Содержание к диссертации
Глава 1. Понятие и виды юридической ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления 13
Глава 2.Юридическая ответственность органов местного самоуправления
2.1. Публично-правовая ответственность 50
а) конституционная ответственность 61
б) административно-правовая ответственность 80
в) уголовная ответственность 85
2.2. Частно-правовая ответственность 88
а) гражданско-правовая ответственность 88
б) материальная ответственность 102
Глава 3. Юридическая ответственность депутатов, должностных лиц местного самоуправления
3.1. Публично-правовая ответственность 114
а) конституционная ответственность 129
б) административно-правовая ответственность 140
в) уголовная ответственность 145
3.2. Частно-правовая ответственность 154
а) дисциплинарная ответственность 154
б) материальная ответственность 164
Заключение 181
Библиографический список 186
Введение к работе
Актуальность исследования. Местное самоуправление в Российской Федерации все более отчетливо становится неотъемлемой частью публичной власти. На протяжении последних пятнадцати лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. Нормативно-правовыми вехами в этом процессе стали Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», Конституция РФ 1993 года, Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и от 12 августа 2004 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в ст.82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права и права на участие в референдуме граждан РФ» и в ст.84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Упомянутые законы и принятые в их развитие иные нормативные правовые акты установили понятие и базовые принципы местного самоуправления, территорию распространения, прямые и опосредованные формы его осуществления. Одновременно шел поиск оптимального соотношения прав и обязанностей муниципальных образований (районов, городов, сел и пр.), соотношения этих прав и обязанностей с правами и обязанностями субъектов Российской Федерации.
На фоне упорядочения прав и обязанностей местного самоуправления остро встал вопрос об усилении юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Правовое регулирование установления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе отдельных ее видов, процедуры и последствий возложения такой ответственности, указывает как на схожесть проявляемых основных черт юридической ответственности различных субъектов права, так и на своеобразие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это в свою очередь требует дальнейшего теоретического осмысления понятия юридической ответственности, специфики ее проявления в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Особую важность такой исследовательской работе придает нацеленность федерального законодателя на логическое завершение реформы местного самоуправления, следствием чего должно стать формирование самодостаточных местных территориальных сообществ граждан.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования - выявление общих и особенных черт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предлагается решение следующих задач:
- раскрытие понятия юридической ответственности, ее существенных
признаков и видов на основе анализа различных научных взглядов;
- научное обоснование природы, основных черт и своеобразия
юридической ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления в Российской Федерации;
- проведение анализа современного состояния правовой базы и практики
публично-правовой и частно-правовой ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления в Российской Федерации;
- обобщение авторских предложений и выводов по отдельным вопросам исследуемой темы.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере установления различных видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические конструкции и концепции отечественных и зарубежных ученых, нормативные правовые источники и правоприменительная практика в области установления публично-правовой и частно-правовой ответственности органов местного самоуправления в современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Дальнейшее реформирование системы органов государственной
власти и местного самоуправления выявило потребность в обновлении
теоретического осмысления и нормативно-правового регулирования
ответственности этих органов и определенных должностных лиц. Юридическая
ответственность есть обязанность субъекта правоотношений держать ответ за
неисполнение установленного нормами права должного поведения в
определенных общественных отношениях. При этом внешне она проявляется
как мера государственного или иного приравненного к нему общественного
принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им
правонарушения («неправомерное прошлое») или за ненадлежащее выполнение
им установленных нормами права обязанностей («правомерное», но
неэффективное прошлое действие).
2. В связи с усилением роли Конституции Российской Федерации и
конституционного права актуализирован вопрос об обособлении
конституционной ответственности как одной из разновидностей (наряду с
административной, гражданской, уголовной, дисциплинарной и материальной)
юридической ответственности. Конституционная ответственность есть
обусловленная нормами конституционного права необходимость
6 соответствующих субъектов правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения личного и имущественного характера.
3. Неотъемлемой частью правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления являются устанавливаемые нормами права вид и мера юридической ответственности за нарушение норм права и ненадлежащее выполнение возложенных на них полномочий. Нарушение норм права предполагает противоправное виновное действие или бездействие органа или должностного лица местного самоуправления (то есть нарушающее прямые предписания норм права действовать определенным образом или, наоборот, воздерживаться от совершения определенных действий), нанесшее определенный ущерб субъектам муниципально - и государственно-правовых отношений, подрывающее основы конституционного строя Российской Федерации.
Ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий означает неэффективное (не достигающее позитивного решения задач местного самоуправления) осуществление полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления при формальном соблюдении норм права, последствием которого может быть нанесение ущерба субъектам муниципально - и государственно-правовых отношений, подрыв основ конституционного строя Российской Федерации.
И в первом, и во втором случаях речь идет о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение соответствующих норм права и соответствующее осуществление своих полномочий, прямо предусмотренных нормами федеральных законов и подзаконных актов, законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
Различные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по своей принадлежности, определяемой характером, содержанием и степенью общественной опасности нарушения норм права или ненадлежащего осуществления полномочий, могут быть объединены в две группы - публично-правовая и частно-правовая ответственность. Публично-правовая ответственность включает в себя конституционную, административную и уголовную; частно-правовая -гражданско-правовую, материальную и дисциплинарную ответственность.
Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления наступает за совершение правонарушений или ненадлежащее осуществление ими полномочий. При этом своеобразие конституционной ответственности органов местного самоуправления определяется тем, что она, во-первых, наступает как за нарушение норм конституционного (муниципального) права, так и за ненадлежащее осуществление органом своих полномочий; во-вторых, является ответственностью коллегиального органа местного самоуправления -представительного органа (собрания, совета, думы) и исполнительно-распорядительного органа (администрации) перед государством или населением (избирателями); в-третьих, может наступать в форме прекращения полномочий представительного органа в случае вступления в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности состава депутатов этого органа; роспуска представительного органа на основании специально принятого закона субъекта РФ; временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий местного представительного и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (пп.2 и 3 п.1 ст.75 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Административная ответственность возможна в отношении местного представительного органа как самостоятельного юридического лица. Она может наступать в форме штрафа. Исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования (местная администрация) не может нести административную ответственность перед государством.
6. Публично-правовая ответственность депутата (члена выборного
органа) и должностного лица местного самоуправления включает в себя
конституционную, административную и уголовную ответственность. При
этом конституционная ответственность наступает за совершение
конституционного правонарушения, под которым понимается не только
нарушение норм соответствующих нормативных актов, но и ненадлежащее
осуществление упомянутыми лицами своих полномочий. Субъектами
конституционной ответственности могут быть депутат (член выборного органа
местного самоуправления) выборное должностное лицо местного
самоуправления, глава администрации, работающий по контракту.
Конституционная ответственность депутата, члена выборного органа местного
самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления
может проявляться в виде прекращения его полномочий на основании
вступившего в силу решения суда общей юрисдикции о неправомочности их
мандата, отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и
выборного должностного лица местного самоуправления.
Административная и уголовная ответственность депутата, члена выборного органа местного самоуправления и должностного лица (выборного и назначаемого) местного самоуправления наступает за совершение соответственно административного правонарушения и преступления, предусмотренных российским законодательством.
7. Частно-правовая ответственность органов местного самоуправления
может проявляться в виде гражданско-правовой и материальной
ответственности. Представительные и исполнительно-распорядительные
органы муниципального образования как юридические лица вправе быть
участниками гражданского оборота. Соответственно они могут нести
гражданско- правовую ответственность.
Материальная ответственность исполнительно-распорядительного органов может наступать в связи с невыполнением им своих обязанностей, установленных Трудовым кодексом РФ, причинением вреда работнику при исполнении служебных обязанностей.
8. Депутаты (члены выборного органа местного самоуправления) не могут нести частно-правовую ответственность в связи с осуществлением ими полномочий. Глава муниципального образования, являющийся или не являющийся одновременно главой местной администрации и глава местной администрации, назначенный на эту должность главой муниципального образования и работающий по контракту, не являются субъектами гражданско-правовой ответственности. Одновременно глава местной администрации, назначенный на должность по контракту, с формально-юридической точки зрения может нести дисциплинарную и материальную ответственность. Муниципальные служащие могут нести материальную и дисциплинарную ответственность.
