Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Местное самоуправление как форма публичной власти народа 24
1.1- Понятие и общая характеристика местного самоуправления 24
1.2. Система местного самоуправления, ее компоненты 50
1.3. О соотношении местного самоуправления и государственного управления 92
1.4. Особенности развития системы местного самоуправления 120
ГЛАВА 2. О разграничении компетенции и взаимодействии между органами местного самоуправления и государственными органами власти 144
2.1. Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами 144
2.2. Реализация государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления 186
2.3. Формы взаимодействия и интеграции между органами местного самоуправления и государственными органами 217
ГЛАВА 3. Оптимизация функционирования местного самоуправления 245
3.1. Оптимизация предметов нелепым и полномочий местного самоуправления 245
3.2. Оптимизация организационно-территориальных основ местного самоуправления 255
3.3. Оптимизация финансово-экономических основ местного самоуправления 295
3.4. Некоторые проблемы ответственности в системе местного самоуправления 317
Заключение 342
Библиография 351
- Понятие и общая характеристика местного самоуправления
- Система местного самоуправления, ее компоненты
- Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами
- Оптимизация предметов нелепым и полномочий местного самоуправления
Введение к работе
Появление и развитие института местного самоуправления в со
временной России стало одним из знаковых явлений в общем про
цессе ее демократических преобразований. Характерная для прежнего
советского государства централизованная вертикаль власти, будучи
несовместимой с новым общественным устройством, требовала за
мены, которой и явилась организация местной власти, не связанной
с непосредственным руководством государственного аппарата. Орга
низованная и действующая в интересах местного населения муници
пальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по пра
вилам, установленным государством, решать вопросы, которые
связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, по
селков и на других населенных территориях. Но такая власть не может
появиться внезапно, одновременно с се декларированием в консти
туционных нормах. І Іроцесс становления местного самоуправления в
России имеет множество противоречий, обусловленных не только
естественными для всякого развития трудностями роста, но и обсто
ятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией неко
торых фрагментов прежней авторитарной системы управления. И про
исходит это не оттого, что изменяется соответствующим образом
политическая воля государственного руководства, а в силу наличия
пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются
представлениями о прежней системе организации и функционирова
ния местной власти.
К сожалению, ни прежний российский дореволюционный опыт развития местного самоуправления, ни соответствующий опыт развитых демократических стран не позволяет ввиду большой специфики наших демократических реформ и условий их проведения со всей необходимой полнотой этим опытом воспользоваться. Конкретная
модель местного самоупрашіеиим, которую можно было реализовать
на практике, законодателем также не создана. А значит, неизбежен путь проб и ошибок, который дезорганизует всю систему власти и управления в нашем обществе, В этой связи ощущается острая потребность в знаниях о том, в чем проявляется особенность власти местного самоуправления, и где проходит грань между местным самоуправлением и государственной властью. Важно понять, что представляет из себя система местного самоуправления, и как местное самоуправление должно взаимодействовать с государственной властью, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. Не менее значимой и актуальной является проблема оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально приближенном к интересам населения, государства и общества. От решения данных теоретических проблем зависят ответы на многие злободневные вопросы практики муниципального строительства. Так, предметом очень острой научной и общественной дискуссии уже несколько лет является проблема разграничения компетенции государственных и муниципальных органов власти в Российской Федерации, Практики, работники аппаратов органов государственного управления и местного самоуправления спорят по поводу того, какие полномочия и за счет каких источников должны осуществлять эти органы власти.
О том, что решение данной проблемы приобретает острый политический характер, служит важной стратегической задачей государственной политики, свидетельствует и то внимание, которое обращают на нес в своей деятельности федеральные органы государственной власти.
Поскольку в федеральных, областных и муниципальных нормативных правовых актах полномочия органов местного самоуправления довольно часто зафиксированы в виде сфер деятельности, опре-
делить на практике, в чьей компетенции находится тот или иной конкретный вопрос, бывает довольно сложно. Это положение усугубляется и тем, что нормотворчсская деятельность компетентных государственных и муниципальных органов по вопросам своего ведения порой не согласуется со статусом местного самоуправления, с конституционными принципами его организации и деятельности. Поэтому очевидно, что на практике невозможно разграничить полномочия государственных и муниципальных органов власти без добротной правовой основы. В свою очередь, как органы правотворчества, так и органы правоприменения нуждаются в теоретических изысканиях, і-де формулируются обшиє методологические подходы к урегулированию этих отношений.
Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется также усилением тенденции на огосударствление местного самоуправления. Особенно остро это проявляется в финансовой зависимости функционирования местного самоуправления от государственного (федерального, регионального) бюджета. Тем не менее споры по поводу достаточности или недостаточности средств муниципальных бюджетов для решения вопросов местного значения пока не отличаются плодотворностью, поскольку отсутствуют государственные социальные стандарты муниципальных образований, на которые государственные и муниципальные органы власти должны ориентироваться при составлении этих бюджетов.
Внутренняя структурная организация власти в муниципальных образованиях, как правило, рассчитана на сильную исполнительную власть в лице глав муниципальных образований, а представительные органы местного самоуправления фактически являются при этих главах совещательными органами. Довольно слабо, почти не заметно заявляет о себе территориальное общественное самоуправление, которое пока не осознало своей роли и своих возможностей в местном
самоуправлении. В целом, и население муниципальных образований, суля по низкой активности участия в выборах муниципальной власти, не очень заинтересовано в местном самоуправлении.
Многие субъекты Российской Федерации зачастую рассматривают местное самоуправление с узковедомственных, региональных позиций, стремятся приспособить его функционирование к решению, прежде всего, своих задач, укрупняя для своего удобства территории муниципальных образований и отказываясь от поселенческого принципа их формирования. Другие же субъекты Российской Федерации стремятся свес і и влияние местного самоуправления к минимуму, оставляя за населением право на создание своих муниципальных образований лишь в самых мелких населенных пунктах, при этом со своей стороны никак не инициируя и не поддерживая развитие там местного самоуправления.
