Содержание к диссертации
Глава 1 Европейская Хартия местного самоуправления и 21
проблемы развития конституционной модели российского местного самоуправления
1.1. Местное самоуправление: международный опыт и Россия 21
1.2. Конституционная модель российского местного 47
самоуправления
1.3. Инкорпорация норм Европейской Хартии местного 65
самоуправления в российское законодательство
Глава II Реформа местного самоуправления в Российской 103
Федерации 2003 г.: правовое содержание
2.1. Основы местного самоуправления по федеральному 103
закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2.2. Региональные аспекты реализации Федерального закона 138 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2.3 Проблемы реализации и перспективы развития 172
конституционной модели российского местного самоуправления
Заключение 202
Список использованной литературы 207
Приложения 248
Введение к работе
Российской Федерации 1993 года местное самоуправление составляет одну
из основ конституционного строя России, то есть является одним из
ведущих принципов, определяющим наряду с разделением властей и
федерализмом систему публичной власти в государстве.
Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере. Формирование новой правовой базы местного самоуправления в России в 90-х годах XX века предопределило появление комплексной отрасли российского права - муниципального права. Хотя в науке пока нет единого взгляда на место муниципального права в системе отечественного права, существование такой самостоятельной отрасли можно считать признанным фактом.1
Системный анализ роли и значения различных видов источников муниципального права способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения. Необходим комплексный, научный подход к проблемам конституционно-правового формирования и деятельности местного самоуправления.
XX век принес понимание того, что демократическое правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только
1 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Диссертация ... д.ю.н. -Екатеринбург. 1998. -276 с. Как справедливо отмечает И.В. Выдрин, главная причина возникновения отрасли муниципального права состоит в расширении и усложнении предмета правового регулирования - отношений в сфере местного самоуправления; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы /под ред. В.Т. Кабышева. - Саратов: изд-во Сарат. ун-та, 2003. -280 с.
при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного.1 Жители местных сообществ должны иметь возможность самостоятельно, под личную ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления, как того требует Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г.2 и глава 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ. Сегодня в России происходит сложнейший процесс, в ходе которого одновременно идет реформирование старых и формирование принципиально новых институтов местного самоуправления.
Необходимость реформирования обусловлена совокупностью причин: - практическая потребность, обусловленная наметившейся тенденцией децентрализации государственного управления с переносом центра
См. Путин В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению. // Российская газета. 2001. 28 февраля.
2 См. более подробно: Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» от 11.04.1998, № 55-ФЗ//СЗ РФ, 1998, № 15. Ст. 1695; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ//СЗ РФ 1995, № 35. Ст. 3506; Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. // Российская газета. 2003, 8 окт.; Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 № 8-ФЗ/ СЗ РФ 1998, № 2. Ст. 224; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 17.06.1996 //СЗ РФ 1996, № 25. Ст. 2965; Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10 1985 // Право Совета Европы и Россия. Сб. док. и мат. -Краснодар, 1996. С. 242-254; Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995. -М,: Юридическая литература, 1995. -160 с; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (коллектив авторов) /под ред. В.В. Лазарева. -М: Спарк, 1997; Ясюнас В. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. 2-е изд., доп. -М.: Ось-89, 1997, -176 с; Местное самоуправление, сб. норм, актов. -М., 1998; Глотов С.А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. -Саратов: СГАП, 1999. С. 446-478; Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы. -М.: Юриспруденция, 2002. - 72 с; Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22.08.2004 № 122-ФЗ /Льготы и льготные выплаты. Новое законодательство. -М.: Юридическая книга, 2004, -344 с.
тяжести на местный (муниципальный) уровень, реальную полномасштабную реализацию главы 8 Конституции РФ;
острая необходимость методологического и методического обеспечения решения сложных проблем местного самоуправления;
потребность в изыскании новых эффективных средств для преодоления социально-экономического кризиса;
снижение влияния субъективных, случайных факторов на процесс формирования правовой базы местного самоуправления;
потребность в наличии единой теоретической базы для последовательного и систематического исследования организационных, социальных, экономических и других проблем местного самоуправления, ибо каждая группа указанных проблем может быть правильно осознана, поставлена и решена только на основе общей теории местного самоуправления.
