Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и конституционно-правовые основы муниципальных властеотношений
1.1. Муниципальная публичная власть как особая форма публичной власти в Российской Федерации 10
1.2. Функционально-правовые аспекты муниципальной власти 28
1.3. Территориальные основы организации муниципальной власти 42
Глава 2. Компетенция муниципального образования в механизме реализации муниципальной публичной власти
2.1. Понятие, сущность и структура компетенции 68
2.2. Правовые основы собственной компетенции муниципального образования 88
а) предметы ведения муниципального образования и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления 88
б) полномочия выборных и иных органов и выборных должностных лиц муниципального образования 114
2.3. Отдельные государственные полномочия в структуре компетенции муниципального образования 137
Заключение 157
Список использованной литературы 162
- Муниципальная публичная власть как особая форма публичной власти в Российской Федерации
- Функционально-правовые аспекты муниципальной власти
- Понятие, сущность и структура компетенции
- предметы ведения муниципального образования и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях осуществляемого в нашей стране реформирования различных сфер государственной жизни особое внимание уделяется реформе местного самоуправления. В значительной степени это обусловлено тем, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является формой осуществления народом своей власти. В пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, оно обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.1
Предшествующий опыт формирования местного самоуправления в нашей стране показал, что его демократический потенциал реализован пока недостаточно. Сложный характер складывающихся муниципальных властеотношений, системных взаимосвязей местного самоуправления с федеральными и региональными (субъектов Федерации) институтами государственной власти вызывает необходимость решения ряда правовых, компетенционных, финансово-экономических проблем.
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, наряду с формами прямого народовластия и органами государственной власти, обеспечивают реализацию власти народа Российской Федерации. Соотнесение этого установления с положениями ст. ст. 130-133 Конституции позволяет сделать вывод о том, что решая вопросы местного значения, население и органы муниципального образования являются участниками различных властеотношений: с одной стороны, через них народ Российской Федерации осуществляет свою власть, с другой стороны, они являются участниками собственных муниципальных властеотношений, субъектами муниципальной публичной власти2, без чего невозможно представить функционирование мест-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 См.: Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристь. 2005.
ного самоуправления и реализацию им своих задач и функций.
Научные дискуссии о сущности местного самоуправления и характере муниципальной власти выявили по этим вопросам различные позиции. Одни ученые признают местное самоуправление уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти; другие - определяют его в качестве разновидности публичной власти, наряду с государственной властью; третьи - признают его в качестве общественной власти1.
Потребность в дальнейшем исследовании природы и сущности складывающихся в муниципальном образовании публичных властеотношений, форм участия в них населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, научном анализе системы правового регулирования и механизма реализации властных полномочий субъектами муниципальных властеотношений обусловила выбор темы диссертации, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Состояние научной разработки темы исследования. Обобщение и анализ научной литературы по теме исследования свидетельствуют о том, что проблематика природы и сущности муниципальной публичной власти, ее место в системе публичной власти в Российской Федерации, соотношение с государственной властью, отражение властной составляющей в компетенции органов местного самоуправления привлекает значительное внимание современных авто-ров и освещается в ряде работ по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, общей теории и истории государства и права.
Вместе с тем, нельзя считать достаточным современный уровень научного рассмотрения комплекса теоретико-правовых проблем власти местного само-
1 См., например: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления. «Круглый стол» в Ин
ституте государства и права РАН // Государство и право. 1997. № 5. С. 35.
2 См., подробнее: Автономов А. С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Россий
ской Федерации. - М: 2002; Иванченко А.В., Курицын В.М. Российское народовластие: уроки истории. -
М.: 2005; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2004; Овчин
ников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999; Постовой Н.В. Правовое регу
лирование основ и компетенции местного самоуправления. - М.: Юриспруденция. 1999; Черкасов А. И.
Сравнительное местное управление: теория и практика. - М.: 1998; Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.:
Юристь. 2005; Шугрина КС. Муниципальное право. -М.: Проспект. 2004; Уваров А. А. Местное само
управление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимо
действия и развития. - Оренбург.: Изд.центр ОГАУ.2001.
управления. Основные исследования проведены до принятия нового федерального законодательства о местном самоуправлении и затрагивают проблематику настоящей работы лишь в той мере, в какой это было необходимо для раскрытия иных аспектов местного самоуправления.