Нельзя сказать, что федеральные структуры власти не обращают внимание на эти и другие проблемы местного самоуправления, но меры, которые они принимают в связи с этим явно не достаточны для формирования подлинного местного самоуправления. Первостепенная роль в решении этой задачи принадлежит ученым, занятым разработкой как специальных, прикладных, так и общих, концептуальных вопросов развития местного самоуправления.
Состояние разработки проблемы. Сравнительно небольшой промежуток времени, прошедший с момента учреждения института местного самоуправления в России, еще не позволил с достаточной полнотой и основательностью изучить это явление. Между тем, вопросам местного самоуправления, так или иначе затрагивающим круг обозначенных проблем, уже посвящены работы таких ученых, как С.А. Авакъян, Г,В- Барабашсв, II.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, М.А. Краснов, О-Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, И.И- Овчинников, Н.В, Постовой, В,В. Таболип, Ю.А. Тихомиров,
В. И. Фалеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, и многих других. При этом к исследованиям научно-методического, учебного характера, охватывающим всю проблематику организации и деятельности местного самоуправления в России, относится такие издания, как: Кутафин О.Е., Фадеев В.И, Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М-, 1997,; Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. — М., 1999.; Шугрина Е.С. Муниципальное право. — ML 1999.; Игнатов В.Г., Рудой В.В, Местное самоуправление в современной России: Учебное пособие. — Ростов-на-Дону., 2001.; Постовой Н.В. Муниципальное право: Учебник- — М., 1998; Выдрин И.В.Т КокотовА.Н. Муниципальное прано России, — М., 1999 и другие.
Изучению природы власти и теории местного самоуправления посвящены, например, работы Краснова М.А. Введение в муниципальное право. — М., 1993.; Сиддикова P.P. Местные органы власти и местное самоуправление (теоретические и организационно-правовые проблемы: Дпсс. локг. юршь наук. — М., 1993); Ковсшникова Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М.э 2001. Конституционно-правовые аспекты организации и функционирования местного самоуправления исследовали в своей монографии "Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике" И.В. Выдрин (Екатеринбург, 1998), и в своей работе "Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации" М.З. Фейгип (Самара, 2000). Отдельные вопросы, связанные с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти на основе действующего законодательства, поднимаются в работе И.И. Овчинникова ''Местное самоуправление в системе народовластия" (М., 1999). Проблемы использования форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления затрагивает в своей работе "Институты непосредственной демократии в
системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)" JLA. Нуднснко (Дисс. докт. юрид. паук. — М., 2001). Вопросам территориальной организации местного самоуправления посвящена работа "Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации" В.И. Фадеева (М., 1996). Эти и многие другие публикации явились предметом критического анализа и нашли свое отражение в настоящей диссертации. Вместе с тем необходимо признать, что пока отсутствует комплексное фундаментальное исследование, позволяющее уяснить отличия местного самоуправления от государственного управления, особенности развития и закономерности функционирования системы местного самоуправления во взаимоотношениях с государственной властью. Такая постановка вопроса в этой диссертации вызвала необходимость обратиться к работам ученых, специализирующихся в области системного исследования (Афанасьев В.Г. Системность и общество. — Мм 1980; Садовский В.Н. Основание обшей теории систем. — М., 1974 и др.) и государственного управления (Тихомиров ЮЛ, Управление делами общества. — М., І984; Атаманчук Г.В. Государственное управление. — М., 2000 и др.).
В основе исследования вопроса о разграничении компетенции государственных и муниципальных органов власти лежат теоретические разработки таких авторов, как К.Ф. Шеремет (Компетенция местных Советов. — М-? 1968), Б.М. Лазарев (Компетенция органов управления. — М., 1972), Ю.А. Тихомиров (Теория компетенции. — М., 2001) и др.
Предмет и цель исследования. Объектом настоящего исследования является процесс формирования института местного самоуправления в России. Предметом исследования служат отношения, связанные с самоидентификацией и оптимизацией местного самоуправления в процессе его развития и взаимодействия с государственной властью в Российской Федерации.
Цель исследования заключается в изучении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти, поиске оптимальной модели ото функционирования, разграничении местного самоуправления и государственного управления и нахождении наиболее эффективных форм их взаимодействия.
В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи:
с учетом собственного исторического и зарубежного опыта обоб-шить точки зрения и оценки ученых в отношении современной законодательной модели местного самоуправления в России:
представить образен системного восприятия местного самоуп-равления, охарактеризовать особенности и взаимосвязи элементов системы местного самоуправления;
рассмотреть в сравнительном плане процессы местного самоуправления и государственного управления, выявив отличительные особенности местного самоуправления;
— на основе синергетического подхода указать па особенности
развития системы местного самоуправления;
представить методику разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и государственных органов;
охарактеризовать виды и механизм включения государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления;
определить виды и выявить наиболее эффективные формьт взаимодействия и интеграции между государственными и муниципальными органами власти;
исследовать проблему оптимизации предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления с точки зрения их содержания и значения;
рассмотреть проблемы оптимизации местного самоуправления
с точки зрения его организационно-территориальных и финансово-экономических основ;
— проанализировать отдельные проблемы оптимизации ответственности в системе местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют системный, сравнительный и другие общеизвестные методы научного познания. Особое внимание в диссертации уделено междисциплинарному си-нергетическому методу исследования, который используется при изучении наиболее сложных общественных процессов с проявлениями самоорганизации, порядка и хаоса.