Нынешняя реформа местного самоуправления переступила порог очередного этапа, содержание которого, скорее всего, окажется более продолжительным по сроку и будет заключаться в решении следующих задач:
систематизации норм федерального законодательства, устранении противоречий между нормами федеральных нормативных актов, устанавливающих правовые гарантии местного самоуправления, а также противоречий между ними и иными актами федерального законодательства;
восполнении пробелов в регулировании организации деятельности местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;
совершенствовании норм федеральных нормативных актов, в том числе конституционно-правовых норм;
приведении нормативных актов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований в соответствие с Конституцией Российской
Федерации, Европейской Хартией местного самоуправления и федеральным законодательством;
разработки и реализации правового механизма четкого и всестороннего разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными органами;
совершенствовании правовых гарантий финансово-хозяйственной независимости местного самоуправления;
совершенствовании правовых механизмов судебной защиты прав местного самоуправления, в т.ч. их права на объединение в ассоциации.
При этом проведение муниципальной реформы в Российской Федерации должно строиться с учетом общих тенденций развития гражданского общества и формирования правового государства.
Вместе с тем, очевидно, что ряд нерешенных до сегодняшнего дня проблем, вызванных экономическими трудностями, политической нестабильностью в России и забвением международного опыта, в т.ч. принципов и норм Европейской Хартии местного самоуправления, значительно снижают эффективность проведения реформы местного самоуправления и реализации его прав.
Поэтому одной из первостепенных задач науки конституционного и муниципального права, на данном историческом этапе, является всесторонняя научная разработка проблем местного самоуправления в Российской Федерации, создание целостной системы научных положений, посвященных вопросам его формирования и эффективной деятельности с учетом современного уровня правового регулирования, особенностей социально-эконо-
мического и политического положения России на основе обобщения и анализа отечественного и зарубежного опыта, в т.ч. и опыта Совета Европы.1
Все это предопределило выбор темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Изучение проблем становления системы местного самоуправления имеет в России достаточно долгую историю. В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. Государство сознательно шло на возрождение самоуправления, прежде всего, в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать решению указанных проблем. Земские реформы 60-х годов XIX века вызвали разработку теории местного самоуправления, которая велась вплоть до 20-х годов XX столетия. Примечательны труды В.П. Безобразова, А.Н. Васильчакова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнова, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.
Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению ученых начала XX века, советские и современные авторы продолжили исследование проблем в сфере местного самоуправления. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Б.Н. Габричидзе, Т. М. Пальгуновой. Заметен повышенный интерес к местному самоуправлению в
Разработка Европейской Хартии местного самоуправления была инициирована в середине 80-х годов XX столетия активно действующим в рамках СЕ Конгрессом местных и региональных властей Европы. Хартия была открыта к подписанию 15.10.1985 г. Ее участниками стали: Австрия, Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Испания, Исландия, Италия, Кипр, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Финляндия, ФРГ, Швеция и многие другие европейские страны. РФ подписала данную Хартию 28.02.1996, ратифицирована Государственной Думой ФС РФ 20.03.1998. При этом нельзя сбрасывать со счета изучение отечественного опыта реформирования деятельности местных сообществ в России, в т.ч. как до 1917 г.: реформ Александра II (Земской 1864 и Городской 1870), функционированием в дореволюционной России управления с губернским и уездным земством и городским самоуправлением, так и после этой даты: деятельности органов Советской власти на местах - Советов народных депутатов, исполкомов.
90-е годы XX столетия. Среди ученых, внесших серьезный вклад в становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, в т.ч. под углом зрения реализации Европейской Хартии местного самоуправления, следует назвать В.Ф. Абрамова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.А. Ачкасова, Р. Бабуна, Г.А. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.В. Володина, И.В. Выдрина, Г. Герасименко, Л.В. Гильченко, С.А. Глотова, Е.В. Гриценко, А.С. Джашитова, Ю.А. Дмитриева, В.Г. Игнатова, Н.А. Игнатюк, А. Замотаева, В.Т. Кабышева, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комкову, П.М. Курдюка, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.А. Лапина, С.Н. Лопатину, Л.А. Лукашова, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, А.Б. Мизя, О.О. Миронова, И.И.Овчинникова, А.А. Подсумкову, Н.В. Постового, В.В. Пылина, О.Л. Савранскую, А.А. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, А.Н. Улиско, В.И. Фадеева, Н.И. Химичеву, А.И. Черкасова, М.А. Чернышева, Д.Ю. Шапсугова, К.Ф. Шеремета, А. Широкова, Е.С. Шугрину, В.Л. Ясюнаса и других.