На нынешнем этапе важно учитывать качественные изменения в организации системы власти в государстве, активные преобразования, осуществляемые на основе новейшего федерального законодательства на региональном и муниципальном уровнях, а также возрастание требований к комплексному исследованию проблематики местного самоуправления в условиях новой политико-экономической и правовой ситуации в стране. Все это актуализирует исследование теоретических и практических проблем местного самоуправления, особенно в части, касающейся анализа сущностных и конституционно-правовых аспектов муниципальной публичной власти, включая и наш исторический опыт.
Так, в советский период значительный вклад в разработку проблем организации местных органов власти внесли Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, В.А. Пертцик, К.Ф. Шеремет и др.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающие в комплексе современные тенденции развития местного самоуправления и институтов муниципальной публичной власти в нашей стране: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, СВ. Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.И. Лысенко, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, Ю.В. Пуздрача, В.В. Пылина, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.В. Уварова, В.И. Фадеева, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко и других.
Исследованию организации местной власти посвящены труды дореволю-
ционных российских ученых, рассматривавших практику земского и городского самоуправления в контексте и европейского опыта, что важно при анализе современных проблем местного самоуправления. Среди них: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и другие.
Предметом диссертационного исследования являются общетеоретические основы муниципальных властеотношений и тенденции развития конституционно-правовых норм, регулирующих функционирование институтов муниципальной публичной власти на современном этапе реформирования местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные публичные властеотношения, отражающие сущностные черты местного самоуправления, формирующиеся в муниципальном образовании в процессе решения вопросов местного значения.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является системный анализ сущностных и конституционно-правовых аспектов муниципальных публичных властеотношений как с точки зрения общетеоретических представлений о местном самоуправлении и механизме реализации публичной власти, так и с точки зрения решения задач местного самоуправления на современном этапе.
Цель работы предопределила следующие задачи: исследовать природу и сущность муниципальной публичной власти; проанализировать положение муниципальной публичной власти в системе публично-властных отношений в Российской Федерации, выявить механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в процессе осуществления функций местного самоуправления; исследовать территориальную организацию и важнейшие компетенционные характеристики субъектов муниципальных властеотношений; проанализировать и обосновать роль органов государственной власти в создании необходимых правовых, материальных и финансовых условий функционирования местного самоуправления; сформулировать предложения по совершенствованию законодательного регулирования местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы: формально-логический, исторический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический метод познания явлений действительности. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический и другие.
Нормативную и фактологическую базу диссертационного исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, постановление Конституционного Суда РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, дореволюционное российское и советское законодательство, статистические и социологические данные, материалы практики органов местного самоуправления. Исследование проведено с учетом основных положений государственной политики в сфере местного самоуправления.
В числе источников использованы монографии, научные статьи, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологические анализы и обобщения, иные аналитические материалы по проблематике местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
выявлены и теоретически проанализированы государственный, государственно-общественный и негосударственный концептуальные подходы к обоснованию природы и сущности муниципальной публичной власти; аргументировано положение муниципальной публичной власти в системе публичной власти в Российской Федерации;
дано обоснование муниципальной публичной власти как власти, исходящей от населения муниципального образования, самостоятельной, подзаконной, универсальной, осуществляемой непрерывно и непосредственно населением и (или) опосредованно через образуемые органы, наделяемые законом и Уставом муниципального образования компетенцией по решению вопросов местного
значения, а в случаях, установленных законом, и отдельных государственных полномочий, а также и возможностью применения мер принуждения;
проанализированы и обоснованы, с учетом нового федерального законодательства, состав и система функций местного самоуправления, выражающих его публично-властную сущность, выявлены критерии разграничения функций и тенденции их развития;
с учетом положений нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исследованы особенности территориальной организации муниципальной публичной власти и сформулирован вывод о том, что только системный подход к определению территории муниципального образования, функций, компетенция и структуры органов муниципального образования обеспечивает непротиворечивость, достаточность и реализуемость власти местного самоуправления;
обосновано, что компетенция муниципального образования призвана наиболее полно отразить публично-властный характер местного самоуправления, определить положение муниципального образования в общей системе организации публичной власти. Исследована эволюция содержания понятий «предметы ведения» и «вопросы местного значения». Проанализированы проблемы разграничения полномочий между субъектами муниципальных властеотношений в муниципальном образовании;
дана характеристика форм непосредственного осуществления населением властных функций местного самоуправления, выявлены и проанализированы причины недостаточной вовлеченности граждан в процесс самоуправления, обобщены выводы и предложения;
проанализированы и обобщены формы, способы и условия передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, определено их место в структуре компетенции муниципального образования, обоснованы выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования механизма передачи полномочий.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена поста-
новкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно, с учетом накопленного опыта формирования местного самоуправления в Российской Федерации, проанализировать публично-правовую природу местного самоуправления, его взаимодействие с иными институтами публичной власти, с целью внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на его совершенствование.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения, концептуальные методологические подходы по проблемам формирования местного самоуправления могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования федерального законодательства, законов субъектов Федерации, актов местного нормотворчества, а также в практике работы органов государственной власти и местного самоуправления.