При подготовке настоящей работы, помимо научной литературы по проблемам местного самоуправления и исследований в области системного анализа и государственного управления, диссертантом было проанализировано и критически оценено соответствующее федеральное законодательство. Основными из источников материалов для изучения явились акты по местному самоуправлению, принятые законодательными органами субъектов Российской Федерации (было проанализировано содержание более 150 региональных нормативных правовых актов). Большое внимание в работе уделено также практике организации и осуществления местного самоуправления в Оренбургской области, в чем сам диссертант в качестве научного консультанта принимал непосредственное участие.
Научная новизна диссертации заключается в изучении местного самоуправления не только с точки зрения статуса его органов , но и как единства всех его компонентов, включая формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление. Для созревания местного самоуправления как самостоятельной публичной власти очень важно провести его разграничение с государственной властью, оптимизировать статус, структуру, условия фупкцио-нировапия местного самоуправления, в связи с чем диссертантом
предлагаются новые подходы к решению этих проблем. Очевидна и практическая значимость результатов этих исследований, которые направлены на вооружение как законодателя, так и правоприменителя новыми знаниями, позволяющими методологически правильно, в соответствии с конституционными нормами строить свой правотворческий и правоприменительный процесс в сфере регулирования отношений местного самоуправления.
Более подробно новизна диссертационного исследования сформулирована автором в ряде практических рекомендаций и теоретических положений, выносимых на зашиту. К ним относятся следующие:
]. Система местного самоуправления, не тождественная ее органам. Элементами системы местного самоуправления являются: а) наделенное властными полномочиями местное население; б) представительство публичной власти местного самоуправления; в) представительство обшественно-территорихпьной власти населения. Данные элементы соответственно проявляются через свои компоненты: а) формы непосредственного волеизъявления населения (референдум, выборы, опросы и т.п.); б) органы местного самоуправления; в) органы территориального общественного самоуправления.
В научной литературе и законодательстве данные элементы (компоненты) воспроизводятся в основном как обособленные (самодостаточные) явления. В связи с этим для усиления идентификации и повышении эффективности этой формы публичной власти автором предлагается использовать целостное, системное видение местного самоуправления. В диссертации указывается па интегративные свойства и качества системы местного самоуправления, роль и функциональное назначение каждого из элементов системы. Особое внимание при этом обращается на важность иптегративпых связей органов местного самоуправления с населением и территориальным обществен-
&
«
*
ным самоуправлением, в отсутствие которых органы местного самоуправления, їіс будучи в системе государственных органов, могут сформировать собственные корпоративные системы, далекие как от интересов государства, так и от интересов местного населения.
2. Несмотря на значительную общность целей, задач и функций
местного самоуправления и государственного управления, управлен
ческое воздействие каждого из этих процессов отличается своеобра
зием;, предопределяемым наличием в местном самоуправлении как
государственных, так и общественных начал. Хотя внутри системы
местного самоуправления и существуют субъекты и объекты управле
ния, в целом, по отношению к государству местное самоуправление
должно рассматриваться как самоуправляемая система, где объект и
субъект управления совпадают.
Местное самоуправление в отличие от государственного управления свободно от жестких регламептарных рамок функционирования, централизованного управления и ярко выраженного политического содержания, свойственного деятельности государственных органов. Способность местного самоуправления к самоорганизации своего функционирования, в том числе оптимизации структуры, при непосредственном участии в этом процессе местного населения и территориального общественного самоуправления предполагает наличие как государственно-правовых, так и иных властных регуляторов функционирования местного самоуправления, находящихся внутри ее системы. Обращается внимание и на другие отличительные признаки и детали местного самоуправления и государственного управления.
3. Современное хаотичное состояние развивающегося института
местного самоуправления в России требует синсргстического подхо
да к его изучению. В условиях, когда не возможно, да и не целесооб
разно законодательным путем экстраполировать те или иные конк
ретные модели организации местного самоуправления "сверху", важно
создать благоприятные условия для проявления обусловленных ини
циативой и творчеством самого населения "здоровых ростков" мест
ного самоуправления, вовремя их заметить и поддержать. Это не ис-
. ключает, а наоборот, предполагает активную роль в этом процессе
законодателя, который призван наряду с созданием надежных гарантий местного самоуправления указать желательные и необходимые направления его развития.
4. В рамках тематики диссертационного исследования наиболее
важное значение имеет изучение органов местного самоуправления,
поскольку именно их функционирование является во многом опре
деляющим для развития системы местного самоуправления в целом. В
связи с проводимой по инициативе Президента РФ работой по разграничению предметов ведения и полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправлении автором предлагается методика такого разграничения. Суть этой методики заключается, во-первых, в уточнении и унификации содержания термина "вопросы местного значения", который в законодательстве отождествляется с исключительной компетенцией оргатгов местного
самоуправления. Во-вторых, в последовательной дифференциации сфер, участков и инструментов, с помощью которых удается найти собственные полномочия органов местного самоуправления в таких сферах их реализации, которые очень тесно переплетены с осуществлением государственных функций.
5. Анализируя правотворческую практику разграничения предме-
*, тов ведения и полномочий органов государственной власти и органов
местного самоуправления, автор, обращая внимание на противоречивость и декларативность соответствующего действующего законодательства, наряду с мерами по устранению данных недостатков предлагает дифференцировать формы и способы их разграничения в зависимости отряда названных в диссертации обстоятельств. Для ре-
ализации идеи разраоотки проекта федерального закона о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в работе предлагаются структура и узловые моменты, которые целесообразно отразить в предполагаемом проекте закона.
6. Касаясь вопроса об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, наряду с делегированием государственных полномочий диссертант обращает внимание на существующие в практике законодательного регулирования случаи безотзывного закрепления государственных полномочий за органами местного самоуправления, без указания па государственный характер этих полномочий и передачи необходимых для их реализации материальных и финансовых средств. На данные полномочия, которые автор называет инкорпорированными должен полностью распространяться государственный режим реализации этих полномочий.