В настоящее время проблемы конституционно-правового формирования местного самоуправления, совершенствования его взаимоотношений с органами государственной власти все чаще становятся предметом диссертационных исследований. На наш взгляд, наиболее значимые среди них работы Е.С. Шугриной «Организационные основы местного самоуправления» (М., 1997), М.З. Фейгина «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» (Саратов, 1999); А.А.Сергеева «Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: (Проблемы теории и практики)» (Воронеж, 2000); В.П. Канищева «Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации» (Хабаровск, 2000); М.А.
Кулушевой «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации» (Саратов, 20001); А.В. Колесникова «Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), А. Р. Еремина «Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы» (Саратов, 2003), Садчиковой И.Э. «Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области)» (Москва, 2004) Лаптевой М.Н. и Курдюка П.М. «Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой анализ» (Краснодар, 2004) и другие.
Особого внимания заслуживают работы, посвященные вопросам защиты прав местного самоуправления. В их числе: «Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России». Т. 1 /под ред. Т.Г. Морщаковой; «Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России». Т. 2 /под ред. В.М. Жуйкова; «Защита прав местного самоуправления арбитражными судами России». Т. 3 /под ред. А.А. Арифулина (все: Москва, 2003).
Однако быстрое развитие нормативной правовой базы и реформа местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Отдельные взгляды и концепции оказываются несостоятельными и требуют уточнения, а то и коренного пересмотра. Нередко в теории встречаются и явные пробелы.
Так, например, по-прежнему весьма актуальными для осуществляемой
в РФ реформы местного самоуправления являются следующие положения
Европейской Хартии местного самоуправления:
предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом (ст. 4 Хартии);
при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления, последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями (ст. 4 Хартии);
в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно, заблаговременно и в соответствующей форме (ст. 4 Хартии);
органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций (ст. 9 Хартии);
финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по Конституции или закону полномочиям (ст. 9 Хартии);
местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес (ст. 10 Хартии);
условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций (ст. 7 Хартии).
Актуальным в условиях осуществляемых реформ остается и спор о
наиболее оптимальных моделях организации местного самоуправления, в
т.ч. в контексте «классического» определения местного самоуправления, данного в ст. 3 Европейской Хартии.
Исследование наиболее важных проблем формирования системы местного самоуправления должно опираться на международный опыт, глубокую теоретическую базу, в том числе на документы Совета Европы. Базовым документом по рассматриваемой проблеме является Европейская Хартия местного самоуправления, хорошо зарекомендовавшая себя более чем в 40 государствах - членах Совета Европы.1
Нормативная база исследования. Для изучения конституционно-правовых основ формирования и деятельности местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством использованы Европейская Хартия местного самоуправления, Конституции, Уставы и иное законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, судебные решения, отчеты и материалы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Привлекались материалы научных и практических конференций по различным аспектам правового регулирования местного самоуправления, данные периодической печати.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере местного самоуправления и регулируемые Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией местного самоуправления,
Под местным самоуправлением, согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного прямого равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами, (курсив диссертанта). Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону. См.: Право Совета Европы и Россия. Сб. док. и мат. -Краснодар: Советская Кубань, 1996. С. 246-247.
федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, другими нормативными актами.
Предметом исследования служат положения Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации (ст. 3, 8, 9, 12, глава 8, ст. 130-133), федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, местные нормативные акты, регулирующие деятельность местных сообществ; принципы построения, фактическое состояние и динамика развития нормативной правовой базы местного самоуправления. Кроме того, в предмет исследования вошли существующие проблемы в сфере формирования и деятельности местного самоуправления в контексте реализации в РФ Европейской Хартии местного самоуправления, критерии оценки их эффективности, имеющиеся законопроекты и предложения, законодательные инициативы в сфере правового обеспечения деятельности муниципальных образований.
Целью исследования является изучение мирового опыта, в т.ч. государств - членов СНГ,1 Европейской Хартии местного самоуправления и обобщение практики конституционно-правового формирования местного самоуправления, анализ ряда теоретических и методологических проблем нормативного правового регулирования деятельности местного самоуправления в Российской Федерации; выявление недостатков в реально существующей нормативной правовой базе и подготовка конкретных рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов по ее совершенствованию.