Полученные результаты диссертационного исследования, по мнению автора, позволят обогатить содержание теории местного самоуправления, обосновать новые подходы к ее разработке и могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике муниципального и конституционного права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право Российской Федерации», в подготовке научных и учебно-методических изданий, обучении, повышении квалификации и переподготовке специалистов по муниципальному праву и управлению.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена сектором муниципального права Института государства и права Российской академии наук. Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора. Они излагались на научных и научно-практических конференциях (Институт государства и права РАН, 2004; Московская область, 2003-2004), в ходе подготовки и чтения лекций по муниципальному праву, разработки и проведения научных экспертиз проектов нормативных правовых актов ряда муниципальных образований Московской области.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
Муниципальная публичная власть как особая форма публичной власти в Российской Федерации
Анализ конституционных положений, новейшего законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что формирование местного самоуправления требует изменения самой сути сложившихся взаимоотношений между властью и населением, взаимоотношений, нередко гипертрофированных в пользу государственных властных структур, перехода к принципиально иным, децентрализованным началам организации жизни на местах, создания реально функционирующих систем подконтрольности и ответственности власти перед народом, не декларируемого, а действительно широкого участия населения в делах государства и эффективном решении вопросов местного значения.
Становление в нашей стране местного самоуправления не должно восприниматься как очередной этап очередного реформирования институтов власти, носящего поверхностный характер, примеров чему в нашей истории было предостаточно. Цель всех нынешних конституционно-правовых установлений и последовавших за ними организационных изменений видится в том, что местное самоуправление должно реально заявить себя в качестве важного, самостоятельного, полноправного звена в системе власти. Основаниями для такого вывода являются, прежде всего, конституционные положения.
В соответствии со ст. 3 Конституции в Российской Федерации сложилась единая система реализации принадлежащей народу власти. Народ является единственным источником этой власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Относительно содержания понятия «власть народа» в российском госу-дарствоведении сложилось определение ее как публичной власти, хотя само это понятие остается достаточно неопределенным. Е.В. Гриценко обращает вниманиє на то, что иногда понятие «публичный» означает: имеющий отношение к качественно и количественно не ограниченному кругу лиц.1 Ю.А. Тихомиров, например, отмечает, что публичность как понятие от латинского слова publicus -общественный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, отношения граждан и администрации и т.п., то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. В.В. Еремян называет местное самоуправление «муниципальной публичной властью».3 О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев подчеркивают, что местное самоуправление - не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - формы публичной власти, власти народа.
Еще в дореволюционный период многие ученые подчеркивали сходство основ осуществления государственной власти и местного самоуправления. Так, А.В. Васильчиков отмечал, что «отыскать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам...».
Рассматривая взаимоотношения местного самоуправления и государства (государственное управление), нельзя базироваться на их полном противопоставлении друг другу, т.к. самоопределение населения по вопросам местного значения (муниципальная публичная власть) не выступает альтернативой государственной власти. Наоборот, именно развитое местное самоуправление является одним из признаков сильного государства и развитого гражданского общества. А.Д. Градовский, например, отмечал, что «местное самоуправление является . не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа и его ежедневной жизни»1. Он определял местное самоуправление как один из видов распределения власти: «Самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»2. Как школу самодеятельности народа и практическое приготовление к представительному порядку рассматривал ме-стное самоуправление и Б.Н. Чичерин . Как видим, принадлежность местного самоуправления к институтам народовластия теоретически обосновывается уже давно, как дореволюционными, так и современными российскими учеными.
Функционально-правовые аспекты муниципальной власти
Сущность местного самоуправления как института публичной власти проявляется и реализуется через систему функций и механизм компетенции. В той мере, в какой это позволяет раскрыть тему настоящего диссертационного исследования, проанализируем влияние функций на процесс определения и закрепления такого объема компетенции местного самоуправления, которая бы наиболее полно отвечала его публично-властной природе. Представляется, что разработка форм и методов деятельности населения, муниципальных органов, выборных и иных должностных лиц, объема и пределов их полномочий по решению вопросов местного значения была бы неполной без анализа роли этих субъектов муниципальных правоотношений в осуществлении функций местного самоуправления.