Рассматривая причины и услошія "несанкционированного" появления в действующем федеральном законодательстве инкорпорированных государственных полномочий, диссертант предлагает по возможности унифицировать процедуру инкорпорации с процедурой делегирования государственных полномочий, включив в качестве обязательного условия реализации этих полномочий органами местного самоуправления их государственное финансирование. Автор также считает, что наряду с инкорпорацией государственных полномочий возможна, а где-то и просто необходима, инкорпорация форм реализации государственных полномочий применительно к реализации собственных, наиболее важных полномочий органов местного самоуправления. Так, инкорпорация правотворческих государственных процедур и требований к их осуществлению будет способствовать предохранению от "девальвации" правовых норм, принимаемых органами местного самоуправления по вопросам своего ведения, органи-
чеекому их включению в общую систему нормативных правовых актов России.
7. Анализируя правовые основы делегирования государственных
полномочий органам местного самоуправления, диссертант предла
гает свою позицию по ряду проблем, ставших наиболее острыми и
актуальными в практике делегирования таких полномочий- Так, пре
делы делегирования государственных полномочий целесообразно ре
гулировать как установлением запретов на делегирование отдельных
полномочий, так и определением принципов делегирования. Госу
дарственные полномочия не должны делегироваться конкретным орга
нам местного самоуправления, поскольку это косвенным образом
влияет на самостоятельность местного самоуправления в решении
своих вопросов. Не следует предоставлять государственным органам
право отменять принятые органами местного самоуправления по де
легированным государственным полномочиям акты по мотиву их не
целесообразности, поскольку это является вмешательством в опера
тивную деятельность органов местного самоуправления и негативно
отражается на их авторитете перед населением. Автором дается клас
сификация оснований и условий прекращения делегированных госу
дарственных полномочий.
Обращается внимание на необходимость выверенного использования как делегирования, так и инкорпорации государственных полномочий, поскольку это сильно влияет на систему местного самоуправления, деформируя ее в сторону государственных институтов власти.
8, Изучая практику взаимодействия государственных и муници
пальных органов власти, автор отмечает, в частности, недостатки
реализации права законодательной инициативы органов местного
самоуправления в законодательных органах субъектов Российской
Федерации, обращает внимание на противоречащую законодатель
ству практику создания совместных государственно-муниципальных
органов, предлагая иные, более приемлемые формы такого сотрудничества.
С целью классификации форм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в зависимости от условий проявления воли сторон автором предлагается теоретическая схема такого взаимодействия, включающая в себя добровольную, явочную и дискреционную формы. Особое внимание при этом автор уделяет анализу дискреционных форм взаимодействия, понимая под ними реализацию государственными органами своих властных полномочий в отношении органов местного самоуправления в сфере соблюдения действующего законодательства, реализации делегированных государственных полномочий, государственного регистрационного учета муниципальных образований и регистрации их уставов, предоставлении органами местного самоуправления в государственные органы предусмотренной действующим законодательством информации и др.
9. Затрагивая проблему оптимизации местного самоуправления,
диссертант предлагает институционализировать разделение полномо
чий органов местного самоуправления на обязательные и факульта
тивные. Это поможет оптимизировать как внутреннюю организацию
органов местного самоуправления, так и внешнее взаимодействие их
с государственными органами власти. С целью оптимизации предме
тов ведения автор предлагает дифференцировать вопросы местного
значения в зависимости от степени участия в их нормативно-право
вом регулировании государственных и муниципальных органов влас
ти, что придаст этому регулированию определенную системность,
поможет избежать многих коллизий и пробелов в действующем зако
нодательстве о местном самоуправлении.
10. Для оптимизации внешнего функционирования муниципаль
ных органов с целью приведения в соответствие круга задач, возло
женных законодательством на органы местного самоуправления, с
их реальными возможностями предлагается при определении видов полномочий учитывать наличие объектов регулирования, бюджетных и иных материальных средств, квалифицированных кадров и др. Сам круг решаемых местным самоуправлением задач и вопросов объективно требует наличия двухуровневой системы муниципальных образований, что не исключает возможности создавать для этого совместные муниципальные структуры или передавать решение отдельных вопросов частным предприятиям.
Для оптимизации внутреннего функционирования местного самоуправления принципиально важным является статус и правовые основы взаимоотношений выборного представительного органа и главы муниципального образования- Диссертант считает недостаточными установленные федеральным законодательством гарантии властных полномочий выборного представительного органа, поскольку на практике в региональном законодательстве и уставах муниципальных образований они нивелируются с полномочиями глав этих муниципальных образоізаиий. Необходимо также более четко установить иерархию правотворческой деятельности муниципальных образований, сделав ее фактически прерогативой выборных представительных органов местного самоуправления, отказав главам муниципальных образований в праве издавать нормативные правовые акты по вопросам ведения муниципальных образований.
В диссертации предлагается теоретическая трактовка объема полномочий органов местного самоуправления, которая, по мнению автора, должны включать в себя следующие параметры: территориальный уровень, па котором функционируют органы местного самоуправления, сила и насыщенность управленческого полномочия элементами внешнего воздействия на управляемый объект, количество объектов, на которые осуществляется управленческое воздействие. В этой связи во избежание возможных перекосов и несогласованности
в управленческом воздействии органов местного самоуправления предлагается по образцу с системой государственных органов придерживаться их деления на органы обшей и специальной компетенции. Кроме того, с целью снижения нагрузки ма органы местного самоуправлении предлагается активно использовать управленческий ресурс органов территориального обтественного самоуправления, делегируя им отдельные полномочия,
13. Анализируя способы и формы реализации муниципальных пол
номочий, автор приходит к выводу о необходимости оптимизации
административных методов управления, а также использования ак
тов применения права только в случае невозможности самостоятель
ной реачизации субъектами своих прав без опосредованного участия
в этом управленческих структур. Среди наиболее оптимальных и эф
фективных форм реализации полномочий органов местного самоуп
равления выделяются программы, которые благодаря своим особен
ностям позволяют скоординировать действия органов местного
самоуправления для решения определенных задач.
