Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономическая основа местного самоуправления как институт конституционного права 21
1.1. Понятие экономической основы местного самоуправления 21
1.2. Конституция РФ как основа правового регулирования экономической основы местного самоуправления 34
1.3. Развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления 47
Глава 2. Правое регулирование основных институтов экономических основ местного самоуправления 76
2.1. Правовой статус муниципального имущества 76
2.2 Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов 96
2.3. Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов 126
Заключение 132
Список использованных источников и литературы 140
- Понятие экономической основы местного самоуправления
- Конституция РФ как основа правового регулирования экономической основы местного самоуправления
- Правовой статус муниципального имущества
- Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Актуальность темы исследования правового регулирования экономической основы местного самоуправления определяется стремительной динамикой процессов, развертывающихся в этой сфере в современной России. 2008 год стал знаковым в судьбе местного самоуправления. Завершился переходный период, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009).
В 2008 г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание.
В послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»1. В тоже время, очевидно, что проблемы местного самоуправления в России остаются по-прежнему острыми и многочисленными. Важнейшей нерешенной проблемой остается проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Ее суть - законодательно прописанных полномочий у местного самоуправления гораздо больше чем ресурсов для их реализации. В связи с этим снова и снова встает вопрос о необходимости всестороннего анализа сложившегося положения и выработки рекомендаций по решению сложившихся проблем. Актуальность исследования правового регулирования экономической основы местного самоуправления предопределяется также динамично меняющейся нормативной базой местного самоуправления.
За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.
Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что период создания институтов, необходимых для организации и функционирования местного самоуправления, в целом завершен. Необходим анализ и обобщение накопленного нормативного материала, выявление коллизий и пробелов в этой сфере. Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании Федеральному Собранию о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено2.
Формирование жизнеспособного местного самоуправления необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов в системе публичной власти, помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, так как они заинтересованы в сильном федеральном центре, видят в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление способствует укреплению принципов федерализма.
Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фактора; оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, представляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.п.
Приучая людей к ответственности за ведение общих дел, местное самоуправление способствует преодолению традиционного российского патернализма - формированию гражданской культуры и нового типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство, личности, приверженной ценностям свободы.
Наконец, поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять насущные основные потребности населения, эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.
После завершения муниципальной реформы необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.
Совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Поскольку сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.
В этой связи особую актуальность приобретает исследование экономической основы местного самоуправления, которая составляет его фундамент.
В экономической основе местного самоуправления проявляются его сущность и та реальная роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
Местное самоуправление в его классических вариантах, известных из опыта развития зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и т. п.) управление, в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики, и развитию демократических процессов в обществе. Без соответствующих возможностей у местного самоуправления решать на местном уровне хозяйственно-экономические, финансовые, социально-бытовые вопросы невозможно, затруднено и формирование рыночных экономических структур.
Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач.
В настоящий момент происходит качественное и количественное обновление и усложнение экономических функций местного самоуправления. Конституционные положения получили наиболее полное закрепление в новой редакции федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Организационно правовой статус муниципальных предприятий, а также прав муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ. Действуют Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ.
Однако эволюция налогового и бюджетного законодательства в прошедшем десятилетии не укрепляет а ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня .
В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.
По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов — выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы4.
Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
Анализ нормативных актов регулирующих экономическую основу МСУ позволяет говорить об отставании публично-правовой базы от потребностей общества. Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления. Тем более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм. Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования.
Институт экономической основы местного самоуправления, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований, хотя неизменно привлекал и привлекает внимание ученых. В юридической литературе неизменно подчеркивается, что рассматриваемые общественные отношения по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями права: муниципальным, гражданским, финансовым, земельным и др. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих развитию данного института в условиях рыночных отношений. Установление таких закономерностей позволит правильно определить направленность проводимой ныне реформы местного самоуправления - предотвратить негативные последствия отдельных преобразований, переосмыслить накопленный человечеством опыт применительно к специфике российского общества.
Избранная тема имеет междисциплинарное значение. Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.
Степень разработанности темы. До настоящего времена теоретики права и государства и конституционалисты писали лишь об экономической функции государства. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию теоретико-правового и конституционно-правового аспекта экономических функций местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономических функций в ряду других функций местного самоуправления.