В юридической литературе уже высказывались мнения о необходимости системного исследования содержания местного самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его сущности и социальной роли, определения направлений и средств совершенствования российского местного самоуправления, его элементов, внутренней структуры, функциональных проявлений, взаимосвязи с органами государственной власти1. Все более широкое применение функционального метода позволяет акцентировать внимание на специфике содержания местного самоуправления. Применение функционально-го метода способствует решению как теоретических, так и практических задач .
Этот метод создает условия для анализа деятельности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов как по горизонтали, так и по вертикали по крайней мере по трем составляющим: 1) степень целесообразности функций органов местного самоуправления, с точки зрения потребностей муниципального образования; 2) самостоятельность функций органа (подразделения) местного самоуправления; 3) унификация показателей работы органа и сопоставимость их с показателями работы своей и смежной систем.1
Вместе с тем не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать возможности функционального подхода при исследовании социальных явлений. Хотя смысл и значение предметов раскрывается лишь в их связи с другими предметами и явлениями, а раскрытие связи, отношения, взаимозависимости -одна из первостепенных задач научного познания, функциональные проявления все же еще не сами свойства предметов и явлений, а только внешние проявления этих свойств в соответствующей системе отношений.2
Функциональный подход - лишь одно из звеньев единой цепи общих и частных методов научного исследования такого явления социальной жизни, как местное самоуправление. Для более предметного и широкого исследования многообразных проявлений местного самоуправления, на наш взгляд, целесообразно выделить две его важнейшие характеристики - функциональную и организационно-структурную - и попытаться отдельно проанализировать их специфику, взаимосвязь и взаимообусловленность.4 Это тем более необходимо, что во многих работах функциональные проявления местного самоуправления понимаются как реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры. Подобное толкование бесспорно позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, а ее содержание способствует совершенствованию правовых аспектов местного самоуправления, но при этом вне поля зрения остаются вопросы генезиса функций системы в целом и отдельных органов местного самоуправления, в частности, вопросы о взаимосвязи функций системы с потребностями муниципальных образований, о соотношении объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и другие. Вот почему формально-юридический подход к данным вопросам целесообразно дополнять более глубоким анализам природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления.1 Задача в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении компетенции органов местного самоуправления.
Понятие «функция» широко используется при характеристике правового явления, института, отрасли права, организации и деятельности различных органов. Данный термин относится к категориальному аппарату, использование ко-торого позволяет создать систему понятий в любой науке .
Термин «функция» происходит от латинского «function» - исполнение, осуществление. В социологии он служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому3. В юриспруденции этот термин наиболее употребим в контексте характеристики направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности.
Понятие, сущность и структура компетенции
Компетенция всегда рассматривалась в качестве одного из главных, стержневых элементов местного самоуправления, важнейшим началом реализации публично-властного характера местного самоуправления, осуществления его задач и функций средствами организационного и правового характера.
Компетенция никогда не представлялась в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включалась в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения. Компетенция предназначается для осуществления функций и задач, а это возможно только при наличии достаточного объема собственных материально-финансовых ресурсов. Например, для реализации компетенции по осуществлению функций хозяйственного или социально-культурного характера органу местного самоуправления необходимы материально-финансовые ресурсы на строительство объектов, на их функционирование, на финансирование управленческих расходов и т.д.
В юридической литературе высказаны различные точки зрения относительно сущности компетенции. Кутафин О.Е. и Шеремет К.Ф. отметили, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению авторов, компетенция представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом2.
Указание на то, что компетенция является инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов правильно, но все же недостаточно. В большей степени - это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами муниципальных правоотношений. Следует обратить внимание и на тот факт, что субъектами, осуществляющими компетенцию, выступают не только представительные органы муниципального образования. Компетенцией также обладают местная администрация, выборные должностные лица, иные органы местного самоуправления. Именно они, имея определенную законом или другим нормативным актом компетенцию, в большей степени занимаются осуществлением закрепленных за ними функций и задач местного самоуправления.
Сущность компетенции, на наш взгляд, состоит не столько в разделении труда по управлению государством и обществом, сколько в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера.
