирована модель согласования экономико-правовых актов
органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации с социаль
ными потребностями и муниципально-хозяйственными интересами населения по
средством взаимосвязи правовых, экономических и нравственных регуляторов.
Обоснована целесообразность законодательного установления общих принципов
регулирования муниципально-экономических отношений непосредственно в
регионах путем принятия модельного закона субъекта РФ «О центре правового
обеспечения управления муниципально-хозяйственными объектами в кризисных
условиях». Выделены и рекомендованы к включению в закон соответствующие
правовые средства и механизмы устранения конфликтов интересов в процессе
формирования рыночных отношений и прямого действия норм о регулировании
муниципально-хозяйственных правоотношений.
6. Обоснована необходимость создания в регионах центров внедрения
инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения
муниципальных образований. Определены цели и задачи центров: преодоление
хаотичности в создании муниципальных предприятий и организаций;
оптимизация и рациональность правового регулирования управления
муниципальной собственностью на этапе перехода к посткризисному развитию
рыночной экономики, определение муниципально-экономического статуса
региона через категории «единство права на самоуправление и самообеспечение»,
«социальное, правовое и хозяйственное развитие местного самоуправления»,
«законные интересы и юридические гарантии муниципальной экономики
территории», «самостоятельность и ответственность регионов в осуществлении антикризисной муниципально-экономической политики».
Разработаны предложения по усовершенствованию муниципально-экономического устройства Российской Федерации, управления муниципальной экономикой в регионе. Определены тенденции взаимодействия и ответственности законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации в процессе регулирования муниципально-экономических отношений, которые целесообразно закрепить путем разработки соответствующей концепции и принятия модельных законов: о региональном развитии системы государственного и муниципального управления в посткризисных условиях; о правовом регулировании порядка передачи объектов государственной собственности местному самоуправлению, о формировании муниципального заказа.
Поставлен вопрос о разработке экономико-правовой доктрины функционирования муниципальных образований в субъектах Российской Федерации как совокупности испытанных практикой принципов, целей, функций, форм, методов антикризисного развития системы правового регулирования муниципальной собственности, местных бюджетов, их охраны и защиты. Внесено предложение о разработке проекта Программы оптимизации законодательства о гарантиях антикризисного развития структуры и механизмов муниципально-экономических отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем развития правовой и экономической основ местного самоуправления, нормативного регулирования муниципально-экономических отношений, деятельности управленческих и хозяйствующих субъектов, а также реальной возможностью использования выдвинутых диссертантом предложений, рекомендаций и иных мер по правовому обеспечению экономически обоснованной и стабильной системы управления муниципальными объектами, собственностью и финансами.
Исследование содержит ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на разработку новых и совершенствование принятых комплексно-
целевых программ, оптимизацию механизмов реализации нормативных актов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Представляют интерес разработки проектов нормативных актов о создании единой информационно-аналитической сети по изучению и прогнозированию муниципально-экономического развития территорий, о формировании в республиках, автономиях, краях, областях координационных центров по правовому обеспечению взаимодействия муниципальных предприятий и предпринимательских структур, о введении экспертных оценок проектов экономико-правовых актов по вопросам местного самоуправления, разрабатываемых на посткризисном этапе в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании конституционного, муниципального, административного, финансового права, при написании учебных пособий по юриспруденции и другим родственным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены в выступлениях автора не научных конференциях, семинарах и совещаниях, на учебных занятиях в Курском государственном техническом университете, а также получили отражение в ряде научных и газетных публикаций соискателя (2006-2009 гг.), в разработанных с его участием отдельных проектов правовых актов, комплексных программ и опубликованных автором в монографии. Значителен вклад соискателя - в разработку модели Антикризисной программы комплексного предупреждения правонарушений в сфере экономики городских округов и муниципальных районов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Институализация развития правовой и экономической основ местного самоуправления как научная проблема: сущность антикризисного аспекта
Необходимость развития правовой и экономической основ местного самоуправления, уточнение их роли в решении проблемы преодоления кризисных явлений — в настоящее время одна из первоочередных задач конституционного развития Российской Федерации. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов государства. Поэтому кризисные сбои и проблемы в правовой и экономической основах местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.
Неблагополучное, кризисное состояние российского местного самоуправления давно, начиная с 90-х годов прошлого века, стало очевидным, и столь же очевидна неотложность решения назревших проблем в правовой и экономической сферах его жизнедеятельности. Причины этих проблем нуждаются в методологическом анализе - только так можно выработать адекватные, эффективные меры для их теоретико-практического разрешения.