Вопросы экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, П. П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.).
Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе экономической основы местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Единственной работой, в которой употреблялся термин «муниципальная компетенция» применительно к деятельности местных Советов народны депутатов была монография Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства».
Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления, содержатся в работах О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления», Н.С.Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.И. Васильева «Местное самоуправление», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», И.И.Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Муниципальная финансовая система», В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах (1998).
Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации Н.Л. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации» (1998); Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).
Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления, рассмотрены в статьях С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, Е.И. Колюшина, В.Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых.
Особо стоит вопрос об анализе правовой основы местного самоуправления и системности его правового регулирования6.
Большое внимание в научной литературе уделено вопросу об общих принципах местного самоуправления в научной и учебной литературе уделено7. Так, К.Ф. Шеремет предлагает весьма разветвленную систему общих принципов местного самоуправления, подразделяя их на десять групп. Их численность и формулировки могут варьировать в зависимости от целей исследования и других обстоятельств Думается, однако, что в целях укрепления единообразного подхода к пониманию сущности местного самоуправления необходимо определение некой оптимальной системы общих принципов местного самоуправления, базирующейся на положениях Конституции РФ и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Однако в названных исследованиях отсутствует общетеоретический подход к изучению экономических функций местного самоуправления, более того не признана их автономия.
Таким образом, абстрактность разработок указанного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Аналитические выводы, сделанные автором в результате исследования, основаны на изучении работ ученого-философа Ю.Е Волкова, ученых в области истории государства и права В.В. Еремяна, Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова, Л. И. Лаптева, В. Н. Латкина, В. Н. Пешкова, Н. И. Лазаревского, Г. В. Носовского, А. Е. Преснякова. А. Г. Фоменко, М. В.Федорова; теории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского права: В.С Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.А, Блиновой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Л.И. Загайнова, С. А. Зинченко, Н.И. Данилова, И.В. Караваевой, Г.В. Кашаниной, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, З.В. Лазарева, В.В. Маклакова, В.П. Мозолина, И Б. Новицкого .В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.С. Максимовой, Н.И. Матузова, Г.Н. Радько, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.И Фадеева; Е.С. Шугриной, и др., а также ученых-экономистов: Б.М Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.
В работе использован большой научный и практический материал полученный в результате анализа публикаций в периодической печати журналов, еженедельников, сборников.
Объект диссертационного исследования - правовое регулирование совокупности общественных отношений, возникающих, развивающихся и отмирающих в сфере экономической деятельности местного самоуправления, при решении вопросов собственности, бюджетного обеспечения, развития бизнеса, налогообложения.
Предмет диссертационного исследования - правовые нормы, содержащиеся в отечественном и международном праве, регулирующие деятельность местного самоуправления в экономической сфере.
Цель исследования - разработка конституционно-правового механизма регулирования экономической основы местного самоуправления, его составных частей и выявление юридического содержания этого механизма на современном этапе.
Для достижения указанной цели решаются следующие задачи: - анализируется понятие экономической основы местного самоуправления; характеризуются конституционные основы регулирования экономической жизни местного самоуправления; рассматривается развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления;
- исследуется правовой статус муниципального имущества;
- изучается правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов;
- анализируются правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.
Теоретическую базу исследования составляет литература по конституционному праву и общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др. В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере.
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.
Нормативную базу диссертационного исследования составили:
- Конституция Российской Федерации 1993 года, а также конституции и уставы субъектов РФ;
- международно-правовые конвенции и другие нормативные акты, посвященные правам и обязанностям местного самоуправления;
- федеральные законы, регулирующие различные аспекты деятельности местного самоуправлении: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ); Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Два федеральных закона, обеспечивающих конституционные гарантии граждан на местное самоуправление: Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 22.06.1998) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- уставы муниципальных образований.
Особую и крайне важную группу источников составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уточняющих полномочия местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления.
Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует конституционные и теоретико-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть концепцию и содержание экономической основы местного самоуправления, определить ее место в системе других основ.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:
- В диссертации обосновывается вывод, что концепция создания местного самоуправления в современной России предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. Эта концепция воплощена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором:
• сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;
• разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;
• установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; • созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;
• урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований.