14. Отдельные предложения вносятся автором по оптимизации
режима реализации полномочий и территориальной основы местно
го самоуправления. Исходя из соображений функциональной состоя
тельности муниципальных образований, необходимо ограничить ниж
ний предел возможности их создания требованиями о наличии в
населенных пунктах, на базе которых создаются муниципальные об
разования, определенной численности населения. Вместе с тем автор
не одобряет тенденции, связанной с отказом от поселенческого прин
ципа формирования муниципальных образований. Необходимо уста
новить два уровня муниципальных образований с учетом требований
об определенной численности населения, разделив между ними воп
росы местного значения, исходя из степени участия государства в их
нормативно-правовом регулировании.
15. Очень значительную роль в процессе оптимизации местного
самоуправления играет материально-финансовая основа местного самоуправления. При помощи данного фактора государство, не прибегая к прямому правовому регулированию, может обеспечивать достаточный и желаемый для него режим и сферу проявления местного самоуправления. В этой связи первоочередной задачей государства является принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, который послужит важнейшей гарантией финансово-экономических прав местного самоуправления.
Финансовая и материальная зависимость местною самоуправления, как от частного капитала, так и от государства, не должна быть чрезмерной, поскольку пол давлением этой зависимости начинает изменяться и спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий. В диссертации обращается внимание на необходимость совмещения в хозяйственной деятельности местного самоуправления коммерческих и социальных интересов, на возможности снижения стоимости решения экономических вопросов муниципальных образований за счет привлечения к этому общественных формирований населения.
16. На основе анализа соответствующих постановлений Консти
туционного Суда РФ автор обосновывает юридический характер от
ветственности органов и должностных лиц местного самоуправле
ния перед населением. Пробел в законодательстве, касающийся
ответственности перед населением представительного органа мест
ного самоуправления (существовавший в отдельных регионах поря
док роспуска представительного органа местного самоуправления
на референдуме признан не конституционным), диссертант предла
гает заполнить введением института выражения населением недове
рия этому органу (без учета последствия в виде его роспуска). В целях
повышения эффективности местного самоуправления важно уни-
фицировать механизм ответственности перед населением как органов, так и должностных лиц местного самоуправления, в части, обеспечивающей усиление интеграционных процессов органов мес-
щ, тного самоуправления с населением.
Диссертант обращает внимание на ряд существенных пробелов и противоречий в действующем законодательстве по вопросам ответственности, связанной с делегированием государственных полномочий, и применением мер ответственности государством к органам и должностным лицам местного самоуправления в виде их росітуска (отретисния от должности), внося свои предложения по их
щ устранению.
В плане оптимизации ответственности органов и должностных лип местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами автор предлагает усовершенствование гарантий па получение ими информации для защиты своих прав, а также процедуры обеспечения и защиты коллективных прав граждан.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в
ш том, что она впервые рассматривает местное самоуправление в един-
сгве составляющих ее компонентов (органов местного самоуправления, форм непосредственного волеизъявления местного населения, территориальных органов общественного самоуправления). Автором разработана концепция оптимизации функционирования и развития местного еамоупраатения как целостной системы. В рамках этой общей концепции разработаны концептуальные подходы взаимодей-
Ф ствия государственных органов и местного самоуправления. Предло-
женные теоретические подходы к осознанию взаимосвязей и закономерностей функционирования и развития системы местного самоуправления не только расширяют и углубляют представления о местном самоуправлении как явлении общественной жизни, но и создают основы, увеличивают возможности правотворческой и ира-
^7
воприменнтелыюй деятельности по совершенствованию института
местного самоуправления, его идентификации и оптимизации.
Наряду с фундаментальными теоретическими положениями, расширяющими горизонт дальнейшего исследования местного самоуправления, в работе есть немало частных теоретических выводов и новаций, позволяющих углубить знания и усовершенствовать функционирование местного самоуправления в отношении отдельных механизмов и направлений его развития.
При обобщении и анализе правотворческой практики по организации и деятельности местного самоуправления диссертантом представлено множество прелложеини практического характера, которые могут быть использованы представителями государственных и муниципальных органов власти.
Материалы и выводы диссертации предназначены для решении научно-практических проблем местного самоуправления, применения в своей деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, а также для преподавания учебных дисциплин "Конституционное право Российской Федерации" и "Муниципальное право Российской Федерации" па юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования апробированы на всероссийских научно-практических конференциях: "Юридическая наукам практика России на пороге тысячелетия: итоги и перспективы'1, 22—23 декабря 2000 г., Москва; "Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности'1, 15—17 марта 2001 г., Москва; "Правовая реформа в России: итоги и перспективы", 18—19 лекабря 200] г., Москва и других общероссийских и региональных межвузовских конференциях.
Отдельные результаты исследовании обсуждались на депутатских слушаниях на тему: ''Об организации местного самоуправления в
Оренбургской области", состоявшихся 9 октября 1998 г. в Законодательном собрании Оренбургской области, использовались при реформировании местного самоуправления в Оренбургской области в 2000 году.
Теоретические и практические положения и выводы диссертации использованы при подготовке учебных программ и преподавании учебных курсов "Муниципальное право Российской Федерации14, "Муниципальное право зарубежных стран1' на юридических факультетах высших учебных заведений г. Оренбурга.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в монографии "Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимодействия и развития", а также в научных статьях.