Степень научной разработанности темы исследования. В последние 15 лет вопрос о юридической ответственности в системе органов публичной власти вообще и в системе местного самоуправления в частности приобрел важное значение. Анализу соответствующей проблематики посвящены исследования ведущих специалистов в области теории права. В частности, общей теории ответственности, природе и видам ответственности органов местного самоуправления, депутатов выборных органов, должностных лиц местного самоуправления уделяется особое внимание специалистов в области теории права (С.С.Алексеев, В.В.Лазарев, О.Э.Лейст, А.В.Малько), конституционного, административного и муниципального права (С.А.Авакьян, Д.Н.Бахрах, Н.В.Витрук, Н.М.Колосова, В.О. Лучин, М.А.Митюков, Ю.А.Тихомиров). Отдельные вопросы ответственности представительных органов, депутатов этих органов, а также выборных и назначаемых должностных лиц исследованы в трудах Н.С.Бондаря, А.Н.Кокотова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.В.Невинского, В.И.Фадеева, Е.С.Шугриной.
Вместе с тем принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дальнейшее углубление реформы местного самоуправления в России и всей системы публичной власти в последние годы актуализировали необходимость более глубокого и всестороннего исследования основных вопросов природы и своеобразия различных видов юридической ответственности в системе местного самоуправления.
Теоретические и методологические основы. Теоретические основы
настоящего исследования составляют труды ученых в области теории
государства и права, конституционного, муниципального, гражданского,
административного, уголовного права. В частности, общие вопросы
юридической ответственности рассматривались в работах С.С.Алексеева,
Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, О.С.Иоффе, О.Э.Лейста, А..В.Малько,
М.Н.Марченко, И.С.Самощенко, В.А.Тархова, М.Х.Фарукшина,
М.Д.Шаргородского.
Разработку понятия, оснований и санкций конституционной ответственности в своих работах осуществляли С.А.Авакьян, Н.А.Боброва, Н.В.Витрук, Ю.П.Еременко, Ю.А.Дмитриев, Т.Д.Зражевская, Н.М.Колосова, Е.И.Колюшин, Д.А.Липинский, В.О.Лучин, Ф.М.Рудинский, В.Н.Савин, В.М.Сырых, вьетнамский ученый Д.Т.Шон. Отдельные аспекты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления затронуты в работах Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А..Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А.Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Невинского, Н.В. Постового, Ю.А Тихомирова, И.А. Умновой, Е.С. Шугриной.
Методологические основы диссертационного исследования представляют собой совокупность общенаучных и частнонаучных методов. В частности, широко применяются диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и иные методы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования. В ходе исследования проанализирован
значительный объем эмпирического материала. Нормативная правовая база
работы включает в себя федеральные нормативные правовые акты,
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления Центрального, Уральского, Сибирского и других
федеральных округов, международно- правовые акты. В работе используются
статистические и аналитические данные, как официальные (например, данные
Центральной избирательной комиссии РФ, Верховного Суда РФ, Высшего
Арбитражного Суда РФ), так и обобщенные самим автором, материалы
текущего архива органов местного самоуправления Новосибирской, Томской,
Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных
округов. Проанализированы нормативные акты органов местного
самоуправления Алтайского и Краснодарского краев, Калининградской, Ленинградской, Омской, Свердловской и Тверской областей, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда Республики Адыгея, Уставного суда Свердловской области, отдельные постановления федеральных арбитражных судов Московского и Западно-Сибирского округов.
Научная новизна настоящего исследования заключается в том, что впервые комплексно исследуются вопросы юридической ответственности представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, проводится анализ различных видов юридической ответственности в системе местного самоуправления, осуществляется их теоретическое обоснование и рассматриваются практические аспекты реализации различных видов юридической ответственности на местном уровне с учетом изменений 2003-2004 годов.
Новизну имеют также отдельные авторские предложения и выводы. В частности, предлагается проводить классификацию юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в
зависимости от проявления публичного или частного интересов, выделяя публично-правовую и частно-правовую ответственность. Внесены предложения по совершенствованию конституционной ответственности органов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения полученных результатов для совершенствования законодательства в части регулирования отношений по привлечению органов и должностных лиц к юридической ответственности
Отдельные выводы и предложения могут найти применение в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании «Конституционного права РФ», «Муниципального права РФ», «Теории государства и права» для студентов средних и высших учебных заведений, муниципальных служащих на курсах повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы проведенного исследования нашли отражение в докладе диссертанта на международной научно-практической конференции "Татищевские чтения: Актуальные проблемы науки и практики - 2004" (Тольятии, 2004), в трех научных публикациях в сборниках научных трудов Барнаульского юридического института МВД РФ, Волжского государственного и Сургутского государственного университетов.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе и в практической работе автора с муниципальными органами.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой выносимых на защиту вопросов исследования. Соответственно она включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы.