Так, например, в Конституции Украины 1996 г. впервые на конституционном уровне закреплено понятие местного самоуправления, которое определяется как право территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города -самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины (раздел XI «Местное самоуправление», ст. 140-146 Конституции Украины). -Харьков: Ранос, 2004. С. 38-40.
Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи, очерченные в своей основе рамками предложенного плана диссертационного исследования. Они сводятся к следующему:
анализ истоков становления идей самоуправления с учетом опыта государств - членов Совета Европы, основ формирования и деятельности местного самоуправления в зарубежных странах и в России с целью проведения аналогии и использования отдельных элементов в отечественной практике;
исследование отечественного исторического опыта местного самоуправления в Российской Федерации и возможности адаптации к современным условиям;
анализ конституционно-правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации с целью выявления противоречий и недостатков действующего правового механизма при формировании и деятельности местного самоуправления;
анализ особенностей и проблем реализации Европейской Хартии местного самоуправления, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и муниципального нормотворчества в сфере местного самоуправления в современных условиях;
исследование с учетом новых подходов и знаний понятия и особенностей реализации компетенции местного самоуправления в целом и органов местного самоуправления в частности;
выявление роли и места отдельных государственных полномочий в объеме компетенции местного самоуправления;
оценка эффективности сложившейся системы распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;
выявление предпосылок и условий эффективности осуществления местного самоуправления;
изыскание путей совершенствования законодательной базы местного самоуправления и выработка рекомендаций по более четкому и эффективному правовому регулированию деятельности местных сообществ.
Методологической базой исследования является совокупность научных методов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования.
Проблематика местного самоуправления является той реальностью, которая познается методами самых разнообразных отраслей научного знания. Ведущую тенденцию развития современной науки составляет углубление междисциплинарных исследований актуальных проблем. При анализе поставленных проблем применен общий метод научного исследования -сравнение.
При проведении исследования были широко использованы и другие общенаучные методы. Среди них можно назвать анализ, синтез, исторический, социологический, статистический методы, метод восхождения от конкретного к абстрактному, аналогии, абстрагирования и моделирования.
Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, установление степени влияния государственных органов на органы местного самоуправления и форм их взаимодействия осуществлялся, в первую очередь, с помощью различных способов толкования правовых норм и нормативно-логического метода. С этим методом тесно связано использование другого общенаучного метода - синтеза.
Применительно к объекту настоящего исследования исторический метод использовался при анализе динамики формирования и деятельности
местного самоуправления как на протяжении периода реформ,1 так и в изучении более глубоких исторических корней правовых основ местного самоуправления.
В ходе исследования диссертант также стремился проследить постепенное нарастание нормативно-правовой базы местного самоуправления, отметить и сравнить количество нормативно-правовых актов, устанавливающих правовые основы местного самоуправления в различных регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации. Это позволил осуществить статистический метод.
Метод восхождения от абстрактного к конкретному применялся при переходе от исследования теорий местного самоуправления, его различных моделей к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, в т.ч. функционирующих в городах Краснодаре и Ростове-на-Дону. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в качестве консультанта ряда структур Ассоциации городов Юга России2 и преподавателя пра-
Диссертант согласен с точкой зрения ряда авторов о том, что в условиях современной России (с 1991 г.) развитие местного самоуправления играет весьма важную роль в деле обеспечения прав человека, и в его развитии целесообразно выделить три крупных этапа, рассматриваемых в диссертации. Особой составляющей третьего этапа является реализация Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 о «монетизации» льгот и передаче значительной части полномочий из центра на местный уровень.
2 Ассоциация городов Юга России (АПОР) была создана в 1991 г. В настоящее время она объединяет 25 городов южнороссийского региона. При АПОР действует Экономический совет, Совет по муниципальному праву, Совет по образованию, Координационный совет творческой интеллигенции Юга России. Ассоциация поддерживает деловые контакты с Ассоциацией экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа, Ассоциацией малых городов Юга России, Ассоциацией шахтерских городов Донбасса и рядом других объединений муниципальных образований.
вовых дисциплин Кубанского государственного технологического университета.
Научная новизна работы обуславливается, в первую очередь, тем, что в ней комплексно и полно проанализирован ряд важных аспектов реализации в Российской Федерации Европейской Хартии местного самоуправления, становления и деятельности местного самоуправления современной России.