Недостаточность, например, нормативно-правовой базы местного самоуправления задает параметры такого функционирования его экономической основы как института, в котором существуют серьезные сбои регулятивного характера. Последние связаны с неполным соответствием социально-экономической практики организации и осуществления местного самоуправления конституционным принципам децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения. Кризисная практика отступает от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества и нередко сводится к организации режима местной власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы лишь муниципальных должностных лиц, злоупотребляющих субъективным правом руководителей.
В любом случае, экономический кризис на муниципальном уровне не отрицает тот факт, что, являясь частью системы общественных отношений местного самоуправления, регулирование его правовой и экономической основ обладает всеми свойствами системности, нормативности, общеобязательности. В частности, его системность выражается в том, что нормы муниципального права, закрепляющие эти основы, образуют единую систему, состоящую из норм Конституции Российской Федерации, ряда конституционных и федеральных законов, являющихся как бы продолжением действия норм Основного Закона государства.
В этом контексте регулирование правовой и экономической основ является формой государственного и муниципального упорядочения хозяйственных отношений, их комплексности, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права.
Важнейший комплекс таких отношений составляет конституционное закрепление экономических отношений, определяющих основы муниципальной собственности и организации управления ею. Будучи по своей природе объективными, муниципально-экономические отношения требуют в то же время закрепления, охраны и регулирования их Конституцией Российской Федерации, основными законами и уставами субъектов Федерации, правовыми актами муниципальных образований. Именно они определяют в итоге развитие всех муниципальных отношений.
Правовая и экономическая основы входят в базовый (основополагающий) состав местного самоуправления, который представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела эти основы (отношения) присущи местной публичной власти. С правовой точки зрения под основами местного самоуправления следует понимать совокупность взаимосвязанных принципов, отношений, регулируемых нормами различных отраслей права. Эти отношения могут быть сгруппированы следующим образом: — по поводу правовой основы организации и деятельности системы органов местного самоуправления, порядка их работы, а также выборных должностных лиц; - в связи с установлением территориального устройства, как одного из основ местного самоуправления и признаков публичной власти; — в связи с формированием экономической основы и социально экономической деятельностью органов местного самоуправления; - в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления.
В юридической литературе основы местного самоуправления определяются по-разному. Одни ученые считают, что под основами следует понимать «основополагающие начала деятельности населения» (Е.С. Шугрина). Представляется, что это не совсем точный подход. Основополагающие начала -это принципы. Но принципы как основополагающие начала мало что общего имеют с основами местного самоуправления, представляющим собой прежде всего совокупность общественных отношений.
В.И. Фадеев и А.Н. Писарев определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве. Такое определение вытекает из утверждения о том, что «муниципальное право по существу является правом местного самоуправления». В этом случае отождествляются муниципальное право и местное самоуправление.
Понятие правовой и экономической основ местного самоуправления следует определять через совокупность общественных отношений, складывающихся в организации и деятельности местного самоуправления, способных преодолеть кризисы в своем развитии. Местная публичная власть реализуется путем сочетания административных и экономических методов управления, управленческих отношений антикризисного характера. При этом антикризисные экономические и правовые отношения играют определяющую роль в обеспечении социального прогресса. Почему? Потому, что экономическая основа местного самоуправления есть совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения вопросов местного значения.
Антикризисная направленность сущности экономической основы свидетельствует, что эта основа состоит из нескольких групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности, финансовых отношений, отношений иной собственности, подчиненных поиску выхода из кризисного состояния. Такие отношения, как отмечалось выше, регулируются главой 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Содержание экономической основы местного самоуправления, данное в этом законе, воспроизведено во многих региональных законах о местном самоуправлении.
Вопросы экономической основы местного самоуправления рассматриваются законами субъектов Российской Федерации более подробно, чем в федеральном законодательстве. Это - законы о местных бюджетах, налогах, налогах и сборах, о разграничении государственной и муниципальной собственности и др. Часто вводятся в действие более конкретные нормы об экономической основе в уставах, регламентах, примерных положениях муниципальных образований.
Содержание правовой и экономическоиоснов местного самоуправления в антикризисных условиях: проблемы реализации права муниципальной собственности
В науке не выработано единого понятия муниципальной собственности. Так, В.П. Зайченко подчеркивает, что муниципальная собственность включает муниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения, транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный и животный мир1. В юридической энциклопедии говорится, что муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве соб-ственности городским и сельским поселениям". По мнению P.M. Усмановой, муниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектами экономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов. Это определение дает полное представление об экономической деятельности местного самоуправления и раскрывает роль данной категории в сие-теме общественного воспроизводства .