Структура диссертации включает в себя введение, три главы, заключение и библиографию.
Понятие и общая характеристика местного самоуправления
Нормативное правовое определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в двух основных законодательных актах: в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 и в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Законом Российской Федерации 11 апрели 1998 г.2
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона иОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность.
Данные нормативные определения местного самоуправления, представленные в Федеральном законе и Хартии, имеют ряд существенных отличий.
Во-первых, в Законе четко определено, что местное самоуправление является выражением власти, а значит, и воли народа. Чью волю выражают органы местного самоуправления согласно Европейской Хартии, остается не ясным, поскольку установленный пунктом 2 статьи 3 Хартии демократический порядок избрания органов местного самоуправления еще не свидетельствует об их негосударственном происхождении.
Во-вторых, в отличие от определения, данного в Федеральном законе, в Европейской Хартии статус местного самоуправления связывается не только с самой дсятслыгостью, но и со способностью (возможностью) органов местного самоуправления к такой деятельности3.
Последнее положение более логично и оправданно с точки зрения реализации ответственности органов местного самоуправления за уп-рашіение и регламентацию местных дел. Ведь при отсуїствии возможности (способности) к их осуществлению бессмысленными становятся и меры ответственности, а в свою очередь, без ответственности реализация любых полномочий становится неуправляемой и неконтролируемой, что может привести к правовому нигилизму и хаосу.
Далее, различие между Федеральным законом и Европейской Хартией в определении местного самоуправления проявляется в том, как этими нормативными документами определяется предмет деятельности местного самоуправления. В Федеральном законе этот предмет деятельности определен словосочетанием вопросы местного значения". Европейская Хартия определяет этот предмет деятельности как публичные дела.
Пожалуй, в одном оба определения местного самоуправления тождественны — это в опенке местного самоуправления в качестве института публичной власти.
При этом по Конституции Российской Федерации местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти. Как отметил в своем постановлении от 15 января 1998 года Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статей 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми": "...указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной".
Несмотря на то, что в статье 3 Конституции Российской Федерации в качестве формы народовластия указываются органы местного самоуправления, их непосредственная зависимость от населения, установленная в статье 130 Конституции Российской Федерации, позволяет предполагать, что исключительно население того или иного муниципального образовании способно решить: быть или не быть местному самоуправлению на территории соответствующего населенного пункта. Это предположение отверг Конституционный Суд Российской Федерации, который в пункте 3 своего постановления по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 гола "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81
Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации5.
Согласно этому же выводу не допускается возможность отождествления местного самоуправления с общественными формированиями, поскольку последние возникают и прекращают свою деятельность по воле их членов. Как справедливо замечает по этому поводу Е.С. Шугрпна: "... принятие населением непосредственно или через представительный орган местного самоуправления решения об отказе от осуществления в границах какой-либо территории местного самоуправления, либо игнорирования населением форм прямого волеизъявления, направленных на осуществление местного самоуправления, могут иметь правовыми последствиями лишь прекращение осуществления местного самоуправления в каких-либо конкретных формах, изменения статуса соответствующей территории, но не ликвидацию на этой территории местного самоуправления как одной из форм народовластия.
Система местного самоуправления, ее компоненты
Иными словами, под системой местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, понимается совокупность организационных форм, в которых граждане осуществляют местное самоуправление49. Наряду с указанной точкой зрения на систему местного самоуправления как совокупность ее организационных форм, которую разделяют многие авторы50, система местного самоуправления рассматривается как совокупность муниципальных образований в России51, а также как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов52. При обобщении указанных взглядов на систему местного самоуправления можно выделить два их значения: 1) узкое — в рамках отдельного муниципального образования и 2) широкое — в рамках всей страны (при этом к совокупности муниципальных образований можно также прибавить их союзы и ассоциации). Объединяя в систему местного самоуправления те или иные элементы, авторы при этом рассматривают эту систему через определенный аспект: организаиионно-формальный, территориальный, институциональный и т.д. Каждый из этих подходов обусловлен своей собственной целью исследования и предназначен для решения соответствующих задач. Но надо полагать, что ни один из указанных подходов не дает ответа на нопрос о том, что представляет собой местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти народа, и чем она отличается от государственной сласти. По нашему мнению, ответ на этот вопрос необходимо искать, исследуя систему местного самоуправления с точки зрения сочетания в ней тосударственньгх и общественных властных начал. Но прежде следует обратиться к общим теоретическим положениям, характерным для каждого системного исследования. Как известно, любая система — это не случайный набор каких-либо элементов, имеющих общие черты и свойства. Система — это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей53. Главным отличительным признаком систем, в данном случае социальных, является наличие системных, интегративных качеств. При этом сама система обладает новым, системным качеством, которым не располагает ни один из образующих се компонентов5"1. В свою очередь, именно внутренние связи системы, ее организация, структура являются основными системообразующими связями, прежде всего они формируют интегративные, системные качества, качества, не присущие компонентам системы55. Из этого рассуждения предполагается, что местное самоуправление, где присутствуют как компоненты, содержащие государственные начала (органы местного самоупраатения), так и компоненты общественного характера (территориальное общественное самоуправление), как система должна обладать неким третьим качеством, получающимся в результате синтеза качеств ее компонентов.
Однако сначала следует доказать, что именно вышеуказанные компоненты составляют систему местного самоуправления и что именно их связи являются системообразующими. Иными словами, необходимо ответить на вопрос о том, что общего между органами местного самоуправления, формами непосредственной демократии населения и территориальным общественным самоуправлением, и что их объединяет, не является ли данная совокупность всего лишь эклектичным набором?