- В диссертации охарактеризовано понятие и составные элементы системы местного самоуправления как совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых организационно-правовых форм, институтов, норм, с помощью которых обеспечивается решение вопросов местного значения.
В диссертации доказано, что за время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.
Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления.
- Доказывается, что при определении понятия «основы местного самоуправления» следует исходить из следующих позиций: во-первых, философского понимания категории «основа»: во-вторых, определения сфер общественных отношений, на которые воздействует местное самоуправление, в-третьих, выражения сущности местного самоуправления; в-четвертых, раскрытии его реальной роли Б решении основных вопросов общественного развития; в-пятых, определения законодательной базы, на основе которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления. - Дается авторское определение основ местного самоуправления. Они определяются как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
- Сформулировано понятие «экономическая основа» местного самоуправления, под которой понимается закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально -экономического развития муниципального образования.
- Обосновывается необходимость правового закрепления способов управления муниципальной собственностью с указанием перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно населением при определении судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности.
- Выделяются следующие способы управления муниципальной собственностью в зависимости от субъектного состава: 1) местным населением через участие в референдуме; 2) представительным органом муниципальной власти посредством принятия нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью; 3) исполнительным органом местного самоуправления, осуществляющим непосредственное распоряжение объектами муниципальной собственности; 4) через муниципальные предприятия; 5) через иные хозяйствующие субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований.
Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.
В диссертации делается вывод, что практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона, однако, выявила ряд правовых проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства.
В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти основной проблемой остается смешение компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района, что на практике нередко приводит к противостоянию поселений и районов. В результате изменения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возник перечень так называемых «прав», которые могут осуществляться за счет местных бюджетов. В результате происходит отступление от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и возникает необходимость расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства.
В диссертации аргументируется положение, что нередко при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не создается механизма передачи соответствующих ресурсов. В результате происходит несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий; а поселения, обладающие необходимым потенциалом для исполнения государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах) уклоняются от этой обязанности.
Острой проблемой остается несбалансированность местных бюджетов. Значительное расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления (путем внесения дополнений как в текст базового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в отраслевое законодательство) не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.
Научная значимость исследования. Научная значимость исследования, прежде всего, определяется тем, что в нем раскрываются с позиций конституционного права и общей теории права и государства юридическая природа и содержание экономической природы местного самоуправления, проблемы ее правового регулирования. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую и правовую разработку проблем становления института экономической и иных основ местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статуса местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении следующих курсов:
«Конституционное право Российской Федерации» при чтении темы «Конституционно-правовые основы местного самоуправления»;
«Теория права и государства», при чтении тем: «Право в системе нормативного регулирования», «Источники права», «Государство, право и экономика»; «Муниципальное право», при чтении темы «Роль местного самоуправления в регулировании экономических отношений». «Функции органов местного самоуправления»;
«Гражданское право», при чтении темы «Право муниципальной собственности» и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового регулирования экономической деятельности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора.
Понятие экономической основы местного самоуправления
Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти.
С правовой точки зрения под основами местного самоуправления, как представляется, следует понимать совокупность взаимосвязанных отношений, регулируемых нормами различных отраслей права. Эти отношения можно условно сгруппировать и среди них выделить следующие группы отношений которые возникают: - по поводу организации и деятельности системы органов местного самоуправления, порядка их работы, а также выборных должностных лиц; - в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти; - в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления; - в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления.
В юридической литературе основы местного самоуправления определяются по- разному.
Одни ученые считают, что под основами следует понимать «основополагающие начала деятельности населения» (Е.С. Шугрина)9. На наш взгляд, это не совсем точный подход. Основополагающие начала - это принципы (от лат. рппсіршт. Но принципы, как основополагающие начала ничего общего не имеют с основами местного самоуправления, которые представляют собой совокупность общественных отношений.
В.И. Фадеев и А.Н. Писарев определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве10. Такое определение вытекает из утверждения о том, что «муниципальное право по существу является правом местного самоуправления». Это означает, что муниципальное право и местное самоуправление - одно и то же.
Подобная идентификация не имеет под собой достаточных оснований. Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность норм, регулирующих определенные группы общественных отношений.
Местное самоуправление - это разновидность публичной и социальной власти. Эти два понятия - право и местное самоуправление - построены на разных родовых признаках.