В работе предпринята попытка целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма конституционно-правового формирования и деятельности местного самоуправления, с учетом международного опыта, внедрения положений Европейской Хартии местного самоуправления, даются рекомендации по совершенствованию как законодательства, так и правоприменительной практики в области обеспечения дальнейшего эффективного процесса развития местного самоуправления в нашей стране, его оптимальной интеграции в единую систему властеотношений.
Диссертантом излагается собственное видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как при разработке и применении нормативных правовых актов, так и при теоретическом анализе рассматриваемых вопросов.
Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики в области взаимодействия различных уровней публичной власти позволили выдвинуть ряд новых положений и рекомендаций, содержащих элементы новизны и направленных на совершенствование деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В диссертации обосновываются следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
В основе конституционной модели российского местного самоуправления лежит государственно-общественный подход. Единство этих двух начал (государственного и общественного) является концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления.
На базе государственно-общественной модели местного самоуправления целесообразна разработка и принятие в форме федерального закона федеральной государственной доктрины реформирования местной власти, проведения глубокой муниципальной реформы, в основу которой должен быть положен российский опыт земского и городского самоуправления, учет достижений советского строительства, а также положительные результаты организации местного самоуправления в государствах - членах Совета Европы.
Конституция Российской Федерации по ряду положений может быть дополнена особо значимыми нормами Европейской Хартии местного самоуправления, в числе которых: понятие местного самоуправления (ст. 3 Хартии); право местных органов на ассоциацию (ст. 10 Хартии); право на сотрудничество с органами местного самоуправления других государств «на условиях, установленных законом» (ст. 10 Хартии); о статусе местных выборных лиц (ст. 7 Хартии); о защите «более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления» (п. 5 ст. 9 Хартии); о пределах административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (п. 3 ст. 8 Хартии); о достаточности собственных местных ресурсов в руках местного самоуправления (ст. 9 Хартии).
С учетом накопленного опыта становления местного самоуправления в Российской Федерации, приемлемого для других стран - членов Совета Европы возможно дополнить Хартию статьями и главами, посвященными: полномочиям органов местного самоуправления в области жи-
лищного строительства, коммунальной собственности, организации муниципального здравоохранения, развития физической культуры и спорта и т.д.; правам граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления»; новой редакции права граждан «избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; положению о «Надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных выборными представителями местных органов в связи с осуществлением ими полномочий, а также компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу» и т.д.
При введении в Российской Федерации двухтиповой модели местного самоуправления (поселение - муниципальный район) абсолютно необходимым является установление критериев, на основании которых определяются территории муниципальных образований.
Решение вопросов местного самоуправления - это воплощение власти народа. Чтобы нести в себе эту власть, органы местного самоуправления должны наделяться серьезными властными полномочиями. Реализация положений Конституции РФ должна заключаться в увеличении властного потенциала органов местного самоуправления, в т.ч. путем реализации положений ст. 4 Хартии: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти». «В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно - заблаговременно и в соответствующей форме».
7. На основе четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, на основе минимальных государственных стандартов определить базу (необходимые бюджетные расходы) для реализации возложенных на местное самоуправление полномочий. На долгосрочной основе за муниципальными образованиями закрепить доходные источники для покрытия расчетной базы, а имущественные налоги перевести в разряд местных. Такой подход даст каждому муниципальному образованию стимулы к развитию, устранит иждивенческие настроения.
Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами, рекомендациями и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование правовой базы формирования и деятельности местного самоуправления. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования могут представлять интерес для правоведов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе правовой деятельности этого важного конституционного института.
Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при подготовке и преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», в создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в разработке и совершенствовании нормативных актов на уровне местного самоуправления, в практике органов местного сообщества.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором при преподавании учебных дисциплин: «Правоведение», «Теория и история государства и права», «Конституционное право России», консультативной деятельности в администрации и Городской думе г. Краснодара.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования отражены в опубликованных автором научных работах, апробированы при рассмотрении указанных проблем в ходе работы ряда научных конференций, семинаров, «круглых столов».
Выводы, сделанные в результате диссертационного исследования, используются автором в практической деятельности в качестве доцента правовых дисциплин факультета экономики, управления и бизнеса Кубанского государственного технологического университета.
Структура диссертации определяется ее целями, задачами и характером исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