Отмечая разницу между совокупностью и системой, В.Н, Садовский указывал, что в системе: 1) заданы связи, существующие между элементами системы; 2) каждый из элементов внутри себя считается неделимым; 3) с миром вне системы система взаимодействует как целое; 4) при эволюции во времени совокупность будет считаться одной системой, если между ее элементами в разные моменты времени можно провести однозначное соответствие.
Прежде чем анализировать систематизирующие факторы местного самоуправления, необходимо также обратить внимание на две основные особенности этой системы. Первая особенность заключается в том, что система местного самоуправления — это социальная система, предназначенная для оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения- Вторая особенность определяется тем, что основные параметры и цели функционирования этой системы задаст при помоши правовых норм государство, в отличие от систем, существующих, например, в живой природе, система местного самоуправления спроектирована и создана самим человеком для достижения общеполезных целей. Однако это нисколько не исключает объективности, существующей между ее компонентами взаимосвязи.
Применительно к системе местного самоуправления в России неизбежен и вопрос о территориальных параметрах этой системы. Идет ли речь о системе местного самоуправления отдельного муниципального образования, либо это понятие служит для характеристики организации местного самоуправления в Российской Федерации в целом? Разумеется, что говорить о системе местного самоуправления в России в целом можно лишь, имея при этом в виду конкретные, практические проявления систем местного самоуправления отдельных муниципальных образований. Однако очевидно и то, что без единого собирательного образа системы местного самоуправления невозможно синтезировать общие свойства и качества систем местного самоуправления отдельных муниципальных образований. В противном случае степень дифференциации и автономности систем местного самоуправления муниципальных образований должна быть так сильна, чтобы исключать возможность нормативно-правового государственного регулирования и воздействия на эти системы. Возможно, что в каких-то областях человеческой жизни (например, в семейных, религиозных отношениях) такая необходимость возникает. Но это, пре- имущественно, сфера частно-правовых отношений, В области же публично-правовых отношений, где активным субъектом является местное самоуправление, государство, как главный регулятор этих отношений, должно установить структурные элементы и наиболее общие параметры системы местного самоуправления, обязательные при функционировании местного самоуправления во всех муниципальных образованиях России, Только так можно достичь социально-полезные цели местного самоуправления, предотвратить его возможные негативные проявления, а в конечном счете управлять развитием и совершенствовать институт местного самоуправления в России, К слову сказать, что на отдельных населенных территориях система местного самоуправления может функционировать в усеченном виде (без органов местного самоуправления или без территориальных органов общественного самоуправления), но поскольку это лишь отдельные, частные проявления системы местного самоуправления в целом по России, они не являются в настоящем исследовании предметом специального рассмотрения.
Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами
Довольно жесткая привязка системы местного самоуправления к системе государственного управления, с одной стороны, делает мест-ное самоуправление управляемым со стороны государства, с другой — мешает развивать собственный, присущий местному самоуправлению потенциал. Сближающим и делающим похожими системы местного самоуправления и государственного управления является компонент, включающий в себя органы местного самоуправления. Именно эти представители публичной власти, как субъекты соответствующих публично-правовых отношений, несут на себе государственную составляющую системы местного самоуправления, которая занимает в пей и по своему объему, и по своему "энергетическому" воздействию преобладающее место. Поэтому именно их исследование в плане взаимодействия с государственными органами на сегодняшний день представляет не только большой научный интерес, но и громадную важность для определения стратегии и тактики развития местного самоупраачения в России. Для того, чтобы системе местного самоуправления не была уготована роль вспомогательного государственного механизма, необходимо на участке взаимодействия между муниципальными и государственными органами четко и последовательно проводить линию между сферами их проявления. Это поможет решению сразу нескольких задач: 1) выделение собственной компетенции органов местного само- управления усилит их ответственность за осуществление своих функций, сделает более эффективной работу всей системы местного самоуправления; 2) это позволит конкретизировать отношения, связанные с выполнением органами местного самоуправления государственных полномочий, усовершенствовать механизм их делегирования; 3) более четкие границы проявления местного самоуправления позволят оптимизировать структуру местного самоуправления и полномочия его органов; 4) после разграничения компетенции муниципальных и государственных органов будет легче и быстрее найти наиболее приемлемые формы их сотрудничества.
В целом же, решение данных задач должно повлечь за собой как внутренние, так и внешние изменения системы местного самоуправления в сторону ее дальнейшего развития по пуги усиления в ее лице иитегративных свойств государства и общества и возрастания потенциала системы для решения жизненно важных проблем населения и государства.
Разграничение компетенции между государственными и муниципальными органами власти, как один из аспектов взаимодействия этих органов, — довольно сложная и актуальная проблема, приобретшая в последнее время очень острый характер. Достаточно сказать, что в том числе для ее решения Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 образована специальная комиссия, которой надлежит в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере136.
Неверно было бы утверждать, что до этого не предпринимались какие-либо попытки в нормативно-правовом порядке разграничить эту компетенцию. На уровне федерального законодательства, как правило, в отлельных статьях оговариваются вопросы, относящиеся к ведению органов местного самоуправления. В законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации вопросам разграничения предметов ведения и полномочий посвящены даже отдельные законы. Так, в Воронежской и Тюменской областях приняты законы о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В сфере земельных отношений разграничены полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления законами Пензенской, Нижегородской областей, Еврейской автономной области. Однако большей своей частью эти законы систематизируют уже состоявшееся в федеральном законодательстве разграничение предметов ведения по различным вопросам деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Прежде чем говорить о разграничении компетенции государственных и муниципальных органов нласти, обратимся к содержанию термина "компетенция". Еще применительно к местным Советам народных депутатов К,Ф. Шеремет определял компетенцию как совокупность их прав и обязанностей и определенной сферы деятельности137. Б.М. Лазарев предлагал более узкую трактовку этого понятия, считая элементом компетенции лишь "права и обязанности осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам. Сами же управляемые объекты являются элементами не компетенции, а управляемой среды, той реальной жизни, па которую орган оказывает воздействие". Вместе с тем Б.М. Лазарев признавал, что включение новых объектов управления расширяет компетенцию органа управления13 . На наш взгляд, наиболее полную и развернутую характеристику понятия "компетенция" дал ЮЛ. Тихомиров, который определил компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, относящихся к элементам компетенции: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств139- Таким образом при определении компетенции властные полномочия органа (должностного лица) должны рассматриваться только в неразрывной связи с предметами ведения, поскольку не могут, например, составлять часть компетенции властные полномочия органа (должностного лица), которые направлены не на реализацию его функций в сфере публичных дел, а обращены на внутреннюю организацию деятельности его аппарата.