Право представляет собой совокупность норм. Местное самоуправление, как уже отмечалось, определяется в значении «публичная власть», «деятельность».
То есть местное самоуправление, являясь разновидностью публичной и социальной власти, не может быть идентифицировано с совокупностью норм. Оно состоит из отношений властного и социального характера. Другое дело, что отношения эти регулируются нормами права.
Если же определить понятие основ местного самоуправления через совокупность норм, то получается, что и местное самоуправление представляет собой также совокупность норм права.
Однако при определении понятия местного самоуправления В.И. Фадеев не называет его совокупностью норм права, а указывает на то, что «это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории»1 .
Данное понятие складывается отнюдь не из совокупности норм. Оно включает в себя определенные группы общественных отношений, присущих муниципальной (местной) публичной власти.
А к основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую.
В научной литературе рассматриваются и другие основы местного самоуправления: теоретическая, социальная и пр.
Организационная основа содержит в себе структуру органов местного самоуправления, порядок и принципы их работы. Кроме того, в организационную основу включается институт выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.
Вторым важнейшим образующим элементом является территориальная основа. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например союза общин, была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Границы территории находились в зависимости от роста численности людей. Большая их численность диктовала необходимость расширения территории.
Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.
Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.
Развитие первых двух основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить, так как оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало также - рабочие места.
Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения.
Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого следует заметить, что основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.
С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой - они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Да это и понятно. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых и организационных ресурсов.
Конституция РФ как основа правового регулирования экономической основы местного самоуправления
Становление местного самоуправления требует прежде всего проанализировать конституционные нормы, составляющие правовую основу этого процесса.
Согласно ст. 12 Конституции, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»19.
Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.
Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.
Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст. 12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст. 12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают: необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти; необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.
Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему20.
Положение Конституции «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» позволяет констатировать его признание государством как субъектом российского конституционного права во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (см. ст. 2); это внутреннее сущностное свойство демократического и правового государства.
Местное самоуправление является правом местного сообщества. Граждане же имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и другом случае — это не обязанность. Как всякое другое право, право организовать самоуправление и участвовать в нем, обеспечивается заинтересованностью и активностью самого народа.
В Конституции закреплены правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130 — 133). Государство связано данными нормами. Но государство непосредственно не создает материально-финансовые условия деятельности органов местного самоуправления. В этом отношении общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан.
Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного самоуправления.
Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы. В России действуют Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Два федеральных закона, обеспечивающих конституционные гарантии граждан на местное самоуправление: Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 22.06.1998) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Многие субъекты Российской Федерации приняли законы о местном самоуправлении. Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным сообществом решений, только в том случае, если речь идет об осуществлении переданных ему от государственных органов полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи.
Правовой статус муниципального имущества
Одной из важнейших основ функционирования местного самоуправления выступает муниципальная собственность. Следует отметить, что первоначальное признание муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности произошло не в 1991 и 1993 годах. Признание муниципальной собственности российским законодательством произошло еще в ГК РСФСР 1922 года. Так, ст. 52 ГК РСФСР 1922 года, перечисляя различные виды собственности, прямо называла "государственную (национализированную) и муниципальную" собственность. В ГК РСФСР 1922 года муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной и не имела самостоятельного значения, однако факт ее выделения в гражданском законодательстве 20-х годов налицо. Далее происходящий процесс обобществления привел к утрате понятия муниципальной собственности. Так, в Конституции 1936 года отмечалось, что государственная собственность - всенародное достояние, которая составляет единый фонд52. Следовательно, в связи с переходом к централизованной системе государственного управления и введением принципа единства государственной собственности понятия муниципалитета и муниципальной собственности "вообще исчезли из закона и жизни" Восстановление муниципальной собственности в правах произошло с принятием Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР"53, который указывал на принадлежность имущества государству, муниципальным образованиям, общественным объединениям (организациям), гражданам и юридическим лицам 54. Таким образом, именно с принятием данного Закона муниципальная собственность как самостоятельная форма собственности была официально признана и узаконена. Такое признание означало и восстановление исторической преемственности системы местного самоуправления. Во многом законодательное закрепление муниципальной собственности и права муниципальной собственности было продиктовано процессом проводимых в нашей стране демократических, политических, экономических реформ в начале 90-х годов (как было отмечено выше), а также масштабами надвигающегося рыночного хозяйствования. Тем не менее инерция восприятия муниципальной собственности как неотъемлемой составной части государственной собственности, утвердившегося в советское время, дает о себе знать. Вопрос о целесообразности выделения муниципальной собственности стал дискуссионным в юридической литературе. Рассматривая муниципальную собственность как публичную форму собственности, многие авторы выражали сомнение по поводу ее обособления. Так, Г.В. Мищенко определяет назначение "публичной собственности в виде государственной и муниципальной собственности для сохранения единого экономического пространства, причем их противопоставление или отчуждение крайне вредно, так как их раздельное существование теряет смысл"55. Е.А. Суханов считает, что "коммунальная или муниципальная собственность может рассматриваться как особая разновидность права государственной собственности. Однако при таком подходе не удается найти и обосновать сколько-нибудь существующие отличия в их правовом режиме"56.