По нашему мнению, муниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектами муниципально-экономической деятельности по поводу воспроизводства, развития тех или иных объектов хозяйствования в любых условиях. Это определение дает полное представление об экономической деятельности местного самоуправления в кризисных условиях и раскрывает роль данной категории в системе общественного воспроизводства. Система местного самоуправления выступает как целостное образование по отношению к окружающей среде, перерабатывает и потребляет элементы своего окружения (сырьевые и энергетические ресурсы, воздух, воду и т.п.). Эти особенности системы местного самоуправления дают возможность рассматривать ее как подобие живого организма, имеющего сложное внутреннее строение и естественные механизмы регулирования, обеспечивающие его выживание в условиях активного взаимодействия с внешней средой, то есть регенерирующую воспроизводственную систему. Основой воспроизводства социально-экономической системы и является муниципальная форма собственности.
Таким образом, муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. Она выражает отношения между экономическими субъектами социально-экономической воспроизводственной территориальной системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы. Муниципальная собственность является формой собственности, существующей параллельно с государственной. По своему характеру и юридической природе она находится в одном ряду с правом государственной собственности. В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью согласно ст. 132 Конституции органы местного самоуправления. Как видно, в Конституции, а также в Гражданском кодексе Российской Федерации муниципальная собственность, наряду с государственной, отнесена к публичной собственности, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями, и выступает как самостоятельная форма собственности. Важно подчеркнуть: муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования местного самоуправления, но ее отсутствие не является основанием для упразднения муниципального образования. Исследователи отмечают, что системное управление муниципальной собственностью складывается из четырех основных методов: организационно-правового, организационно-экономического, финансового и учетно-аналитического . К субъектам муниципальной собственности согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ относятся городские, сельские поселения и другие муниципальные образования в целом, которые регистрируются в Едином федеральном реестре муниципальных образований в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01 января 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований в Российской Федерации». В соответствии со ст. 125 ГК РФ право собственника в отношении муниципальной собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По специальному поручению указанных органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования эти права могут также осуществлять иные органы местного самоуправления, государственные органы, юридические лица и граждане.
Согласно статьи 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие. юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права1.
Муниципальная собственность является составной частью экономической основы местного самоуправления. Местное самоуправление заключает в себе право и действительную способность самостоятельного решения населением под свою ответственность вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, исходя из собственных интересов, исторических и иных местных традиций . Управление такой собственностью должно находиться в ведении представительных (выборных) органов. Однако не исключается участие в управлении муниципальной собственностью иных органов местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации) . Таким образом, от имени соответствующего муниципального образования — собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления, не являющиеся собственниками вверенного им имущества (статьи 125, 215 ГК РФ). Совершенно очевидно, что действующие в качестве юридических лиц выборные и иные органы местного самоуправления, а также территориального общественного самоуправления могут быть организованы соответственно только в форме финансируемых собственником учреждений, общественных организаций, иных формах, которые предусмотрены ч. 3 п. 2, п. 3 ст. 48 ГК. Важнейшими отраслями и сферами муниципального хозяйствования, особенно подверженными воздействию кризиса, являются: - муниципальные организации, прежде всего предприятия сферы жилищно-коммунального хозяйства; - комплекс недвижимости муниципального образования; - сфера услуг, развитие которой происходит на территории муниципального образования; - отрасли и сферы, подверженные рыночному обороту с участием местного самоуправления (в формах, разрешенных государством).
Антикризисное регулирование бюджетов муниципального образования как средство развития правовой и экономической основ местного самоуправления
Бюджетно-финансовое состояние муниципальных образований свидетельствует, что наиболее ярким подтверждением финансово-экономического кризиса является ситуация, сложившаяся с предоставленными гражданам разнообразными льготами и субсидиями, которые присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования1.
В большинстве регионов значительная часть обязательств по расходам консолидированного бюджета возложена на органы местного самоуправления. Так как суммарные поступления от местных налоговых и неналоговых доходов в состоянии покрыть лишь незначительную часть расходов местных бюджетов (не более 6%), возникающий вертикальный дисбаланс субъектам Российской Федерации приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге - и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.
Казалось бы, возможность введения местных налогов должна была обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Однако этого не происходит, поскольку ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством, а список местных налогов является исчерпывающим. Объем поступлений из этих источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений региональных и федеральных властей. По разным оценкам, собственные доходы составляют сейчас от 8% до 17% доходной базы местных бюджетов, причем любые варианты оценок подтверждают тезис о ее формировании преимущественно за счет неподконтрольных местным властям источников1. Нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты и правила распределения финансовой помощи устанавливаются на региональном уровне. Эти нормативы нестабильны и определяются в значительной мере субъективно.
В последнее время возникло осознание того, что одной из главных причин, препятствующих антикризисному социально-экономическому России, является проблема совершенствования правового регулирования местных бюджетов.
Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-ФЗ), другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет) и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.
Местный бюджет состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов и так же может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местных бюджетов в настоящее время относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сюда же входят доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты; государственная пошлина; не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Сюда же включаются: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации. Собственные доходы местных бюджетов - это также часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации.