Содержание института компетенции (лат. competentia от compete - добиваюсь, соответствую, подхожу; ведение, способность, принадлежность по праву) - в обобщенном виде часто трактуется как совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан. Тем самым этот термин имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, на которые распространяется юрисдикция данного органа («ведает чем-то»), и б) круг полномочий (прав и обязанностей в какой-то сфере, области).
Исследование сущности, содержания, форм, способов установления и реализации компетенции государственных органов относится к числу весьма актуальных, хотя, казалось бы, и неплохо разработанных проблем. В советский период проблематика компетенции местных Советов весьма обстоятельно была проанализирована в трудах О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета1. Компетенция местного самоуправления в современных условиях пока исследовалась преимущественно в комплексе с иными проблемами местного самоуправления2. Одновременно следует добавить, что эта проблематика одна из наиболее важных в юридической теории. Вместе с тем, после работ О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, Б.М. Лазарева1 дальнейшие разработки в этом направлении зачастую проводились в рамках существующих теорий, прибавить к которым принципиально новые научные идеи не всегда удавалось.
В юридической литературе нет единого мнения о содержании понятия «компетенция». Одни авторы считают, что компетенция - это совокупность полномочий или прав2., другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей3, третьи утверждают, что компетенция - это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы.4 Ряд ученых оспаривает изложенные точки зрения5, и считает, что компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. По их мнению, права и обязанности всегда «прилагаются» к управленческим отношениям в определенных сферах хозяйственного и социально-культурного строительства.
Компетенция местного самоуправления понимается и как юридическое выражение функций, правовая форма существования этих функций6, возложен-ный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел . Компетенция -категория, находящая широкое применение не только в сфере публично - правовых отношений, но и в другой области - области частного права. Она служит задаче совершенствования муниципальных правовых отношений, реализующихся, как известно, в обеих сферах.
предметы ведения муниципального образования и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
В государстве, признающем и гарантирующем местное самоуправление, государственная власть и местное самоуправление должны быть разграничены функционально, должна быть определена сфера муниципальной деятельности, отличная от государственной. Эта сфера устанавливается законом, соблюдение которого составляет важнейшее условие реальности местного самоуправления.
В юридической литературе отмечалось1, что определение сфер деятельности местных органов власти, отграничение их от сфер деятельности государственных органов осуществляется законодательными либо иными нормативными правовыми актами с учетом особенностей конкретного исторического периода развития и государства, и местных органов.
В советский период развития нашего государства предметами ведения местных Советов были вопросы местного значения. В действовавшем тогда законодательстве это понятие не раскрывалось, но в научной литературе по государственному праву определение вопросов местного значения было сформулировано следующим образом: это вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, которые могли решать их самостоятельно и до полного разрешения2. Учитывая, что местный Совет являлся органом государственной власти и местного самоуправления, законодательство фиксировало, что местные Советы решают все местные вопросы, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории, подведомственной Совету.
Период 60 - 80-х гг. XX в. ознаменован безоговорочным доминированием в законодательных актах двухэлементной конструкции компетенции местных Советов . В них фиксировались предметы ведения местных органов власти вместе с полномочиями. Так, в Законе РСФСР от 20 ноября 1980г. «О краевом, областном Совете народных депутатов в РСФСР»4 гл. II именовалась: «Компетенция краевого, областного Совета народных депутатов», статьи которой назывались «полномочия в области планирования, материально-технического снабжения, учета и отчетности», «полномочия в области бюджетно-финансовой работы» и т. д., содержался развернутый перечень прав и обязанностей местных Советов данного уровня. Аналогичный подход применялся к закреплению компетенции и других местных Советов.
Оправдавший себя на практике способ закрепления компетенции был использован и в процессе правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления в начале 90-х годов минувшего века. Закон РСФСР от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР» в разделе V «Компетенция местных Советов и местной администрации» подробно регламентировал полномочия различных уровней местных Советов и их администраций в тесной «привязке» к предметам (областям) деятельности муниципальных органов: планирования, бюджетно-финансовой работы, управления муниципальной собственностью, ценообразования, сельского хозяйства, использования земли, охраны природы, строительства, транспорта и связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения, социально-культурного обслуживания, социальной защиты, обеспечения законности и правопорядка, охраны прав и свобод граждан
В последующем законодательстве (Федеральный закон от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») подробно закрепляются лишь полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 4-5). Что касается самого местного самоуправления, то здесь законодатель использовал иной подход. В законе были закреплены (ст. 6) предметы ведения муниципальных образований, включающие вопросы местного значения, а также указание на отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Отмечалось, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