В противовес указанной выше позиции сторонники обособления муниципальной собственности обосновали ряд положительных тенденций. К примеру, Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности - "это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования" . Немаловажное значение в области изучения механизма правового регулирования отношений муниципальной собственности имеет работа Е.А. Илюхиной "Правовое регулирование отношений муниципальной собственности в РФ", которая одна из первых по этой проблематике в 1996 году завершила диссертационное исследование 58. Теоретическое обоснование муниципальной собственности и права муниципальной собственности в дальнейшем было дано в работах В.К. Андреева, А.А. Уварова, Н.В. Постового, Л.Е. Лаптевой, Ю. Тихомирова, Е.А. Слепнева и других отечественных правоведов 59.
Поддерживая указанных исследователей в их стремлении обосновать самостоятельность муниципальной собственности, ее независимость от собственности государственной, постараемся дать определение муниципальной собственности. Очевидно, что специфика отношений муниципальной собственности тесно связана со спецификой местного самоуправления как такового.
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.
Анализ нормативной базы свидетельствует о том, что главным структурообразующим элементом финансово-экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение в признании муниципальной собственности и ее равной правовой защите наряду с другими формами собственности (ст.8, ч.2). Статья 132 Конституции предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
Из статьи 215 ГК РФ очевидно следует, что право муниципальной собственности - это разновидность права собственности в целом. Возникает вопрос, какие же отличительные черты ему присущи.
Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит местные финансы к экономической основе местного самоуправления (ст.28). Раскрывается понятие "местные финансы" в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно статье 2 закона, "местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства".
При этом право собственности в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования либо делегируется органам местного самоуправления.
Одной из основных задач реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов.
Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-Ф3, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России, которые были произведены соответственно Федеральными законами от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ и от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ.
Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.
В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.
Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными.
В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района — поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей67[30" к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.
Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариантивности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.
Анализ показывает, что в структуре собственных доходов муниципальных образований снижается доля налоговых и неналоговых доходов (53,1% в 2008 г. и 59,1% - в 2007 г.) и растет доля межбюджетных трансфертов, без учета субвенций из фондов компенсаций (41,2% в 2008 г. и 40,9% в 2007 г.).
На выездном расширенном заседании президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля 2009 г.., отмечалось, что в России за I квартал 2009 г. по сравнению с I кварталом 2008 г. расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы - лишь на 1,3%, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.
В 2008 г., по данным Минфина России, налоговые доходы в структуре доходов местных бюджетов составляли 38,2% (720,4 млрд руб.). При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц - 68,6%, а доходы от местных налогов составляли лишь 11,5% (82,8 млрд руб.), в том числе земельный налог - 10,3%, налог на имущество физических лиц - 1,2%68.
Финансовая самостоятельность автоматически не порождает финансовую состоятельность муниципальных образований, поэтому государство содействует развитию его финансово-экономической инфраструктуры, гарантирует ее защиту через эффективную систему мер, включающую поддержку через целевые федеральные и региональные программы. Финансовая самостоятельность гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет".
Финансовая состоятельность достигается передачей объектов государственной собственности в муниципальную, а также материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Далее среди этих средств выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
Дополнительно на субъекты Российской Федерации возлагается ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст.5, п.5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований (ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому все большее значение приобретают вопросы бюджетного федерализма, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.