Оптимизация предметов нелепым и полномочий местного самоуправления
В нашем понимании, оптимизация полномочий органов местного самоуправления в широком значении этого понятия включает в себя проиесс создания и использования наиболее эффективных, с точки зрения интересов населения муниципального образования и государства, сфер, видов, структуры, объема, способов, форм и режима реализации этих полномочий, а также уровня муниципального образования.
Разграничение сферы полномочий органов местного самоуправления на государственную и муниципальную, о чем уже излагалось выше, предполагает еще один аспект этой проблемы, а именно: разграничение этих полномочий по степени важности. Вопрос о приоритетах в осуществлении полномочий местного самоуправления обусловливается и ограниченностью обеспечения реализации этих полномочий материальными и финансовыми ресурсами, в связи с чем приходится выбирать между важными и очень важными задачами местного самоуправления.
Особенностью российского законодательства о местном самоуправлении является то, что в нем не предусмотрено разделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, несмотря на то, что в дореволюционной России оно существовало. Сейчас во многих странах мира такое разделение полномочий тоже имеет место. Так, например, в Финляндии полномочия, установленные для органов местного самоуправления законами, являются обязательными, от них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удо&іетворяются жизненно важные потребности населения. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услут населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым опрелелепіто защиту населения в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей- Другая часть полномочий (услуг), входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе, как правило, не устанавливается сверху, а разрабатывается непосредственно на местах248. Кроме того, существуют также полномочия, непосредственно вытекающие из данных сверху поручений249. Деление не полномочий, а предметов ведения местного самоуправления на обязательные и факультативные предлагается И.В. Выд-риным. По его мнению, факультативными следует считать вопросы местного значения, закрепленные в уставах муниципальных образований сверх установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законодательными актами субъектов Российской Федерации2-0. Однако данное мнение не подкрепляется какими-либо установками федерального законодателя, поскольку, перечисляя в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения, он ни каким образом не ограничивает круг этих вопросов и не определяет степень значимости таких вопросов в зависимости от источника их закрепления (в федеральном, региональном законодательстве, в уставах муниципальных образований). Словосочетание "вопросы местного значения" имеет несколько иное, функциональное назначение и призвано показать сферу проявления местного самоуправления, в которую государственные органы не должны вмешиваться. Кроме того, с точки зрения статуса любого субъекта права, обязательными могут быть полномочия в определенной сфере, а не сама сфера их проявления. Вместе с тем содержание любых полномочий определяется прежде всего предметами ведения обладающих этими полномочиями органов, поэтому рассматривать вопросы оптимизации их полномочии в отрыве от вопросов оптимизации соответствующих предметов ведения было бы не верным.
Хотя в России подразделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные не принят, целесообразность подобного институционального подразделения этих полномочий вызывается следующими соображениями:
во-первых, таким путем будет определена зона интересов государства, в которой при строгом соблюдении конституционного принципа невмешательства в деятельность органов местного самоуправления со стороны государственных органов государство сможет в законодательном порядке направлять деятельность органов местного самоуправления в своих интересах, закреплять особую ответственность этих органов за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательных полномочий;
во-вторых, с ориентацией на реализацию обязательных полномочий можно будет формировать государственные социальные стандарты и рассчитывать минимальные местные бюджеты;
в-третьих, для самих органов местного самоуправления таким путем будут определены приоритеты в их собственной деятельности.
Деление полномочий на обязательные и факультативные конечно не может не иметь некоторую условность. Элемент факультатиино-сти будет наличествовать и при реализации так называемых обязательных полномочий, если речь идет, например, о дополнительных услугах, сверх государственных социальных стандартов, которые осуществляются по инициативе самих органов местного самоуправления. Может случиться и так, что сфера негосударственных интересов, где реализуются факультативные полномочия органов местного самоуправления, на каком-то этапе реализации или в какой-то период времени вдруг начнет представлять государственный интерес251, с точки зрения положительного опыта, который делесообразно поддержать и распространить на муниципальные образования всей России. Но данное рассуждение лишь показывает необходимость взвешенного подхода к вопросу о разделении полномочий на обязательные и факультативные, fie отрицая необходимость самого такого деления.
Для того, чтобы дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления по степени важности и обязательности ее реализации, необходимо рассмотреть всю эту компетенцию в разрезе, выделив в ней качественно однородные пласты отношений. В этой связи условно псе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на следующие части:
а) государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления;
б) полномочия и вопросы ведения, относящиеся к собственной компетенции органов местного самоуправления.
Последнюю категорию полномочий органов местного самоугтравления, в свою очередь, можно разделить па полномочия по вопросам, имеющим вертикальную "оснастку4 государства (образование, здравоохранение, охрана общественного порядка и т.п.) и не имеющим таковую (создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, благоустройство и озеленение территории муниципального образования).
Похожие диссертации на Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия)
